Programa De Las Naciones Unidas Para El Desarrollo

Transcript

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Complementariedades y sinergias de las políticas económica y social para la inserción laboral de la población en pobreza Dr. Armando Sánchez Vargas Instituto de Investigaciones Económicas Universidad Nacional Autónoma de México Enero de 2014 1 Motivación Los cambios • Promulgación de Ley General de Desarrollo Social (LGDS) • Reglamento de la LGDS: reglas de operación, padrón de beneficiarios , diagnósticos • Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH): Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), evaluación de los programas • En los últimos años el gobierno federal ha destinado recursos crecientes para mejorar la calidad de vida de la población en México • Más gasto social, creación y ampliación de programas sociales Los resultados • Reducción de algunas de las carencias sociales, particularmente las relativas al acceso a los servicios de salud, el rezago educativo, la provisión de servicios básicos y la calidad y espacios en la vivienda Pero… En 2012, 45.5% de la población se encontraba en condición de pobreza y el 9.8 por ciento en la de pobreza extrema. La pobreza patrimonial afectaba al 52.3% de la población, prácticamente el mismo porcentaje registrado en 1992, de 53.1% En México no existe una articulación efectiva de las políticas social y económica que favorezca la inserción laboral de calidad de la población en condición de pobreza (CONEVAL, 2008) 2 Política Social y Política Económica Política Social Subconjunto de políticas públicas orientadas a la distribución de los bienes públicos (Valdez y Espina, 2011) El Desarrollo Social puede alcanzarse mediante políticas que estimulen el crecimiento y el desarrollo económico junto con políticas que redistribuyan el ingreso y los recursos de la sociedad hacia los diferentes grupos socioeconómicos (Hollies et al, 1974) La política social, bien diseñada e instrumentada, es catalizadora de empleo y desarrollo, además de un mecanismo efectivo para reducir la marginación y los conflictos sociales (Ortiz, 2007) Política Económica El Desarrollo Social es un proceso de promoción del bienestar de las personas en conjunción con el desarrollo económico (Midgley, 1995) Conjunto de principios, lineamientos y criterios generales mediante los cuales el Estado regula y orienta el proceso económico de acuerdo a una visión y estrategia general de desarrollo 3 Vinculación normativa entre la Política Social y Económica Nivel Instrumentos Estratégico • Artículos constitucionales • Plan Nacional de Desarrollo • Programas Sectoriales • LGDS Operativo • Reglas de Operación • Lineamientos Operativos • Matriz de Indicadores (MIR) • Diagnósticos Evaluación y Monitoreo • Evaluaciones de Consistencia y Resultados • Evaluaciones de desempeño • Sistema de Monitoreo • Evaluaciones Estratégicas LGDS: la política de desarrollo social en México debe incluir cuando menos las siguientes vertientes: i) superación de la pobreza a través de la educación, la salud, la alimentación, la generación de empleo e ingreso, el autoempleo y la capacitación; ii) seguridad social y programas asistenciales; iii) desarrollo regional; iv) infraestructura social básica y v) fomento del sector social de la economía PND 2013-2018: el pobre desempeño de los indicadores del desarrollo social representa una barrera importante para la productividad y el crecimiento económico del país Criterios Generales de la Política Económica 2014: Sistema de Seguridad Social Universal, compuesto por: i) acceso universal a los servicios de salud, ii) pensión para los adultos mayores de 65 años que no cuenten con un sistema de ahorro para el retiro o pensión del IMSS o ISSSTE, iii) un seguro de desempleo y iv) un seguro de vida para jefas de familiar. Las leyes, planes nacionales y sectoriales tienen establecidos principios, objetivos y estrategias que buscan establecer complementari edades y sinergias entre ambas políticas 4 Indicadores económicos y de desarrollo social Reducida efectividad de las políticas públicas para disminuir la pobreza por ingresos en los últimos veinte años 70 69.0 Evolución de la pobreza de ingresos 63.7 60 53.1 50 53.6 52.4 47.2 46.9 Porcentaje 51.1 50.0 47.8 47.0 42.9 41.7 40 52.3 37.4 33.3 30 29.7 30.0 31.8 26.9 24.1 20 21.4 21.2 24.7 24.7 17.4 18.2 20.9 20.0 25.5 26.6 18.6 18.8 28.0 19.7 14.0 10 Alimentaria