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Alfredo Velasco Zapata Economista. Técnico de UAEM (Unidad Asesoramiento Económico a Municipios del OPAEF), Diputación de Sevilla José Manuel Farfán Pérez Interventor-Tesorero de Administración Local, Tesorero General del OPAEF y la Diputación de Sevilla
Planificación presupuestaria de las entidades locales: diagnóstico económico-financiero y planes de saneamiento I
INTRODUCCIÓN
La crisis económica actual ha propiciado la pérdida generalizada del equilibrio financiero en las Entidades Locales, y por ello la gestión financiera pasa a jugar un papel relevante ante esta nueva situación. La falta de equilibrio financiero está produciendo una crisis de liquidez en la Entidades Locales, con aumentos incesantes de costes financieros, debido a los incumplimientos en los compromisos de pago, (de proveedores, entidades financieras, hacienda pública, etc.), y no es posible optimizar nuevamente los recursos cuando no tenemos contemplado el objetivo del mantenimiento de la liquidez y sobre todo el objetivo de solvencia largo plazo, que en definitiva nos permita hacer frente a nuestros compromisos de pago tanto a corto como a largo plazo, sin sufrir pérdidas. Estas circunstancias están produciendo una pérdida de imagen de las Entidades locales hacia terceros (ciudadanía, entidades financieras, proveedores, etc...), y está motivando una demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, fundamentalmente de planes de saneamiento. La planificación financiera, y por ende cualquier tipología de plan económico-financiero, será el instrumento que nos anticipará el grado de posible cumplimiento del objetivo de liquidez y solvencia. En definitiva hemos querido trasladar nuestra experiencia práctica en la planificación financiera, que desarrollamos en el OPAEF ( Organismo Provincial de Asistencia Económica y Fiscal), Organismo Autónomo de la Diputación de Sevilla, que además de las funciones típicas de recaudación presta el servicio de Asesoramiento, diagnóstico económico-financiero y elaboración de planes de saneamiento y económico-financieros en su caso, y con el convencimiento de que estas funciones son muy necesarias y convenientes para las Entidades Locales, máxime en la realidad económica actual. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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La planificación de la Gestión Financiera de las Entidades Locales, de gran nivel de actividad económica, precisa de la realización de tres planes encadenados: Plan Financiero a Largo Plazo, Presupuesto Financiero y Presupuesto de Tesorería. Estas tipologías de planes tienen distintos objetivos y horizontes temporales
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Esta atalaya, que supone realizar estas funciones en los distintos municipios de la provincia y la demanda incesante de planes de reequilibrio en la mayoría de las Entidades Locales, y no existir una extensa bibliografía en esta materia, nos aconsejo escribir una guía que permita al lector elaborar planes económicos financieros a largo plazo en las Entidades Locales, con un extenso análisis del marco legal aplicable (fundamentalmente del marco legal de operaciones de crédito), y herramientas para un correcto diagnóstico económico-financiero previo de la Entidad Local, necesario como punto de partida de la planificación.
Con esta guía que a través de la Editorial Thomson-Aranzadi, ha sido publicada recientemente, pensamos además que nuestra labor de divulgación de estas técnicas sería insuficiente, y ello nos movió a escribir este artículo, que tiene el grave inconveniente de resumir muy parcialmente el resultado de una obra mayor.
II. LA GESTION FINANCIERA EN LAS ENTIDADES LOCALES La gestión financiera en el ámbito Local surge como consecuencia de la existencia de flujos operativos, tanto de carácter presupuestario como extrapresupuestario, y de la existencia de flujos financieros, consecuencia de las necesidades de inversión y financiación de las Entidades Locales. De forma sintética, se habla de Gestión Financiera, como la conjunción de la gestión de tesorería y la gestión del endeudamiento. Se habla generalmente de forma diferenciada del ciclo presupuestario y del ciclo financiero de las Entidades Locales, como las técnicas y objetivos diferenciales de gestión durante un ejercicio económico. De modo que al primero le corresponde el proceso de asignación de recursos a través del presupuesto y al segundo, la búsqueda permanente del equilibrio financiero en toda su actuación. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 66 La Gestión Financiera Local precisa la conjunción de tres factores necesarios para que el ciclo presupuestario no interfiera en el ciclo financiero produciendo ineficiencias. Estos factores son: la elaboración rigurosa de los presupuestos, la eficiencia en la ejecución y la correcta determinación de las magnitudes económicas del presupuesto que inciden en la gestión financiera. No es, en este sentido extraño, observar problemas de retraso crónico en la aprobación de los presupuestos, o en la contabilización de operaciones, o en el control de cobros y pagos; es decir, en el control de la tesorería en su relación con la ejecución del presupuesto. Los remanentes de tesorería estables están así en muchas ocasiones lejos de reflejar la situación real, existiendo por tanto déficit en algunos supuestos de tipo estructural. Una correcta y eficiente gestión financiera podrá resolver un problema coyuntural para un ejercicio económico, pero si los requisitos previos del ciclo presupuestario no se dan, determinarán una merma del equilibrio financiero necesario en toda la vida de la Entidad Local. Una deficiente gestión financiera producirá incesantes aumentos de costes financieros, derivados de la falta de liquidez, y a su vez incidirá en el ciclo presupuestario, y posteriormente afectará al equilibrio financiero. Una de las Funciones de la Tesorería es, distribuir en el tiempo las disponibilidades dinerarias, mediante la formación de los planes y programas de tesorería, para la puntual satisfacción de sus obligaciones, atendiendo a las prioridades legalmente establecidas, conforme a las directrices marcadas por la Corporación. En definitiva, nos encontramos ante el concepto de la planificación financiera. La planificación de la Gestión Financiera de las Entidades Locales, de gran nivel de actividad económica, precisa de la realización de tres planes encadenados: Plan Financiero a Largo Plazo, Presupuesto Financiero y Presupuesto de Tesorería. Estas tipologías de planes tienen distintos objetivos y horizontes temporales. A) EL PLAN FINANCIERO A LARGO PLAZO podría tener un horizonte de cuatro años coincidiendo con la duración del mandato de cada Corporación, aunque se aconseja un periodo de ocho años, revisado anualmente. Se construiría, en gran medida, a partir del plan de inversiones, de la capacidad de autofinanciación y de la posibilidad legal y real de acudir al crédito a largo plazo o de las a alternativas de financiación de inversiones, en el caso de que no exista formación de ahorro. Las previsiones que contiene son anuales y, por tanto, revisables todos los años. Es conveniente realizarlo tanto en términos de caja, como de devengo contable. Si sólo se realiza uno se aconseja en términos de devengo (derechos y obligaciones). Su estructura será de masas financieras, que tengan un comportamiento homogéneo, de ahí, que pueda tener similitud su estructura con la clasificación económica del presupuesto. Teniendo en cuenta la lejanía del horizonte temporal, la precisión de sus datos va a depender de los distintos escenarios de simulación que se realicen. B) EL PRESUPUESTO FINANCIERO es de duración anual y juega un papel diferente al Plan Financiero. Debe facilitar el estudio de la distribución de cobros y pagos en el curso de un año y prever los volúmenes máximos de operaciones de tesorería que habrán de formalizarse en el periodo para asegurar la liquidez o rentabilizar los excedentes temporales. El presupuesto financiero conlleva, generalmente, previsiones de ritmo mensual. Este presupuesto se elabora en términos de caja. Permite conocer el flujo neto, o «cash-flow» de tesorería cuando a tan polémico concepto se le da la acepción de «diferencia entre la corriente de cobros y de pagos del periodo que vengamos considerando». C) EL PRESUPUESTO DE TESORERÍA: es uno de los instrumentos fundamentales de información y ayuda para la toma de decisiones de la tesorería. Conceptualmente también se le conoce por Plan de Tesorería. El Presupuesto indica los flujos de tesorería diarios sobre un horizonte móvil, al ser puestos esos datos al día para mejorar su precisión. El horizonte del plan puede variar entre quince días y dos meses o con un máximo de tres. A la vista del mismo, el tesorero puede distribuir las operaciones diarias señalando los movimientos de cada banco, para mantener la situación de equilibrio oportuna. