Prevención Y Gestión De Conflictos En Reservas De La Biosfera

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Curso-taller Prevención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera RED MAB-UNESCO Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe 1 6 , 1 7 y 1 8 d e n oviembre d e 2005 Montevideo y Reserva de Biosfera Bañados del Este (Departamento de Rocha), Uruguay Co or di nación P E D R O Á LVA R E Z I C A Z A Los autores se hacen responsables por la elección y presentación de los hechos que figuran en la presente publicación y por las opiniones que aquí expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO, y no comprometen a la Organización. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitación de sus fronteras o límites. © UNESCO 2006 Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe Oficina de UNESCO en Montevideo Dr. Luis Piera 1992, piso 2 Edificio MERCOSUR tel. (5982) 413 20 75 tel. (5982) 413 20 94 www.unesco.org.uy Fotografía de carátula: Danilo Salas “Arroyo Morotí al atardecer” Reserva de Biosfera Mbaracayú Producción editorial Durazno 1888 11200 Montevideo, Uruguay tel. y fax (5982) 412 76 62 y 412 77 22 [email protected] www.trilce.com.uy ISBN 9974-32-412-2 Índice 5 Prólogo, Jorge Grandi 7 Presentación, Pedro Álvarez Icaza Parte 1. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 15 El contexto institucional y sociocultural del manejo y conservación de las Áreas Naturales Protegidas en América Latina, Jorge Rojas Hernández 47 La transversalidad de las políticas públicas en el sistema de Naciones Unidas: la experiencia de la FAO, Marcela Bocchetto 55 La consideración de los aspectos sociales en las políticas de las Áreas Naturales Protegidas de América Latina y el Caribe, Alicia Toribio 67 La construcción de políticas públicas ambientales, Sofía Cortina Segovia Parte 2. Aportes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 75 Primer taller regional de formación sobre el diálogo y la concertación en la Reserva de Biosfera de Pendjari, Benín, Jean-Eudes Beuret 81 Estrategias de mediación ambiental para el manejo y conservación de recursos naturales en propiedades colectivas, Pedro Álvarez Icaza 87 La radiografía de un conflicto: una aportación metodológica, Alfonso González Martínez 99 La apuesta europea para la concertación y la mediación de conflictos socioambientales, Philippe Barret 109 Aportaciones conceptuales y metodologías para una tipología de recursos comunes, como aporte a la prevención de conflictos ambientales, Pedro Álvarez Icaza Parte 3. Taller de Análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Departamento de Rocha, Uruguay 123 Reserva de Biosfera Bañados del Este, Departamento de Rocha, Uruguay, Gustavo Sención 135 Conclusiones del taller 143 Lista de participantes Prólogo Dr. Jorge Grandi La prevención y gestión de conflictos en las Reservas de Biosfera es un tema particularmente importante en América Latina y el Caribe, debido a su riqueza en biodiversidad, en recursos naturales, por la presión económica en estas áreas y por la creciente participación de la sociedad en temas ambientales. Sin embargo, en la mayoría de los países latinoamericanos, los niveles de participación son, en general, aún muy bajos, y se explica por la falta de una cultura de participación ciudadana. “De esta manera, la participación ciudadana se produce, en muchos casos, gracias al surgimiento de conflictos por el derecho a participar. La no-participación, conduce a la participación.” Las Reservas de Biosfera representan una oportunidad para la participación de las comunidades en la gestión de los recursos naturales en la región y pueden contribuir de manera importante para analizar los casos de prevención y gestión de conflictos ambientales. Director de la Oficina Regional de Ciencia para América Latina y el Caribe, UNESCO PREVENCIÓN Y GESTIÓN La prevención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera –en el marco del Programa MAB (Programa el Hombre y la Biosfera) de la UNESCO– se realiza a través de la promoción de actividades de investigación y formación en diferentes regiones. La coordinación se realiza por medio de la División de Ciencias Ecológicas y de la Tierra, con el MAB y la Red Mundial de Reservas de Biosfera. DE CONFLICTOS EN RESERVAS DE BIOSFERA 5 La presente publicación se refiere al “Curso-taller de prevención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera”, realizado entre los