Capacidades Patrimonio 0 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010 2012 5 Indicadores económicos y de desarrollo social Posterior a periodos de grave recesión económica: años 1995 y 20082009, se dieron incrementos importantes en la pobreza 9 Variación del PIB 7 Variación trimestral anual del PIB 5 3 1 -1 I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III I III 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -3 -5 -7 -9 6 Indicadores económicos y de desarrollo social $3,000 $2,500 $2,000 Evolución de las líneas de pobreza Alimentaria Urbana Alimentaria Rural Capacidades Urbana Capacidades Rural Patrimonial Urbana Patrimonial Rural $1,500 $1,000 Los incrementos de los precios de los últimos años han significado un incremento de la necesidad de ingreso para cubrir las necesidades básicas de la población, expresadas en las líneas de pobreza $500 Ene Ago Mar Oct May Dic Jul Feb Sep Abr Nov Jun Ene Ago Mar Oct May Dic Jul Feb Sep Abr Nov Jun Ene Ago Mar Oct May Dic Jul Feb Sep Abr Nov Jun $0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Evolución del ingreso laboral per cápita El insuficiente crecimiento económico y el alza de precios, han significado una caída constante del ingreso laboral per cápita términos reales durante los últimos 7 Desempleo y pobreza Los pobres alimentarios son las personas que en promedio presentan las mayores tasas de desocupación Resulta relevante observar que son los grupos de población más jóvenes los que presentan las mayores tasas de desempleo Tasa de desocupación según pobreza y grupo de edad Edad Total 14-18 18-25 25-35 35-50 50-65 >65 Total 11.1 7.0 3.9 2.5 3.0 2.0 4.3 Pobres alimentarios 17.3 10.5 5.0 3.7 4.5 4.0 6.6 Pobres de capacidades 14.2 9.0 4.6 3.3 3.5 3.4 5.6 Pobres patrimoniales 12.4 8.3 5.1 3.2 3.4 2.4 5.3 No pobres 9.2 5.9 3.0 1.9 2.8 1.6 3.4 Las tasas de desocupación más altas se concentran en las localidades mayores a 100 mil habitantes, afectando en mayor proporción a los pobres alimentarios. Tasa de desocupación según pobreza y tamaño de localidad Tamaño de localidad (habitantes) 100 000 y más 15 000 a 99 999 2 500 a 14 999 Menos de 2500 Total Total 5.1 4.1 3.7 3.0 4.3 Pobres alimentarios 9.2 8.6 7.5 4.0 6.6 Pobres de capacidades 7.0 6.7 7.4 3.4 5.6 Pobres patrimoniales 7.3 5.2 5.0 3.1 5.3 No pobres 3.9 2.9 2.6 2.8 3.4 El mercado laboral en México se caracteriza por empleos con alta rotación, salarios bajos, productividad laboral baja, alta informalidad, y microempresas con baja capacidad para generar empleos, sin suficiente crédito comercial y con poca capacitación laboral (CONEVAL, 2012). En las zonas urbanas el mercado laboral se caracteriza por altas de tasas de desempleo y en las zonas rural por bajos salarios. 8 Evolución de los objetivos y estrategias de la política social 1995-2000 2001-2006 Propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones que aseguraran a la población el disfrute de sus derechos individuales y sociales, elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos y, de manera prioritaria, disminuir la pobreza y la exclusión social 1) Mejorar los niveles de educación y de bienestar, 2) acrecentar la equidad y la igualdad de oportunidades, 3) impulsar la educación para el desarrollo de las capacidades personales y de iniciativa individual y colectiva, 4) fortalecer la cohesión y el capital social, 5) lograr un desarrollo social y humano en armonía con la naturaleza y 6) ampliar la capacidad de respuesta gubernamental para fomentar la confianza ciudadana en las instituciones Vertientes: i. Desarrollo de capacidades ii. Generación de empleo y oportunidades de ingreso iii. Provisión de servicios básicos Vertientes: i. Desarrollo de capacidades ii. Generación de ingreso iii. Formación de patrimonio iv. Protección social 51,529.2 millones de pesos 141,401.7 millones de pesos 9 Evolución de los objetivos y estrategias de la política social 2007-2012 2013-2018 Reducir significativamente el número de mexicanos en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo Generar una sociedad con equidad, cohesión social e igualdad sustantiva mediante el ejercicio de los derechos sociales de la población, propiciando el acceso a servicios básicos de agua potable, drenaje, saneamiento, electricidad, seguridad social, educación, alimentación y vivienda digna Vertientes: i. Desarrollo de capacidades básicas ii. Red de Protección Social iii. Vinculación entre