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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III. FASES DE UN PLAN DE SANEAMIENTO: DIAGNÓSTICO ECONÓMICO FINANCIERO PREVIO Un Plan de Saneamiento Financiero, (de igual forma uno de reducción de deuda o económico-financiero de estabilidad), es un instrumento de planificación financiera, y tiene como objeto formular un conjunto de medidas económicas, financiera y organizativas, que coadyuvarán en el tiempo a eliminar el ahorro neto negativo o a restablecer el equilibrio financiero en su caso. La simulación de la situación actual y el impacto de estas medidas en las variables que componen el ahorro neto permitirán tanto ver las desviaciones sobre el grado de ejecución del compromiso subyacente en el plan, como el grado de realización de este en el tiempo. En definitiva la planificación tendrá como objetivo volver a la senda del equilibrio financiero y la generación de capacidad de endeudamiento en el tiempo para la hacienda Local. Por ello es conveniente observar las fases para su elaboración, ejecución y control. FASES DE UN PLAN DE SANEAMIENTO 1. Diagnóstico Económico financiero de la Entidad Local – Evolución histórica: Ingresos y gastos de los últimos años – Indicadores económicos y legales – Comparativa de impuestos con otros municipios – Comparativa indicadores con otros municipios 2. Elaboración del plan de saneamiento de la Entidad Local. Medidas. – Aumento de ingresos corrientes – Reducción de gastos corrientes – Refinanciación – Limite de inversiones y préstamos a largo plazo 3. Seguimiento y Control. El Diagnóstico Económico-Financiero de una Entidad Local nos determinará las causas por las que se ha llegado a un desequilibrio financiero, ayudará a evaluar las posibles soluciones para su corrección y puede ser elaborado aunque posteriormente no se realice un Plan. Para el diagnóstico Económico-Financiero se pueden analizar una serie de indicadores económicos asociados a un ejercicio, considerados básicos para analizar la realidad económica de una Entidad Local. Estos indicadores los podemos agrupar según sean indicadores del ejercicio generados en ese año (variables flujo) o acumulados (variables fondo) y necesitan en muchos casos de los ajustes correspondientes que eliminen las posibles distorsiones de carácter extraordinario que se puedan producir y que recojan la imagen fiel en términos económicos y financieros de la Entidad Local: Antes de realizar un diagnóstico mediante el estudio de los indicadores anteriores, es necesario el conocimiento de la orden que aprueba la estructura, normas y códigos presupuestarios para las Entidades Locales. La estructura presupuestaria en vigor hasta el ejercicio 2009 es la Orden 20/9/89, modificada con la Orden EHA/3565/2008 vigente a partir de los presupuestos que se aprueben para el año 2010 y siguientes. Es la clasificación económica la que nos interesa para determinar los principales indicadores económicos y atiende a la naturaleza del gasto o ingreso: «¿en que se gasta o en que se ingresa?» se gasta en personal, en inversiones,... se ingresa por impuestos, por transferencias... Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 68 A> Indicadores básicos de un ejercicio: 1.- La cuenta financiera: resultado presupuestario 2.- La carga financiera 3.- El ahorro neto legal 4.- La estabilidad presupuestaria B> Indicadores básicos acumulados: 5.- El remanente de tesorería 6.- La deuda viva Esta clasificación económica de ingresos y gastos se agrupa a su vez en masas corrientes y de capital. Debiendo existir un equilibrio entre las distintas masas de corriente y de capital. Los ingresos corrientes son los ingresos normales del ejercicio (capítulos 1 a 5) y financian los gastos corrientes o normales para el funcionamiento de la Entidad (capítulos 1 a 4), así como la amortización de capital (capítulo 9 o pasivos financieros de gastos). Y los ingresos de capital tienen el carácter de extraordinario (capítulos 6 a 9) y financian los gastos de capital u operaciones de capital de ejercicio, excepto el capítulo 9 de gastos que se financia con ingresos corrientes.
Ingresos corrientes:
Gastos corrientes + Capítulo 9:
Capítulo 1: Impuestos directos
Capítulo 1: Gastos de personal
Capítulo 2: Impuestos indirectos
Capítulo 2: Compra de bienes y servicios
Capítulo 3: Tasas y otros ingresos
Capítulo 3: Gastos financieros
Capítulo 4: Transferencias corrientes
Capítulo 4: Transferencias corrientes
Capítulo 5: Ingresos patrimoniales
Capítulo 9: Pasivos financieros
Ingresos de capital:
Gastos de capital:
Capítulo 6: Enajenación de inversiones
Capítulo 6: Inversiones reales
Capítulo 7: Transferencias capital
Capítulo 7: Transferencias capital
Capítulo 8: Activos financieros
Capítulo 8: Activos financieros
Capítulo 9: Pasivos financieros
En un determinado ejercicio (N-1) se debe elaborar el presupuesto del año siguiente N, realizándose modificaciones presupuestarias a lo largo del ejercicio N que sumadas al presupuesto inicial dan como resultado los créditos y previsiones definitivas de ingresos y gastos. Estas previsiones definitivas finalmente se liquidan generando unos derechos y obligaciones reconocidas netos (Fase O, de obligaciones y derechos reconocidos). Los derechos reconocidos netos y las obligaciones reconocidas netas nos suministran respectivamente la información final de ingresos y gastos que se han producido a lo largo del ejercicio. Los derechos reconocidos pueden estar cobrados o pendientes de cobro (la suma de ambos coincide con los derechos reconocidos netos) y las obligaciones reNúmero 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 69 conocidas netas estarán pagadas o pendientes de pago (la suma de ambas coincide con el importe de las obligaciones netas). Para el cálculo exacto del remanente de tesorería nos remitimos al apartado correspondiente, pero sirva aquí como una aproximación sin considerar las operaciones no presupuestarias, los saldos de dudoso cobro, los gastos con financiación afectada, y en definitiva otros conceptos que determinan el Remanente de Tesorería. El remanente de tesorería del año N sería la acumulación de los resultados presupuestarios de todos los ejercicios anteriores o lo que es lo mismo la suma del remanente de tesorería del año anterior y el resultado presupuestario del ejercicio corriente N. El resultado presupuestario de la liquidación de un ejercicio N calculado como la diferencia entre los ingresos y gastos liquidados, origina un superávit o déficit que se acumula junto al remanente de tesorería del año anterior N-1 en el llamado remanente de tesorería del año N. El remanente de tesorería sería la suma de los fondos líquidos y los deudores pendientes de cobro, menos los acreedores pendientes de pago. Es por tanto un indicador de liquidez que viene a plasmar las corrientes monetarias de ingresos y gastos de los distintos ejercicios presupuestarios (incluidas dentro de los movimientos de fondos líquidos como recaudación liquida o pagos realizados) y las corrientes monetarias pendientes de materialización efectiva (pendiente de cobro y pago del ejercicio corriente y de los ejercicios cerrados).
PRESUPUESTO INICIAL (Año 2008) -Ingresos -Gastos
Modificaciones presupuestarias 2008
PREVISIONES DEFINITIVAS (2008) -Ingresos -Gastos
REMANENTE DE TESORERÍA
Derechos cobrados 2008 Dchos ptes. cobro 2008
Acumulación de todos los años
Oblig. pagadas 2008 Oblig. ptes. pago 2008
LIQUIDACIÓN DEL PPTO. (2008) -Derechos: 1º -Obligaciones: Gº
LIQUIDEZ
Pte. Cobro ejercicios cerrados Pte pago ejercicios cerrados
INDICADORES ACUMULADOS
INDICADORES DEL EJERCICIO
IV. RESULTADO PRESUPUESTARIO En un determinado ejercicio (N-1) se debe elaborar el presupuesto del año siguiente N, realizándose modificaciones presupuestarias al ejercicio N que sumadas al presupuesto inicial dan como resultado los créditos y previsiones definitivas de ingresos y gastos. Estas previsiones definitivas finalmente se liquidan generando unos derechos y obligaciones reconocidas netos (Fase O, de obligaciones y derechos reconocidos). Los derechos reconocidos netos y las obligaciones reconocidas netas nos suministran la información final de ingresos y gastos que se han producido a lo largo del ejercicio. Los derechos reconocidos pueden estar cobrados o pendientes de cobro (la suma de ambos coincide con los derechos reconocidos) y las obligaciones reconocidas netas estarán pagadas o pendientes de pago (la suma de ambas coincide con el importe de las obligaciones). Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 70 ESQUEMA DE LA INCIDENCIA DEL RESULTADO PRESUPUESTARIO EN EL REMANENTE DE TESORERÍA.
