Respuesta Institucional Al Desplazamiento Forzado En

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CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO RESPUESTA INSTITUCIONAL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO EN NORTE DE SANTANDER: CUANDO LA ATENCIÓN SE FRAGMENTA EN CUATRO ENFOQUES1 Informe sobre conflicto armado, situación humanitaria y de desplazamiento forzado y la política pública de atención al desplazamiento forzado Bogotá D.C., Diciembre de 2007 1 Este documento fue elaborado por Edwin M. Tapia analista del Área de Política Pública de Codhes y fue posible gracias al apoyo del Consejo Noruego para Refugiados. Los conceptos y afirmaciones aquí expresadas son responsabilidad exclusiva de Codhes y no comprometen a la institución donante. La información publicada por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –Codhespuede reproducirse total o parcialmente citando la fuente e incluyendo nuestra dirección electrónica www.codhes.org PRESENTACIÓN La política nacional de atención al desplazamiento forzado parte de considerar que éste es resultado exclusivo de la acción de los actores armados ilegales, en consecuencia, supedita la prevención y protección de las comunidades a la efectividad de la política de seguridad y en lo referente al restablecimientote derechos a los ya desplazados, a los resultados en materia de reducción de la pobreza que genere la dinámica económica del sector privado por lo que plantea como acción el acceso a soluciones transitorias como la política de subsidios focalizados, mientras opera el mercado o proyectos productivos autogestionarios. En este contexto, el análisis de la atención al desplazamiento forzado en las regiones de Colombia esta supeditado por dos dinámicas: 1. La aplicación en los territorios de las políticas nacionales de: defensa nacional y seguridad democrática, de descentralización administrativa y, de subsidios focalizados; 2. La capacidad administrativa-financiera y sensibilidad de los gobiernos territoriales2 para responder a los demandas de atención. De la interacción de estos dos procesos emerge un enfoque territorial de la política de atención al desplazamiento, que se caracteriza por: 1. Centralizar la capacidad de decisión y gestión en prevención y protección de las comunidades en riesgo y personas en situación de desplazamiento a las entidades del nivel nacional. 2. Supeditar los programas y proyectos en consolidación y estabilización socioeconómica al enfoque de subsidios focalizados y co-financiación por el beneficiario de los programas de inversión social sectorial. 3. Exigir una mayor responsabilidad a los gobiernos territoriales, pero sin generar los recursos necesarios para llevarlas a cabo, lo cual lleva a que la atención en estos niveles se soporte principalmente en los recursos que reciben por la descentralización políticoadministrativa3, lo cual implica, una oferta territorial anclada a los marcos sectoriales y financieros como el Sistema General de Participaciones. El análisis que se presenta a continuación está estructurado en tres apartados: en el primero, se presenta un descripción de las situaciones de conflicto y humanitaria entre los años 2000 a 2007; En el segundo, se presenta la radiografía de la respuesta institucional y; En el tercero, se presentan un conjunto de recomendaciones en materia de la política pública de atención para Norte de Santander. 2 La noción de lo territorial se utilizará en este estudio para referirse sintéticamente a las entidades que conforman los niveles de gobierno denominados como: Departamentos, Distritos, Municipios y Resguardos Indígenas. Para ver la relación entre lo nacional y lo territorial en la organización de la administración pública colombiana se recomienda ver: Congreso de la República. Ley 489 de 1998. Bogotá. 1998. 3 La descentralización político administrativa es un complejo proceso de transferencias de competencias del ámbito de la Nación a los entes territoriales, la historia reciente sitúa este proceso con la reforma de 1986, que incluyó la aprobación de la elección por voto de alcaldes y el fortalecimiento de los ingresos de estos entes, y que es profundizada en la Constitución de 1991, en el cual se aprueba la elección popular de gobernadores departamentales. 2 CONTENIDO Páginas 1. CONFLICTO ARMADO Y SITUACIÓN HUMANITARIA EN 4 NORTE DE SANTANDER 1.1. Presencia de grupos armados legales e ilegales (1970-2007) 4 1.2. Dinámicas recientes del conflicto regional (2005-2007) 6 1.3. Economía política de la guerra 11 1.4. Situación Humanitaria 17 1.5. Dinámicas del Desplazamiento Forzado (1999-2007) 21 2. 25 RESPUESTA INSTITUCIONAL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO 2.1. Prevención del desplazamiento forzado por la violencia 31 2.2. Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) 36 2.3. Estabilización y Consolidación Socioeconómica 41 2.4. Evaluación social 46 3. 50 RECOMENDACIONES DE ACCIÓN FRENTE A LA POLÍTICA PÚBLICA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO 3.1. En relación con los enfoques de la política 50 3.2. En relación con la prevención del desplazamiento 51 3.3. En relación con la Atención Humanitaria de Emergencia 52 3.4. En relación con la Estabilización y Consolidación Socioeconómica 52 3.5. En relación con los órganos de control 53 3.6 En relación con el rol que pueden jugar las Organizaciones de 53 Población –OPD- en situación de Desplazamiento BIBLIOGRAFÍA 55 3 1. CONFLICTO SANTANDER Y SITUACIÓN HUMANITARIA EN NORTE DE En Norte de Santander, la presencia simultánea de una histórica ausencia del Estado Nacional en muchas zonas rurales, como el Catatumbo, la ubicación del departamento como zona de frontera con las consecuencia en materia de movilidad humana y tráficos ilegales, el desvanecimiento de la pujanza comerciales y agrarias que históricamente han caracterizado a la región y en consecuencia la emergencia de economías ilegales e institucionalidades política paralelas, se convierten en los factores que explican la persistente situación de conflicto y de emergencia humanitaria que caracteriza a Norte de Santander desde fines de la década de ochenta del siglo pasado. 1.1. Presencia de grupos armados legales e ilegales (1970-2007) Estudios4 sobre las dinámicas de la guerra y desplazamiento en Norte de Santander, permiten identificar tres periodos del conflicto armado a fines del siglo XX, a saber: a. Irrupción de las guerrillas (décadas de los 70 y 80) En estas dos décadas el Ejército de Liberación Nacional -ELN-, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC- y el Ejercito Popular de Liberación -EPLaprovechan la pobreza y ausencia estatal en zonas rurales y urbanas para iniciar un proceso de inserción principalmente en la zona del Catatumbo y vía milicias urbanas en Cúcuta. Al respecto afirma el Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República frente a este periodo que…“El departamento de Norte de Santander desde comienzos de la década del ochenta registra una muy activa presencia guerrillera, que ha buscado favorecerse de las ventajas estratégicas que concede su localización en la frontera con Venezuela, su potencial petrolero, la producción coquera y los corredores que comunican el oriente con el norte del país. Así mismo, el desarrollo de la guerrilla en el departamento se encuentra estrechamente ligado al hecho de que la mayoría del territorio es montañoso. Se pueden distinguir dos grandes unidades fisiográficas, una montañosa donde la presencia guerrillera es ostensible y la plana donde se asientan grupos de autodefensa. En la montañosa...operan la mayoría de las estructuras armadas del ELN, el EPL y las FARC. Allí actúa el ELN con varios frentes y algunos mandos del Comando Central. La presencia del ELN es compartida con el EPL, a través de los frentes Libardo Mora Toro y Ramón Gilberto Barbosa y las FARC, con los frentes 33 y 45”5. 4 Sobre las dinámicas de guerra, desplazamiento y derechos humanos, se recomienda ver: Piffano, German. “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”. CODHES. Bogotá. Colombia. Junio de 2004; Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”. CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006; Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Vicepresidencia de la República. “Panorama Actual del Norte de Santander”. Fondo de Inversión para la Paz. Serie Geográfica No. 11. Bogotá. Colombia. Mayo de 2002 5 Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Panorama Actual del Norte de Santander”. Op cit. Página 3. 4 b. Ingreso de grupos paramilitares: periodo de disputa (década de los 80 hasta el año 2004). En este periodo, se profundiza el peso de la economía de la coca en la región del Catatumbo, lo cual amplía el interés de la guerrilla de las FARC, que aumenta su presencia, en paralelo esto se cruza con la consolidación del paramilitarismo expresado en las denominadas Autodefensa Unidas de Colombia -AUC-, las cuales ingresan al departamento por el sur del Cesar, por la provincia de Ocaña, con lo cual se inicia un violento proceso de disputa en torno a las principales zonas cocaleras del Catatumbo y de la ciudad de Cúcuta. Hasta 2004, las autodefensas tenían presencia en la herradura conformada por los municipios de Puerto Santander, Cúcuta, El Zulia y Villa del Rosario6. Esto hechos activan el siguiente ciclo de guerra: 1. Inserción del grupo armado; 2. Ofensiva militar contra los grupos ilegales que previamente copaban la zona y ataques contra la población civil (aplicación del terror); 3. Configuración violenta de una distribución inestable del control territorial y; 4. Administración de territorios y construcción de un proyecto político-económico de dominación regional7. El propósito más amplio que perseguía este ejercicio de disputa y control territorial por parte de los paramilitares era el de establecer… “un corredor que divida al norte del centro del país, uniendo el Urabá con el Catatumbo; esto se manifiesta concretamente en el corredor Tibú – Cúcuta con el que se pretende comunicar el Catatumbo y el área metropolitana de Cúcuta y, de ahí a la región del Sarare en la frontera con Arauca, con el objetivo de impedir el paso de la guerrilla de este departamento hacia Norte de Santander y de controlar la frontera con Venezuela fuente de grandes ventajas estratégicas por el control sobre las rutas de comercialización de la coca y de otros productos de contrabando, así como por el acceso al mercado negro de armas, municiones y explosivo”.8 En cuanto al desarrollo de la guerra en lo urbano para el periodo, las operaciones de la guerrilla y de los grupos paramilitares en Cúcuta no implican enfrentamientos cara a cara sino la ejecución de una impactante guerra sucia: se despliega una red de sicarios que se encarga de ubicar a la víctima a través de labores de rastreo e inteligencia sistemáticos, y luego de ubicada asesinarla. La guerrilla además, agrega a este accionar, la ejecución de actos terroristas con artefactos explosivos contra blancos definidos. En lo rural, desde fines de los noventa, los paramilitares hacen presencia vía el Bloque Catatumbo –BC-, conformado por el frente La Gabarra y el bloque móvil Catatumbo, conformando hasta 2004 unos 1.425 integrantes... “El Bloque Catatumbo operaba en los municipios de Tibú, El Tarra, Sardinata y San Calixto, así como en Puerto Santander, área metropolitana de Cúcuta, Chinácota y Pamplona; El bloque móvil se 6 Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”. CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006. 7 Esta etapa consiste en el manejo de poblaciones y la aplicación focalizada de acciones de contra la población civil (desplazamiento selectivos, repoblamiento de regiones, confinamientos, paros armados, asesinatos selectivos, uso intensivo de minas), la explotación y fomento de economías ilícitas y la captura de recursos públicos e institucionalidades estatales (alcaldías municipales principalmente). 8 Observatorio en Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Op cit. Página 4. 5 concentró en Tibú, El Tarra, Hacarí y San Calixto, llegando a tener alguna influencia sobre algunos municipios de la zona de Ocaña, como Teorama, Convención y El Carmen. La mayoría de sus integrantes dejaron las armas, más de la mitad regresaron a sus lugares de origen, especialmente a Córdoba, Urabá y Sucre, así como a otros departamentos de la costa Caribe, y 587 permanecieron en Norte de Santander, 308 de ellos en Cúcuta”9. c. Re-ordenamiento y disputa por el control territorial (2005-2007)10. Con la desmovilización del Bloque Catatumbo, producida el 10 de diciembre de 2004 en el corregimiento Campo Dos del municipio de Tibú, se genera un quiebre del equilibrio logrado y se reactiva el ciclo de guerra y vulneración a los derechos humanos, antes enunciado, en las zonas despejadas por este grupo. En el año 2005, con el fin de evitar el copamiento de los espacios despejados por los paramilitares, la fuerza pública incrementa su accionar e implementa la operación militar “Fortaleza”, que junto con la operación “Escudo” son, como el mismo gobierno lo ha señalado, un clon del “Plan Patriota” que se aplica en el sur del país. Además de la puesta en marcha de la operación Fortaleza, en Norte de Santander tiene lugar la puesta en operación de nuevas Brigadas: La Brigada No. 30 con sede en Cúcuta y la Brigada Móvil No. 15, activada en la zona del Catatumbo a finales de 2005. Estas unidades están integradas por unos 1.200 hombres especializados en combate en la selva. Así también, se anunció en 2006, que la Armada haría presencia permanente en el Río Catatumbo y el Río de Oro. En total se calcula que el pie de fuerza para el Catatumbo llegará a ser más de 4.500 efectivos. Sin embargo, la desmovilización no implicó la desactivación de la violencia urbana y en Cúcuta y el área metropolitana tiene lugar, en este periodo, la reorganización de grupos de autodefensa con el supuesto objeto de prestar seguridad a sectores comerciales como los San Andresitos, la Central de Abastos y últimamente han hecho presencia en algunas comunas (6, 7 y 8), justificando su retorno en el elevado índice de atracos, hurtos y otras formas delincuenciales, que se vienen presentando en estos sectores. 1.2. Dinámicas recientes del conflicto regional (2005-2007) Desde el año 2005, el conflicto armado en Norte de Santander se ha centrado en la disputa por las zonas dejadas por los paramilitares desmovilizados, esto ha configurado una geografía regional de la guerra dividida en dos grandes zonas: “Áreas de influencia” o control relativo de actores armados legales e ilegales y, “Zonas en disputa”, que corresponden a las antiguas zonas de control paramilitar11 y a los 9 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 20. 10 En razón a que las situaciones de conflicto armado y vulneración de los derechos humanos en el departamento no han cambiado desde el estudio que realizó Codhes a mediados del año 2006, en este literal se retoman los argumentos emitidos en el estudio “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”, a cargo de la investigadora de Codhes, Gladys Prada Pardo, antes reseñado. 11 Con la desmovilización del bloque Catatumbo, quedan zonas “abiertas” al actor legal o ilegal que logre hacerse al manejo de éstas. Estas zonas se convierten en espacios de confrontación y de periódicas situaciones de violación a los derechos humanos pues no hay un claro actor que logre hacerse a éstas, lo cual lleva que se configuren equilibrios inestables del poder, que manifiestan sus fisuras con cada nuevo 6 municipios donde se vienen presentando desde el año 2003 operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito. El cuadro 1, muestra la ubicación actual de los actores armados ilegales. Cuadro 1. Presencia de actores armados ilegales por municipios 1. Municipios Tibú Teorama Ocaña El Carmen 2. Confluencia de actores armados ilegales FARC- Bandas emergentes “Águilas negras” ELN- FARC- Bandas emergentes “Águilas negras” Cúcuta Teorama ELN-Bandas emergentes “Águilas negras” Convención ELN-FARC-Bandas emergentes “Águilas negras” El Zulia Sardinata Toledo Hacarí El Tarra Arboledas La Esperanza 3. Presencia de un solo actor armado irregular ELN FARC Bandas emergentes Pamplonita Fuente: Cuadro elaborado por Codhes, a partir de los mapas de presencia de actores ilegales elaborado por la Misión de Observación Electoral –MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Bogotá. Octubre de 2007. Los municipios de la columna 2, presentan la confluencia de actores armados ilegales y son zonas de alta conflictividad, pues en estas no esta claramente delimitado el control territorial, son las llamadas “zonas en disputa” antes enunciadas. Por su parte la fuerza pública… “para llenar los vacíos dejados por la desmovilización del bloque Catatumbo, decidió fortalecer la presencia de las Fuerzas Militares y de Policía en la región. Este proceso se venía produciendo desde años atrás, sin embargo se reforzó en 2004, 2005 y principios de 2006. En el momento de la desmovilización, las Fuerzas Militares contaban con la Fuerza de Tarea San Jorge, creada en el segundo semestre de 2004 y que reúne tropas de caballería, infantería e ingenieros, así como batallones de contraguerrilla, para un total de 1.500 hombres, que responden directamente al Comandante de la V Brigada del Ejército en Bucaramanga. Adicionalmente, operaban en esta zona el Batallón del Plan Especial Energético y Vial No. 10 con sede en Convención, el Batallón de Contraguerrillas No. 6 con sede en Tibú, así como unidades de Infantería de Marina en Teorama y Hacarí. Posteriormente a la desmovilización, la Segunda División fortaleció su pie de fuerza en 3.000 hombres, con lo que se llegó a 15.000 en esta unidad operativa, que se orientaron a cubrir asesinato o desplazamiento, lo cuales son mecanismos para lograr mantener o revertir el manejo de las zonas. 7 principalmente los requerimientos en los departamentos de Arauca y Norte de Santander”12. Los gráficos 1 a 4, muestra la presencia actual de los actores armados ilegales, a partir de las variables confrontación armada y riesgo electoral13. Gráfico 1. Niveles de confrontación armada en Norte de Santander (Enero 1 de 2006 - 7 de agosto de 2007). Convenciones del riesgo electoral en los municipios según el grado de confrontación armada: Medio Alto Extremo Fuente: Gráfico elaborado por Gustavo Duncan. Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral –MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Bogotá. Octubre de 2007. Página 38. Como se observa en el gráfico 1, los municipios de Convención, La Playa, Sardinata, Tibú, ubicados en la zona del Catatumbo y el Zulia son las zonas más afectadas en este Departamento por la recurrencia de acciones armadas, siendo Tibú el municipio con mayor recurrencia de hostilidades armadas14 y por ende de afectación de la población civil. 12 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Vicepresidencia de la República. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Bogotá. Colombia. Julio de 2006. Páginas 41 a 43. 13 El uso de la variable “nivel de riesgo electoral”, se aplicará como un indicador de la presencia de actores armados ilegales y en este sentido se entenderá en este estudio, que los niveles de riesgo muestran el grado de influencia del actor armado en la vida social de la localidad. Entre más fuerte el nivel de riesgo, mayor será la influencia del grupo armado irregular en la vida económica, social y política, en este caso el poder de afectar una función estatal fundamental: la elección de sus funcionarios políticos. 14 “La disputa de un municipio, o la competencia armada por el control territorial, independientemente de los grupos involucrados, es un riesgo para el desarrollo del proceso electoral. No es posible imaginar que un territorio con una trayectoria reciente de disputa, con niveles superiores a la media municipal, sea un municipio en condiciones adecuadas para garantizar todos y cada uno de los derechos políticos”. “Variable indicador de confrontación armada por municipio. ¿Qué significan los riesgos por confrontación armada?”. Por Corporación Nuevo Arco Iris para la Misión de Observación Electoral – MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 39. 8 Gráfico 2. Presencia de FARC en Norte de Santander ((Enero 1 de 2006 - 7 de agosto de 2007). Convenciones del riesgo en los municipios por presencia de las FARC: Medio Alto Extremo Fuente: Gráfico elaborado por la Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral – MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 44. En la actualidad las FARC hacen presencia en los municipios de Convención, Tibú, El Tarra, la provincia de Ocaña, El Carmen, Teorama y Hacarí. La estrategia de este grupo se esta orientando a efectuar ataques, utilizando pocos medios pero que generan un alto impacto en la cotidianeidad, pues interrumpen el transporte, el comercio, el abastecimiento de alimentos, atacan el tramo nortesantandereano del oleoducto Caño Limón Coveñas, así como el ataque a las torres de energía para ocasionar cortes de luz. Tibú es el municipio con mayor conflictividad por el accionar de este FARC y por ende en donde se presenta el mayor grado de afectación de los derechos humanos. Este municipio es importante, en primer lugar, por su extensión y en segundo lugar, por que allí se concentra el mayor número de cultivos de coca. En particular el corregimiento de La Gabarra, lugar donde se sostenían hasta 2004, fuertes disputas con los paramilitares por el control de la economía de la coca. Gráfico 3. Presencia de bandas emergentes, nuevos grupos, reductos no desmovilizados y estructuras en formación en Norte de Santander ((Enero 1 de 2006 - 7 de agosto de 2007). Convenciones de riesgo en los municipios por presencia de las bandas emergentes: Medio Alto Extremo Fuente: Gráfico elaborado por Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral – MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 50. 9 Luego de la desmovilización de los paramilitares sus espacios empieza a ser copados por las llamadas Bandas Emergentes “Agüillas Negras”, la MOE explica su aparición como una consecuencia del diseño del proceso de desmovilización y la estructura federal de los paramilitares, lo cual las limitaba para controlar todo el aparato armado que estaba en su organización, por lo que, luego de la desmovilización, ciertos grupos quedaron latentes o se rearmaron…“Es claro que la desmovilización del aparato armado de la antigua confederación de grupos paramilitares y de autodefensa – AUC – no tuvo los resultados esperados. Primero, no se garantizó el desmonte de las estructuras soporte de todos y cada uno de los grupos y, segundo, las características de los jefes – cada uno de ellos titular de una parte del territorio nacional – hacían imposible el cumplimiento cabal de los acuerdos de la mesa de negociación. En este punto existen varias consecuencias presentes en el panorama actual del país: No todos los grupos afiliados o cercanos al fenómeno paramilitar se desmovilizaron; varios de ellos conservaron rutas de tráfico de drogas, contactos al interior de ciertas instituciones, aparato militar y hombres a su servicio. Por otra parte, varios mandos medios, en vista del éxito del fenómeno paramilitar para garantizar control territorial y captura de rentas, deciden aprovechar las estructuras remanentes y armar nuevas bandas o grupos emergentes, con un imaginario difuso que transita entre la producción y tráfico de drogas, la apropiación del territorio y el control de la población particularmente en las cabeceras urbanas municipales”15. El análisis de la MOE, establece que el municipio con el mayor accionar de los nuevos grupos paramilitares o bandas emergentes en orden descendente de influencia es: Cúcuta, Ocaña, Tibú, Arboledas, Convención, El Carmen, La Esperanza, Pamplonita y Teorema. Gráfico 4. Presencia del Ejercito de Liberación Nacional –ELN- en Norte de Santander (Enero 1 de 2006 - 7 de agosto de 2007). Convenciones de riesgo en los municipios por presencia del ELN: Medio Alto Extremo Fuente: Gráfico elaborado por Fundación Nuevo Arco Iris, para la Misión de Observación Electoral – MOE-. Tomado de “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. Página 55. 15 Variable presencia de nuevos grupos, bandas emergentes, reductos no desmovilizados y estructuras en formación. ¿Qué significan los riesgos por presencia de nuevos grupos, bandas emergentes, reductos no desmovilizados y estructuras en formación? Por Corporación Nuevo Arco Iris para la Misión de Observación Electoral –MOE-. Op cit. Página 51. 10 A partir del año 2003, el ELN registra una disminución de accionar armado en el Catatumbo, además en el marco de las aproximaciones de paz con el actual gobierno nacional, el ELN ha venido cesando sus acciones en materia de no afectar las elecciones, tanto las de legislativas de marzo de 2006 como las de gobernantes territoriales que ocurrieron a fines de octubre 2007, por lo que se viene manteniéndose al margen de la campaña de re-conquista que viene realizando las FARC. Los municipios donde hace presencia son: El Carmen, Convención, Cúcuta, El Zulia Sardinata, Teorama y Toledo. 1.3. Economía política de la guerra16 Norte de Santander estructura entre los siglos XIX y XX una economía fuertemente influenciada por su situación fronteriza17 y la explotación de economías extractivas, tanto de riquezas minerales (petróleo y carbón) como agroforestales (explotación de madera, ganadería extensiva, y producción agrícola) y últimamente acuíferas que llevan a que en el departamento se creen importantes economías de enclave, las cuales generan ingresos pero no encadenamiento productivos como el que forjó el café en los departamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, durante la primera mitad del siglo XX, el cual impulsa una diversificación de la economía regional18. Se identifican entonces tres tipos de enclave: un enclave minero, que emerge a comienzo del siglo XX, de la mano de las multinacionales petroleras; Un enclave comercial, que en el siglo XX sitúa a la ciudad de Cúcuta como plataforma internacional y; Desde la década de los ochenta, por así decirlo, un enclave cocalero que emerge en la zona del Catatumbo, el cual genera un alta circulación de dinero y consumo, pero no una economía formal, y por ende la posibilidad de salir de la situación de pobreza y aislamiento de la región. Se considera entonces, que el establecimiento de modelos de economía de enclave configuraron patrones de poblamiento del Departamento y unas economías subregionales configuradas al margen de la institucionalidad estatal y por ende, actores no estatales: terratenientes, colonos, multinacionales petroleras, devienen en los estructadores de las relaciones de intercambio y en la construcción de sentido, es decir son los definidores de ordenes sociales. En términos históricos, desde el año 1904, en los municipios de Tibú y el Tarra, la presencia de multinacionales petroleras como la COLPET (Colombia Petroleum 16 En razón a que las situaciones de orden económico que alimentan la guerra en el departamento no han cambiado desde el primer estudio sobre Norte de Santander y la ciudad de Cúcuta, realizado por Codhes en 2004, se retoman los argumentos emitidos en el estudio “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”, a cargo del investigador German Piffano. Op cit. 17 El desarrollo comercial de Cúcuta, alcanzado principalmente a partir de su condición de ciudad fronteriza y de la explotación de la ruta de ingreso y salida de mercancías hacia el lago de Maracaibo a partir de la segunda mitad del siglo XIX consolidó a la ciudad como plaza comercial internacional por excelencia, esta tradición se consolida y fortaleció durante todo el siglo XX con la participación de comunidades de inmigrantes europeos, permitiendo incorporar en el imaginario de las clases populares del país, la idea de que Cúcuta era una ciudad de oportunidades, un lugar en el que, gracias a las ventajas que ofrecía la fortaleza económica de Venezuela, por la bonanza de recursos provenientes del Petróleo, se podía progresar rápidamente. 18 Duque, Gonzalo. “La pobreza en la historia de los procesos de desarrollo del eje cafetero”. Revista Luna Azul No. 15. Universidad de Caldas. Agosto de 2001. Disponible en http://lunazul.ucaldas.edu.co/downloads/Revista15_1.pdf 11 Company) y SAGO (South American Gulf Oil Company) marcaron un patrón de industria extractiva que tuvo amplias repercusiones en la región: la dinámica de desarrollo que propiciaron las multinacionales petroleras a principios del siglo XX determinó la instalación de una infraestructura vial y de servicios públicos, concentrada en torno a los territorios de explotación, de esta manera quedaban sin acceso a infraestructura y servicios, la mayor parte de los territorios donde las petroleras no tenían intereses, con el tácito y a veces explícito apoyo de la clase política. Esta circunstancia aún hoy, cien años después, constituye un factor de inequidad para buena parte de las áreas rurales de los municipios del Norte de Santander, de donde han sido expulsadas por lo menos el 80% de las personas forzosamente desplazadas que actualmente se encuentran en el área metropolitana de Cúcuta. En este sentido, las economías de enclave configuran durante el siglo XX una estructura económica caracterizada por: 1. La consolidación de nichos de desarrollo aislados, los cuales crean islas de modernidad en torno a los enclaves mineros; 2. Procesos de colonización sin regulaciones estatales, lo cual generó un aumento significativo en la concentración de la tierra y debilidad o ausencia de entidades públicas; 3. Ausencia de la institucionalidad civil del Estado, evidenciada entre otras por bajísimas tasas de alfabetización en la población rural, precaria cobertura en seguridad social y; 4. Atrofia en los mecanismos de la justicia estatal, lo cual produjo alarmantes niveles de impunidad y debilidad de los órganos de control y del Ministerio Público; En este contexto, en el departamento se configura un orden social centrado en la relación centro-periferia, en ésta, Cúcuta se convierte en el centro comercial y financiero en el que los campesinos (periferia) del departamento realizan sus transacciones y la ciudad deviene entonces en polo de acumulación de la riqueza generada por la producción agrícola en los demás municipios del departamento, así como por efecto del comercio con la vecina Venezuela. Estos hechos llevan a que durante el siglo XX se genere un progresivo distanciamiento entre esta ciudad y los demás localidades del departamento, siguiendo el patrón que en forma análoga se presentó entre Bogotá y las provincias “del interior” en el resto del país. Aunque el mencionado esquema de desarrollo centro-periferia no es estático, esta tendencia reforzó el carácter marginal de los rasgos socioculturales de los campesinos y el desarrollo aislado y eminentemente comercial de Cúcuta, que siempre se bastó del intercambio con Venezuela y la explotación de productos agrícolas provenientes del resto del Departamento. Sin embargo, la hegemonía que mantuvo la ciudad para la explotación de los excedentes de los demás municipios, nunca estuvo acompañada por una política redistributiva en el ámbito regional y por el contrario la distancia entre la inversión pública que se hacía en Cúcuta y la del resto del departamento, fue cada vez mayor. Lo anterior acentuó dinámicas de inequidad, abandono estatal, marginalidad, 12 exclusión social que caracterizan buena parte de la vida social y política del Norte de Santander. El cuadro 2, muestra unos indicadores sociales para el departamento que respaldan esta tesis. Cuadro 2. Indicadores de condiciones sociales en Norte de Santander Indicadores Norte de Santander Indicador de 30,3% Necesidades Básicas Insatisfechas –NBI0.76 Indicador de Desarrollo Humano – IDH19Población bajo línea de 59,20% pobreza Población bajo línea de 21,4% miseria Nacional 27,60% Fuente DANE censo de 2005 de 0,78 PNUD 52,60% DNP-MERP 2004 DNP-MERP 2004 17% Fuente: cuadro tomado de “Ficha técnica. Departamento de Norte de Santander (Catatumbo)”. OCHA. Sala de Situación Humanitaria. Bogotá. Colombia. Agosto de 2007. Disponible en http://www.acnur.org/pais/docs/2061.pdf Como se desprende del cuadro 2, producto del anterior modelo económico se configura una difícil situación social, el NBI departamental muestra que el 30 % de los habitantes de Norte de Santander no satisfacen sus necesidades básicas, si se analiza esta cifra entre los ámbitos urbano y rural, los datos muestran que en las cabeceras municipales el 22,4% de las personas están en esta situación y en lo rural la cifra se duplica al 58,2% (un poco más de la mitad)20. La evaluación de Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- para Norte de Santander da un índice del 0,76, lo cual lleva a que en el contexto nacional este en el puesto No. 21 y en el internacional, esta región esté en un grado de desarrollo humano similar al de los territorios palestinos y Argelia21. Como se deduce de las anteriores cifras, el esquema económico contribuyó a generar un distanciamiento apreciable entre el grado de desarrollo de la capital y los demás municipios del departamento y de este con las cifras de desarrollo nacional. En materia de desarrollo humano, en 2000, el Departamento Nacional de Planeación – DNP- Cúcuta se encontraba localizada en el puesto 92, en tanto que el resto de municipios del departamento se ubicaba lejos de este nivel, en posiciones que oscilaban entre el número 600 y 996, de un total de 1.115 municipios evaluados en ese momento22. 19 PNUD. “Índice de Desarrollo Humano (IDH) –2005”. Disponible en http://www.granalisis.org/htm/octubre_2005/I%20D%20H%20Granalisis.doc 20 Departamento Nacional de Estadística –DANE-. “Población en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas Departamentos (urbanorural). Censo 2005”. Disponible en http://www.dane.gov.co/files/censo2005/nbi_censo2005.pdf 21 PNUD. “Índice de Desarrollo Humano (IDH) –2005”. Op cit. 22 Piffano, German. Op cit. 13 En particular en Cúcuta, las condiciones sociales tienden a deteriorarse: desde comienzos de la década de los 80 del siglo pasado el ritmo de crecimiento comercial ininterrumpido observado por casi 20 años se detuvo bruscamente debido a la caída del precio del petróleo y en la consiguiente devaluación del Bolívar, causando en la ciudad un importante traumatismo en el intercambio con el país vecino23. Entre los años 2002-2003 se vuelve a presentar un deterioro de las condiciones económicas en la ciudad, en específico la actividad comercial se ve afectada por la crisis económica en el vecino país:...“para el final de 2003 en Colombia la inflación estuvo en un 6,49% frente a un 27,1% de la economía venezolana, unido esto, la devaluación de sus monedas causó un alto impacto al mercado local, donde el comercio, la industria y el sector servicios se vieron afectados por la pérdida del poder adquisitivo del bolívar frente al peso, debido en parte a la inestabilidad política del vecino país, y la ausencia de industria que generen empleo estable y permanente a la región. La situación anterior obligó al consumidor venezolano a modificar sus hábitos de compra y a satisfacer sus necesidades básicas y restringió su consumo en la industria local de Cúcuta, determinándose que según las ventas de los establecimientos más representativos de la región en el año 2003 estás representaron el 50% de las realizadas en al año 2002 y las del 2002 fueron el 70% del 2001; además este 50% del 2003 esta representado por el consumo realizado por los habitantes del Área metropolitana de Cúcuta únicamente. Al nivel industrial en el año 2003 existían 11.141 empresas con matricula vigente a 31 de diciembre, comparado con 11.465 que existían en el año 2002, lo anterior denota una disminución de 324 empresas menos, representando un 2,8%. Al nivel de inscripción esta se redujo en 274 con relación al año 2003 que se encontraban con matricula vigente de Registro Mercantil, comparado con 11.465 empresas que disponían de esta característica en el 2002”24. Los gráficos 5 y 6, muestran la dinámica económica reciente en el departamento de Norte de Santander y el área metropolitana de Cúcuta. 