días 15 y 18 de noviembre de 2005 en Montevideo y en la Reserva de Biosfera Bañados del Este, en Uruguay, que contó con la participación de gestores de Reservas de Biosfera, representantes de los Comités Nacionales MAB y de Organizaciones No Gubernamentales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Francia, México, Paraguay y Uruguay. Este curso estuvo basado en experiencias anteriores del MAB: el “Primer Taller Regional de formación sobre el diálogo y la concertación en las Reservas de Biosfera” (Pendjari, Benín) y el “Seminario sobre Estrategias de Mediación Ambiental para el manejo y conservación de recursos naturales en propiedades colectivas” (Colegio de México, Ciudad de México). Ha sido coordinado por Pedro Álvarez Icaza, con la colaboración de Alfonso González, Philippe Barret y Jean-Eudes Beuret integrando rápidamente el equipo de trabajo. Como fuera mencionado en la evaluación del curso, el tiempo ha sido corto para una mejor comprensión de los aportes y de los aspectos metodológicos culturalmente contextualizados. Con esta publicación se pretende mostrar la riqueza de los aportes, los estudios de caso así como los grupos de discusión en las Reservas de Biosfera de la región. Los textos aquí presentados fueron transcriptos de la grabación del taller y revisados por cada autor. Deseamos agradecer sinceramente a los especialistas e instituciones que han participado y aportado su experiencia para llevar a cabo este curso y esta publicación, de una manera enriquecedora para la gestión de las Reservas de Biosfera de la región. Un especial agradecimiento para los participantes uruguayos de la Reserva de Biosfera Bañados del Este, que accedieron a compartir sus opiniones y planteamientos sobre esta reserva. El curso-taller presentó conceptos y metodologías para tratar, analizar y entender los conflictos socio-ambientales, en los diferentes ámbitos existentes tanto a nivel local como gubernamental y no gubernamental. Esperamos que esta publicación sirva de base y de motivación para profundizar en el conocimiento y en la discusión sobre este tema y contribuya a la mejor gestión de las Reservas de Biosfera. 6 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Presentación Pedro Álvarez Icaza Los días 16, 17 y 18 del mes de noviembre de 2005, en Montevideo, Punta del Este y Rocha, Uruguay, un grupo representativo de funcionarios, académicos y representantes de ONG, involucrados en la red MAB-UNESCO de Reservas de la Biosfera participaron en el curso-taller “Prevención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera”. El mismo fue organizado por la UNESCO en su Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe en coordinación con la red MAB, la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA) de la República Oriental del Uruguay, el Programa de Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable de los Humedales del Este (PROBIDES), el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en coordinación con su Oficina Regional para América latina y el Caribe. Director General del Corredor Biológico Mesoamericano, México. Especialista en Política Ambiental y Manejo de Conflictos. Coordinador del curso-taller PREVENCIÓN Y GESTIÓN Esta actividad involucró a más de cuarenta especialistas ambientales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México, Paraguay y Uruguay, así como experiencias similares en Francia y el África Occidental, y personal calificado de la UNESCO. Este curso-taller se enmarcó en los acuerdos de Sevilla, que establecieron fortalecer las capacidades para la prevención y gestión de conflictos en las reservas MAB y fue continuación del primer “taller regional de formación sobre el diálogo y concertación en las Reservas de Biosfera” DE CONFLICTOS EN RESERVAS DE BIOSFERA 7 en Pendjari, Benín y el primer “taller de estrategias de mediación ambiental para el manejo y conservación de los recursos naturales en propiedades colectivas” realizado en 2004, en la ciudad de México. La coordinación general del taller estuvo a mi cargo, y contó con el apoyo de Alfonso González Martínez, del Grupo de Estudios Ambientales A. C. y de Philippe Barret de Geyser, así como con la participación de Jean-Eudes Beuret. Con relación a la temática y organización del taller es justo reconocer, que si bien fue un acierto la división temprana de tareas y responsabilidades de tal manera que el personal de la UNESCO en forma atinada y eficiente se