PPTO. INICIAL (Año 0)
PPTO. DEFINITIVO (Año 0)
LIQUIDACIÓN DEL PPTO. (Año 0)
Resultado presupuestario (Año 0)
Remanente de tesorería (Año 0)
PPTO. INICIAL (Año 1)
PPTO. DEFINITIVO (Año 1)
LIQUIDACIÓN DEL PPTO. (Año 1)
Resultado presupuestario (Año 1)
Remanente de tesorería (Año 1)
PPTO. INICIAL (Año 2)
PPTO. DEFINITIVO (Año 2)
LIQUIDACIÓN DEL PPTO. (Año 2)
Resultado presupuestario (Año 2)
Remanente de tesorería (Año 2)
PPTO. INICIAL (Año n)
PPTO. DEFINITIVO (Año n)
LIQUIDACIÓN DEL PPTO. (Año n)
Resultado presupuestario (Año n)
Remanente de tesorería (Año n)
Vemos como el resultado presupuestario de la liquidación de un ejercicio sería la diferencia entre los ingresos y gastos liquidados, originando un superávit o déficit que se acumula junto a los resultados presupuestarios de los años anteriores en el llamado remanente de tesorería (registrado como pendientes de cobro/pago o incluido en movimientos de fondos líquidos como cobro/pago). Para el cálculo exacto del remanente de tesorería nos remitimos al apartado siguiente, pero sirva aquí como una aproximación sin tener en cuenta las operaciones no presupuestarias, los saldos de dudoso cobro, gastos con financiación afectada, y en definitiva otros conceptos que determinan el Remanente de Tesorería. El resultado presupuestario o superávit/déficit del ejercicio (regla 78 del Modelo Normal de Instrucción de Contabilidad local, Orden EHA/4041/2004), «es la diferencia entre los derechos presupuestarios netos liquidados y las obligaciones presupuestarias netas reconocidas durante el mismo ejercicio». Esta diferencia agrupada en masas corrientes y de capital, es lo que llamamos la cuenta financiera: 1. Superávit/Déficit de las masas corrientes: Se calcula como el total de ingresos corrientes, menos los gastos corrientes y menos capítulo 9 de gastos o amortización de capital (A-B-D). Este equilibrio lo llamamos ahorro bruto antes de reducirlo con la amortización de capital de los préstamos. El superávit o déficit de masas corrientes es parecido al cálculo del ahorro neto, como se verá en el apartado de «ahorro neto legal» de este capítulo, y nos suministra información soNúmero 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 71 bre un equilibrio básico que debe existir en toda Entidad local para no generar remanentes de tesorería negativo.
2. Superávit/Déficit de las masas de capital: Total de ingresos de capital no financiero «F», menos los gastos de capital no financiero «G», más la variación de activos financieros (diferencia entre ingresos y gastos del capítulo 8 de activos financieros) y más los préstamos a largo plazo o ingresos del capítulo 9.
La cuenta financiera suministra información sobre el superávit/déficit de las masas corrientes y de capital, siendo la suma de ambos el superávit/déficit del ejercicio sin ajustar o resultado presupuestario sin ajustar. «El resultado presupuestario deberá, en su caso, ajustarse en función de las obligaciones financiadas con remanente de tesorería para gastos generales y de las desviaciones de financiación del ejercicio derivadas de gastos con financiación afectada.» El resultado presupuestario ajustado (reglas 78 y 80 del Modelo Normal de Instrucción de Contabilidad local, Orden EHA/4041/2004) se obtiene por tanto de realizar los siguientes ajustes al resultado presupuestario sin ajustar: Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 72 1. Obligaciones reconocidas financiadas con remanente de tesorería para gastos generales positivo Los gastos reconocidos en el ejercicio y financiados con remanente de tesorería (con excedente de recursos procedentes de ejercicios anteriores) distorsionan el resultado presupuestario al incluirse un mayor gasto que no tiene su contrapartida de ingresos del ejercicio. Habría que ajustarlos aumentando o mejorando el resultado presupuestario del ejercicio.
2. Desviaciones de financiación afectada. Las reglas 46 a 50 del Modelo Normal de Instrucción de Contabilidad local (Orden EHA/4041/2004) tratan sobre los gastos con financiación afectada. «La desviación de financiación es la magnitud que representa el desfase existente entre los ingresos presupuestarios reconocidos durante un periodo determinado para la realización de un gasto con financiación afectada y los que, en función de la parte del mismo efectuada en ese periodo, deberían haberse reconocido, si la ejecución de los ingresos afectados se realizase armónicamente con la del gasto presupuestario». Se trata por lo tanto de una correlación entre ingresos y gastos, cuyos importes reconocidos no coincide temporalmente en el mismo ejercicio presupuestario. Esta diferencia temporal en el reconocimiento puede provocar dos situaciones: a) Desviaciones de financiación afectada positiva: Se reconoce un ingreso afectado en un determinado ejercicio y no el gasto en su totalidad. Esto provocaría una desviación de financiación afectada positiva que debe minorar el resultado presupuestario, al incluirse el ingreso y no el gasto en la liquidación del ejercicio. b) Desviaciones de financiación afectada negativa: Se reconoce un gasto afectado en un determinado ejercicio y no el ingreso en su totalidad. Esto provocaría una desviación de financiación afectada negativa que debe aumentar el resultado presupuestario, al incluirse el gasto y no el ingreso en la liquidación del ejercicio. La cuenta financiera suministra una información valiosa para el análisis de los equilibrios entre las distintas masas presupuestarias de una Entidad local. Pero hay que tener en cuenta que desde un análisis externo de la información, los anteriores ajustes al resultado presupuestario se incluyen de forma global, por lo que habría que ajustar la llamada cuenta financiera por capítulos económicos para conocer la verdadera incidencia en cada masa presupuestaria
V. REMANENTE DE TESORERÍA El remanente de tesorería refleja la liquidez acumulada total de la entidad a 31 de diciembre del ejercicio, que se encuentra disponible para financiar gastos, resultando un exponente importante de la salud financiera de la entidad. Cuando muestra valores negativos, nos indica que tendrá que utilizar recursos futuros para atender el déficit generado. Está regulado en las reglas 81 a 86 del modelo normal de la instrucción de contabilidad local (Orden EHA/4041/2004, de 23 de noviembre), así como en el artículo 191.2 T.R.L.R.H.L El remanente de tesorería se obtiene como suma de los fondos líquidos más los derechos pendientes de cobro, deduciendo las obligaciones pendientes de pago, todos ellos referidos 31 de diciembre del ejercicio. El remanente de tesorería disponible para la financiación de gastos generales es el resultado de deducir al remanente de tesorería, los saldos de dudoso cobro y el exceso de financiación afectada (suma de las desviaciones con financiación afectada positivas y acumuladas a fin de ejercicio). Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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Los fondos líquidos a fin de ejercicio están compuestos por los saldos disponibles en cajas de efectivo y cuentas bancarias. Su importe viene dado por el saldo de las siguientes cuentas pertenecientes al subgrupo 57 «Tesorería»:
570
«Caja operativa»
571
«Bancos e instituciones de crédito. Cuentas operativas»
573
«Bancos e instituciones de crédito. Cuentas restringidas de recaudación»
574.1
«Caja fija»
575.1
«Cuentas restringidas de anticipos de caja fija»
575.9
«Otras cuentas restringidas de pagos»
577
«Bancos e instituciones de crédito. Cuentas financieras»
578
«Movimientos internos de tesorería»
El cálculo de los derechos pendientes de cobro a fin de ejercicio incluye la suma del pendiente de cobro del ejercicio corriente, pendiente de cobro de ejercicios cerrados y pendiente de cobro no presupuestario, y minorada dicha suma por el importe de los ingresos pendientes de aplicación: Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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1. Los derechos pendientes de cobro del presupuesto corriente, obtenidos del saldo de la cuenta 430 «Deudores por derechos reconocidos. Presupuesto de ingreso corriente». Esta cuenta acumula el saldo que queda pendiente de cobro en el último ejercicio (ejercicio corriente) sobre el total de derechos reconocidos netos. 2. Los derechos pendientes de cobro de presupuestos cerrados, obtenidos del saldo de la cuenta 431 «Deudores por derechos reconocidos. Presupuesto de ingresos cerrados». Esta cuenta acumula el saldo pendiente de cobro del penúltimo ejercicio y anteriores (ejercicios cerrados) sobre el total de derechos reconocidos netos de dichos años. 3. Los derechos pendientes de cobro correspondientes a cuentas de deudores no presupuestarias, se incluyen en las siguientes cuentas: 5.3
260 «Fianzas constituidas a largo plazo»
5.4
265 «Depósitos constituidos a largo plazo»
5.5
440 «Deudores por IVA repercutido»
5.6
442 «Deudores por servicio de recaudación»
5.7