la Política Social y la Política Económica iv. Desarrollo y Mejoramiento del Entorno Físico y Social Vertientes: i. Cumplimiento efectivo de los derechos sociales ii. Construir un entorno digno iii. Esquemas de seguridad iv. Sociedad igualitaria v. Fortalecer la participación social vi. Mejorar el ingreso de las personas en pobreza mediante proyectos productivos 310,302.0 millones de pesos 305,566.6 millones de pesos 10 Inercias de la política social y económica Desde finales de los años noventa el Gobierno Federal ha integrado objetivos, estrategias e instrumentos para el fomento de las actividades económicas de los grupos de población en condición de pobreza y vulnerabilidad Inercia En cada una de las estrategias de desarrollo social y combate a la pobreza se ha considerado una vertiente relacionada con el fomento del empleo, acceso al crédito y apoyos monetarios en situaciones de vulnerabilidad Los objetivos, estrategias y líneas de acción de la política de desarrollo social del Gobierno Federal, en general han operado con los mismos programas y con similar nivel y distribución del gasto desde hace un par de décadas Algunos de los principales programas del combate a la pobreza de la actualidad fueron creados durante el sexenio de 1995-2000 Algunos cambios En el sexenio 2000-2006 se incluyó una vertiente de protección social, con mayor énfasis en la protección social de los grupos de población vulnerables, tales como los jornaleros agrícolas, la población indígena y los adultos mayores. La Estrategia Vivir Mejor 2007-2012 se caracterizó por hacer explícita una vertiente relacionada con los vínculos de la política social y económica 11 Articulación de los programas sociales y fomento económico CONEVAL ha identificado un total de 76 programas dirigidos a la población de bajos ingresos. De éstos, 51 programas corresponden a la categoría de fomento económico y 25 a la de política social De los programas identificados por el CONEVAL, 40 no tienen ninguna relación o complementariedad con otro programa, ya sea porque su población objetivo es demasiado específica o por qué sus líneas de acción no presentan vínculos relevantes con otro programa 12 Articulación de los programas sociales y fomento económico Se considera que los programas presentan la característica de complementariedad cuando el cumplimiento de sus objetivos o líneas de acción se van fortalecidos con los objetivos o líneas de acción de otros programas. • De los 51 programas identificados como de fomento económico, 16 resultan complementarios con uno o más programas de política social y de los 25 programas pertenecientes al ámbito de la política social, 20 son complementarios con los programas de fomento económico Programas Sociales: Programas de Fomento Económico: 25 51 Programas complementarios: 36 13 Articulación de los programas sociales y fomento económico Existe complementariedad entre 4 programas de la línea de acción de fomento económico “Capacitación laboral” con 2 programas de la línea de acción social “Programas públicos orientados a la producción y el empleo”. Mientras los programas de fomento económico buscan incrementar las capacidades y habilidades de los trabajadores mediante capacitación y certificación, los dos programas sociales tienen como objetivo promover la generación de empleos e ingresos dignos y como parte de sus actividades se incluye el otorgar becas de capacitación y ayuda económica a trabajadores que se encuentran en contingencia laboral. Hay 7 programas pertenecientes a la línea de acción “Financiamiento y apoyos a pequeñas y medianas empresas” que son complementarios a ocho programas sociales, correspondientes a la línea de acción “Programas orientados a grupos específicos” y a 4 programas correspondientes a la línea de acción “Orientación comunitaria y fondos de inversión social” Mientras los programas de fomento económico buscan apoyar la realización de proyectos productivos de emprendedores y empresas, los programas sociales hacen lo propio para grupos de personas vulnerables; mujeres, jóvenes, indígenas y campesinos, por un lado y proyectos productivos en comunidades marginadas, por el otro Estos 7programas pertenecientes a la línea de acción “Financiamiento y apoyos a pequeñas y medianas empresas” también son complementarios a 5 programas de la línea de acción de la política social “Programas públicos orientados a la producción y el empleo”. } Programas