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SUBSIDIARIEDAD, COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y COMITÉ DE LAS REGIONES: UN CAMINO POR DESCUBRIR EN EL SENO DE LA UNIÓN EUROPEA
Globalización, integración europea y estrategias regionales
Martínez Martínez, Ricard Josep Universidad de Valencia
Resumen:
La entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea en noviembre de 1993 supuso para los entes infraestatales de los países miembros un paso decisivo a la hora de poder expresar ante las instancias europeas sus preocupaciones más importantes, sobre todo a través del Comité de las Regiones, un órgano de carácter consultivo que tiene su regulación fundamental en los actuales arts. 198ª-198C del Tratado de la Comunidad Europea y tiene como labor fundamental emitir los dictámenes que el Consejo de la Unión o la Comisión le solicitan. A partir de su sesión constitutiva, celebrada los días 9 y 10 de marzo de 1994, el Comité ha querido convertirse en el canalizador principal de las inquietudes regionales, como por otra parte se ha puesto de relieve en el dictamen emitido por el mismo el 21 de abril de 1995 de cara a la reforma de los tratados comunitarios y en la Declaración de Catania de 8 de marzo de 1996, con vistas a la Conferencia Intergubernamental que en estos momentos está teniendo lugar. Uno de los aspectos primordiales en los que ese papel se ha puesto de relieve, y que constituiría el objeto de la comunicación que aquí se propone presentar, es la constante defensa de un principio de subsidiariedad entendido a tres bandas, es decir, que vertebre las relaciones entre la Unión Europea, los Estados miembros y las instancias regionales, sin excluir a estas últimas.
Subsidiariedad Comunidades Autónomas y Comité de las Regiones: un camino por descubrir en el seno de la Unión Europea. 1. El principio de subsidiariedad. La subsidiariedad ha constituido a lo largo del último decenio el centro de un intenso debate político y doctrinal dentro del proceso evolutivo de las Comunidades Europeas. Debate que ha pasado en el ámbito político a un segundo plano durante la preparación y celebración de la reciente Conferencia Intergubernamental (CIG). El origen de este principio se suele situar bien en la doctrina social de la Iglesia Católica, bien en el marco de la concepción liberal del Estado. En el primer caso, y a partir de las encíclicas “Rerum Novarum” de León XIII, y “Quadragesimo anno” de Pio XI, se proponía dejar en manos de la iniciativa individual, de la persona y de la familia, todo aquello que pudiese realizar por si misma de modo que la sociedad y el poder estatal debían abstenerse de intervenir en estas materias. De igual forma, desde el punto de vista liberal se afirmaba la necesidad de que la actuación del Estado se limitase a la consecución de aquellos fines que la actividad privada no pudiese alcanzar. En uno y otro caso se trataba por tanto de garantizar un marco de libertad al individuo inmune a la acción estatal. A partir de esta formulación inicial la subsidiariedad se ha entendido como un criterio orientador en la atribución del ejercicio de competencias a las instancias inferiores siempre que estas se hallen en condiciones de asegurar su adecuado cumplimiento. Hay que hacer notar pues, que en la significación que se atribuye a este principio en el contexto comunitario, éste constituye un criterio de articulación y distribución vertical del poder político entre distintos entes territoriales, consistente en acercar el centro de decisión al nivel más próximo al ciudadano, los entes subestatales, pero con el límite de la eficacia. Las ventajas que puede ofrecer esta cercanía se cifran en una mayor democracia y transparencia en la toma de decisiones. Pueden enumerarse así un conjunto de razones que dotan de especial interés al problema de la subsidiariedad en el seno de la Unión Europea: a) El llamado “déficit democrático” de la Instituciones de la UE, su falta de transparencia y su alejamiento respecto del ciudadano. b) La incidencia de la transferencia de competencias a la UE en el sistema interno de distribución competencial de los Estados miembros políticamente descentralizados, en donde los Länder, Comunidades Autónomas, y Regiones, reivindican el desarrollo y ejecución de las normas comunitarias en ejercicio de sus competencias. c) Las reticencias de determinados miembros de la UE ante la progresiva traslación de las decisiones hacía Bruselas. d) A consecuencia de lo anterior los Estados miembros se encuentran en el centro de dos fuerzas de signo diverso, la atracción competencial desde la UE y la reivindicación regional.