23 “El 17 de Febrero de 1983 la economía venezolana, de la que dependía casi exclusivamente el comercio cucuteño, sufrió un colapso sin precedentes en la historia de ese país gracias a la caída de los precios internacionales del petróleo y el incremento del déficit fiscal ocasionado por una política amplia de subsidios, que a partir de ese momento se hizo insostenible. Esta circunstancia ocasionó la devaluación del Bolívar que según el Banco de la República alcanzó a cotizarse en 16,49 pesos en el mercado de divisas no regulado y bajó en pocos meses a 7,75 pesos. Durante la década del 80 el valor del Bolívar ascendió lentamente y hacia 1990 alcanzó un precio de 10,56 pesos. La devaluación del Bolívar invirtió los flujos de mercancías que hasta ese momento se daban mayoritariamente de Colombia hacia Venezuela. En forma simultánea la ciudad empezó a incorporar fuertes sumas de dinero provenientes de la industria del narcotráfico. Estos años atestiguaron en Cúcuta un febril intercambio comercial con Venezuela fortalecido por las medidas de protección arancelaria que caracterizó la política de comercio exterior colombiano hasta 1991. De esta forma se incrementó la diferencia de precios en los productos que se comercializaban en Colombia y Venezuela, lo que a su vez estimuló un aumento del contrabando en toda la frontera, que tuvo un especial dinamismo en Cúcuta y Arauca”. Piffano, German. “Desplazados sin ciudad. El caso de Cúcuta”. Op cit. Páginas 41 y 42. 24 Consejo Municipal de San José de Cúcuta. Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. “Progreso para todos”. Cúcuta. Mayo de 2004. Pagina 15. 14 Gráfico 5. Comportamiento del Producto Interno Bruto –PIB- Departamental vs. El PIB nacional (1997-2005). 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 -2,00 -4,00 -6,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Nación 0,47 0,57 -4,20 2,90 2,02 1,42 0,74 5,02 2005 4,10 Norte de Santander 2,64 2,06 2,76 0,79 6,90 0,00 -1,10 0,00 0,00 Fuente: gráfico tomado de “Ficha técnica. Departamento de Norte de Santander (Catatumbo)”. OCHA. Sala de Situación Humanitaria. Bogotá. Colombia. Agosto de 2007. Disponible en http://www.acnur.org/pais/docs/2061.pdf Como se observa en el gráfico, el desempeño de la economía de Norte de Santander tiene unos valores significativamente inferiores y en la actualidad no ha logrado conectarse a las tendencia de crecimiento que se observa en la economía nacional en los últimos años, pues tiene años de crecimiento negativo (año 2003) o de estancamiento en el mejor de los casos (años 2002, 2004 y 2005). Producto de este bajo desempeño, se genera una economía con limitaciones para generar desarrollo humano, que relega a más de la mitad de sus habitantes (59,20%) a vivir bajo la línea de pobreza, a que el 21,4% % estén en situaciones de miseria y a que su principal núcleo urbano dependa más de la economía informal que de la formal, como lo muestra el gráfico 6. Personas ocupadas en miles Gráfico 6. Comportamiento del empleo formal e informal dentro del total de personas ocupadas en el área metropolitana de Cúcuta: Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios y El Zulia. Periodo 2001-2006 (abril-junio). En miles. 400 300 200 100 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ocupados 319 330 329 323 335 350 Informal 234 261 246 242 249 248 Formal 85 69 84 81 87 102 Fuente: DANE. “Encuesta Continua de Hogares. Población ocupada total, informal y formal (en miles). 2001 - 2006 (abril - junio). Disponible en http://www.dane.gov.co 15 Los gráficos reflejan la crisis económica, social e institucional actual del Norte de Santander, producto del agotamiento del enclave minero (en los cuarenta), la crisis agrícola (en los noventa) en el Catatumbo y del comercio en Cúcuta (desde los ochenta), por lo que hoy en día no se genera el suficiente empuje económico para generar empleo formal y de hay que en la principal zona receptora del departamento la economía informal sea la que mayor empleo crea que la formal (gráfico 6). Estos hechos muestran que contextos de: pobreza, bajo o nulo crecimiento económico, una historia de importantes economías extractivas organizadas al margen de la regulación estatal y por ende con débiles garantías de respeto a los derechos de propiedad permiten la emergencia en Norte de Santander de todo tipo de tráficos en la zona de frontera25, de actividades de lavados de activos producto de la producción de coca en el Catatumbo26, de proyectos agroforestales como la palma africana en Tibú27 y mineros como el carbón en los municipios del Carmen, Teorema y Tibú y petroleros28, que más que una oportunidad de progreso regional se convierten en recursos en disputa, que alimentan la emergencia y reproducción de grupos armados irregulares en el 25 …“El comercio fronterizo es de tres tipos: i) formal o registrado; ii) informal no regulado o no registrado (defensa del ingreso); y iii) clandestino que puede ser. o contrabando de introducción (Colombia-Venezuela) o contrabando de extracción (Venezuela-Colombia). Aunque por Cúcuta se realizaban algunas exportaciones registradas, su base económica no era la exportación de productos de origen local. Más importante, era el comercio no registrado que operaba en ambos sentidos, y cuya intensidad y dirección se altera según las modificaciones en la tasa de cambio y en el crecimiento económico en ambos países”. Barrera, Cristina. “El “Paquetazo"Venezolano y la Frontera Colombiana”. Contenido en “Revista Colombia Internacional No 5. Enero - Marzo de 1989”. Universidad de los Andes. Disponible en http://colombiainternacional.uniandes.edu.co/view.php/37/1.php 26 ..“Al final de la década del noventa, el departamento de Norte de Santander fue uno de los centros más importantes de cultivo de coca en el país y representaba en 1999 el 10% del total del país. Entre 2002 y 2004, el promedio de aspersión aérea en esta zona fue de 10.000 hectáreas por año, pero en 2005 y 2006 descendió a menos de 2.000 hectáreas. Así mismo, se implementaron proyectos de desarrollo alternativo. Estos hechos contribuyeron a la drástica reducción de los cultivos en este departamento, con un área sembrada de solo 488 hectáreas o 3% del total registrado en 1999”. Naciones Unidas. Oficina contra la droga y el delito. Gobierno de Colombia. “Colombia. Monitoreo de Cultivos de coca. Junio de 2007. Página 29. 27 …“Un proyecto agroindustrial de enormes proporciones a través del cual se pretende sembrar 6.500 hectáreas de palma africana y beneficiar a cerca de 650 familias, se está ejecutando en el municipio de Tibú y en la región del Catatumbo (Norte de Santander). Así lo reveló el ministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, durante el Consejo Comunal de Gobierno número 94… Bajo el liderazgo del ex ministro Carlos Murgas se inició el proyecto agroindustrial que proyecta la sustitución de cultivos ilícitos en 300 hectáreas y la ampliación la frontera en 741 hectáreas adicionales. En la primera fase, que ya arrancó, se planea sembrar 1.041 hectáreas de palma con recursos del Gobierno Nacional a través del Fondo de Inversiones para la Paz (FIP – Plan Colombia), del Gobierno de Estados Unidos (por medio de la USAID –por sus siglas en inglés-) y la Alcaldía de Tibú”. PNUD. “Gran proyecto agroindustrial para sembrar 6.500 hectáreas Palma Africana, cultivo que reivindica al Catatumbo”. Contenido en “Buenas practicas para superar el conflicto”. Disponible en http://www.saliendodelcallejon.pnud.org.co/noticias.shtml?x=310 28 …“Corresponde al proyecto Álamo I, proyecto Río de Oro, Proyecto Tibú-Barco, por parte de ECOPETROL y Petrotesting y la exploración del área Catguas por parte de Solana Petroleum Exploration Colombia Limited, con un área de 159.000 hectáreas”. Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. “Propuestas y solicitudes de la población desplazada de Norte de Santander para el Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada presentado a la Gobernación de Norte de Santander-Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada. Documento elaborado con el apoyo de la Corporación Colectivo de Abogados Luís Carlos Pérez”. Cúcuta. Norte de Santander. Agosto 22 de 2007. 16 departamento y fomentan el hasta ahora interminable ciclo de violencia, militarización de la vida social y emergencia humanitaria que se presenta en el departamento. 1.4. Situación Humanitaria En Norte de Santander los actores armados ilegales en sus procesos de inserción y disputa territorial han recurrido a una persistente violación a los derechos humanos, lo cual lleva a que se configuren acciones sistemáticas contra la población civil. En este sentido, la situación humanitaria tiene dos escenarios claros de expresión: el Catatumbo y la ciudad de Cúcuta, como epicentros de la guerra y economías ilícitas en disputa. Según el Observatorio de la Vicepresidencia de la República, si bien el Catatumbo tenía altos indicadores de violencia como los asesinatos, es a mediados de los noventa que estos se disparan por efecto del ingreso de los grupos paramilitares y la correspondiente disputa que traban con las guerrillas por el control de las zonas cocaleras. El Gráfico 7, muestra la relación entre conflicto, homicidio y secuestros en la región del Catatumbo. Gráfico 7. Comparativo entre la intensidad de la confrontación armada, las tasas de homicidios y secuestros en el Catatumbo entre 1986 - 2004 Fuente: gráfico tomado del estudio “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 21. Convenciones: Intensidad de la confrontación Tasa de Homicidios Secuestros Como se observa en el gráfico 7, desde el año 1996 con la irrupción de los grupos paramilitares se dispara los indicadores de violencia, la confrontación sube y el comportamiento del asesinato, principalmente de líderes sociales, los cuales fueron considerados por estos como base social de los grupos guerrilleros, se dispara, así como la recurrencia a las masacres y desplazamientos forzados. Con un comportamiento persistente de la confrontación, las cifras de asesinatos tienden a descender en 2004, por efecto de la desmovilización del bloque Catatumbo, sin embargo la conflictividad se reactiva desde el año 2004, principalmente porque las FARC pretenden hacerse al control de las zonas antes ocupadas por las paramilitares, aunque sin recurrir a las masacres pero si al boicot al funcionamiento de la economía 17 regional vía paros armados y ataque a la infraestructura economica como la torres de energía29. En cuanto a la operación y presencia de agentes humanitarios se ha presentado el boicot al funcionamiento de estos, especialmente en la zona del Catatumbo30, epicentro de modalidades de confinamiento y bloqueo de comunidades, además hay dificultades para obtener el ingreso en el registro oficial de desplazamiento, pues las poblaciones que huyen por efecto de los operativos militares que conllevan las acciones de fumigación no son inscritas. En efecto, Norte de Santander registró en el 2003 el segundo nivel de rechazos en el país (58%) a la declaración de personas para su ingreso al registro de población desplazada que maneja la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-. A su vez, en el Departamento se presenta una preocupante situación de impunidad, la cual está asociada a situaciones de infiltración de los entes locales que administran justicia por parte de grupos ilegales. En este contexto, las familias desplazadas y las comunidades afectadas por la violencia se fragmentan y desarticulan en una negación de derechos civiles y políticos que reducen espacios democráticos y capacidades de interlocución. Las personas en situación de desplazamiento tienden a empeorar su calidad de vida en tanto se prolonga su condición sin respuestas sostenibles por parte del Estado. Todos elementos estos que llevan a definir que en Norte de Santander se vive en la actualidad una situación de crisis humanitaria sostenida. La cual, según CODHES, se configura cuando existen: 1. “Múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectores sociales por parte de los diversos actores de la guerra y de las otras tantas violencias que saturan los espacios de la vida individual y colectiva; 2. Desprotección del Estado a personas, familias, comunidades y amplios sectores sociales; 3. Desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estado colombiano como obligado principal de la vigencia y realización de los derechos humanos; 4. Obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes realizan acciones humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a las comunidades en riesgo o inminencia de desplazamiento, o de otras vulneraciones de derechos fundamentales; 5. Bloqueos o sitios a comunidades para impedir su libre movilización, abastecimiento o búsqueda de protección o apoyo humanitario, lo que constituye un severo menoscabo 29 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Páginas 23 y 24. 30 En 2005… “los funcionarios de organismos internacionales tomaron la decisión de no desplazarse a los municipios de Convención y Teorema porque en el mes de febrero, en el corregimiento La Trinidad del municipio de Convención, las FARC hurtaron tres vehículos, un teléfono satelital, un GPS, un radio de comunicación y una cámara fotográfica, propiedad de funcionarios de Naciones Unidas, cuando realizaban labores humanitarias. Estas amenazas afectan profundamente las labores que desempeñan organismos como Naciones Unidas, la OEA, la OIM, OCHA, y otras que desarrollan trabajos en la región”. Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 49. 18 del derecho, o en algunos casos, la imposibilidad real de solicitar, prestar o recibir ayuda humanitaria; 6. Desinformación de las dimensiones de esta crisis humanitaria que en muchos casos obedece a la imposibilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos o al contacto directo con las víctimas; el silencio de éstas o sus familiares por temor a nuevas agresiones; y por último, el desinterés o la decisión de no dar a conocer la situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación; 7. Altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violencia, agresiones, despojo y destierro cerrando así las posibilidades de lograr esclarecer los hechos (Verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas responsables (Justicia), y el resarcimiento moral y material de las y los afectados (Reparación); 8. Progresiva desintegración del tejido social, fragmentación de unidades familiares, comunidades y procesos comunitarios y sociales largamente construidos. Alteración profunda de la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de redes sociales (aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, ingresos, gobierno propio, control social interno, control cultural y territorial, socialización, solidaridad, comunicación y apoyo recíproco); 9. Deterioro creciente en el nivel de vida de cada vez más personas y grupos sociales en el país. Desplazamiento forzado, despojo y pérdidas materiales y simbólicas que implican las vulneraciones de los DDHH y las infracciones al DIH (entre ellas el desplazamiento forzado), aceleración de procesos de empobrecimiento exclusión, desigualdad, e incremento de los Índices de Subdesarrollo Humano (esperanza de vida al nacer, alfabetización de adultos, tasa combinada de matrícula, y PIB per. cápita). 10. Contracción, desdibujamiento, ineficacia o inexistencia de políticas públicas y recursos para una la respuesta estatal”. 31 A su vez, en Cúcuta32 desde 1999, la presencia de grupos paramilitares genera una...“situación de conflicto y la lucha por el control territorial por parte de los actores armados, ha hecho que el departamento de Norte de Santander registre entre los años 2000 a 2004, una de las tasas de homicidio más altas, superando incluso la registrada en el ámbito nacional. Así, entre 1998 y el año 2004, Norte de Santander ha superado en toda ocasión los registros anuales de tasa de homicidios, siendo los años 2000, 2001 y 2002 los de más alto registro: en el año 2000 se produjeron 759 homicidio; en 2001 hubo un leve descenso a 721; en el 2002 un notorio aumento hasta 1.076 y en el 2003 descendió a 640. En estos registros es evidente un alto porcentaje de homicidios cometidos con armas de fuego. Pese a que el descenso en el año 2003 es considerable, no puede de ninguna manera advertirse como un indicador de superación de márgenes 31 Suarez, Harvey. “Menos Silencios, más esperanzas”. Contenido en “Un país que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada. Volumen 2”. CODHES. Bogotá. Marzo de 2003. Página 9. 32 En relación con los hechos de vulneración de derechos humanos, aquí se retoman los argumentos expuestos por la investigadora Gladys Prada Pardo en su análisis sobre la situación humanitaria de la ciudad de Cúcuta. Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”. CODHES. Bogotá. Colombia. Noviembre de 2006. 19 tan altos de violencia urbana. Las comunas 6 y 8 de Cúcuta fueron las más afectadas con los hechos de violencia acaecidos durante 2002, en tanto que solo entre las dos acumularon el 37% de los casos de homicidio reportados. Adicionalmente, dos de los municipios que conforman el área metropolitana de Cúcuta, a saber, los Patios y Villa del Rosario, registraron 111 y 92 homicidios respectivamente para el periodo 2002. Los hechos de violencia que culminaron con las cifras de muerte enunciadas en Cúcuta para el periodo 1999 – 2003, se concentraron en los barrios marginales (en su mayoría de invasión) y en la humanidad de hombres jóvenes (sin esquivar el representativo número de mujeres asesinadas) y menores de edad. En cuanto al sector económico, la ocupación la actividad o el oficio de las personas asesinadas, se enlistan: vigilantes o celadores, zapateros, vendedores ambulantes, vendedoras de chance (juegos de azar), comerciantes, albañiles, conductores (busetas o taxis), chequeadotes de rutas de transporte, prestamistas, joyeros, cambistas, pimpineros (vendedores minoristas de gasolina de contrabando), trabajadores de empresas, trabajadores de las plazas de mercado, trabajadores de bares, raspachines (raspadores o recolectores de hoja de coca), recicladores, prostitutas y travestis. El carácter de acciones de limpieza social que adquirieron varias de los homicidios, se confirma en que de los grupos más afectados, el sector de consumidores o expendedores de droga, y el de ladrones, raponeros o atracadores, es mayoritario. Así también se reseñan de manera especial, aunque con un registro minoritario, los asesinatos de funcionarios judiciales, abogados, defensores de derechos humanos, líderes cívicos, dirigentes políticos, sindicalistas, y desplazados. Se ha evidenciado que en las comunas 6 (El Salado), 7 y 8 (Juan Atalaya), y 9 (Loma de Bolívar) existía una clara influencia del ELN. La presencia de la guerrilla y su fuerte acción y relación cotidiana llevó a que de manera inevitable los comerciantes del sector y la comunidad en general de una u otra manera se viera conectada con ellos, sin que esto respondiera en realidad a una actitud de complacencia o apoyo. Esta actitud generó, a la llegada de los grupos paramilitares, la aplicación de un código de castigo generalizado, un régimen de terror, que significó la eliminación o el hostigamiento de aquellas personas que se vieron de una u otra manera relacionadas con la guerrilla. Por su parte, en medio de su estrategia de repliegue, la guerrilla del ELN desarrolla de manera esporádica y discreta, acciones contra presuntos o reales agentes de las fuerzas paramilitares. La presencia de las FARC, como ya se señaló, es menor y sus células operan de manera concomitante con el ELN. Así mismo se identifican algunos reductos del EPL. En relación con el descenso en el número de homicidios que se registró en 2003 respecto de los tres años anteriores, es importante advertir que si bien un porcentaje mayoritario de estos homicidios se revela como de “autor desconocido”, estos de ninguna manera pueden leerse de manera ingenua como simples hechos de delincuencia común, por cuanto se ha identificado la alianza y relación directa de grupos delincuenciales a sueldo al servicio de los actores armados y el narcotráfico. 