responsabilizó de toda la logística, por cuestiones de agendas no fue posible contar con funcionarios y personal promovido por el PNUMA, los que habían decidido invitar a directores de Reservas de Biosfera de Mesoamérica y del Caribe. Para futuros encuentros debemos garantizar que un esfuerzo institucional tan grande pueda agrupar a mayores especialistas de América Latina. No obstante hay que resaltar que un mecanismo coordinado entre aspectos técnicos y de logística de administración hacen mucho más eficiente los esfuerzos, de tal manera que él y los responsables técnicos del taller no tengan que distraer su esfuerzo y atención en aspectos administrativos, lo cual fue logrado en este evento. Las instalaciones de la UNESCO en Uruguay son extraordinarias, una lástima que por problemas de agenda el evento tuviera que realizarse en el salón de un hotel, que si bien no desmereció en calidad, sí en la sensación de no poder estar en un recinto tan respetable como lo es el de la UNESCO. Quiero enfatizar que la participación de Sylvie Tewes y su personal de apoyo, así como el interés y atención mostrada en todo momento por Claudia Kárez, creó un ambiente de confianza y de trabajo absolutamente envidiable. Igualmente quiero dejar patente el agradecimiento a mi asistente personal Yetlanetzy Romero que desde México tuvo el tiempo, el humor y la paciencia para ayudarme en la organización de este taller, encima de sus propias tareas sustantivas dentro del Marco del Corredor Biológico Mesoamericano – México. La doctora Ana Luisa Guzmán, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO), facilitó en todo momento un involucramiento en la coordinación del taller y manifestó su interés para que en el primer semestre de 2006, se pueda realizar en colaboración con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) y el Colegio de México (COLMEX), un taller de esta naturaleza con directores de Reservas de Biosfera y otras áreas protegidas de México. Dentro de los tres días que duró el taller se logró mantener cautivos a los 40 especialistas en forma activa, participativa e interesada; la presentación de los casos específicos, así como de las políticas en el manejo y prevención de conflictos en su vertiente social y ambiental, fue una constante. La conferencia de Jorge Rojas, exponiendo con rigurosidad y calidad académica el contexto institucional del manejo y conservación de las Áreas Naturales Protegidas, fue un atinado arranque inaugural para enmarcar la problemática a desarrollar en el resto del taller. Presentó un balance crítico del estado de los ecosistemas globales, e hizo un diagnóstico sobre los problemas relevantes que afectan las áreas protegidas en América Latina 8 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A y el Caribe, así como de la debilidad institucional imperante. Destacó la importancia de los valores y servicios ambientales de los ecosistemas y las relaciones e interacciones entre comunidad, estilos de desarrollo, actores, conflictos y Áreas Naturales Protegidas. Marcela Bocchetto, hizo una brillante y sorprendente exposición sobre la transversalidad de las políticas públicas en el sistema de las Naciones Unidas, a partir de la experiencia de la FAO. Sorprende la cantidad de esfuerzos conjuntos que se pueden potenciar aún más entre la UNESCO, el PNUMA y la FAO en materia de conservación de la biodiversidad y el manejo sustentable de recursos naturales. Alicia Toribio destacó la existencia de tres instrumentos a considerar cuando se habla de los aspectos sociales en las políticas de Áreas Naturales Protegidas de Latinoamérica y especialmente en la gestión de las Reservas de Biosfera: la investigación interdisciplinaria, la gestión intersectorial y la participación social. Pese a los diversos obstáculos existentes para la puesta en práctica de esos instrumentos, sólo ellos permiten dar cuenta de la complejidad social de una Reserva de Biosfera. Dentro de esa complejidad, el conflicto aparece como algo connatural y se explica que la prevención de conflictos y sobre todo su solución, se faciliten cuando existen espacios establecidos para la participación de diversos actores sociales. Recordó que el Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera del Programa MAB-UNESCO, obliga a establecer mecanismos explícitos de participación en la toma de decisiones, como los comités o consejos de gestión. La construcción de una política pública ambiental debe tener