Todos estos problemas podrían ser abordados a partir de la idea de subsidiariedad. No obstante sobre ésta caben valoraciones de diverso signo. Así, la subsidiariedad no tiene por que significar necesariamente un acercamiento al ciudadano de los centros de decisión., en este sentido les una vía con doble sentido de circulación. Su correcta intelección podría producir también como resultado la atracción de determinadas competencias al ámbito comunitario. Soslayando el examen de los precedentes normativos de la subsidiariedad, y su establecimiento en algunas cláusulas de carácter programático contenidas en el TUE, éste incluye el artículo 3 B en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, el cual dispone: «La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna. En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado». Por tanto la subsidiariedad solo se aplica a los supuestos de competencias concurrentes, las atribuidas de forma exclusiva a la Comunidad restan incólumes. De ahí que, al objeto de clarificar la distribución de las competencias, en el contexto de la CIG se haya reivindicado sin éxito, -posición alemana-, el establecimiento de un listado de competencias de modo que quede claramente definido a que nivel (CE, estado, región, o municipio) corresponde el ejercicio de cada competencia, como fórmula para resolver anticipadamente los problemas que puedan surgir en relación con la subsidiariedad. En segundo lugar, el artículo 3 B TCE establece un principio general de atribución en favor de los Estados miembros, pero es posible una atracción comunitaria del ejercicio competencial con arreglo a criterios de eficacia. En otro orden de cosas, hay que destacar que el precepto en ningún caso garantiza que la subsidiariedad vaya a suponer necesariamente una descentralización política que revierta en beneficio de las regiones y los entes locales. No hay que olvidar que en esta materia rige también el principio de autonomía institucional en virtud del cual si bien la elaboración de las normas comunitarias se realiza en sede europea, la determinación del órgano más adecuado para la aplicación y ejecución de tales normas corresponde al ámbito del derecho interno de cada Estado miembro con arreglo a su ordenamiento constitucional. Por otra parte no puede obviarse que la subsidiariedad rige el proceso aplicativo pero no el de adopción de decisiones. En este sentido la participación directa de las regiones y los entes locales en el proceso decisorio en el seno de la Comunidad va a depender de la existencia de
disposiciones en los ordenamientos jurídicos internos que prevean su presencia en la representación estatal que si interviene directamente, o la vinculación de ésta a las directrices adoptadas por las regiones. Ésto, claro está, sin perjuicio del papel que jueguen los dictámenes que a solicitud de las Instituciones Comunitarias, o a iniciativa propia, emita en su caso el Comité de las Regiones (CdR). Cabe afirmar que el artículo 3 B del TCE en cuanto significaba el reconocimiento positivo del principio de subsidiariedad constituyó una avance sustancial en el proceso de construcción de la UE. No obstante, hay que recordar, primero, que a la luz del citado precepto debe determinarse en cada caso cuando procede su aplicación y, en segundo lugar, que el papel protagonista se sigue concediendo a los Estados miembros. Por tanto, y desde el punto de vista regional la subsidiariedad no tiene necesariamente que significar la participación de los entes subestatales en el proceso de ejecución de las normas comunitarias, pudiendo utilizarse simplemente con la finalidad de recuperar el Estado competencias. En este sentido, durante la preparación de la CIG 96 M. Eiskens, en representación de la Cámara de Representantes de Bélgica, señalaba la necesidad de interpretar la subsidiariedad con prudencia «étant donné que certains Etats membres voient dans la subsidiarité un moyen de ‘décommunautariser’ des composantes de l’acquis communautaire». Con la creación por el Tratado de Maastricht del Comité de las Regiones las regiones y entes locales de los Estados miembros de la UE obtuvieron una primera, aunque no suficiente satisfacción de sus reivindicaciones. Hasta obtener este logro se anduvo un camino jalonado de obstáculos y dificultades. Ha de entenderse este proceso en el contexto de la construcción comunitaria la cual arrancó de unos Tratados Constitutivos cuya naturaleza, -aún a pesar de constituir una organización internacional “sui generis”-, era tributaria del Derecho Internacional clásico, para, siguiendo una vía propia cada vez más alejada del marco inicial caminar hacía la unión económica y monetaria a corto plazo, pero con el horizonte de la unión política en la lejanía. A lo largo de este devenir la política regional fue adquiriendo de forma paulatina una importancia creciente. Así, en el plano económico, con el Acta Única la región se erigió en el marco de intervención de todos los Fondos estructurales comunitarios. Otro tanto sucedió con la gestión de los FEDER para la cual