20 .Al año siguiente de la desmovilización del Bloque Catatumbo se vienen presentando de nuevas estructuras delictivas que explican el clima de inseguridad que se respira en la ciudad. Durante 2005 se mantuvo una percepción generalizada de inseguridad, producto de las muertes selectivas y las amenazas. Un informe de la Fundación Progresar señala que en los tres municipios que conforman el área metropolitana (Cúcuta, Patios y Villa del Rosario) ocurrieron según la policía Nacional 690 muertes violentas, de las cuales 512 fueron homicidios y cerca del 95% fueron cometidas con armas de fuego. Solo en la ciudad de Cúcuta fueron asesinados 433 ciudadanos, y un poco mas del 42% tuvieron ocurrencia en las comunas 6, 7 y 8, sectores marginales, golpeados por la violencia. El informe sostiene también que en su mayoría estos homicidios se produjeron bajo la modalidad de sicariato, y que las AUC se ubican en primera línea como presuntos autores. En Cúcuta y el área metropolitana tiene lugar la reorganización de grupos de autodefensa con el supuesto objeto de prestar seguridad a sectores comerciales como los San Andresitos, la Central de Abastos y últimamente han hecho presencia en algunas comunas (6, 7 y 8), justificando su retorno en el elevado índice de atracos, hurtos y otras formas delincuenciales, que se vienen presentando en estos sectores”33 1.5. Dinámicas del desplazamiento forzado (1999-2007). En la actualidad, si bien no se ha llegado a los niveles de vulneración del año 2002, desde el 2004 se observa la persistencia de esta situación y la recurrencia a formas de vulneración individual a los derechos humanos, lo cual se expresa en desplazamientos individuales o familiares y en asesinatos selectivos, por lo que asumen el carácter de medidas disciplinarias de las poblaciones, que a una estrategia, en el marco de una lucha por obtener la hegemonía local. En este contexto, a continuación se presentan las tres principales dinámicas del desplazamiento forzado en la región: la primera, el proceso de expulsión, la segunda, la recepción en el departamento y, la tercera, la situación de recepción de los municipios que conforman el área metropolitana de Cúcuta como principal lugar de recepción. Dinámica de expulsión 1999-2007 El análisis histórico de las cifras del Sistema de Información de Población Desplazada – SIPOD- de Acción Social, muestra que la zona del Catatumbo y la ciudad de Cúcuta como las principales zona en donde se genera expulsión de personas. El gráfico 8, muestra a continuación la situación de expulsión de los nueve principales municipios expulsores del departamento de Norte de Santander entre los años 1999 al primer semestre de 2007. 33 Prada Pardo, Gladys. “Cúcuta: Conflicto armado, Narcotráfico y desplazamiento en la línea de frontera”. Op cit. Páginas 6 a 10. 21 Gráfico 8. Principales municipios expulsores de Norte de Santander (1999-2007*) 8000 Número de personas expulsadas 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 CONVENCIÓN 1999 CÚCUTA 2000 EL CARMEN 2001 EL TARRA 2002 OCAÑA 2003 SAN CALIXTO 2004 SARDINATA TEORAMA 2005 2006 TIBÚ 2007 Fuente: Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD-. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social. * Información con corte Agosto de 2007. Como se observa en el gráfico, el año 2002 fue el periodo de mayor expulsión de personas y se ubica en este proceso principalmente tres municipios del Catatumbo con lo cual esta hecho se identifica claramente en un proceso de disputa territorial articulado a la coca. Posteriormente la cifra se contrae en el año 2003 y a partir de ese año se rompen la uniformidad de las dinámicas en el ámbito municipal, presentándose municipios donde la tendencia se incrementa a partir del año 2004 (municipios de Convención, Ocaña, Sardinata y Teorama) y en otros donde, en ese mismo año, hay una tendencia decreciente (municipios de Cúcuta, El Carmen y El Tarra). Por otro lado, el municipio de Tibú se sale de estos dos comportamientos y en los años 2003 a 2005 este tiene el comportamiento más alto de expulsión del grupo analizado y además la tendencia es estable, pues no se desploman la cifra como en los otros municipios, lo cual es sintomático de su carácter de municipio de disputa (hay la confluencia de dos actores armados, las FARC y las bandas emergentes) y principal zona cocalera de la región. Esta dinámicas de la expulsión pone en evidencia la profunda fragmentación del control territorial que existe hasta comienzos de la década y como con ocasión del triunfo de un actor armado la disputa se reduce y con esto el desplazamiento, pero a su vez, en las zonas donde no hay un claro actor la disputa se mantienen y si bien el desplazamiento no llega a los niveles del 2002, la expulsión se mantiene. Dinámica de recepción 1999-2007 En relación con la dinámica de recepción, el monitoreo que realiza Codhes, a través de su Sistema de Información en Desplazamiento y Derechos Humanos –SISDHES-, muestra que en el Departamento de Norte de Santander, los principales municipios receptores de personas en situación de desplazamiento son: Cúcuta, Ocaña y El Tarra. Además desde hace nueve años (1999-al primer trimestre 2007), la principal zona 22 receptora en el Departamento son los municipios que conforman el área metropolitana de Cúcuta. El Gráficos 9 y el cuadro 3, muestran estas situaciones. Gráfico 9. Principales municipios receptores de Norte de Santander (1999-2007*) 16,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 R IO BU SA TI IN AT A RO DE L VI L LA SA N D O EL SA R CA LI XT O CA ÑA LI A ZU RA TA R EL CA RM IO NV CO EL EN C UT C CU EN N 0 A Núm ero de personas recibidas 14,000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* Fuente: Sisdhes * Cifra correspondiente al primer trimestre del año 2007 Como se observa en el gráfico, Cúcuta es el primer municipio receptor del departamento, lo cual se corresponde con su rol histórico de polo político, comercial y financiero de la región, con la consideración adicional que presenta la doble dinámica de ser un centro expulsor y centro receptor, lo cual debe conllevar una especial consideración frente a esta ciudad al momento del diseño de políticas públicas de atención al desplazamiento forzado a escala regional. Le siguen en recepción el Tarra, Ocaña y Tibú, los cuales presentan un comportamiento sostenido de esta, mientras que El Carmen, El Zulia, Sardinata y Villa del Rosario presentan desde el año 2003 una dinámica decreciente o inexistente (caso Sardinata). En el caso del Municipio de Ocaña, se presenta la presencia de bandas emergentes por lo que se deduce que las personas que llegan a este municipio lo hacen por presiones de la guerrilla, pero en el caso de el Tarra, la situación es más compleja, pues es un municipio donde hacen presencia simultánea la guerrilla de las FARC y las bandas emergentes, de ahí que la situación de seguridad y restablecimiento no sea clara, pues no hay condiciones de seguridad. Recepción en el área metropolitana 1998-2007. En relación con la dinámica de recepción en la zona metropolitana, el monitoreo que realiza el SISDHES de Codhes, muestra que en el Departamento de Norte de Santander durante los nueve años y un trimestre que cubre el análisis, esta es la principal zona receptora de las personas que se desplazan en el Departamento. El cuadro 3, muestra la situación de recepción en general y en relación el total de personas que expulsa el departamento que recibe esta subregión. 23 Cuadro 3. Número de personas y porcentaje de recepción en los municipios del área Metropolitana (periodo 1998 al primer trimestre de 2007*) Municipio 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007* Total Cúcuta 2.470 11.000 2.573 2.310 14.327 6.827 5.936 10.319 4.346 1.714 61.822 El Zulia 304 1.080 370 214 111 13 44 259 221 10 2.626 Villa Del Rosario 120 170 150 102 159 74 450 156 190 N.D 1.571 Los Patios - - - 50 180 74 43 92 120 12 571 Recepción en el 2.894 12.250 3.093 2.676 14.777 6.988 6.473 10.826 4.877 1.736 66.590 área Metropolitana Expulsión en el 4.822 20.892 7.313 6.235 36.319 12.233 12.663 14.093 7.224 1.964 87.814 Departamento % de recepción de personas del total 60% 59% 42% 43% 41% 57% 51% 77% 68% 88% 75,83% de expulsión en el Departamento Fuente: Sisdhes * Cifra correspondiente al primer trimestre de 2007 Convención: N.D: No disponible Según las cifras, se puede concluir que: En promedio, entre los años 1998 y el primer trimestre de 2007 (nueve años), la zona metropolitana ha recibido el 75,83% de las personas en situación de desplazamiento que es expulsada en el departamento. El desplazamiento forzado en Norte de Santander es un proceso de movilidad intradepartamental y reproduce un modelo de expulsión de las zonas rurales a la urbe metropolitana. 24 2. RESPUESTA INSTITUCIONAL AL DESPLAZAMIENTO FORZADO La atención al desplazamiento forzado es producto del cruce de una diversidad de enfoques y trayectorias de política, en este sentido, no es posible analizar la estructura de la oferta pública y el rol que juegan actores institucionales como la Gobernación departamental y las alcaldías municipales sólo partir de los programas de atención que fija la Ley 387 o los debates que se dan en el escenario de los Comités Territoriales de Atención, pues esto implica, dejar al margen de la discusión sobre política pública dinámicas como las manifestaciones regionales de la guerra o las políticas sectoriales con las que se proveen los servicios sociales que el Estado Colombiano suministra a sus ciudadanos vulnerables. Por otra parte, por más que hay unos claros patrones de expulsión y recepción que muestran que este delito de lesa humanidad es un asunto con expresiones regionales, que hay una zona expulsora y una zona receptora (ver gráficos 8 y 9, atrás) y que las causas de la crisis se hunden en la estructura económica y política sobre la cual se configuró la historia del departamento, la oferta institucional hasta ahora empieza a tomar forma en un conjunto de patrones sistemáticos de acción y por efecto principal de la Sentencia T-025 de 2004, la cual esta llevando a que el desplazamiento forzado este siendo incorporado por las administraciones públicas territoriales en la agenda oficial, conllevando el reactivar y desarrollar una infraestructura institucional y una serie de programas de intervención. En este sentido, desde lo institucional hay un avance frente a la respuesta institucional observada desde fines de la década pasada cuando desde lo local se asumía que el desplazamiento era un problema nacional y que ameritaba respuestas humanitarias de corto plazo; En este momento, frente a la atención al desplazamiento forzado en Norte de Santander los gobiernos territoriales, en unos más que en otros, se empieza a tomar conciencia que también es un problema de su competencia. En este escenario, se observa que en Norte de Santander se estructura una respuesta institucional que se desarrolla en cuatro enfoques o modelos de gestión: el que desarrolla la Gobernación y los tres que adelantan las entidades nacionales que operan en el departamento. Estos enfoques operan simultáneamente e implican: 1. Concepciones diferenciales del problema (que no necesariamente son opuestas entre sí); 2. Diferentes soluciones; 3. Diversas posturas sobre en que consiste la participación de las personas en situación de desplazamiento; 4. Variadas velocidades de respuesta a los derechos vulnerados y; 5. Estructuras institucionales y financieras diversas y no necesariamente articuladas al esquema organizacional que fija la Ley 387 de 1997 para el ámbito territorial, a saber, los Comités Territoriales de Atención Integral a la Población Desplazada y los planes de acción, denominados en el Decreto 250 de 2005 como Planes Integrales ÚnicosPIUS-. 25 En Norte de Santander, un enfoque está en manos de la Gobernación Departamental34 y los otros tres son manejados por las entidades del nivel nacional que operan en el departamento. Esta realidad están en la base de la actual fragmentación de la gestión y por ende en las causas de las limitaciones que se presentan para obtener un impacto significativo en la situación de goce efectivo de los derechos de las personas víctimas del desplazamiento, en este contexto, a continuación se presenta cada enfoque en detalle. Enfoque departamental La Gobernación de Norte de Santander maneja un enfoque de facilitación y potenciación de la gestión de los gobiernos municipales, que consiste en que el departamento en el marco de las competencias que el ordenamiento constitucional y legal le asigna, concentra sus labores en el apoyo técnico a los entes municipales, por ejemplo, asesorando la formulación de los PIU locales, en la sensibilización a los gobernantes locales frente a su obligación de formular una política local y que eroguen recursos para ésta y directamente en la financiación (recursos del Sistema General de Participaciones –SGP- ) de la inclusión de las personas en situación de desplazamiento a los servicios de salud y educación, pública, principalmente. En este contexto, no existe una política que desarrolle los planteamientos que hace la Corte Constitucional en la Sentencia T-25 de 2004, en el sentido de proveer una atención que busque garantizar unos mínimos de protección en relación con el goce a derechos como: educación, dignidad, generación de ingresos, retorno y estabilización socioeconómica, reunificación familiar, salud, vida, vivienda digna, entre otros, y además que se provean respuestas programáticas que con enfoques diferenciales permitan, de manera progresiva, la superación del Estado de Cosas Inconstitucional de que habla la citada sentencia. En términos generales tanto la Gobernación y sus entidades descentralizadas como las agencias del nivel nacional que operan en el Departamento manejan un enfoque de provisión de servicios de oferta pública35, lo cual implica que la gestión concentra su esfuerzo en cumplir metas de acceso a los programas sociales regulares, los cuales son adaptados para cubrir a población en situación de desplazamiento, permitiendo mejorar las cifras de coberturas o población atenida, independientemente de si esa oferta permite o no el restablecimiento de derechos, dado su carácter sectorial y por ende fragmentado en su provisión. 34 En este estudio para el ámbito municipal no se logró identificar un claro enfoque de atención, los municipios según su capacidad financiera tienden a incluir a las personas víctimas del desplazamiento en los servicios sociales que manejan con ocasión del proceso de descentralización, a saber: acceso a la educación vía cupos en los colegios públicos y acceso al paquete POS-Subsidiado del Régimen de Seguridad Social en Salud, los cuales se financian con los recursos que recibe por Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación –PICN- que administra el SGP. 35 Este modelo está diseñado para resolver un problema histórico de acceso a bienes y servicios públicos y una precaria [no exitosa] o parcial inserción económica, en este sentido las entidades lo que resuelven con su intervención es un problema de cobertura de bienes y servicios públicos, de pobreza. histórica. Sobre la conceptualización del modelo de oferta pública se recomienda consultar: Tapia Góngora, Edwin. “La atención a la población desplazada en Medellín. cuando lo humanitario se asume como un asunto de vulneración por pobreza”. Codhes. Bogotá. Colombia. Febrero de 2006; Codhes. “Boletín Codhes Informa, No. 62. No hay peor ciego que aquel que no quiere ver”. Codhes. Cartagena. Octubre de 2005. Disponible en www.codhes.org. 26 Bajo el enfoque de facilitación y provisión de servicios sociales, la estructura organizacional dispuesta en lo departamental se desdobla en dos instancias: El espacio del Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada –CDAIPD-36, este busca ser el lugar donde convergen los actores institucionales del nivel departamental y nacional que tienen una responsabilidad en materia de atención y cuyas principales acciones se concentran en la formulación de una política departamental (el PIU) y la coordinación de acciones de intervención, así como es el espacio desde el cual se busca hacer incidencia en los gobiernos locales para que construyan una agenda en la materia. Las Secretarias de despacho del Departamento, las cuales tienen una serie de programas de inversión que incluye o se dirigen a población en situación de desplazamiento y el apoyo al fortalecimiento institucional de sectores del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPDVque operan en el departamento como las Unidades de Atención y Orientación –UAO- y la Mesa Departamental de Población desplazada En cuanto a las personas en situación de desplazamiento, en este modelo, su rol es el de ser beneficiarios de los servicios que proveen las Secretarias del Departamento y en cuanto a su potencial como actores de política pública, este se concreta a partir de la incidencia que logren en el CDAIPD las Organizaciones de Población Desplazada – OPD- que asisten a ese espacio. Enfoques nacionales Las entidades nacionales que operan en el Departamento manejan tres enfoques o modelos: el de seguridad, el de oferta pública sectorial y el asistencial o de transición socioeconómica. El enfoque de seguridad, consiste en la prevención del desplazamiento forzado mediante la aplicación de acciones militares de recuperación del territorio, lo cual implica disputarles el control a los grupos armados irregulares y la destrucción de las economías ilícitas con las que se financian, esto lleva a la inserción de tropas militares y la aplicación de acciones de control y regulación al flujo de personas e ingreso y salida de insumos y productos de las zonas consideradas estratégicas en materia militar o de explotación de la coca. Este enfoque militar, si bien es una forma de empezar a recuperar la histórica ausencia estatal, lleva a que los tiempos de respuesta en prevención estén supeditados a las dinámicas de la lucha antisubversiva y antinarcóticos que desarrolla la fuerza pública en el departamento y a que sea objeto de reparos por lo restrictivo de éste y las 36 “La Secretaría de Gobierno consolidó el Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada mediante la organización interna del mismo a través de secretarias técnicas de vivienda; salud y seguridad alimentaría; educación; tierras y derechos humanos; Derecho Internacional Humanitario y fortalecimiento organizacional y comunitario”. Gobernación de Norte de Santander. “Informe Rendición de cuentas a la Comunidad. Plan de Desarrollo Departamental 2004-2007. EneroJunio de 2006”. Cúcuta. Norte de Santander. 