449 «Otros deudores no presupuestarios»
5.8
456 Saldo deudor de la cuenta «Entes públicos, c/c en efectivo»
5.9
470 «Hacienda pública, deudor por diversos conceptos»
5.10
471 «Organismos de previsión social, deudores»
5.11
472 «Hacienda pública, IVA soportado»
5.12
565 «Fianzas constituidas a corto plazo»
5.13
566 «Depósitos constituidos a corto plazo»
4. Los ingresos pendientes de aplicación minoran el pendiente de cobro, si al finalizar el ejercicio existiesen cantidades cobradas pendientes de aplicar, y vienen por el saldo de las siguientes cuentas: 5.14
554 «Cobros pendientes de aplicación»
5.15
559 «Otras partidas pendientes de aplicación»
El cálculo de las obligaciones pendientes de pago a fin de ejercicio incluye la suma del pendiente de pago del ejercicio corriente, pendiente de pago de ejercicios cerrados y el pendiente de pago no presupuestario, y minorado por el importe de los pagos pendientes de aplicación: 1. Las obligaciones pendientes de pago del presupuesto corriente, obtenidos del saldo de la cuenta 400 «Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de gasto corriente». Esta cuenta acumula el saldo que queda pendiente de pago en el último ejercicio (ejercicio corriente) sobre el total de obligaciones reconocidas. 2. Las obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados, obtenidos del saldo de la cuenta 401 «Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuesto de gastos cerrados». Esta cuenta acumula el saldo pendiente de pago correspondiente al penúltimo ejercicio y anteriores (ejercicios cerrados) sobre el total de obligaciones reconocidas de dichos años. 3. Las obligaciones pendientes de pago correspondientes a cuentas de acreedores no presupuestarias, se incluyen en las siguientes cuentas: 5.16
180 «Fianzas recibidas a largo plazo»
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colaboraciones 75 5.17
185 «Depósitos recibidos a largo plazo»
5.18
410 «Acreedores por IVA soportado»
5.19
414 «Entes públicos acreedores por recaudación de recursos»
5.20
419 «Otros acreedores no presupuestarios»
5.21
453 «Entes públicos por ingresos pendientes de liquidar»
5.22
456 Saldo acreedor de la cuenta «Entes públicos, c/c en efectivo»
5.23
475 «Hacienda pública, acreedor por diversos conceptos»
5.24
476 «Organismos de previsión social, acreedores»
5.25
477 «Hacienda pública, IVA repercutido»
5.26
502 y 507 «Empréstitos y otras emisiones análogas por operaciones de tesorería»
5.27
522 y 525 «Deudas por operaciones de tesorería»
5.28
560 «Fianzas recibidas a corto plazo»
5.29
561 «Depósitos recibidos a corto plazo»
4. Los pagos pendientes de aplicación minoran el pendiente de cobro, si al finalizar el ejercicio existiesen cantidades pagadas pendientes de aplicar, y vienen dados por el saldo de las siguientes cuentas: 5.30
555 «Pagos pendientes de aplicación»
5.31
558.1 «Provisiones de fondos para anticipos de caja fija ptes. de justificación».
La Instrucción de 2004 introduce respecto a la instrucción de 1990 las siguientes modificaciones más significativas: La inclusión de: ▪ Los deudores y acreedores por operaciones no presupuestarias de tesorería a largo plazo.
▪ Los cobros pendientes de aplicación, en todos los casos, minorando los derechos pendientes de cobro. En la instrucción de 1990 se incluyen cuando corresponden a derechos pendientes de cobro computados en el remanente de tesorería o cuando se desconoce a qué obedecen. ▪ Los pagos pendientes de aplicación, en todos los casos, minorando las obligaciones pendientes de pago. En la instrucción de 1990 se incluyen sólo cuando corresponden a obligaciones pendientes de pago computados en el remanente de tesorería. La exclusión de: ▪ Los acreedores por devolución de ingresos presupuestarios.
▪ Los acreedores por operaciones pendientes de aplicar al presupuesto. La obtención del remanente de tesorería para gastos generales minorando el remanente de tesorería total, calculado por suma de los fondos líquidos y los derechos pendientes de cobro, deducidas las obligaciones pendientes de pago, en el importe de los saldos de dudoso cobro y en el exceso de financiación afectada (denominado remanente de tesorería afectado a gastos con financiación afectada en la Instrucción de 1990).
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colaboraciones 76 El remanente de tesorería para gastos generales puede estar distorsionado y no reflejar su imagen fiel, afectando a la liquidez de la Entidad Local, debido sobre todo a los siguientes motivos: a) Baja o nula estimación de saldos de dudoso cobro incluidos en la cuenta 490 «Provisión para insolvencias». b) Existencia de derechos pendientes de cobro que no se ha dado de baja y se conoce con total seguridad su naturaleza de incobrables. O derechos que desde el punto de vista contable serán simultáneos, y se ha realizado un contraído previo. c) Falta de determinación o inclusión en el remanente de tesorería, de los gastos con financiación afectada positivos y acumulados a fin de ejercicio. d) Existencia de pagos pendientes de aplicación incluidos en la cuenta 555 «Pagos pendientes de aplicación». La Instrucción de contabilidad del año 2004 introduce una novedad respecto a la instrucción del año 1990, al incluir los pagos pendientes de aplicación en todos los casos, minorando las obligaciones pendientes de pago. En la Instrucción de 1990 se incluyen sólo cuando se corresponden con obligaciones pendientes de pago computadas en el remanente de tesorería. Esta novedad provoca una distorsión en la imagen fiel del remanente de tesorería, ya que los pagos realizados sin consignación presupuestaria restarían a las obligaciones pendientes de pago y por lo tanto estarían sumando en el cálculo final del remanente tesorería. e) Exigencia de obligaciones vencidas y exigibles no imputadas a presupuesto. En la práctica y a efectos de diagnóstico, puede ser necesario realizar ajustes al Remanente de Tesorería1, y hablaríamos de valor ajustado2, y sobre éste desarrollaríamos el diagnóstico.
1 La realidad nos demuestra que tal como esta concebido el Remanente de Tesorería es una magnitud que debería reformularse en la Instrucción de Contabilidad, porque no responde a una imagen fiel de la realidad económica-financiera de las Entidades Locales. 2 Observamos Entidades Locales con Remanente de Tesorería positivo, que no cumplen el objetivo de liquidez y solvencia. Normalmente cuando reformulamos y obtenemos su valor ajustado pasa a ser una variable negativa (déficit).
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colaboraciones 77 Ejemplo de remanente de tesorería que no refleja la imagen fiel, por los motivos anteriormente expuesto: Una entidad local con ingresos corrientes de 1.500.000, presenta el siguiente remanente de tesorería a 31/12/2008:
Los ajustes al remanente de tesorería que se tendrían que haber realizado para que exprese la imagen fiel de su estado de liquidez son los siguientes: Ajuste 1 y 2: La estimación de los saldos de dudoso cobro (apartado E) se hace en base al 5% de los derechos pendientes de cobro de ejercicios cerrados, no existiendo en el año 2008 baja alguna de derechos pendientes de cobro. Para una depuración más real del remanente de tesorería puede ser de utilidad la tabla que se presenta a continuación, donde se desglosa el pendiente de cobro por capítulos económicos (vemos así la naturaleza del ingreso) y por ejercicios económicos (analizando así su antigüedad):
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colaboraciones 78 En impuestos directos de los años 1990 a 1999 existen créditos incobrables por valor de 300.000 euros correspondientes a valores que resultan incobrables por estar prescritos, por lo que en el ajuste del remanente de tesorería damos de baja dicho importe quedando el pendiente de cobro de ejercicios cerrados en 1.200.000 euros. Las estimaciones de dudoso cobro se hacen por valor del 5% del pendiente de cobro cerrado y se conoce la dificultad de cobro de un saldo mayor que asciende a un total de 115.300 euros. Desde un punto de vista financiero se deberían dotar aquellos créditos que no se prevean realizar en el ejercicio, para evitar utilizarlo como saldo de recurso para financiar modificaciones de crédito, ya que en puridad el recurso es inexistente. Ajuste 3: No se incluyen en el remanente de tesorería gastos con financiación afectada por importe de 500.000 euros correspondientes a una subvención recibida en el año 2008 cuyo gastos está previsto reconocer en el año 2009. Este ajuste empeoraría el remanente de tesorería para gastos generales. Ajuste 4: En la cuenta 555 «Pagos pendientes de aplicación» se incluyen pagos realizados que no están reconocidos por lo que se estaría mejorando ficticiamente el remanente para gastos generales en 2.000.000 euros. A continuación se detalla el remanente de tesorería antes y después de ajustes, pasando de cifras positivas por valor de 625.000 euros, a un remanente negativo de 2.215.300 euros.