se constató la necesidad de coparticipación de las
autoridades locales y regionales. Y es de la respuesta que se dio a esta necesidad de la que surgió en 1988 el Consejo consultivo de los entes regionales y locales, adscrito a la Dirección General XVI de la Comisión. No obstante la insatisfacción respecto de la configuración dada a este órgano, y la existencia de entidades regionales con aspiraciones no sólo económicas sino también políticas -principal aunque no exclusivamente los Länder alemanes y las Comunidades Autónomas en España-, condujo a que en el marco de la preparación de la Conferencia Intergubernamental que alumbraría el TUE se desplegase una gran actividad, tanto por la ARE como por determinados entes regionales, con el objetivo de conseguir la inclusión de las
regiones en el engranaje institucional comunitario. Fruto de las mismas fue la creación del CdR, como órgano consultivo que pronuncia sus dictámenes a instancia del Consejo o de la Comisión en las materias previstas por el Tratado con carácter obligatorio -generalmente se trata de cuestiones que inciden en la política regional o en el régimen competencial de las regiones-, o en cualesquiera otras materias cuando aquellos lo estimen oportuno. Asimismo, puede emitir dictámenes por propia iniciativa. No obstante el logro obtenido resultó bastante limitado. El CdR se vio obligado a compartir la infraestructura administrativa del Comité Económico y Social. En segundo lugar, su reglamento de régimen interno requería, la aprobación del Consejo por unanimidad. Otro tanto sucedía con el nombramiento de sus miembros, si bien aquí los entes subestatales, al menos en determinados Estados, deciden en la práctica sus representantes limitándose aquéllos al trámite formal de la propuesta. Por otra parte, se configuró un órgano de naturaleza híbrida en el que no sólo estaban representadas las regiones sino también los entes locales. Por último no puede obviarse el hecho de que ni la reivindicación de que el principio de subsidiariedad fuese interpretado también en clave regional, ni la de que el CdR obtuviese legitimación activa para acudir ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades por la vía de los artículos 173 y 175 del TCE, en caso de violación del principio de subsidiariedad o de los derechos de participación de los entes regionales, fueron atendidas. A pesar de no satisfacer plenamente las aspiraciones iniciales de los entes regionales el CdR estaba llamado a jugar un importante papel en lo que al principio de subsidiariedad se refiere. Así, desde el inicio de su labor el CdR otorgó a la subsidiariedad una importancia central que se ha traducido en un examen de las cuestiones que le han sido sometidas por el Consejo y la Comisión a la luz de este principio. En este sentido no sólo se considera el principio del artículo 3 B TCE cuando se están analizando cuestiones que atañen a competencias compartidas o concurrentes, éste se emplea también como criterio de análisis de toda acción comunitaria. En la Resolución de 28 de noviembre de 1994 sobre el principio de subsidiariedad se expresaba claramente la postura del CdR al respecto. Esta se sintetiza en los siguientes puntos: a) El principio de subsidiariedad coadyuva al reforzamiento de la legitimidad democrática de la UE, garantizando el acercamiento del centro de toma de decisiones al nivel más próximo al ciudadano, y en la medida en que se aseguren la transparencia y la eficacia de la acción de los poderes públicos. b) El CdR reivindica la aplicación del principio en cualquier nivel institucional, instituciones y órganos europeos, Estados miembros, regiones y entidades locales. c) El CdR pide que cuando se aprueben normas comunitarias los mecanismos de control a priori garanticen la transparencia y permitan al CdR y a sus miembros examinar la aplicación efectiva del principio de subsidiariedad.