2006. Página 19. 27 consecuencia en materia de restricción de derechos que trae para la población que habita en las zonas donde se aplica, principalmente el Catatumbo. Al respecto del Catatumbo, la Gobernación del Norte de Santander junto con entidades nacionales ha definido una estrategia de intervención que busca afectar los problemas de cultivo de coca, violencia y generación de ingresos para la región, el cuadro 4, muestra los programas y recursos dispuetos. Cuadro 4. Acciones concretas para la recuperación del Catatumbo en alianza con otras entidades en 2006. Fuente: cuadro tomado de “Eje Territorial. Estrategia 3.3: Sostenibilidad ambiental. Acciones concretas para la recuperación del catatumbo en alianza con otras entidades”. Gobernación de Norte de Santander. Información de rendición de cuentas a la comunidad. Op cit. Página 33. El enfoque de oferta pública, se concentra en proveer acceso a la inversión social organizada sectorialmente como por ejemplo: vivienda de interés social y acceso a tierras. En este esquema los tiempos de respuesta están supeditados a las fechas en que se hacen convocatorias para postularse al subsidio y al ciclo de gestión del programa, que es: 1. Evaluación de propuestas; 2. Asignación de recursos y; 3. Ejecución del subsidio que desde Bogotá se gira. Por ende, la respuesta institucional esta diseñada para ajustarse a los tiempos administrativos de las entidades que administran los programas y no a la urgencia de las persona o familias en situación de desplazamiento. En este enfoque se ubican los llamados programas de inversión social ajustados para cubrir a población en situación de desplazamiento, de que habla el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 “Estado Comunitario: Desarrollo Para Todos”. 28 El enfoque asistencial o de transición económica, consiste en la provisión de subsidios en dinero, como el que asigna el programa “Familias en Acción”, por ende busca atender a aquellas personas o familias en situación de desplazamiento que se encuentren a medio camino entre el acceso del paquete de Atención Humanitaria de Emergencia –AHE- y el inicio del componente de Estabilización y Consolidación Socioeconómica. Los programas que se manejan en este punto límite, si bien se incorporan dentro de la AHE, ante la débil oferta en atención socioeconómica que reciben las personas en situación de desplazamiento puede llegar a ser la única oferta que recibirán estas víctimas para intentar re-construir su plan de vida, lo cual es preocupante, pues el diseño de estos busca mitigar la crisis de ingresos que crea el desplazamiento pero no están ajustados para responder a los problemas de mediano plazo y estructurales que implica el llamado restablecimiento de derechos. En materia organizacional, estos tres modelos se estructuran y desarrollan a través de la organización sectorial que tiene el gobierno nacional en los entes territoriales, en este sentido identificamos seis sectores administrativos37 en Norte de Santander, a saber: 1. Sector Defensa: territorialmente expresado en la fuerza pública (policía y Ejercito nacional). Maneja el modelo de seguridad. 2. Sector Agricultura y desarrollo Rural: conformado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder- y el Banco Agrario. Manejan dentro del modelo de oferta pública, los programas de tierras, crédito para proyectos productivos para el agro y Vivienda de Interés Social Rural (Banco Agrario). 3. Sector Vivienda, Medio Ambiente y Desarrollo Territorial: integrado por el Ministerio que lleva este nombre, maneja dentro del modelo de oferta pública, lo referente al programa de subsidio de Vivienda de Interés Social. 4. Sector de la Protección Social: conformado por el Ministerio que lleva este nombre, el cual define y maneja la política de Salud como integrante del Sistema General de Seguridad Social en Salud –SGSSS-, incluye además al Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF-. Maneja dentro del modelo de oferta pública, la oferta en Salud (SGSSS), la capacitación para el empleo (SENA) y la atención a la población infantil y la tercera edad (ICBF). 5. Sector Educación: integrado por el Ministerio de Educación Nacional –MEN-, en lo territorial forman parte de éste, las Secretarias de Educación, ya sean del nivel departamental o municipal, así como los colegios públicos. Maneja la oferta de cupos y el financiamiento y ampliación de la estructura de las instituciones educativas a partir de 37 El propósito de este apartado es visibilizar el conjunto de entidades y programas en que se concreta el modelo de oferta pública para el caso del departamento de Norte de Santander. Por ende, es claro, que aquí no se hace una radiografía exhaustiva del conjunto de entidades que conforman cada uno de los sectores administrativos que a continuación se reseñan sino los que pertenecientes a un sector tienen ingerencia en este departamento. 29 recursos que ejecuta directamente el MEN o vía los recursos que para participación en educación se les transfieren a los entes territoriales de los ingresos corrientes de la Nación (SGP), así fuentes como las regalías, entre otros. 6. Presidencia de la Republica: dentro de este sector sobresale la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social-38-, la cual maneja dentro del modelo de oferta pública, lo referente a AHE, la inclusión en el registro oficial a las personas que declaran y la Red de Seguridad Alimentaria –RESA-. En el frente del modelo asistencial, a partir del programa “Familias en Acción”, esta organización busca hacer un puente entre la AHE y la estabilización socioeconómica. Familias en Acción consiste en la entrega bimensual de un subsidio en dinero para financiar el gasto en alimentación y la permanencia en el sistema educativo de los niños clasificados en el Sistema de Identificación de Beneficiarios –SISBEN- en el nivel 1 y a los niños de familias en situación de desplazamiento. El subsidio de nutrición equivale a 46.500 pesos mensuales, el escolar de primaria asciende a 14.000 pesos mensuales y el subsidio escolar de secundaria a 28.000 pesos mensuales39. A su vez, esta entidad interviene en lo referente a generación de ingresos vía el apoyo a microproyectos productivos que maneja la ONG CORPRODINCO. Este programa consiste en la entrega de un incentivo monetario que oscila entre un millón y millón quinientos mil pesos ($1’000.000 a $ 1’500.000) a las personas y grupos de personas en situación de desplazamiento que luego de una capacitación, presentan un proyecto de trabajo a esta ONG operadora, que los analiza y asigna los recursos a las propuestas avaladas. Por último, en relación con el rol de la personas en situación de desplazamiento en este enfoque, se les define como beneficiarios o población objetivo de los programas que manejan cada sector, y en lo que respecta a la formulación de política, dado que los programas son adecuaciones de políticas sociales del nivel nacional, no hay una ingerencia de éstos, pues las directrices de políticas son definidas en leyes sectoriales, por ejemplo: la Ley 100 de 1993 define la estructura institucional del servicio de salud, estableciendo que la principal instancia de política del sector salud es el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud- CNSSS-, el cual fija los componentes del Plan Obligatorios de Salud –POS- tanto del régimen contributivo o privado, como del público o Subsidiado. Por lo anterior, instancias como los Comités territoriales no tienen ninguna ingerencia en la oferta sectorial, pues estos programas no se diseñan y discuten en lo territorial, ni aun en el espacio de Consejo Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –CNAIPDV- sino en el sectorial nacional del CNSSS. Teniendo en cuenta estos enfoques, la oferta institucional (ordenada según las tres fases de atención que establece la Ley 387) se estructura de la siguiente manera: 38 En adelante se denotará como Acción Social. Acción Social. “Manual operativo familias desplazadas. Documento de trabajo versión 1.0”. Documento sin fecha. Bogotá – Colombia 39 30 2. 1. Prevención del desplazamiento forzado por la violencia40 En el Norte de Santander la prevención al desplazamiento forzado gira alrededor del rol que ejercen la Policía y el Ejército en la aplicación de la estrategia de seguridad democrática. El enfoque nacional se expresa en dos estrategias: por un lado, una concepción de la seguridad que gira entorno a la militarización y recuperación de ciertas zonas estratégicas en materia de la economía de la coca, lo cual lleva al incremento del pie de fuerza y la irrupción en las zonas rurales de operativos antinarcóticos. En este sentido, desde el año 2002, se despliega la operación Diamante, la cual se desarrollaron por fases…“las fases cinco y seis, que tenían como propósito fumigar los cultivos de coca en los municipios de Tibú, Sardinata, Teorama y San Calixto. Las fumigaciones fueron particularmente importantes en el corregimiento de la Gabarra, en el municipio de Tibú, donde se encontraban extensas áreas cultivadas en terreno plano, bajo el dominio del bloque Catatumbo, principalmente”41. No obstante que la prevención del desplazamiento se asume como una consecuencia de la recuperación del control territorial, lo que lleva a que el énfasis sea el desactivar el accionar de los actores armados irregulares como causantes del desplazamiento, no hay directrices de política específicamente definidas para eliminar el desplazamiento, esto hecho lo corrobora la persistencia de la expulsión en los municipios del catatumbo, lo cual se abordó en el apartado número 1 de este estudio. En este orden, hace falta una reflexión especial sobre la expulsión en el departamento, en el sentido de que se tenga en cuenta para el diseño de la estrategia departamental no sólo las vulnerabilidades que se generan por el accionar de los grupos armados ilegales sino que también se aborden los efectos que traen las acciones antinarcóticos42 y contrainsurgente de la fuerza pública en las principales zonas de expulsión así como toda una reflexión específica para el problema del desplazamiento urbano que se genera en la ciudad de Cúcuta, el cual, a pesar de las medidas de incremento de pie de fuerza 40 La prevención comprende el conjunto de programas, proyectos y acciones que ejecutarán las entidades gubernamentales y estatales, en coordinación con los entes territoriales y la sociedad civil, con el propósito de desarticular o neutralizar la acción de los múltiples actores y procesos de violencia que generan el desplazamiento y presentar alternativas eficaces de protección a la vida, la integridad y libertad personales de la población civil respecto a las situaciones del conflicto armado y la violencia generalizada. El concepto de prevención también comprende la promoción de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Presidencia de la República de Colombia. “Decreto 173 de Enero 26 de 1998. Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. Artículo 1. Numeral 2.1. Estrategia de prevención. 41 Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Catatumbo”. Op cit. Página 43. 42 Se han adelantado además de las operaciones de fumigación de cultivos de coca la aplicación de otra serie de iniciativas de erradicación y sustitución de cultivos mediante los programas “Familias Guardabosques” en los municipios de Sardinata, Teorama y Tibú por un valor $8.000.000.000 e “Implementación de los Proyectos Regionales Integrales Sostenibles –PRIS-“ para los municipios de Convención, San Calixto, Teorama, El Carmen, Tibú, y El Tarra en proyectos de Café y Cacao, con una inversión por $5.300.000.000. “Gobernación de Norte de Santander. Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Eje Territorial. Estrategia 3.3: Sostenibilidad ambiental. Acciones concretas para la recuperación del Catatumbo en alianza con otras entidades”. Cúcuta. Norte de Santander. Junio de 2006. 31 policial no han logrado eliminar el problema de la violencia y expulsión (gráfico 8, atrás). Desde otro lado, la agencia Acción Social en convenio con el Comité Departamental de de Cafeteros, como organización operadora, viene aplicando el programa Red de Seguridad Alimentaria –RESA-, el cual busca aumentar las condiciones de resistencia de los habitantes de las zonas de mayor riesgo de desplazamiento a las intimidaciones de los violentos, a partir del fomento a procesos productivos que permitan el autosostenimiento de las familias campesinas y la producción de excedentes agrícolas para comercializar por éstas, sin embargo los efectos de estas iniciativas no son significativas en cuanto a su efectividad dada la persistencia del desplazamiento en la región (ver gráfico 10, mas adelante). Según el Sistema de Gestión y Seguimiento a las Metas del Gobierno –SIGOB- de la Presidencia de la República, el programa RESA a cubierto entre los años 2003 al mes de octubre de 2007, en el Departamento de Norte de Santander a 134.327 familias vulnerables a situaciones de desplazamiento, la distribución año a año es la siguiente: Cuadro 5. Familias integradas al programa RESA en Norte de Santander 20032007. 2003 30.600 2004 50.330 2005 9.180 2006 15.750 2007 28.467 Fuente: SIGOB. “Total familias vulnerables en riesgo de desplazamiento vinculadas a proyectos de seguridad alimentaria (RESA) - contratos firmados”. Información disponible en http://www.sigob.gov.co El cuadro 6, presenta a continuación el mapa institucional en prevención del desplazamiento forzado para el departamento de Norte de Santander. 32 Cuadro 6. Mapa de oferta institucional en prevención del desplazamiento forzado43 Entidad Nivel de gobierno Vicepresidencia de la República Sector Presidencia de la República Acción Social Ejercito Nacional Defensa Nacional Policía Defensoría Regional Pueblo Secretaria Gobierno Derechos Humanos del de Departamental Interior Intervención - Programa Comunidades en riesgo: cubre los municipios de Convención, Teorama, San Calixto y Hacarí. - Programa Red de Seguridad Alimentaria –RESA-: cubre 38 municipios del departamento e incluye RESA urbano para Cúcuta. Se realiza en convenio con la Gobernación departamental. - Programas incorporados dentro de la política de seguridad democrática: soldados campesinos, desmovilizaciones, incremento de pie de fuerza, militarización de las carreteras de acceso a municipios clave del Catatumbo. - Estrategia de seguridad ciudadana: persecución al delito común y organizado urbano - Programa de protección a líderes sociales - Sistema de Alertas Tempranas –SAT-: Elabora informes de riesgo que se entregan al Comité Interinstitucional de Alerta Tempranas -CIAT- del gobierno nacional, para que tome medidas respecto a las situaciones de riesgo que identifica esta unidad. - Programa Defensores Comunitarios: mediante la labor de los defensores comunitarios, se visibilizan las problemáticas de vulneración de derechos en las localidades y realizan labores de acompañamiento a las comunidades rurales. - Consejos de Seguridad departamental sobre la situación de orden público - Asignación de recursos para la construcción de la estación de Policía del municipio de Silos - Participación en la Mesa de prevención del Comité departamental de atención la Población desplazada. - Apoyo a la operación del proyecto “Protección de Bienes Patrimoniales”, vía el convenio Acción Social-Banco Mundial. - Prevención y atención de víctimas de minas antipersona: vía convenio con el Observatorio de Minas de la Vicepresidencia de la República; En 2006 se realizaron jornadas de capacitación y 43 Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento. 33 encuentros departamentales con las diferentes instituciones que participaron en la ruta de atención a las víctimas, desarrollando el componente de Educación para la reducción del riesgo44. - Fortalecimiento de la institucionalidad local, regional y nacional En convenio tripartito entre Gobernación, municipios y la Defensoría del Pueblo45 y en el marco del II Laboratorio de Paz46 (del que es socio principal la Unión Europea), esta iniciativa busca fortalecer el conocimiento y la capacidad institucional en materia de Derechos Humanos y la cultura.47 Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta. 44 Dentro de este proceso, la Gobernación esta en la implementación de un plan de acción para el año 2007. Este contiene los siguientes componentes: 1. Diagnóstico; 2. Información y Divulgación; 3. Atención Integral a Víctimas. Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Prevención y atención de víctimas de minas antipersona”. Op cit. Página 20 45 En 2006, este convenio ascendió a 975’502.000, distribuidos así: Departamento: $292.000.000, Defensoría del Pueblo: $628.002.000 y Municipios: $55.500.000. Gobernación de Norte de Santander. Numeral “1.6 Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión para contribuir a la paz”. Op cit. Página 23. 46 El II Laboratorio de Paz en Norte de Santander es un macro programa de inversión social que busca reconfigurar tanto la economía local vía el apoyo de una serie de alternativas productivas, como el apoyo a comunidades vulnerables por la violencia y reducir el déficit de institucionalidad estatal en la zonas de guerra. Para el año 2006, la distribución de los aportes fue: Unión Europea $10.048.151.000, Gobernación $4.105.870.248 y Municipios y socios $3.115.073.376. Gobernación de Norte de Santander. Numeral “1.6 Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión para contribuir a la paz”. Op cit. Página 24. 