que tienen como objetivo apoyar a trabajadores y empresas a generar empleos mediante asesoría a las empresas y apoyo a proyectos productivos, objetivos que son complementarios a la creación y desarrollo de micro, pequeñas y medianas empresas de los programas de fomento económico 14 Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica China • • • El desarrollo del sector agrícola fue un factor clave en la reducción de la pobreza Crecimiento de la productividad agrícola, distribución de tierras e inversión pública en investigación agrícola Si bien los gastos en educación y salud tienen resultados en la reducción de la vulnerabilidad de la población, la reducción de la pobreza en China estuvo más relacionada con cambios en la estructura económica y en la desigualdad, que en el crecimiento económico en sí mismo (Ghosh, 2011) Brasil • • El sistema de jubilación Previdência Rural es uno de los programas sociales más destacados a nivel regional. En este modelo de protección social rural los beneficiarios realizan contribuciones al sistema con base en los ingresos de las ventas de sus productos agrícolas y tras cumplir con un tiempo de trabajo rural establecido o al alcanzar los 60 o 55 años, si son hombres o mujeres respectivamente, los beneficiarios tienen derecho a la percepción del salario mínimo vigente al momento del retiro Este sistema tiene un papel relevante en la distribución del ingreso y combate a la pobreza, fortalecimiento de las estructuras sociales y productivas de la agricultura familiar, evitando la migración y asegurando la producción de alimentos (Schwarzer y Costanzi, 2011) 15 Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica Argentina • • Generación de empleo mediante políticas activas de empleo y formación profesional, además de incorporar a la población que no era sujeta de las políticas laborales; a los mayores de 60 y menores de 18 El principal instrumento de política laboral fue el Plan Integral de Promoción del Empleo Más y Mejor basado en la operación de oficinas municipales de empleo en todo el país y un sistema de formación profesional, con lo cual se buscaba ampliar las oportunidades laborales de la población de escasos recursos Uruguay • • • En 2008 se creó el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP), cuyas actividades eran la capacitación profesional y del monitoreo de las necesidades de la demanda de trabajo del sector productivo Se modificó el Régimen de Promoción de Inversiones para otorgar mayores facilidades a los proyectos que empleen a ciertos grupos: mujeres, menores de 24 años o mayores de 50 años y trabajadores rurales Un instrumento complementario a la promoción de la generación de empleos por parte del sector privado fue el fomento del autoempleo con programas que proporcionaban orientación laboral para ingresar al mercado de trabajo además de capacitación técnica para incrementar la calificación laboral 16 Buenas prácticas internacionales para la vinculación de las políticas social y económica En los países analizados destaca que los planes de reducción de la pobreza exitosos están constituidos por: Programas que buscan activamente la generación de fuentes de empleo, la vinculación entre oferta y demanda laboral, con el objetivo de garantizar el acceso a una fuente de ingresos estable para la población en general y para los grupos vulnerables en particular. Además a este tipo de programas se articularon otros enfocados a garantizar el acceso a la protección social de la población que no podía acceder al mercado laboral; menores de edad y adultos mayores. El resultado de esta articulación de programas fue la reducción de los niveles de vulnerabilidad social. 17 Recomendaciones • Análisis histórico del desempeño de los programas sociales, con base en las evaluaciones y los resultados de la fiscalización de la cuenta pública, para identificar aquellos que por sus pobres resultados o deficiente desempeño debieran desaparecer o fusionarse • Dotar al CONEVAL de mayor autonomía • Establecer un mecanismo público de recompensa presupuestaria a los programas que presenten una mayores resultados y coherencia conceptual y operativa entre su diagnóstico, Matriz de Indicadores (MIR) y sus Reglas de operación (ROP) • Incrementar la precisión de los conceptos y características de la población potencial y objetivo de los programas, buscando mayor congruencia entre estos y sus acciones y presupuesto • Identificar las sinergias entre los programas sociales de bienestar económico y apoyo al empleo con el propósito de integrar un inventario de programas en los tres órdenes de gobierno para fortalecer y articular las acciones de política pública a nivel federal, estatal y municipal, permitiendo además focalizar mejor los programas 18 Recomendaciones • Establecer Lineamientos de Operación para los Programas de apoyo y fomento al Empleo, cuyo contenido establezca y considere la diferencias que existen en la desocupación y subocupación en el ámbito rural y urbano • Establecer convenios de colaboración entre instituciones financieras privadas y programas de productivos para desarrollar esquemas de educación financiera dirigidos a la población potencial con el propósito de ampliar su participación • Crear varias coordinaciones intersecretariales enfocadas a resolver problemas socioeconómicos específicos, tales como: necesidades de empleo y financiamiento para los jóvenes, promoción del empleo diferenciando por zonas urbanas y rurales, atención a las micro y medianas empresas y promoción del desarrollo regional 19 Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales Coordinación para las necesidades de empleo, capacitación y financiamiento a jóvenes emprendedores: INJUVE, SEDESOL Formación y certificación para el trabajo, SEP Normalización y certificación en competencias laborales, SEP Capacitación a trabajadores, STPS ANUIES Coordinación para el empleo y actividades productivas en zonas urbanas: Programa de Apoyo al Empleo, STPS Estancias Infantiles, SEDESOL Hábitat, SEDESOL Coordinación de acciones de vinculación entre los factores de la producción para apoyar el empleo, STPS Formación y certificación para el trabajo, SEP Normalización y certificación en competencias laborales, SEP Capacitación a trabajadores, STPS Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías, SEDESOL 20 Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales Coordinación para el empleo y actividades productivas en zonas rurales: Programa de Asistencia Técnica al Microfinanciamiento Rural, SHCP Programa de la Mujer en el Sector Agrario, SRA Programa de Opciones Productivas, SEDESOL Programa Fondos Regionales Indígenas, SEDESOL Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas, SHCP Programa Turismo Alternativo en Zonas Indígenas, SHCP Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena, SHCP Sistema Nacional de Investigación Agrícolal, SAGARPA Apoyo al cambio tecnológico en las actividades acuícolas y pesqueras, SAGARPA Fomento de la Ganadería y Normalización de la Calidad de los Productos Pecuarios, SAGARPA Vinculación Productiva, SAGARPA Generación de Proyectos de Investigación, SAGARPA Promoción de Exportaciones y Ferias, SAGARPA Desarrollo de Mercados Agropecuarios y Pesqueros e Información, SAGARPA Ordenamiento y regulación de la propiedad rural, SRA Fondo de apoyo para los núcleos agrarios sin regularizar, SRA Capacidades productivas de núcleos agrarios, SRA Programa de Desarrollo de Capacidades, Innovación Tecnológica y Extensionismo Rural, SAGARPA Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, S. de ECONOMÍA Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario, SHCP Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos, SRA 21 Recomendaciones: Coordinaciones Intersecretariales Coordinación de apoyo a los emprendedores y empresas. En los programas de financiamiento a micro, pequeñas y medianas empresas dar prioridad a los proyectos que generen un mayor número de empleos. Los siguientes programas pueden ser integrados a un plan de desarrollo empresarial e industrial: Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, ECONOMÍA Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad, ECONOMÍA Fondo de Apoyo para Proyectos Productivos, SRA Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, ECONOMÍA Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario, ECONOMÍA Programa para el Desarrollo de la Industria del Software, ECONOMÍA Programa para el Desarrollo de las Industrias de Alta Tecnología, ECONOMÍA Comisión de desarrollo regional: FAIS y FAISM, SEDESOL Programa de Creación de Empleo en Zonas Marginadas, ECONOMÍA Programa de impulso al desarrollo regional, SEDESOL 22 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Complementariedades y sinergias de las políticas económica y social para la inserción laboral de la población en pobreza 23