Desafortunadamente éstos son los ajustes que últimamente estamos observando con mayor incidencia. Las consecuencias de tener un remanente para gastos generales positivo o negativo son muy distintas, y se regulan en el artículo 193 del T.R.L.R.H.L . Sin incluir las consecuencias financieras, coNúmero 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 79 mo puede ser una modificación de crédito que se materializaría en un pago, cuando el recurso por lo que hemos expuesto es inexistente. En el supuesto de liquidar con un remanente de tesorería negativo esta Entidad Local tendría que tomar alguna de las siguientes medidas: 1. Reducción de gastos en el nuevo presupuesto por cuantía igual al déficit producido. 2. Si la reducción de gastos no resultase posible, se podrá acudir al concierto de operación de crédito por su importe, siempre que se den las condiciones siguientes (artículo 177.5 del T.R.L.R.H.L ): a) Que su importe total anual no supere el 5% de los recursos por operaciones corrientes del Presupuesto de la Entidad. Esta opción sería viable para financiar déficit inferior o igual al 5% de los ingresos corrientes y para los ejercicios siguientes habría que generar mayores ingresos y/o reducciones de gastos para devolver el préstamo formalizado y el pago de sus intereses. b) Que la carga financiera total de la Entidad, incluida la derivada de las operaciones proyectadas, no supere el 25 % de los expresados recursos. Este porcentaje no debe ser una limitación de importancia para la mayoría de los municipios al representar la carga financiera actual agregada de España un 6,9% de los ingresos corrientes (según se desprende de los datos agregados de los municipios de España del año 2006). c) Que las operaciones queden canceladas antes de que se proceda a la renovación de la Corporación que las concierte, lo que significa que el periodo máximo de amortización sería de cuatro años en el supuesto de que se formalice la operación coincidiendo con la constitución de la nueva Corporación. A medida que se aproxime las siguientes elecciones municipales supone una mayor carga financiera. 3. De no adoptarse alguna de las medidas previstas en los dos apartados anteriores, y no esté financiado el déficit, el presupuesto del ejercicio siguiente habrá de aprobarse con un superávit inicial de cuantía no inferior al repetido déficit. Estas medidas, nuestra experiencia nos dice que no constituyen una verdadera solución cuando se producen fuertes desajustes en el nivel de ejecución de un presupuesto y sólo se pueden llevar a la practica en los casos en los que el desajuste producido no sea elevado (5% de los recursos por operaciones corrientes). Y a la vez, el equilibrio financiero nos exige financiar de forma permanente el déficit.
VI. AHORRO NETO LEGAL Es el indicador de mayor importancia, junto al Remanente de tesorería y la Deuda Viva, por la información que suministra y por las implicaciones legales que puede tener en cuanto a limitación del crédito a largo plazo y obligación de elaborar un Plan de saneamiento. La información que suministra es clave para una Entidad Local, al expresar su solvencia, el equilibrio básico que tiene que existir entre ingresos y gastos corrientes para no incurrir en remanentes de tesorería negativo que generen falta de liquidez y por lo tanto el impago o atraso de sus obligaciones, es un indicador de capacidad futura de endeudamiento y variable clave para el equilibrio y capacidad financiera. Se entenderá por ahorro neto legal de las entidades locales y sus organismos autónomos de carácter administrativo la diferencia entre los derechos liquidados por los capítulos uno a cinco (ambos inclusive) del estado de ingresos, y de las obligaciones reconocidas por los capítulos uno, dos y cuatro del estado de gastos, minorada en el importe de una anualidad teórica de amortización de la operación proyectada y de cada uno de los préstamos y empréstitos propios y avalados a terceros pendientes de reembolso. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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INDICADORES LEGALES AHORRO NETO INGRESOS CORRIENTES LIQUIDADOS Capítulo 1: Impuestos directos Capítulo 2: Impuestos indirectos Capítulo 3: Tasas y otros ingresos Capítulo 4: Transferencias corrientes Capítulo 5: Ingresos patrimoniales
GASTOS CORRIENTES LIQUIDADOS Capítulo 1: Gasto de personal Capítulo 2: Compra de bienes y servicios Capítulo 3: Gastos financieros Capítulo 4: Transferencias corrientes AMORTIZACIÓN DE CAPITAL Capítulo 9: Pasivos financieros ANUALIDAD TEÓRICA DE AMORTIZACIÓN Estimación de capítulo 3 y 9 por el método francés de matemática financiera Gastos financiados con remanente líquido de tesorería
= A H O R R O N E T O L E G A L (en euros) Ratio ahorro neto (en %) = Ahorro neto x100 / Liq. Ingresos corrientes
El importe de la anualidad teórica de amortización, de cada uno de los préstamos a largo plazo concertados y de los avalados por la corporación pendientes de reembolso, así como la de la operación proyectada, se determinará en todo caso en términos constantes, incluyendo los intereses y la cuota anual de amortización cualquiera que sea la modalidad y condiciones de cada operación. En lugar de utilizar la carga financiera tal como se desprende de la propia liquidación, usaremos la anualidad teórica de amortización calculada «en términos constantes». Esto significa calcular cada operación de préstamo viva por el método francés de matemática financiera independientemente de las condiciones contratadas. La formulación matemática del método francés es el cociente del capital pendiente de amortizar y la suma de una progresión geométrica de razón 1/(1+i), donde C0 es el capital vivo pendiente de amortizar en el momento de calcular el ahorro neto, «i», el tipo de interés nominal anual, «n» el número de años pendientes hasta el vencimiento del préstamo y «a» la anualidad teórica de amortización de cada préstamo.
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colaboraciones 81 El ahorro neto es la variable clave del análisis financiero en un momento determinado. Además es la variable más relevante del déficit local o necesidad de financiación y la prioritaria a reequilibrar en la planificación financiera. Fórmula de la Capacidad Endeudamiento.(C):
Ejemplo: Un Ayuntamiento con un ahorro neto en el ejercicio de 1 Millón de Euros, piensa endeudarse mediante préstamo a 15 años, con un tipo de interés del 10%. ¿ Cuál debe ser el importe máximo del préstamo, en términos financieros?. Solución: 7.606.080 €.
Hay que tener en cuenta que el artículo 53.1 T.R.L.R.H.L. recoge una serie de consideraciones a la hora de determinar el ahorro neto legal: 1. En el ahorro neto no se incluirán las obligaciones reconocidas, derivadas de modificaciones de créditos, que hayan sido financiadas con remanente líquido de tesorería. Hay que restar las obligaciones reconocidas en gastos corriente financiadas con recursos procedentes de ejercicios anteriores, para no distorsionar así el indicador del equilibrio entre ingresos y gastos corrientes del ejercicio. Ejemplo: Ingresos corrientes: 9.000.000 euros Capítulos 1, 2, 4 de gastos corriente: 8.700.000 euros Anualidad teórica total: 400.000 euros. Ahorro neto antes de ajustes = 9M – 8,7M – 0,4M = –0,1M El Ayuntamiento de este ejemplo tendría modificaciones presupuestarias financiadas con remanente líquido de tesorería por importe de 1.500.000, de las cuales 700.000 euros se corresponden con gastos corrientes (en concreto de capítulo II de compra de bienes y servicios) y 800.000 euros serían para financiar inversiones. Habría que hacer un ajuste según el párrafo quinto del artículo 53.1 T.R.L.R.H.L. para descontar los gastos corrientes del ejercicio financiados con recursos de años anteriores:
2. No se incluirán en el cálculo de las anualidades teóricas las operaciones de crédito garantizadas con hipotecas sobre bienes inmuebles, en proporción a la parte del préstamo afectado por dicha garantía. 3. Si el objeto de la actividad del organismo autónomo o sociedad mercantil local, es la construcción de viviendas, el cálculo del ahorro neto se obtendrá tomando la media de los dos últimos ejercicios. El ahorro neto, según lo dispuesto en el artículo 53.1 T.R.L.R.H.L , no tiene en cuenta una serie de ajustes que de incluirse evitarían distorsiones y lo ajustarían más a la realidad. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
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VII.