un decidido apoyo económico, esto es la valoración de los servicios ambientales y su financiación tienen que estar internalizados en las políticas económicas de cada país. En este sentido Sofía Cortina, mostró un caso de éxito en el cobro de derechos dentro de las áreas protegidas costeras de México y los mecanismos de mediación ante los usuarios y los beneficiarios de esos impuestos indirectos. En un esfuerzo por aterrizar conceptualmente metodologías específicas propuse una aportación concreta para la construcción de tipologías sociales en la prevención de conflictos ambientales. Fue importante generar un espacio para socializar con los participantes sobre experiencias anteriores, el diálogo y la concertación en las Reservas de la Biosfera y este actuar a través de los recursos naturales en propiedades colectivas. Jean-Eudes Beuret y yo hicimos una reseña de dos talleres previos. Con la moderación de Claudia Karez, Alfonso González, agregó un aporte metodológico específico a partir de la sistematización de una experiencia concreta, cuando un gobierno quiso imponer a una comunidad una reserva de la biosfera, qué mejor nombre que su conferencia llamada la radiografía de un conflicto. Philippe Barret, nos dio la oportunidad de conocer los avances europeos en particular de Francia, en la concertación y mediación de conflictos socioambientales. Su aporte enfatizó conceptos y palabras clave para distinguir el papel de mediador entre los actores de un conflicto, pero lo más importante nos hizo distinguir claramente que el “diálogo territorial” entre los actores es la base para la solución de conflictos ambientales. En este mismo sen- PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS EN RESERVAS DE BIOSFERA 9 tido presenté algunos indicadores para monitorear los procesos locales de gobernabilidad que permitan organizar, diferenciar y valorar a los actores locales de un conflicto. El grupo tuvo la oportunidad de visitar la Reserva de Biosfera Bañados del Este y a partir de la interacción con actores locales, se pudo constatar que el concepto de reserva de la biosfera es una posibilidad real para conciliar desarrollo y conservación, pero que hace falta diferenciar la reserva de la biosfera entre otros esquemas de conservación de recursos, ya que este concepto asociado sólo a la conservación puede convertirse en una camisa de fuerza en la búsqueda de alternativas para el desarrollo sustentable. Junto a ello se enfatizó la necesidad de socializar en la población y en las instituciones públicas y privadas el significado e importancia del concepto de Reserva de Biosfera, potenciando precisamente la sinergia y complementariedad entre protección y desarrollo que su filosofía implica. Evaluación final La dinámica del taller permitió trabajar en grupos más reducidos. Se formaron cuatro grupos de trabajo que abordaron la conflictividad específica de la reserva Bañados de Este, así como alternativas de acción para fortalecer la reserva de la biosfera Bañados de Este. Fue un momento interesante de interacción, de autoconocimiento, de intercambio de experiencias nacionales y locales, de diálogo y sobre todo, de manifestación de opiniones sobre la realidad local. Con relación a esto último, los colegas participantes uruguayos hicieron una importante contribución en la entrega de información y planteamiento muy fundados sobre la realidad institucional, económica, social, cultural y ambiental nacional y local. Esta información contextualizada constituyó un insumo fundamental para la discusión en los grupos de trabajo. En futuros talleres sería recomendable proporcionar con anticipación este tipo de información sistematizada, para facilitar el análisis y las opiniones de los participantes. Ayudaría también mucho a la discusión sobre alternativas de desarrollo, contar con una mayor presencia de actores locales representativos, activos en el territorio de la Reserva de Biosfera en cuestión. Fue evidente que el tiempo del taller fue muy corto y que se requiere de un proceso más largo y sistemático para establecer un intercambio de “saberes” y experiencias. Sin embargo, es importante señalar que el mismo cumplió sus objetivos y que los aspectos a mejorar se centran en mayor información, profundidad en los temas tratados, mayor tiempo para la comprensión de los aportes, mayor definición de los aspectos metodológicos culturalmente contextualizados, más tiempo de trabajo de campo y mayor participación