47 …“Como parte de los compromisos adquiridos con la entidad coordinadora regional del Laboratorio de Paz CONSORNOC, el departamento para el año 2006 apoyó a esta entidad con recursos para el funcionamiento de su planta de personal por la suma de $ 269.379.624”. Gobernación de Norte de Santander. Numeral “1.6 Estrategia: protección de la vida e integridad del nortesantandereano. II Laboratorio de Paz: estrategia de inversión para contribuir a la paz”. Op cit. Página 23. 34 Al confrontar esta oferta en prevención con las cifras de expulsión del departamento durante la década (gráfico 10, a continuación) se observa que los resultados del actual enfoque de seguridad, no ha logrado reducir el desplazamiento forzado por la violencia y en términos generales, desde el año 2003, fecha en que comienza la política de seguridad democrática, la magnitud de la expulsión se ha estabilizado en una cifra superior a las siete mil personas entre los años 2003 a 2006. Gráfico 10. Comportamiento de la expulsión en Norte de Santander, periodo 19992006. 23.386 8.400 7.856 7.786 8.287 7.514 2.004 2.005 2.006 6.009 4.390 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 Fuente: Sistema de Información de Población Desplazada –SIPOD-. Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social. Información con corte octubre 15 de 2007 El análisis de las cifras oficiales, muestran que, exceptuando el año 2002 que presenta un comportamiento atípico y extremadamente alto, la expulsión se mueve en un promedio superior a las seis mil personas por año durante el lapso de siete años que va de 1999 al 2006.(exceptuando el año 2002). Este hecho, permite afirmar que la estrategia de prevención actual que se aplica en el departamento no ha logrado romper la dinámica de desplazamiento que venía presentando Norte de Santander desde la década pasada y como lo muestran los gráficos 1 al 4 (antes presentados), es inefectiva para reducir o eliminar la confrontación armada, la institucionalidad paraestatal que se ha establecido en las zonas deprimidas tanto del ámbito urbano como lo rural y el libre ejercicio de los derechos políticos, en particular para los ciudadanos de la región del catatumbo y la ciudad de Cúcuta48. 48 Sobre los riesgos electorales y por ende las limitaciones para el libre ejercicio al derecho a elegir y ser elegido para el caso del departamento y en Colombia en general, se recomienda ver: Misión de Observación Electoral –MOE-. “Retos electorales, riesgos y recomendaciones”. Op cit. 35 2.2. Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) 49 En este componente el principal actor institucional es Acción Social, la cual vía convenios o acción directa entrega bienes y servicios como: subsidios para arriendos por tres meses, kit de aseo, cocina, subsidio de transporte y ropa. En este sentido, el análisis en terreno permite establecer que la atención ocurre dentro de los esquemas regulares que aplica esta organización estatal en todo el territorio nacional. A su vez en Norte de Santander se realizan una serie de misiones de observación y de entrega de ayuda, organizadas por agentes humanitarios internacionales como el Consejo Noruego para los Refugiados –CNR-, la Oficina de Coordinación Humanitaria -OCHA-, la oficina del Alto Comisionado de la Naciones para los Refugiados ACNUR- y el Comité Internacional de la Cruz Roja –CICR-, entre otras. Acción Social, por efecto de la Sentencia T-025, está en un importante proceso de reducción del déficit de cobertura en AHE que se acumuló desde el año 2004, sin embargo en razón de la fragmentación institucional que existe ante los diferentes enfoques que se aplican en el departamento hay una percepción par parte de los líderes de población desplazada de que los avances en la materia han sido limitados, que no hay información sobre los criterios y los procesos de asignación de los recursos y por ende, desde éstos, no es posible discernir con claridad del total de personas registradas en el departamento, cuantos efectivamente han recibido la asistencia a que tienen derecho. A partir de las cifras del SIGOB, se establece que desde el año 2004 hay un crecimiento significativo de la cobertura familiar en AHE: en el año 2004, 1.122 familias son atendidas, en el año 2005 se contrae la atención a 1.002, en el año 2006 se recupera la cifra y asciende a 1.770 y, hasta el mes de octubre de 2007 se habían atendido 1.281 familias50, sin embargo este análisis es parcial, pues los datos no permiten establecer la eficacia en relación con los déficit de atención de años atrás a la Sentencia T-025 y en este sentido, las cifras no revelan cuantos de estos grupos corresponden a familias desplazadas en la década pasada y la actual y cuantos al año en que se hizo la atención. Por último, en lo que se refiere el componente de generación de ingresos o emprendimiento que se ejecuta dentro de la AHE para los líderes de población desplazada51, este no satisface las expectativas que se crean sobre la posibilidad de crear un ingreso que saque a las personas víctimas de desplazamiento de la situación de precariedad y dependencia de la ayuda oficial e internacional, dados los trámites, 49 La Atención Humanitaria de Emergencia ccomprende las acciones inmediatas de atención a la población desplazada, individual, familiar y colectivamente, tendientes a garantizar y satisfacer las necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia, alojamiento transitorio, seguridad, protección y organización comunitaria. Decreto 173 de 1998. Numeral 2.2. Estrategia de Atención Humanitaria de Emergencia. 50 SIGOB. “Hogares atendidos con proceso de Atención Humanitaria de Emergencia (AHE) de manera integral”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 51 Codhes pudo recibir de manera privilegiada la evaluación social realizada por los líderes de población desplazada a la política de atención por parte de 19 líderes de Organizaciones de Población Desplazada que asistieron en la ciudad Cúcuta, a un taller de fortalecimiento de las capacidades sociales en materia de la Sentencia T-025 y los indicadores de seguimiento de goce efectivos de derechos, que realizó esta, con el apoyo del Consejo Noruego de Refugiados, a mediados del mes de Octubre del 2007. Los análisis y valoraciones realizados en ese espacio se presenta más adelante en el numeral 2.4 de este estudio. 36 tiempos de desembolso y monto de los recursos que entrega el programa, los cuales se valoran por estos como insuficientes para establecer un proyecto viable Al respecto de esto último, dado que el monto entregado oscila entre un millón y millón quinientos mil pesos, los proyectos que se adelantan con estas cifras no pueden implicar un elevada nivel de calificación, por lo que las iniciativas a financiar se concentran sobre todo en el comercio al detal por ejemplo de alimentos o misceláneos, lo cual genera un interrogante sobre las posibilidades de un restablecimiento sostenible en lo económico, en momentos en que el comercio esta en crisis, principalmente en la ciudad de Cúcuta y su área metropolitana, subregión donde se asienta en promedio el 70 % de las personas en situación de desplazamiento (cuadro 3, antes enunciado). Por último, es necesario considerar que si bien este programa se entiende como parte de la AHE, ante la debilidad de la oferta institucional en la materia, este incentivo termina por ser la única oferta institucional disponible para re-construir los planes de vida de las personas en situación de desplazamiento, por lo que se entiende la insistencia con que los líderes de población desplazada cuestionan la gestión de la ONG operadora. A continuación, el cuadro 7 presenta el mapa de oferta institucional en Atención Humanitaria de Emergencia –AHE- para Norte de Santander. 37 Cuadro 7. Mapa de oferta institucional en AHE52 Entidad Acción Social Nivel de gobierno Sector Presidencia de la República Nacional ICBF Protección Social Intervención - Maneja el registro de población desplazada (que es la puerta de entrada a la oferta pública en AHE y estabilización socioeconómica) - Asistencia humanitaria de emergencia para desplazados. - Programa “Operación Prolongada de Socorro y Recuperación” –OPSR-. Busca proveer a las personas en situación de desplazamiento de bienes en materia alimentación, hábitat, cocina y recursos par alojamiento por tres meses. Esta iniciativa es fruto del convenio de tripartito de cooperación firmado entre Acción Social, la agencia de las Naciones Unidas Programa Mundial de Alimento –PMA- y el ICBF53. - Programa de comedores escolares54 - Programa de Hogares de bienestar55 - Programa de de Unidades móviles: este consiste en un equipo conformado por profesionales que en sicólogos, trabajo social, cultura, entre otros, que recorren haciendo una labor de apoyo social a las comunidades golpeadas por la violencia56. 52 Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento. 53 En el año 2004 se entregaron raciones alimentarias a 3.046 personas en situación de desplazamiento, en el año 2005 se atendieron 7.226, en 2006 sólo se atiende a 181 personas y en 2007, la cifra se recupera y al 30 de agosto se habían cubierto 29.415 personas en situación de desplazamiento. SIGOB. “Personas en situación de desplazamiento beneficiadas de raciones alimentarias entregadas por la OPSR - Atención ICBF”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 54 En el año 2006 se atienden a 390 niños bajo el programa de desayunos infantiles, en el año 2007, se dispara de manera significativa la atención, por lo que a al mes de octubre se habían atendido 6.969 niños en situación de desplazamiento. SIGOB. “Niños en situación de desplazamiento beneficiados de desayunos”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 55 En el SIGOB no se establecen cifras de cobertura diferenciadas entre población vulnerable y en situación de desplazamiento. 56 En el año 2005 se atienden 1.985 personas en situación de desplazamiento, luego, en 2006 la cifra crece a 14.180 personas y al 30 de septiembre de 2007 se habían atendido 6.088 personas. SIGOB. “Personas en situación de desplazamiento atendidas por Unidades Móviles”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 38 Secretaria de Salud-Instituto Departamental de Salud - Proyecto de atención psicológica para los municipios de Lourdes, Cucutilla y Sardinata57 (existe un diagnóstico de salud mental para los municipios de Tibú, Chinácota y Ocaña). - Oferta en servicios de salud para los hospitales del nivel I, II, III y IV (en desarrollo de la Sentencia T-025)58. Departamental - Apoyo al Centro de Migraciones - Apoyo financiero a la Agencia Acción Social para el funcionamiento de las Unidades de Atención y Orientación –UAO-59 instaladas en Cúcuta y Ocaña. - Atención a la población desplazada de Cúcuta y Ocaña mediante la atención en salud mental, promoción y prevención en salud física, atención psicosocial y jurídica mediante convenio con la Fundación PADES. Secretaría de Interior Provee servicios de: aseo, colchonetas, frazadas, almohadas, a las familias desplazadas por Gobierno la violencia. En el año 2006 se realizó entregas para las familias en situación de desplazamiento ubicadas en el corregimiento de La Victoria y las veredas El Diamante y el Reposo del corregimiento de Las Mercedes en el municipio de Sardinata. Cooperación internacional ACNUR - Entrega de kits de ayuda de emergencia en convenio con la Gobernación del departamento. Gobierno de los - Vía la Agencia para el Desarrollo Internacional –AID-, los Estados Unidos financia las acciones de organizaciones internacionales como Estados Unidos CHF y la agencia de las Naciones Unidas Organización Internacional para las Migraciones –OIM-, las cuales intervienen en materia de entrega de ayudas humanitarias de emergencia y además se financia la operación que la ONG Corprodinco realiza para Acción Social, en materia de de América entrega de AHE y el apoyo monetario para los microproyectos productivos. Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta. 57 El proyecto para la vigencia fiscal de 2006 asciende a $745.468.850. Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Atención a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda. Acciones para atención a población desplazada – 2006”. Op cit. Página 12. 58 El monto de los contratos para la atención a población en situación de desplazamiento ascendió para la vigencia fiscal de 2006 a $ 783’380. 272. Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. Op cit. Página 12. 59 La UAO es una oficina que tienen como fin reunir a las funcionarios de todas las entidades que tienen alguna responsabilidad en la atención a las personas en situación de desplazamiento, de esta manera, se facilita el acceso a información sobre la oferta institucional disponible en la localidad de operación, en algunas UAO (según el grado de desarrollo institucional del ente territorial) no solo se prestan servicios de información sino que también en estas se puede acceder a componentes de la oferta, como el recibo de la Atención Humanitaria de Emergencia, recepción de quejas y realizar la postulación a convocatorias de VIS y Familias en Acción. 39 Como se desprenden de las cifras de cobertura del SIGOB (en los pies de página del anterior cuadro), la oferta pública tiende a aumentar principalmente desde el año 2004 (fecha de expedición de la Sentencia T-025), pero en el 2006 disminuye y se recupera en el 2007 (este hecho también se repite en las cifras de cobertura de la Estabilización Socioeconómica, ver cuadro 7, mas adelante). En este componente, los principales actores en materia de entrega de servicios a las familias en situación de desplazamiento son: Acción Social, que tiene en el SNAIPDV un mandato legal sobre este componente y la agencia Norteamericana de Cooperación AID, la cual vía ONG operadoras ejecuta recursos del Plan Colombia. Por otra parte, es necesario resaltar que el programa “Familias en Acción” y generación de ingresos son considerados por el Gobierno Nacional como iniciativas puente entre la AHE y la fase de estabilización socioeconómica de hay su carácter temporal y las limitaciones para permear procesos sostenibles de generación de empleo. De existir una adecuada articulación entre las estructuras administrativas local, regional y sectorial nacional, las acciones desarrolladas en estos dos programas y en particular en el relacionado con generación de ingresos podrían llevar a que se financien más que microproyectos y evitar duplicidades y por ende ineficiencia en el gasto público, por ejemplo: la gestión de la ONG operadora implica un componente de capacitación en proyectos, pero al mismo tiempo el SENA en Norte de Santander tiene una infraestructura que realiza lo mismo. Desde otro ámbito de este proyecto, la ONG hace una valoración de las propuestas de negocios que le formulan los desplazados y asigna los recursos, pero paralelamente, la alcaldía municipal de Cúcuta, ha definido una iniciativa de apoyo para pequeños negocios denominadas: “Banco del Progreso (Banco de Pobres)”, que es programa que busca financiar…“actividades productivas y de servicios de iniciativa de las comunidades más pobres y vulnerables, representados en líneas de créditos blandos encaminados a financiar pequeños proyectos individuales o colectivos”60. En este orden, en el mismo territorio dos actores hacen lo mismo, entonces ¿por qué no buscar profundizar el impacto de estas iniciativas institucionales?, y en este orden, sumar las acciones sectoriales de entidades como el SENA, el Banco Agrario, el IFIBancoldex desde lo nacional y desde lo local de los proyectos que integran los “Programas y macroproyectos para el desarrollo económico y generación de empleo” de la ciudad de Cúcuta, para lograr sinergias, aumentar los recursos disponibles mediante una bolsa en que contribuyan todos y así ayudar a crear iniciativas de empleo verdaderamente efectivas. Esta pequeño análisis de un solo programa, tomado como un indicador sobre la efectividad de la gestión en atención, muestra cómo el mejoramiento de la política de atención en el desplazamiento forzado en Norte de Santander no es sólo un problema de más recursos o de cómo llegar a satisfacer una demanda que supera la oferta, sino que también que la superación del Estado de Cosas Inconstitucional de que habla la Sentencia T-025, pasa por el mejoramiento de la coordinación institucional, por 60 Consejo Municipal de San José de Cúcuta. Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. Op cit. 40 ejemplo: utilizando escenarios como los comités territoriales (municipales y departamental) como el lugar en que se logre articular las iniciativas gubernamentales y no estatales y así potenciar la acción administrativa y por ende superar los actuales escollos principalmente en estabilización socioeconómica, fase en la cual se juega de manera crucial el restablecimiento y la integración en el sitio de recepción de las personas en situación de desplazamiento, más cuando, el retorno a las zonas de expulsión no es viable en la actualidad y que el principal centro receptor, la ciudad de Cúcuta esta en crisis económica y por ende la economía local no esta generando suficientes empleos. En este contexto, a continuación se hace la presentación de la oferta institucional que se despliega en el departamento en materia de estabilización socioeconómica. 2.3. Estabilización y Consolidación Socioeconómica61. Esta fase se soporta principalmente mediante la oferta pública social sectorial del nivel nacional, esto significa que no se construye una institucionalidad (programas, presupuestos, proyectos) particular para las personas en situación de desplazamiento, sino que se inserta a éste grupo dentro del curso de los programas regulares diseñados para la población vulnerable por pobreza, esto lleva a que la administraciones públicas apliquen los siguientes criterios de acceso: 1. Financiación de los servicios sociales según persona atendida -subsidio a la demanda-, esto es principalmente aplicado en materia de salud y educación. 2. Búsqueda de la eficiencia a partir de la competencia entre solicitantes de subsidio –política de puntos-, esto es principalmente visible en el caso de la Vivienda de Interés Social –VIS-. 