DEUDA VIVA
El concepto de deuda o capital vivo esta formado por las operaciones de crédito de la Entidad Local, sus Organismos Autónomos y sociedades mercantiles dependientes con ingresos que no proceden en su mayoría del mercado, así como por los avales concedidos por la Entidad Local y sus operaciones proyectadas. Deuda Viva (en euros): (+) Capital pendiente de amortizar a corto y largo plazo de la Entidad Local. (+) Avales concedidos por la Entidad Local (+) Capital pte. de amortizar de sociedades dependientes de la Entidad Local cuyos ingresos no proceden en su mayoría del mercado (+) Capital pendiente de OOAA de la Entidad Local. (+) Nuevas operaciones concertadas. Una Entidad Local puede tener problemas de solvencia debido a un exceso de endeudamiento, al generarse una carga financiera que junto a los gastos corrientes no puede ser absorbida con los ingresos corrientes, dando lugar a un ahorro neto negativo. La forma de determinar el nivel de importancia de la deuda viva de una Entidad Local, consiste en dividir su deuda viva entre los ingresos corrientes consolidados para poder relativizarla. Para el cálculo de esta ratio utilizamos las cifras consolidadas tanto de deuda viva, como de ingresos corrientes. En caso de que se supere este limite del 110%, las nuevas operaciones de deuda requieren la correspondiente autorización del Ministerio de Hacienda o Comunidad Autónoma con competencias en la materia. Entre las excepciones a la obligación de autorización de operaciones de préstamo reguladas en el artículo 53.2 TRLRHL , que superan el límite legal del 110%, tenemos que las entidades locales de más de 200.000 habitantes podrán optar por sustituir estas autorizaciones por la presentación de un escenario de consolidación presupuestaria. (artículo 53.4 TRLRHL). Por otro lado será obligatoria la autorización, aunque no se supere el límite del 110%, en los siguientes casos: (artículo 53.5 RD TRLRHL) a) Las que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residentes en España, cualquiera que sea la divisa que sirva de determinación del capital de la operación proyectada, incluidas las cesiones a entidades financieras no residentes de las participaciones, que ostenten entidades residentes, en créditos otorgados a las entidades locales, sus organismos autónomos y los entes y sociedades mercantiles dependientes, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado. b) Las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apelación al crédito público, sin perjuicio de lo previsto en la Ley 24/1988 de 28 de Julio del Mercado de Valores. En relación con lo que se prevé en el párrafo a anterior, no se considerarán financiación exterior las operaciones denominadas en euros que se realicen dentro del espacio territorial de los países pertenecientes a la Unión Europea y con entidades financieras residentes en alguno de dichos países. Estas operaciones habrán de ser, en todo caso, comunicadas previamente al Ministerio de Hacienda.
VIII.
ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
La ley 18/2001 general de estabilidad presupuestaria fue reformada con la ley 15/2006 y refundida con el Texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria (RD 2/2007 de 28 de Diciembre: TRLGEP). La disposición final cuarta de la ley 15/2006 de reforma de la ley 18/2001 esNúmero 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 83 tablece que se aprobará un reglamento de aplicación de la citada Ley 18/2001. Este reglamento es el Real Decreto 1463/2007 de 2 de noviembre. El artículo 19 del texto refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria (TRLGEP: RDL 2/2007) desarrolla los artículos 4 y 5 del Reglamento de Estabilidad Presupuestaria (RD 1463/2007), contemplando dos regímenes diferenciados de instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria: a) Uno aplicable a las entidades comprendidas en el artículo 111 del T.R.L.R.H.L. (municipios que sean capitales de provincia o de comunidad autónoma y municipios con población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes). La instrumentación del principio de estabilidad presupuestaria para estas entidades locales está asociada al ciclo económico, pudiendo presentar déficit cuando éste se destine a financiar incrementos de inversión en programas destinados a atender actuaciones productivas. El importe del déficit derivado de dichos programas no podrá superar el porcentaje de los ingresos no financieros liquidados consolidados, considerando los entes citados en el articulo 2.1 del TRLGEP., del ejercicio inmediatamente anterior de la Entidad Local respectiva que al efecto establezca la Comisión Nacional de Administración Local, a propuesta de las asociaciones de las Entidades Locales representadas en ella. Para este fin, la Comisión Nacional de Administración Local deberá pronunciarse en el plazo improrrogable de quince días, dentro del límite fijado por el artículo 7.5 de este Real Decreto Legislativo, para las Entidades Locales. De no formularse una propuesta, el límite individual de cada Entidad Local se fijará por el Gobierno. Dentro de los dos primeros meses de cada año, las asociaciones de las entidades locales representadas en la Comisión Nacional de Administración Local podrán presentar a la misma una propuesta de los municipios que, estando incluidos en el ámbito subjetivo definido en el artículo 111 del TRLRHL, ajustarán sus presupuestos correspondientes a los tres ejercicios siguientes, al principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit computada, a lo largo del ciclo económico, en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. b) Un régimen diferenciado para el resto de Entidades Locales, que en el ámbito de sus competencias, ajustarán sus presupuestos al principio de estabilidad presupuestaria entendido como la situación de equilibrio o de superávit en términos de capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. En las restantes entidades locales, la Intervención local elevará al Pleno un informe sobre el cumplimiento del objetivo de estabilidad de la propia entidad local y de sus organismos y entidades dependientes. El Interventor local detallará en su informe los cálculos efectuados y los ajustes practicados sobre la base de los datos de los capítulos 1 a 9 de los estados de gastos e ingresos presupuestarios, en términos de Contabilidad Nacional, según el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. El reglamento que desarrolla la Estabilidad Presupuestaria (REP) en su aplicación a las Entidades Locales señala en el artículo 15, que se entenderá cumplido el objetivo de estabilidad cuando los presupuestos iníciales, o en su caso modificados, y las liquidaciones presupuestarias, alcancen la capacidad de financiación de acuerdo con la definición contenida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales, y en términos consolidados. Se parte entonces del saldo presupuestario no financiero (diferencia entres los capítulos 1 a 7 de ingresos, menos 1 a 7 de gastos) y a través de los ajustes se obtiene el superávit o déficit en términos de Contabilidad Nacional (Cálculo de la Capacidad o Necesidad de Financiación). La estabilidad presupuestaria es aplicable a los presupuestos, modificaciones y liquidaciones presupuestarias y la formula de cálculo sería el equilibrio o déficit no financiero (diferencia entre los Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 84 capítulos del 1 a 7 de ingresos menos 1 a 7 de gastos). El indicador de estabilidad presupuestaria se entiende como el déficit o superávit no financiero en términos de Capacidad o Necesidad de Financiación. Una Capacidad de Financiación, puede suponer un decremento de endeudamiento de la Entidad Local; y una Necesidad de Financiación, nos determinará el volumen de deuda neta a emitir. Cuando hablamos de equilibrio o déficit cero del presupuesto significa que la suma de los capítulos I a VII de ingresos es igual a la suma de los capítulos I a VII de gastos, tanto del presupuesto, como de las modificaciones o su liquidación obtenida de forma consolidada. Capítulos 1 a 9 de ingresos ≥ Capítulos 1 a 9 de gastos Cap. 1 a 7 ingresos – Cap. 1 a 7 gastos ≥ Cap. 9 de gastos – Cap. 9 de ingresos Para la liquidación del año 2008 hay que tener en cuenta el Acuerdo de la Subcomisión de régimen económico, financiero y fiscal de la Comisión Nacional de Administración Local de treinta de marzo de dos mil nueve, donde se establece que la liquidación del año 2008 después de ajustes presentará falta de estabilidad presupuestaria si se supera el límite del déficit del 4,81% de los ingresos no financieros (capítulos del uno al siete). En el supuesto de incumplimiento de la estabilidad presupuestaria en el presupuesto, liquidación o modificación presupuestaria, será necesaria la aprobación de un Plan económico financiero en el que se adopten medidas para alcanzar el reequilibrio a tres años, contados a partir del inicio del año siguiente al que se ponga de manifiesto del desequilibrio. Es decir, si en el año 2009 se liquida el año 2008 con falta de estabilidad, el reequilibrio tendría que alcanzarse en el año 2012.