de los especialistas y los actores locales. El Comité MAB argentino informó de la voluntad de realizar una actividad de capacitación en esta temática en 2006, con mayor énfasis en aspectos metodológicos y en la presentación y análisis de casos. Podría contar con apoyo de la UNESCO Montevideo y 10 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A tener alcance subregional. Esta iniciativa ya fue aprobada en la reunión anual de la Red Nacional de Reservas de Biosfera Argentinas en 2005, junto con la expresión del beneplácito por la realización de este curso-taller en Montevideo. PREVENCIÓN Y GESTIÓN DE CONFLICTOS EN RESERVAS DE BIOSFERA 11 Parte 1 Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe El contexto institucional y sociocultural del manejo y conservación de las Áreas Naturales Protegidas en América Latina Jorge Rojas Hernández Introducción Doctor en Sociología, Universidad de Hannover, Alemania. Director del Departamento de Sociología y Antropología de la Universidad de Concepción, Chile. En primer lugar quiero agradecer a la UNESCO y a los organizadores de este curso la gentil invitación que me hicieron para dictar la conferencia inaugural al taller. Para comenzar mi exposición me voy a referir al reciente Informe de las Naciones Unidas: “Balance crítico de los ecosistemas del milenio”. Este informe es de gran utilidad para entender el contexto ecológico e institucional en que se sitúan las áreas protegidas y las Reservas de Biosfera en el planeta. Las crisis más fuertes suelen venir desde fuera de los ecosistemas, esto es, depende de lo que sucede en la política, en la economía y en las sociedades. Las acciones humanas, las actividades económicas y políticas impactan las Reservas de Biosfera y en general al planeta. Por lo tanto, trataré de contextualizar el análisis, ampliando la visión de los problemas de manejo y conservación de las Áreas Naturales Protegidas. Complementariamente entregaré reflexiones sobre el concepto de desarrollo o la racionalidad en que estamos insertos: la modernidad; el contexto latinoamericano; los valores y servicios de los ecosistemas; la cultura relacionada con la naturaleza en América Latina; un balance de problemas de las Áreas Naturales Protegidas, de acuerdo a un informe elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 15 para América Latina y el Caribe; la institucionalidad y las políticas de protección a la naturaleza; las percepciones ciudadanas en torno a las áreas naturales; los conflictos y actores sociales involucrados en la gestión de las áreas protegidas. El balance crítico de los ecosistemas del milenio Las Naciones Unidas realizaron recientemente una evaluación del estado de los ecosistemas del milenio. Esta evaluación fue realizada por más de 1.300 especialistas de 95 países. Los resultados del estudio muestran que los ecosistemas del planeta se encuentran en una situación bastante complicada y crítica. Una de sus principales conclusiones establece que 2/3 de los ecosistemas se encuentran actualmente degradados o están administrados de manera no sustentable. El 60% de los servicios que proporcionan los ecosistemas para permitir la vida en la Tierra se están degradando o utilizando de una manera no sustentable. Quince de 24 servicios provistos por los ecosistemas (por ejemplo el agua dulce, la pesca, y la regulación del aire, el agua y el clima de las regiones, etcétera), vitales para la vida, han sido seriamente degradados o son utilizados en forma insostenible. Muchos de los ecosistemas del planeta como pesquerías, bosques o suministros de agua están en declive. Esto podría detonar, en sólo cinco años, el aumento de costos para las empresas que dependen directa e indirectamente de servicios que tengan su base en la naturaleza.1 Walter Reid, coordinador del grupo interdisciplinario de investigadores que efectuó el estudio, junto con manifestar una opinión crítica sobre la situación en que se encuentran los ecosistemas, señaló al mismo tiempo que el futuro de los mismos se encuentra en nuestras manos. Agrega que si en los próximos cincuenta años no se cambian profundamente las políticas podrían empeorarse aún más los problemas de degradación de los ecosistemas. En este sentido, se indica la existencia de una correlación entre los problemas de degradación de los ecosistemas y la pobreza global. Ello significa que los problemas que presentan las reservas de Biosfera están estrechamente ligados con