d) Se solicita que al iniciar una acción en nuevo campo se consulte al CdR su adecuación al principio de subsidiariedad. e) El CdR reclama legitimación activa ante el TJCE cuando posibles infracciones del principio de subsidiariedad atenten contra las competencias de las regiones y entidades locales. Este planteamiento que recogía las aspiraciones históricas de los entes subestatales con el añadido de solicitar la extensión de la consulta al Parlamento Europeo, poseer una infraestructura administrativa propia, y aprobar por si mismo su reglamento de régimen interno, es el que ha estado presente en la postura del CdR ante la CIG 96, recogida en su Dictamen 136/95 de 21 de abril y en las Declaraciones de Catania (8-3-1996),-que reproduce el Dictamen, y Dublín (18-10-1996). Resumiendo por último, la evolución experimentada por el órgano hay que señalar el incremento de los dictámenes emitidos, -27 en 1994 por 38 en 1995 y 46 en 1996-, que se relaciona no con el ejercicio de la iniciativa propia sino con una mayor consideración del CdR por los órganos legitimados para la solicitud, especialmente en el caso de la Comisión que ha ido extendiendo sus consultas a materias que no exigen un dictamen preceptivo. Además la doctrina aprecia un esfuerzo por parte del CdR de incrementar su “peso político” en el seno de la Unión, intención manifestada a través de los Dictámenes elaborados por iniciativa propia, y por la celebración de debates y la emisión de Informes sobre cuestiones políticas de actualidad susceptibles de incidir en los intereses regionales. Cabe destacar, por último, la constatación definitiva de la incompatibilidad de caracteres entre el CdR y el Comité Económico y Social. Examinado el principio de subsidiariedad en el ámbito comunitario hay que proceder la determinación de su incidencia en el Estado de las autonomías. Se ha venido señalando una cuestión de capital importancia para entender la relación de las Comunidades Autónomas con el principio de subsidiariedad: el artículo 3 B TCE ha de ser interpretado en clave estatal. La subsidiariedad desde la perspectiva de la UE se agota en el Estado, esto es la Unión no decide cual es “el centro de decisión más cercano al ciudadano”, la cuestión de a quién competa en cada caso el desarrollo y la aplicación de las normas comunitarias constituye un problema a resolver a partir del sistema constitucional vigente en cada Estado. En cuanto al ejercicio de sus competencias en relación con la UE las Comunidades Autónomas se han enfrentado fundamentalmente a dos órdenes de problemas: a) La determinación en relación con la fase descendente, o de aplicación y ejecución, de las normas comunitarias del órgano competente. b) La participación en la fase ascendente, o de creación de normas en la UE, cuando la decisión comunitaria afecta a su ámbito competencial. El examen de uno y otro supuesto conducen a considerar que la solución de ambos sólo puede obtenerse a través del derecho interno. Así hay que analizar estos problemas a la luz de la ordenación de la organización territorial del Estado por el Titulo VIII de la Constitución
Española, y a la facultad que confiere el artículo 93 CE de celebrar tratados por medio de los cuales se transfieran competencias a una organización internacional. El problema de la aplicación, desarrollo y ejecución de las normas comunitarias conforme al principio de subsidiariedad puede resolverse a la luz de nuestro Ordenamiento Constitucional con arreglo a los siguientes criterios: 1. Para la aplicación o desarrollo de una norma comunitaria hay que acudir a «las reglas internas de delimitación competencial», teniendo en cuenta que «las Comunidades Autónomas, (...) tampoco podrán considerar ampliado su propio ámbito competencial en virtud de una conexión internacional» (STC 252/1988). 2. El principio de colaboración, debe regir en las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia (STC 252/1988). En la fase ascendente, o de creación de normas en la UE, la participación autonómica se ha articulado mediante diversos mecanismos institucionales y en concreto por medio de el debate de las cuestiones europeas bien en Conferencias sectoriales específicas por razón de la materia, bien con carácter más general a través del trabajo de la Conferencia para Asuntos relacionados con las Comunidades Europeas. A esto hay que sumar la existencia de Acuerdos referidos a la intervención de las Comunidades Autónomas en las actuaciones del estado en los procedimientos precontenciosos de la Comisión y en los asuntos relacionados con el TJCE que afecten a sus competencias, a la notificación de ayudas públicas a la Comisión, y sobre la participación de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios respectivamente. A ello se unen las actividades de las Comunidades Autónomas de promoción de sus respectivos intereses ante la las CCEE mediante la apertura de Oficinas en Bruselas y la reciente posibilidad de participar en algunos comités de la Comisión. En todo caso hay que señalar que el sistema seguido para la articulación de la participación de las autonomías tanto en la fase ascendente de formación del Derecho Comunitario como en la descendente-aplicativa adolece de un defecto sustancial: la escasa funcionalidad del Senado como cámara de representación territorial, y consecuencia de ello, la practica imposibilidad, en términos políticos, de vincular y fiscalizar la actuación estatal en el ámbito comunitario conforme a las exigencias derivadas de la distribución territorial del poder político en España. Se añade a ello, el que la no presencia de representantes autonómicos en las delegaciones nacionales ante la CE, unida a la opacidad habitual de las negociaciones comunitarias, impide además la fiscalización directa del cumplimiento de los compromisos contraidos por el Estado con las Comunidades Autónomas. Respecto de la CIG 96 se presentó ante La Conferencia Sectorial para Asuntos Relacionados con las CEE (21/4/1997) el documento titulado “Posición común de las Comunidades Autónomas ante la Conferencia Intergubernamental”, respecto del cual cabe destacar:
a) Se propone un reforzamiento del CdR mediante su reconocimiento como “institución europea” dotada de autonomía organizativa y presupuestaria. Los miembros que lo integran deberían tener, se señala, un carácter político. Asimismo se propone otorgar al CdR legitimación activa ante el TJCE, ampliar a nuevas materias la obligatoriedad de la función consultiva, permitir la consulta al Parlamento europeo, y obligar a que las demás instituciones motiven sus decisiones cuando se aparten del dictamen del CdR. b) Se propone conceder legitimación activa ante el TJCE a las regiones con competencias legislativas. c) Se propone el fomento y desarrollo de la cooperación interterritorial y transfronteriza solicitando que el CdR actúe «como plataforma de defensa y promoción de los proyectos de cooperación interterritorial y transfronteriza que pueden beneficiar a entidades regionales de diferentes Estados. d) Por último, y como cuestión más destacable, hay que señalar que las Comunidades Autónomas explicitan su apoyo a la posición del Estado español de mantener el tenor actual del artículo 3B del TCE, si bien reclamando que aquél fomente una interpretación del precepto de modo que «en el término de “Estado” contenido en el artículo 3B del Tratado se entiendan comprendidas las Comunidades Autónomas y las corporaciones Locales». Hasta aquí se ha examinado el camino recorrido por el principio de subsidiariedad en la CE, fijando como hitos más significativos su reivindicación por la ARE, su reconocimiento y plasmación en el artículo 3B del TCE, y la creación del CdR por el Tratado de Maastricht. Parecía a la luz del interés que ha despertado el principio en su corta vida que pudiera constituir uno de los centros de atención preferente en el debate de la CIG 96. Pues bien, el Informe del Grupo de Reflexión desplazó la cuestión de la subsidiariedad a un lugar más bien periférico, postura después confirmada por el Consejo Europeo de Amsterdam celebrado los días 16 y 17 de junio de 1997. El Proyecto de Tratado de Amsterdam ofrece novedades poco significativas tanto respecto del principio de subsidiariedad como del CdR. Por lo que al primero respecta se opta por el mantenimiento de la situación anterior en tanto que «las conclusiones del Consejo Europeo de Birmingham de 16 de octubre de 1992 y el enfoque global en la aplicación del principio de subsidiariedad adoptado por el Consejo Europeo en su sesión celebrada en Edimburgo los días 11 y 12 de diciembre de 1992 continuarán guiando la acción de las instituciones de la Unión, así como el desarrollo de la aplicación del principio de subsidiariedad». A tal efecto se acuerdan diversas disposiciones de las cuales se desprende que en el ejercicio de sus competencias cada institución deberá garantizar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; que la primera sigue limitándose a los ámbitos respecto de los cuales la Comunidad no tiene competencia exclusiva y se declara que este principio permite «que la acción de la comunidad, dentro de los límites de sus competencias, se
amplíe cuando las circunstancias lo requieran y, a la inversa, que se limite o interrumpa cuando ya no esté justificada». Asimismo se mantiene el planteamiento de que cuando se adopte una acción comunitaria se deberá dejar a «las autoridades nacionales la libre elección de la forma y los métodos de aplicación», reiterándose también que en la ejecución de la medida se estará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico nacional. En conjunto el Proyecto de Tratado de Amsterdam no introduce ninguna innovación sustancial en lo que al principio de subsidiariedad se refiere, en todo caso se ofrecen criterios para la correcta interpretación del mismo. El CdR no ha visto tampoco colmadas sus aspiraciones tras la Conferencia Intergubernamental. A partir del Tratado de Amsterdam poseerá una infraestructura administrativa propia, podrá aprobar su reglamento de régimen interno, podrá ser consultado por el Parlamento Europeo, y finalmente se amplían las materias respecto de las cuales debe ser consultado. Solo de pobre puede ser calificado el resultado de la CIG para el CdR si se consideran tanto sus reivindicaciones iniciales como las planteadas por los entes subestatales de las cuales aquí se han referido lógicamente las formuladas por las Comunidades Autónomas.
A la vista de la escasa atención prestada al principio de subsidiariedad y al Comité de las Regiones el subtítulo escogido para esta comunicación “un camino por descubrir en el seno de la Unión Europea” adquiere plena significación. La construcción de una Europa que más allá de los Estados contemple la realidad regional como unidad de actuación económica, política y administrativa sigue pendiente. Por otra parte se advierte una tendencia al regionalismo en algunos estados, y la existencia en otros de una realidad plurinacional de la que el reciente resultado en el referéndum escocés es un ejemplo que no puede ignorarse.
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