INGRESOS Capítulo 1: Impuestos directos Capítulo 2: Impuestos indirectos Capítulo 3: Tasas y otros ingresos Capítulo 4: Transferencias corrientes Capítulo 5: Ingresos patrimoniales Capítulo 6: Enajenación inversiones Capítulo 7: Transferencias capital
GASTOS Capítulo 1: Gastos de personal Capítulo 2: Compra e bienes y servicios Capítulo 3: Gastos financieros Capítulo 4: Transferencias corrientes Capítulo 5: Inversiones reales Capítulo 6: Transferencias capital Capítulo 7: Transferencias capital AJUSTES: Manual cáculo déficit contabilidad nacional adaptado a las Corporaciones locales. Ministerio de Economía y Hacienda
=
E S T A B I L I D A D P R E S U P U E S T A R I A (+) NO ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA (-) Ratio Estabilidad (en %) = Estabilidad x 200 / Ingresos capítulos del 1 al 7
Debido a las diferencias de criterio entre la contabilidad presupuestaria y la contabilidad nacional se hace necesario la realización de ajustes a fin de adecuar la información presupuestaria a los criterios establecidos en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales. Se describen a continuación los ajustes detallados en el «Manual de cálculo del déficit en contabilidad nacional adaptado a las corporaciones locales» editado por la Intervención General de la Administración del Estado del Ministerio de Economía y Hacienda.
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IX. TIPOS DE PLANES DE SANEAMIENTO: UN CASO PRÁCTICO Los planes económicos-financiero desde un punto de vista legal tienen un horizonte mínimo de tres años, periodo obligatorio desde un punto de vista legal: por ahorro neto negativo (Plan de saneamiento financiero), por falta de estabilidad presupuestaria (Plan económico financiero) o por ahorro neto negativo y/o deuda viva superior al 110%; en entidades locales de población superior a 200.000 habitantes tenemos los escenarios de consolidación presupuestaria. También se pueden hacer de forma voluntaria planes de saneamiento de ámbito temporal superior al año, para reorientar la situación económica o como simple proyección presupuestaria (Planes proactivos)3. A continuación se expone el ejemplo de un Ayuntamiento con ahorro neto positivo, remanente de tesorería positivo y una deuda viva muy baja. Ahora bien, tras un análisis más profundo del que desprende su propia contabilidad, sería necesario realizar una serie de ajustes en su contabilidad que nos hacen concluir en la necesidad urgente de un Plan de saneamiento para poder garantizar su viabilidad futura. Estaríamos ante un plan de saneamiento sin obligación legal para reorientar la situación económica o como simple proyección presupuestaria (Planes proactivos). Empecemos por la cuenta financiera de la liquidación del año 2008:
3 Véanse otros supuestos prácticos de los distintos tipos de Planes Económicos en: Editorial Thomson-Aranzadi (2009). José Manuel Farfán Pérez y Alfredo Velasco Zapata. «Guía Práctica para la planificación presupuestaria de las Entidades Locales: Diagnóstico Económico-Financiero y Planes de Saneamiento». ISBN: 978-84-9903-390-7. Primera Edición 2009.
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colaboraciones 86 Los ingresos corrientes son suficientes para afrontar sus gastos corrientes (el ahorro bruto es positivo en 2,4 millones) y devolver la amortización de capital (tiene un superávit en masas corrientes de 2,3 millones). Este superávit en las masas corrientes también lo conocemos con el nombre de ahorro presupuestario y sería equivalente al ahorro neto legal pero tomando los capítulos de gastos 3 y 9 de la liquidación de gastos en lugar de calcularlos por el concepto de anualidad teórica redactado en el artículo 53 del T.R.L.R.H.L. Por otro lado, los gastos de capital del Ayuntamiento por importe de 4,8 millones se financian de la siguiente forma: –
Con transferencias de capital de ingresos 2,2 millones.
–
Con préstamos a largo plazo 0,6 millones.
–
Y los 2 millones restantes se financiarían con ahorro neto positivo, es decir, mis ingresos corrientes superan a mis gastos normales y por lo tanto tengo un sobrante para financiar parte de mis inversiones.
Finalmente el superávit total del Ayuntamiento asciende a 0,3 millones de euros y al no existir ajustes por incorporaciones de remanente de tesorería, ni gastos con financiación afectada (GAFA), el resultado presupuestario ajustado sería el mismo. La falta de inclusión de GAFA puede dar lugar a un diagnóstico equivocado de la situación contable y por lo tanto a la necesidad tarde o temprano de un plan de saneamiento. Veamos ahora el remanente de tesorería, a ver qué conclusiones se pueden sacar de la contabilidad:
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colaboraciones 87 Al ser el remanente de tesorería positivo por valor de 1,2 millones de euros, podría realizar modificaciones presupuestarias financiadas con remanente de tesorería y no estaría afectado por el artículo 193 del T.R.L.R.H.L. Las primeras conclusiones a este remanente de tesorería son las siguientes: –
Sus deudores pendientes de cobro total ascienden a 0,7 millones, lo que representa el 5,56% de sus ingresos reconocidos en el año 2008 y nos da una idea de la excelente gestión de cobro de este Ayuntamiento.
–
¿No tiene acreedores pendientes de pago? El pendiente de pago del ejercicio corriente 2008 asciende a 2 millones y el pendiente de pago de ejercicios cerrados a 31/12/2008 suma un millón de euros. ¿Cómo es posible que no existan acreedores pendientes de pago? El motivo de esta distorsión contable es que la propia instrucción de contabilidad recoge la posibilidad de incluir en pagos pendientes de aplicación cualquier pago realizado sin consignación presupuestaria y al restar esta cifra sobre el pendiente de pago mejora artificialmente el remanente de tesorería en 4 millones de euros.
–
Otra cuestión que distorsiona el remanente de tesorería es la omisión de saldos de dudoso cobro, aunque dado el pendiente de cobro tan reducido no serían de mucha importancia.
–
El remanente de tesorería no incluye los gastos con financiación afectada positivos y acumulados (es decir, no descuenta del remanente de tesorería los gastos pendientes de reconocer que están financiados con ingresos previamente reconocidos). La falta de control de los gastos con financiación afectada y/o su falta de consideración a la hora de diagnosticar la situación económica de una Entidad Local puede llevarnos a la necesidad de un Plan de saneamiento.
–
Este Ayuntamiento tiene por lo tanto un remanente de tesorería positivo por valor de 1,2 millones que si lo ajustásemos en el importe de los pagos pendientes de aplicación se pondría en un remanente de tesorería negativo de 2,7 millones de euros que le impediría realizar modificaciones presupuestarias financiadas con remanente de tesorería y obligaría a cumplir con el artículo 193 del T.R.L.R.H.L.
¿Qué es lo que ha pasado? ¿Por qué el importe de pagos pendientes de aplicación sin consignación presupuestaria es tan elevado, cuando en el año 2008 y en años anteriores había resultados presupuestarios positivos? El origen de toda esta situación es: –
Falta de rigor presupuestario.
–
Desequilibrio real entre sus ingresos y gastos.
–
Incumplimiento del principio presupuestario de anualidad.
–
No cumplir con un plan de saneamiento en el que se adopten medidas de reequilibrio.
–
Y no reflejar sus verdaderos gastos en presupuesto y/o unas previsiones excesivamente optimistas de sus ingresos corrientes.
–
Con todo ello se generan gastos ejercicio tras ejercicio, que se van pagando (pagos pendientes de aplicación) y se reconocen cuando hay consignación presupuestaria, agotando los crédito y volviendo a generar mayores gastos pendientes de pago y gastos pendientes de reconocer en la cuenta 413.
–
Por otro lado, al generarse un superávit ficticio en las masas corrientes se financian inversiones con dicho superávit generándose un nuevo déficit provocado por una falta real de las inversiones que se añade al ya existente déficit por masas corrientes.