3. Política de crédito para apalancar proyectos productivos –microcréditos-, los cuales son tramitados vía sector financiero comercial y con tasa de interés subsidiada por un fondo gubernamental (línea Balcoldex y en lo rural vía los créditos con garantías que provee FINAGRO). 4. Co-financiación entre el Estado y el demandante de la ayuda como criterio para acceder a los recursos de inversión: en la VIS, cuando el subsidio nacional no cubre la totalidad de la vivienda, se asume que la persona en situación de desplazamiento deba co-financiar, vía recursos propios, trabajo o crédito comercial, el valor faltante. 5. Condicionalidad de la inversión a la disponibilidad presupuestal y las normas sobre contratación estatal (que no están diseñadas para un estado de emergencia social, lo cual hace lenta la ejecución presupuestal). 61 Se entiende por la estabilización socioeconómica de la población desplazada por la violencia, la situación mediante la cual la población sujeta a la situación de desplazamiento, accede a programas que garanticen la satisfacción de sus necesidades básicas en vivienda, salud, alimentación y educación a través de sus propios medios o de los programas que para tal efecto desarrollen el Gobierno Nacional, y las autoridades territoriales, en el ámbito de sus propias competencias y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal. Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2569 de Diciembre 12 de 2000. Titulo VII de la estabilización socioeconómica. Articulo 25. Página 9. 41 Este esquema de “oferta pública” es funcional a una concepción que se centra en la resolución progresiva de la vulnerabilidad, además se materializa en una serie de ofertas sectoriales que en teoría deberían estar coordinada desde instancias como el CNAIPDV o articularse a los planes nacionales de atención que fijan documento de política como el Conpes No. 3400 de 2005 y el componte de atención a las personas en situación de desplazamiento que establece el nuevo Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010. Sin embargo la realidad es que los criterios sectoriales terminan pesando más en la definición de los tiempos, criterios de acceso y estrategias de acción de las entidades nacionales que funciona en lo territorial (este tema fue abordado, cuando se estudio el enfoque de oferta sectorial). Reacuérdese que este aspecto fue ampliamente analizado con ocasión de la Sentencia T-025 de 2004, la cual plantea la necesidad de abordar y profundizar en la coordinación intersectorial e intergubernamental. A continuación, el cuadro 8 presenta el mapa de oferta institucional en Estabilización y Consolidación Socioeconómica para Norte de Santander. 42 Cuadro 8. Mapa de oferta institucional en Estabilización y Consolidación Socioeconómica62 Entidad Nivel de gobierno Sector Intervención Acción Social-Departamento Nacional de Planeación Ministerio de la Protección Social Oficina regional del SENA Nacional Presidencia de la República De la Protección Social - Programa de Desarrollo y Paz para el Catatumbo63: la ONG operadora es la Corporación Nueva Sociedad de la Región Nororiental –CONSORNOC-. - Afiliación al régimen subsidiado en salud64 Ministerio Nacional 62 de Educación - Programas de capacitación para el empleo65. Educación - Cobertura en educación preescolar, básica y media66 Se hace la salvedad que el mapa de oferta institucional que se presentan a continuación, intenta ser lo más exhaustivo posible, sin embargo es posible que no se logre incorporar la totalidad de actores e intervenciones institucionales, de ahí que su función busque ser solo indicativa del panorama de la respuesta en el departamento. 63 … “El CONPES 3278 del 15 de marzo de 2004 aprobó el Proyecto Paz y Desarrollo con el propósito de articular la política prevención y atención del desplazamiento forzado con la estrategia de apoyo a los Programas Regionales de Desarrollo y Paz y los Laboratorios de Paz, tal como lo señala el Plan Nacional de Desarrollo y la estrategia de Cooperación Internacional del Gobierno de Colombia. El propósito a largo plazo del proyecto es generar condiciones sociales y económicas que puedan reducir la vulnerabilidad de la población, incrementar la gobernabilidad democrática y fortalecer las instituciones. El programa se centra en tres componentes claves de la política: prevenir desplazamiento; generar condiciones apropiadas para el reestablecimiento sostenible (retorno o reubicación); y fortalecer el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)”. En el año 2006 se incorporaron 199 familias en situación de desplazamiento y al mes de septiembre de 2007 se registraban 1.965 familias, que según el reporte del programa que presenta el SIGOB equivale al 36% del total de familias inscritas (5.415) en Norte de Santander. SIGOB. “Familias vinculadas a programas de Paz y Desarrollo (desplazadas)”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 64 En cuanto al acceso al cupos en el Régimen Subsidiado en Salud, el Ministerio ha entregado entre los años 2004-2006, los siguientes cupos: 2004, 3.046; 2005, 7.226 y; 2006, 181 cupos. SIGOB. “Afiliación al régimen subsidiado en salud”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 65 En el año 2003 se capacitó a 404 personas en situación de desplazamiento, en el año 2004 a 389, en 2005 se produce un crecimiento de la cobertura de más de 700% y la cifra asciende a 3.015 personas, en 2006 se atienden a 4.636 y para el mes de agosto del 2007 se habían capacitado a 3.267 personas en situación de desplazamiento. SIGOB. “Cupos en formación para Desplazados por la Violencia”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 66 En el marco del programa de ampliación de cupos “Revolución educativa”, los niños en situación de desplazamiento que accedieron a un cupo fue: en 2004, 3.044; En 2005, 5.734 y en 2006, 8.180 niños. SIGOB. “Alumnos desplazados en el sector educativo”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. Ministerio de industria y (mincomercio) Oficina INCODER comercio, turismo regional del Comercio, industria y turismo Cofinanciación de proyectos productivos por el Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas -Fomipyme-67 Agricultura desarrollo rural - Entrega de tierras68 con ocasión de del programa de reforma agraria, por extinción de dominio y aquellas que se entreguen por la aplicación de la Ley de Justicia y Paz. - Proyectos de Desarrollo Rural69 - Subsidio de vivienda rural70 - Subsidios de Vivienda de Interés Social –VIS-71: a partir de convocatorias nacionales se entregan subsidios de VIS- para la población en situación de desplazamiento accede a las convocatorias de tres modalidades o programas: esfuerzo territorial, programa para población en situación de desplazamiento y programa regular de VIS para población vulnerable por pobreza. - Seguimiento al cumplimiento por parte de la autoridades nacionales y territoriales de los mandatos de la Sentencia T-025 Asesoría jurídica a la población desplazada acerca de sus derechos (derechos de petición, acciones de cumplimiento, entre otros). - Gestión para que la acción pública no viole los derechos de los desplazados e incidencia ante las administraciones públicas frente a situaciones puntuales. y Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-Fondo Nacional de Vivienda Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Defensoría Pueblo Derechos humanos Regional del 67 Consiste en la… “Cofinanciación de proyectos productivos que generen ingresos a la población desplazada, a través de la entrega de recursos no reembolsables de hasta el 95% del valor total del mismo”. Las cifras de asignación son modestas, en efecto, en 2004 se aprobaron 99 millones, en 2005, 108 millones y para el año 2006 se asignaron recursos por 82 millones, para el año 2007, no hay reportes de recursos asignados. SIGOB. “Recursos de apoyo a través de Fomipyme para atención a desplazados”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 68 En el año 2005, 60 familias accedieron a tierras por el programa de reforma agraria y en 2006 fueron 28, para el año 2007, no hay cifras disponibles, sin embargo las cifras reportadas son desalentadoras dada la magnitud del desplazamiento forzado y es un indicador de las limitaciones a que se enfrentan las personas en situación de desplazamiento para restablecer su plan de vida en el ámbito rural. SIGOB. “Familias en situación de desplazamiento beneficiadas con adjudicación de tierras (extinción y compra directa)”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 69 El programa, no existía en el cuatrienio 2002-2006, a noviembre de 2007, se habían cubierto a 46 familias en situación de desplazamiento. SIGOB. “Familias desplazadas atendidas con proyectos de Desarrollo Rural”. Las cifras están disponibles http://www.sigob.gov.co/ind/departamental.aspx?i=980 70 La cobertura de este programa tiende a ser menor de año en año, en este sentido, en 2003 se atendieron 152 familias en situación de desplazamiento, en 2004, la cifra es de 90, en 2005 fueron 21, en 2006 llegan a 15, sin embargo para el año 2007 la cifra asciende a 700 familias. SIGOB. “Total familias beneficiadas con subsidio de VIS Rural”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 71 En el año 2003 se entregó un subsidio de VIS, en el año 2004 se asignaron 428, en 2005 fueron 208, en 2006 llegó a 316 y al mes de octubre de 2007 se habían asignado 89 subsidios para el presente año. SIGOB. “Subsidios asignados a población Desplazada-FONVIVIENDA”. Las cifras están disponibles en http://www.sigob.gov.co. 44 Secretaria de Gobierno Departamental Interior - Esta liderando el proceso de fortalecimiento institucional y diseño de los PIU municipales, departamentales mediante convenios y trabajo conjunto con organismos internacionales como la Organización Internacional de Migraciones –OIM-, ACNUR y la Unidad Técnica Conjunta –UTEC: esta última es un convenio de cooperación técnica entre las oficinas centrales en Bogotá de ACNUR y Acción Social. - Apoyo a las Organizaciones de Población Desplazada –OPD- mediante la entrega de insumos para proyectos productivos y apoyo a la Mesa Departamental de Organizaciones de Población Desplazada mediante el pago de arriendo y logística para su funcionamiento72. - Capacitación a 100 mujeres desplazadas en gestión microempresarial a través de la Asociación CRECER y fortalecimiento permanente a los Comités Municipales de Atención Integral a la Población Desplazada sobre la normatividad jurídica existente, a través del trabajo de consultores financiados mediante convenio con ACNUR73. Secretaría de Educación Educación - Cupos en educación básica primaria y secundaria, financiados principalmente con la vía de los recursos de la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación –PICN-que están reglados en la Ley 715 de 2001. - También se apoyan restaurantes escolares. Secretaria de Salud-Instituto Salud - Acceso a cupos en el Régimen Subsidiado en Salud, financiados vía la PICN reglada en la Departamental de Salud Ley 715 de 2001-. - Atención en salud mediante los recursos destinados para población vulnerable no afiliada, denominada como vinculados, se financiados vía PICN que están reglados en la Ley 715 de 2001. Fuente: Cuadro elaborado a partir de la información suministrada por autoridades locales, nacionales y organizaciones sociales entrevistadas en Cúcuta. En este campo, la realización de derechos desplazamiento se mueve en tres escenarios: como la educación, la salud y la vivienda, entre otros, para la población en situación de 72 Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. “Numeral 1.6 Estrategia: Protección de la Vida e Integridad del Nortesantandereano. Protección a la Vida e Integridad del Nortesantandereano”. Op cit. Página 19. 73 Gobernación de Norte de Santander. “Información de rendición de cuentas a la comunidad. Periodo enero-junio de 2006. “Numeral 1.6 Estrategia: Protección de la Vida e Integridad del Nortesantandereano. Protección a la Vida e Integridad del Nortesantandereano”. Op cit. Página. 19. 45 1. La oferta social que se ejecuta de manera descentralizada por los gobiernos, principalmente locales o municipales y que es canalizada vía los recursos del SGP regulados por la Ley 715, los cuales financian el acceso a la salud, educación y saneamiento básico (acueducto y alcantarillado). 2. Las iniciativas departamentales se financian vía recursos de la Ley 715 y convenios de cooperación internacional (ACNUR, OIM, II Laboratorio de Paz, entre otros); 3. Los programas del nivel nacional que se aplica en la región como entrega de tierras (por extinción de dominio y adquisición por compra), generación de ingresos vía crédito subsidiado y programas de vivienda de interés social –VIS-, no implican obligatoriamente la participación del nivel departamental y municipal. 2.4. Evaluación social74 Desde la población en situación de desplazamiento, si bien se reconocen avances, se tiene principalmente una postura crítica y un re-planteamiento de la política de atención a las personas en situación de aplazamiento en los tres componentes que fija la Ley 387 de 1997: prevención y protección, AHE y estabilización y consolidación socioeconómica75. Las organizaciones propugnan por la inclusión de los planteamientos de la Sentencia T025 en materia de enfoques diferenciales, más recursos para la atención, mayor participación de los órganos de control y más transparencia e información sobre la gestión de las entidades responsables. En el fondo se presenta la exigencia por una mayor democratización en la formulación de las políticas76, en el sentido de dotar de incidencia efectiva a las comunidades objeto de intervención e incorporar a la responsabilidad de restablecimiento a mas actores institucionales como el sector empresarial y entidades como la Empresa Colombiana de Petróleos –ECOPETROL-. En este contexto, a continuación se presenta la valoración que realizan los líderes de OPD sobre la respuesta institucional: En materia de prevención Los líderes de OPD consideran pertinente incorporar y profundizar en enfoques no militares para la prevención al desplazamiento, esto pasa por su solicitud de otorgar mayor capacidad y operación a los defensores comunitarios para el Catatumbo en 74 En este numeral se retoman los argumentos esgrimidos por los 19 líderes de OPD asistentes al Taller sobre “Fortalecimiento de las capacidades sociales en materia de la Sentencia T-025 y los indicadores de seguimiento de goce efectivos de derechos”; Así como las posturas del documento de análisis y recomendaciones en materia de política pública elaborado por la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. Codhes agradece a la Mesa Departamental el tiempo que cedió para recibir a sus analistas y su asistencia al taller en cuestión. 75 Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. “Propuestas y solicitudes de la población desplazada de Norte de Santander…”Op cit. 76 Recuérdese que, dado que los principales programas de atención son desarrollos de políticas nacionales o producto de convenios con agentes humanitarios internacionales, la incidencia de las OPD en instancias como los Comités territoriales de Atención tiende a tener limitada En este sentido la participación es pasiva, pues en la operación de los programas hay poco margen para que las comunidades locales influyan sobre la composición y enfoques de éstos. materia de promoción, divulgación y protección de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario –DIH-, mejorar la eficacia de las estrategias de protección de bienes patrimoniales, establecer medidas que eviten el desplazamiento por efecto de las fumigaciones de cultivos de usos ilícito, así como por efecto de la recuperación del territorio por parte de la fuerza pública. En este orden, los principales planteamientos son - En relación con la participación: Que se incluya en el debate a actores institucionales de importancia regional como la Dirección de Impuestos y Aduanadas Nacionales –DIAN-, las Cámaras de Comercio de Ocaña y Cúcuta, la oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la Registraduría, la sede regional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-, ECOPETROL y las Notarias, así como también que se consulte a las comunidades campesinas de las áreas de intervención militar. - Frente a la gestión de los órganos de control: Que se presente una gestión más activa de órganos de control estatales vía acciones humanitarias que controlen la acción de la fuerza pública y de los grupos armados y que se conozcan los resultados frente al control que sobre los funcionarios se realizan en lo disciplinario. - En materia de formulación de la política: Que se socialice los enfoques de prevención frente a las autoridades locales, que se incluya en los PIU y que además se fijen acciones frente a otros factores de riesgo no asociados al conflicto armado como aquellos que se desprenden de los proyectos de explotación de petróleo y carbón. En materia de Atención Humanitaria de Emergencia Los análisis planten la necesidad de revisar la gestión que se vienen realizando en el sentido de que esta responda a un enfoque de superación de vulnerabilidades bajo enfoques de intervención diferencial. En este orden, los principales planteamientos son: - En formulación de la política: Que se asignen más recursos, que se aborde la problemática del alojamiento temporal y la generación de ingresos de emergencia mientras asumen una opción de restablecimiento (retorno o integración al sitio de recepción). Se solicita además que se institucionalice una política en los municipios receptores así como la aplicación de intervenciones que se funden en enfoques diferenciales de género, étnico, generación y discapacidad. - En materia del registro: Especial mención merece el llamado que hacen a revisar el procesos de valoración de las declaraciones de desplazamiento, dado que se considera que existe un sensible subregistro que merece ser objeto de un estudio por parte de la oficina territorial de Acción Social y ACNUR Se pide que se analice esta situación desde los últimos ocho años. - En relación con la gestión institucional: Se solicita información de la Procuraduría Regional sobre lo que ha sido su labor frente las quejas presentadas sobre la prestación de este derecho por parte de las autoridades 47 responsables, así como una gestión más activa del Instituto Departamental de Salud frente los