–
Como consecuencia, la falta de liquidez se agrava y la solución que se le da es aumentar las operaciones de tesorería que se convierte en una financiación estructural que no hace sino mermar aún mas la situación al generarse los correspondientes gastos financieros. Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 88 Si ajustamos el remanente de tesorería descontando lo pagos pendientes de aplicación, tendríamos el siguiente remanente de tesorería más ajustado a la realidad del Ayuntamiento:
Para realizar el necesario Plan de saneamiento se requiere de una estimación real de los verdaderos ingresos y gastos corrientes anuales. A continuación comparamos la liquidación del año 2008 con la estimación de los verdaderos ingresos y gastos corrientes del año 2008:
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colaboraciones 89 Hemos pasado de una situación contable de ahorro neto positivo de 2,3 millones de euros, a un déficit por ahorro neto de 0,46 millones de euros. El ahorro neto es el indicador de equilibrio básico y siempre tiene que ser positivo. Este déficit se traduce año tras año en una acumulación de falta de liquidez como se desprende del remanente de tesorería ajustado. Hay que añadir que las inversiones se han financiado con un falso ahorro neto positivo y por lo tanto se ha generado un déficit de 2,0 millones de euros por falta de financiación de las inversiones:
+ Remanente de tesorería inicial +/- efecto de ejercicios cerrados y no presupuestarias + Déficit por ahorro neto (0,46 millones) + Déficit por falta real de financiación de las inversiones (2,0 millones): = Remanente de tesorería final negativo real (2,7 millones)
Objetivos fundamentales del Plan de saneamiento: 1. Una financiación real y equilibrada de las inversiones. Planteando un máximo de préstamos a largo plazo, que sería la financiación propia del Ayuntamiento, el resto se financia con transferencias de capital y/o enajenación de inversiones. 2. Alcanzar ahorro neto positivo en un plazo no superior a tres años que absorba el déficit de 0,46 millones de euros, la carga financiera de las operaciones de inversión proyectadas para el periodo de saneamiento y el reconocimiento real de los gastos que se generen en cada ejercicio. 3. Mejorar el remanente de tesorería.
Aspectos a tener en cuenta durante el periodo del Plan de saneamiento 2009-2012: 1. El ámbito temporal del Plan de saneamiento sería 2010-2012, pero hay tener muy presente las repercusiones que pueda tener el año actual 2009. 2. Del análisis de los pagos pendientes de aplicación se desprende que más de un millón de euros se corresponden con inversiones pagadas y pendientes de aplicación. Se plantea en este Plan de saneamiento una primera medida que supondría la formalización de un préstamo de un millón de euros para la financiación de dichas inversiones. Las condiciones proyectadas del préstamo serían a 13 años más dos de carencia para dotar así de la necesaria liquidez en los primero años del Plan de saneamiento. La anualidad teórica en este ejemplo la hemos calculado a 15 años en el primer año y 14 años el segundo año, aunque un criterio más restrictivo y real tendría que computarla a 13 años durante el periodo de carencia. 3. Está prevista la formalización de otro préstamo para financiar las inversiones del ejercicio 2009 por importe de 362.140 euros (con el mismo plazo y condiciones que la operación anterior). Número 125 - Noviembre-Diciembre 2009
colaboraciones 90 4. Suponemos un IPC del 2% medio anual para el periodo de saneamiento. 5. Las inversiones se financian para el periodo 2010-2012 en un 30% con préstamos a largo plazo y un 70% con transferencias de capital.
Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en INGRESOS CORRIENTES: IMPUESTOS DIRECTOS. Capítulo I 1. En IBI urbana se plantea una subida en el tipo impositivo del 0,4 al 0,55, lo que supondrá un aumento de 333.028 euros a partir del año 2010. El resto de aumentos en IBI urbana proceden de un crecimiento del 2% en el número de unidades urbanas y un aumento del 2% de los valores catastrales por ley de PGE. 2. En Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica esta previsto un crecimiento de los ingresos de unos 102.291 euros por una modificación de las ordenanzas fiscales en el año 2009 en su aplicación para el año 2010 (subida del coeficiente medio del 1,4 al 1,7).
IMPUESTOS INDIRECTOS. Capítulo II La reducción de la actividad urbanística esperada para el año 2009 supone menores ingresos por Impuesto de Construcciones y obras del 50%. Se quiere compensar esta reducción del año 2009 con un aumento del tipo impositivo del 2% al 4% a partir del año 2010.
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colaboraciones 91 TASAS Y OTROS INGRESOS. Capítulo III La liquidación del año 2008 ascendió a 5.190.175 euros. Para el año 2009 se parte de la liquidación del año 2008 con una reducción de unos 500.000 euros para eliminar el efecto del aprovechamiento urbanístico, al ser este un ingreso de carácter excepcional y destinado a inversiones. Para el año 2010 subirá unos 200.000 euros la tasa de recogida y eliminación de residuos, ya que la situación económica del Ayuntamiento no permite mantener elevados déficit en la prestación de los servicios.
TRANSFERENCIAS CORRIENTES DE INGRESOS. Capítulo IV Las previsiones parten de las liquidaciones del año anterior con crecimientos moderados del 2% anual.
INGRESOS PATRIMONIALES. Capítulo V Actualmente no tienen trascendencia económica al situarse en 50.823 euros anuales. No obstante, habría que actualizar las rentas de alquileres con el IPC y estudiar la posibilidad de ingresar por concesiones administrativas.
Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en GASTOS CORRIENTES: GASTOS DE PERSONAL. Capítulo I La estimación de gastos de personal para el año 2009 viene a coincidir con la liquidación del año anterior. Se incluye el efecto de la subida salarial del IPC estimado del 2% y se esperan reducir gastos de personal por valor de 167.824 y 162.789 euros los años 2010 y 2011.
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colaboraciones 92 COMPRA DE BIENES Y SERVICIOS. Capítulo II En este capítulo los gastos liquidados en el año 2008 fueron de 2.743.520, siendo los gastos reales de unos 3.973.520 euros anuales. Se toma esta última cifra como base de gastos para el año 2009 y se proyectan aumentos del coste de los servicios del 2% anual y medidas de reducción del 5% los años 2010 y 2011 (198.676 y 192.716 euros, respectivamente).
TRANSFERENCIAS CORRIENTES DE GASTOS. Capítulo IV Las transferencias corrientes liquidadas en el año 2008 fueron de 531.644 euros y los gastos reales por transferencias son de 1.131.644 euros. Se proyecta por lo tanto esta última con auemntos del 2% anual y reducciones del 5% los años 2010 y 2011.
Principales medidas del plan de saneamiento 2010-2012 en MASAS DE CAPITAL: Los gastos de capital a realizar en el año 2009 ascienden a 4.600.000 euros (4.500.000 de inversiones y 100.000 de transferencias de capital), que se financian con transferencias de capital en un 68% (3.137.860 euros) y el 32% restante (1.362.140 euros) con financiación propia, es decir con endeudamiento. No existe sobrante de las masas de corrientes para poder financiar inversiones al ser el ahorro neto negativo esperado para el año 2009 de 504.657 euros, según se desprende de la proyección prevista para el periodo 2009-2012 después de incluir las medidas de saneamiento propuestas. Para el periodo 2010-2012 los gastos de capital se reducen a 1.300.000 euros y poder así aumentar el coeficiente de financiación externo al 70% (910.000 euros) y la financiación propia con endeudamiento quedaría en el 30% (un límite máximo de endeudamiento anual de 390.000 euros).
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colaboraciones 93 Resumen del plan de saneamiento 2010-2012, Indicadores legales y conclusiones: A continuación se resumen las medidas de saneamiento planteadas, apareciendo en negativo las reducciones (ingresos) o crecimientos (gastos) que perjudican el plan de saneamiento.
El efecto de las medidas aplicadas en el periodo de saneamiento se puede ver en las siguientes gráficas:
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colaboraciones 95 El superávit del año 2010 no es suficiente para eliminar el remanente de tesorería negativo real y no es hasta el año 2012 cuando se logra el objetivo de remanente de tesorería positivo. El llamado préstamo de legislatura recogido en el artículo 193 T.R.L.R.H.L no es una opción viable para financiar el remanente de tesorería negativo previsto realmente, al ser las siguientes elecciones municipales en el año 2011 y superarse todos los años proyectados el límite legal del 5% de los ingresos corrientes. El ahorro neto legal sería positivo a partir del año 2010, destinándose los sobrantes a sanear el remanente de tesorería con un plan de pagos. La deuda viva estimada superaría el 110% de los ingresos corrientes en el año 2009, reduciéndose a partir del año 2010 hasta alcanzar el 80,67% al final del Plan de saneamiento. La estabilidad presupuestaria sería positiva a partir del año 2010 y la carga financiera no superaría el 15% en el periodo del Plan de saneamiento.
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