hospitales y centros de salud, para subsanar los problemas en materia de efectividad, oportunidad y gratuidad en la atención en salud, especialmente en la atención de urgencia. Por último, hay reparos al funcionamiento del programa de transición “Familias en Acción” en relación con la barrera de acceso que significa el criterio de cobertura poblacional: Familias en Acción aplica para niños entre los 0 y 7 años y a los niños y niñas que están cursando a partir del segundo grado de primaria. Este factor, denuncian, ha dejado por fuera a los niños que tienen más de siete años y no se encuentran cursando el segundo grado de primaria y además cuando los niños superan el número de 25 fallas salen del programa, lo cual consideran, desconoce las consecuencia en extraedad e inasistencia, que traen los traumas que por efecto de la guerra o el desplazamiento experimentan los niños y las niñas. En materia de Estabilización y Consolidación Socioeconómica Este es el componente que acumula el mayor número de interrogantes sobre sus enfoques y la forma en que se vienen operando los programas, básicamente los cuestionamientos van enfocados al grado de conocimiento de los funcionarios sobre sus obligaciones de atención, las limitaciones de accesos de los actuales programas sociales y las debilidades en materia de los programas de estabilización económica. En este orden, los principales planteamientos tratan sobre: - En cuanto a los contenidos de las políticas: Que se superen las barreras de acceso en los servicios de salud y las limitaciones de cobertura de los programas de educación (grados de escolaridad), vivienda (subsidio insuficiente para adquirir una vivienda nueva o usada) y generación de ingresos (tramitología) de manera que permitan un restablecimiento integral. - En relación con la gestión institucional: La necesidad de realizar una activa labor de pedagogía y control de los funcionarios responsables, en particular, es crítico el rol de las administraciones locales en donde se hacen cuestionamientos frente al grado de voluntad política para estructurar una política. - Soluciones duraderas: Dado que el 70% de las personas en situación de desplazamiento del departamento llegan al contexto del área metropolitana de Cúcuta (cuadro 3, atrás), la demanda por derechos sociales se dispara, siendo la salud y la educación los componentes que mejor responden, sin embargo la oferta institucional no esta ajustada a las particularidades de estos grupos y el resultado es que se presenta restricciones que dificultan el pleno acceso a los servicios sociales, por ejemplo: 1. En educación, hay una restricción para el acceso, dada la obligación que se les hace a los padres de hacer unos pagos complementarios (carnet y matrícula), pues la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación en educación no lo cubre y; 2. El requisito de haber hecho la encuesta SISBEN77 para poder acceder a un cupo del Régimen Subsidiado de Salud, limita el 77 El Sistema de Identificación de Beneficiarios –SISBEN- es el mecanismo mediante el cual el departamento Nacional de Planeación –DNP-, focaliza los recursos de inversión social en la población más vulnerable. En este sentido la clasificación socioeconómica que provee la encuesta SISBEN es la 48 acceso a la salud. Por estas situaciones, la estabilización es el componente que mayores reparos genera, principalmente la oferta en materia de vivienda, empleo y salud. En materia de vivienda, las organizaciones solicitan que los gobiernos territoriales complementen el subsidio nacional de VIS dado que este es insuficiente para adquirir una vivienda sea nueva o usada. En salud, se cuestiona que los procedimientos de acceso (como el reseñado sobre el SISBEN) y la operación del régimen subsidiado se convierten en verdaderas barreras para el goce efectivo del derecho a la salud, lo cual se expresa en las quejas y tutelas para acceder a este servicio, en este sentido, solicitan mejorar los mecanismos de coordinación y hacer sensibilización entre los actores del sistema subsidiado en salud en lo territorial (Secretarías de Salud del nivel departamental y municipal, Administradoras del Régimen Subsidiado y principalmente los responsables de los hospitales y centros de salud), así como el logro de la cobertura total de las personas en situación desplazamiento en el régimen público. En relación con los programas de generación de ingreso y de capacitación, se considera necesario superar la separación entre la gestión en materia de capacitación para el empleo (principalmente vía el SENA) y los proyectos que buscan lograr la inserción laboral (como el proyecto de empleo de emergencia que maneja Acción Social), y en particular lograr una mayor articulación y compromiso del sector empresarial con la generación de puestos de trabajo para con las personas en situación de desplazamiento. puerta de entrada obligatoria para acceder a toda las oferta social del orden nacional, por ejemplo: los cupos en educación, salud, VIS y Familias en Acción. 49 3. RECOMENDACIONES DE ACCIÓN FRENTE A LA POLÍTICA PÚBLICA DE ATENCIÓN A LA POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO Hay una serie de situaciones de orden estructural (como la situación de las finanzas públicas) que afectan la efectividad de la política de atención al desplazamiento forzado y que por ende, implican que la reforma de los actuales esquemas de atención pasa por una modificación de ciertos enfoques de política nacional, sin embargo, desde lo territorial hay una serie de aspectos que se pueden reformular en la gestión de la atención al desplazamiento forzado, estos factores son: 3.1. En relación con los enfoques de la política Dado que las zonas de expulsión y recepción están claramente delimitadas, se sugiere que las políticas de prevención y atención superen el ámbito de las jurisdicciones administrativas de cada municipio y se piensen respuestas en términos de bloques subregionales, lo cual lleva a pensar la implementación de figuras como los Planes Integrales Únicos –PIUS- por región, los cuales llevarían a sumar recursos financieros, capacidades administrativas de los gobiernos locales y a pensar el desplazamiento en el marco de problemas regionales de violencia y subdesarrollo. En este sentido se considera pertinente crear Comités Regionales de Atención Integral a la Población Desplazada, que serían entonces, espacios de definición de las prioridades de la política regional y también fortalecer el Comité Departamental de Atención Integral a la Población Desplazada en lo que se refiere a sus integrantes, dado que hay una alta rotación de funcionarios, se recomienda que este se integre con un grupo permanente de funcionarios asistentes y que estos tengan capacidad de decisión, lo cual facilitaría que se convierta en el espacio de formulación conjunta y armonización de las políticas de inversión y desarrollo interregional para todos los actores gubernamentales del nivel nacional, agencias internacionales, líderes de OPD y sector privado que intervienen en este campo. En este contexto, los temas que se recomienda sean ajustados para las administraciones departamental y municipal que inician en enero de 2008, son: - Frente al enfoque de atención y financiamiento de la política de atención Crear un plan multisectorial de intervención con un enfoque diferente al PIU, pues no puede estar pensado en términos de atención sectorial o por instituciones, sino que su enfoque y mecanismos de intervención deben apuntar a la superración de Estado de Cosas Inconstitucional y por ende de goce efectivo de derechos, en el sentido que fija la Sentencia T-025. Esto implica que con este plan se reconfiguren las actuales políticas de las entidades territoriales del departamento y se fije una estrategia de financiamiento público-privado que implique un mecanismo de seguimiento a la ejecución de este en el sentido de uso de los indicadores de goce efectivo de derechos que ha fijado la Corte Constitucional en su Autos, así como mayor publicidad de las gestión pública frente a las OPD. Además, se recomienda adoptar las propuestas de mayor inclusión de actores institucionales que plantea la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada, pues se considera que efectivamente dada la magnitud e importancia del desplazamiento, este debe ser parte de los grandes problemas departamentales que conforman la agenda de las entidades públicas asentadas en la 50 región, así como de la agenda de responsabilidad social de las empresas privadas, pues no puede haber desarrollo económico sostenible sin paz social. - Frente a la articulación entre política de atención al desplazamiento y política social Que se realicen periódicos consejos ampliados de política social en lo departamental, en estos se pide analizar y definir la forma de articular los programas regulares de inversión social y los programas de generación de ingreso y fomento económico regional con las problemáticas de estabilización socioeconómica que viven las personas en situación de desplazamiento, pero concibiendo que estas iniciativas tengan un enfoque territorial y diferencial, para que en las soluciones de inversión se incluya por igual a la población víctima del desplazamiento y a la población pobre de los lugares de recepción y así lograr eliminar las segregaciones y tensiones que se genera actualmente entre estos grupos. Es pertinente, tratar de armonizar vía los nuevos planes territoriales de desarrollo, las estrategias nacionales y territoriales que se vienen aplicando, así como definir en estos, mecanismos de acción conjunta entre instituciones estatales, mecanismos de seguimiento y publicidad de la gestión y de los impactos de la acción administrativa. - Frente a la articulación de actores no estatales Se recomienda adoptar todas las propuestas de inclusión de actores no estatales y comunitarios en las instancias de los comités municipales y territoriales de atención que ha planteado la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada (ver numeral 2.4, atrás), así como también vincular a las principales agencias y ONG humanitarias y de desarrollo que operan en la región. 3.2. En relación con la prevención del desplazamiento Se considera pertinente que se enriquezca el actual esquema de prevención, de manera que se incluyan elementos diferenciales, de generación, étnicos y se articule al sector privado al fomento y difusión de los derechos humanos. En términos específicos se considera pertinente en este campo: - Que la prevención y protección se piense desde un enfoque que incorpore una mirada particular por subregiones, problemas estructurales de exclusión económica, así como la dimensión urbana de la guerra. En este sentido, se recomienda articular en una sola estrategia los planes de contingencia, de reducción de minas antipersona, de derechos humanos, seguridad y erradicación de cultivos de uso ilícito que se vienen operando en el departamento y así superar las miradas unidimensionales y fragmentadas que hoy permen la gestión pública. - Además, se propone que se analicen y adopten las propuestas que en la materia plantea la Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada. Dentro de éstas resaltamos: - “Que se reactive de manera urgente la Mesa Temática de DDHH, DIH y fortalecimiento comunitario”. - Que se intensifiquen los talleres sobre Promoción de los derechos humanos por parte del Defensoría del Pueblo y la Cruz Roja Colombiana en los efectivos del ejército nacional que opera en la región del Catatumbo. 51 - Que la fuerza pública participe en los Comités municipales y departamentales y presente un informe periódico sobre comunidades en riesgo, las actuaciones de la fuerza pública adelantadas y los análisis de condiciones de seguridad y orden público”78 - Por último, en desarrollo de la crítica que la Mesa departamental hace sobre el servicio militar obligatorio, se considera pertinente que se fije un procedimiento para establecer en que casos no es adecuado que los jóvenes en situación de desplazamiento presten su servicio militar obligatorio, dadas las situaciones de intranquilidad mental y emocional en que se encuentran algunos, y en los casos en que se realice, que estos no sean conducidos a las zonas de que han sido expulsados, y se explore la aplicación de otros alternativas para prestarlo en zonas urbanas, según las modalidades que permite la Ley 48 de 199379. 3.3. En relación con la Atención Humanitaria de Emergencia Es necesario articular todos los esfuerzos que vienen realizando los actores institucionales, ONG contratistas, agencias humanitarias internacionales y sector privado, en una estrategia integral, que desde enfoques diferenciales lleven a una rápida superación de las vulnerabilidad generadas por el desplazamiento y en particular que lleven a que el espacio entre la AHE y la fase de estabilización socioeconómica se cierre y porque no, que empiecen al mismo tiempo, pues no son excluyentes sino complementarias. Dado lo sensible que es esta fase, se recomienda que en el Comité departamental las mesas de vivienda, salud y seguridad alimentaría analicen el diseño de programas de intervención inmediata y se definan proyectos de empleo de emergencia mientras empiezan las soluciones permanentes en materia de generación de ingresos, esto último implica articular la OPSR y el programa de generación de ingresos y Familias en Acción que maneja Acción Social a un esquema de actuación integral al cual podrían converger el departamento, los empresarios y la cooperación internacional. 3.4. En relación con la Estabilización y Consolidación Socioeconómica Es necesario que esta fase apunte a que se supere el Estado de Cosas Inconstitucional y en este sentido, se recomienda que se revise y corrijan los trámites de oferta pública sectorial y focalizada en los individuos que limitan el restablecimiento y se pase a esquemas de atención por familias, localidades de recepción (para que se incluya por igual en los programas a población en situación de desplazamiento y receptora) y por 78 Mesa Departamental de Fortalecimiento a Organizaciones de Población Desplazada de Norte de Santander. “Prevención y protección de comunidades en riesgo de desplazamiento”. Op cit. Páginas 4 y 5. 79 …“Artículo 13º. PARAGRAFO 1º. “Los soldados, en especial los bachilleres, además de su formación militar y demás obligaciones inherentes a su calidad de soldado, deberán ser instruidos y dedicados a la realización de actividades de bienestar social a la comunidad y en especial a tareas para la preservación del medio ambiente y conservación ecológica...PARAGRAFO 2º. Los soldados campesinos prestarán su servicio militar obligatorio en la zona geográfica donde residen. El Gobierno Nacional organizará tal servicio tomando en cuenta su preparación académica y oficio”. Congreso de la República de Colombia. “LEY 48 DE 1993. Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización”. Marzo de 1993. Bogotá. Colombia. 52 enfoque diferencial, para el acceso a los servicios de salud, educación, vivienda y generación de ingresos. Se recomienda pertinente adoptar los indicadores de goce efectivo que ha fijado la Corte Constitucional como criterio de los informes de gestión, y así la oferta se mida no sólo en términos de coberturas, acciones realizadas, planes diseñados y recursos ejecutados, sino que se defina el avance, estancamiento y retroceso en el logro de los contenidos mínimos de los derechos de que habla la Sentencia T-025 de 2004 y sus Autos de seguimiento. Por último, en la aplicación de los programas de educación, generación de ingresos, salud y vivienda se sugiere que se apueste en su ejecución a la contratación de organizaciones basadas en formas asociativas y de que éstas hagan parte población en situación de desplazamiento forzada, más que a contratistas privados y en este sentido, se recomienda que se defina y aplique una estrategia activa de fortalecimiento institucional de estos, en esta labor, el Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria –DANSOCIAL-, el SENA, la Universidad Francisco de Paula Santander y demás organismos que fomentan el cooperativismo, juegan un rol importante en la formación y acompañamiento a estos procesos. 3.5. En relación con los órganos de control Es necesario que los órganos de control, como la Personerías, la Procuraduría Regional y provincial, la Defensoría Regional del Pueblo, la Contraloría Departamental y la Fiscalia General de la Nación, jueguen un rol más activo en relación con el control de las autoridades nacionales y territoriales, considerándose pertinente que se haga una gestión más activa en materia de publicidad de sus gestiones de control en la opinión pública. Por otra parte, se considera pertinente fortalecer el vínculo con las OPD, haciéndoles transferencia de su know how en materia de derechos humanos, la ley de Justicia y Paz, cómo hacer control ciudadano y seguimiento a la gestión pública desde un enfoque de derechos. 3.6. En relación con el rol que pueden jugar las Organizaciones de Población – OPD- en situación de Desplazamiento Se recomienda que las OPD construyan una gran plataforma regional de organizaciones de población desplazada, la cual sirva para discutir los desacuerdos, definir planes de acción conjuntos, ser interlocutor ante lo institucional nacional y regional y por ende complementar, más no reemplazar, a las actuales mesas de población desplazada que operan en el departamento. Por otra parte, se considera relevante que realicen una reflexión y planes de acción para profundizar la comunicación entre los líderes y las personas en situación de desplazamiento de la base, analizar la relación entre el grado de afiliación y por ende representativa que presentan las OPD frente a la magnitud del desplazamiento en el Departamento y como evitar que entre las OPD de Norte de Santander se presente una baja rotación de directivas, que es un fenómeno común en OPD de otras regiones del país y que lleva a que ciertas personas se perpetúen como dirigentes de estas organizaciones, independientemente de la efectividad de su gestión. 53 Por último, se recomienda que las OPD incluyan el control social de los programas públicos como parte de su misión y conformen por ende veedurías ciudadanas en relación con los proyectos en materia de AHE, vivienda, educación, salud y generación de ingresos. 54 BIBLIOGRAFÍA Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social. 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