los problemas de pobreza que afectan al mundo y, en particular, a nuestro continente. Por ese motivo se plantea la necesidad de realizar cambios radicales en las políticas relacionadas con la protección del medio ambiente. “El resultado final de la evaluación es que estamos gastando el capital natural de la tierra, aplicando una tal tensión sobre las funciones naturales de la tierra que la capacidad de los ecosistemas del planeta de sostener a futuras generaciones ya no puede ser considerada como segura… Al mismo tiempo, la evaluación muestra que el futuro está realmente en nuestras manos. Podemos cambiar radicalmente la degradación de muchos servicios de ecosistema durante los próximos cincuenta años, pero los cambios en política y práctica 16 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A necesarios son sustanciales y no han sido emprendidos actualmente… Nos alarmó en particular la evidencia de fuertes vínculos entre la degradación del ecosistema en las zonas semi-áridas y la pobreza en esas regiones.” (Reid)2 El impacto que ha tenido este informe se refleja en las opiniones expresadas por autoridades y personalidades relevantes de las instituciones internacionales. Así por ejemplo, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, al referirse al informe sostuvo: “Sólo si entendemos el medio ambiente y su funcionamiento podemos tomar las decisiones necesarias para protegerlo. Sólo valorando todos nuestros preciosos recursos naturales y humanos podemos esperar construir un futuro sostenible… La evaluación de los ecosistemas del milenio representa una contribución sin precedentes a nuestra misión de alcanzar el desarrollo, la sostenibilidad y la paz en todo el mundo”.3 Klaus Töpfer, Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), quien ha jugado un papel importante en la evaluación y en los reportes asociados a este informe, comentó al respecto: “En el pasado, los bienes y servicios suministrados por la naturaleza han sido vistos muy frecuentemente como libres y disponibles a un costo muy pequeño o a ningún costo. Este reporte aclara que esto tiene que cambiar, y va a cambiar, a medida que estos recursos se vayan haciendo más y más escasos y la sociedad exija estándares más altos de cuidado ambiental”. “Mucho del capital natural existente de la Tierra, incluyendo desde la diversidad genética hasta el almacenamiento de carbón de los gases de invernadero y los materiales y servicios que sustentan al turismo y los desarrollos en comida, productos farmacéuticos e industrias de turismo, se encuentran en países en vías de desarrollo. Por ejemplo, en este momento, el valor de la absorción de carbón y la capacidad de almacenamiento de las selvas tropicales del mundo está estimado conservadoramente en sesenta miles de millones de dólares al año. Necesitamos mecanismos financieros imaginativos e incentivos para asignarle a estos recursos un valor real y promover la reinversión en el capital natural, el cual ya hemos sobreutilizado. De esta manera, no solamente conservaremos los sistemas que sostienen la vida, de los cuales dependen las generaciones presentes y futuras, sino que también suministraremos nuevos flujos de ingresos para dejar atrás la pobreza y ayudarnos a alcanzar los objetivos de desarrollo del milenio de las Naciones Unidas.”4 Por su parte, el Director General de la UNESCO, Koïchiro Matsuura, refiriéndose al informe, enfatizó: “Garantizar el futuro de nuestro ambiente es un desafío urgente que nos concierne a todos, sea cual sea nuestro ámbito de trabajo: la educación, la ciencia, la cultura o la comunicación. Debemos Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 17 movilizarnos a nivel nacional e internacional para asegurarnos de que las conclusiones del Informe se tengan en cuenta de manera que los daños que amenazan nuestro medio ambiente natural sean los menores posible”.5 El reporte de las Naciones Unidas llama también la atención sobre el valor que tienen determinados ecosistemas al no ser intervenidos por la actividad humana, subrayando la pérdida de valor una vez que han sido transformados o alterados para otros usos: “El valor neto o beneficio de muchos ecosistemas es mayor cuando están en su estado original, que cuando están dañados o se les ha alterado para otros usos. Por ejemplo, un pantano en estado original en un país del norte vale aproximadamente US$ 6.000 por hectárea. Cuando se le seca y se le altera para utilizarlo para agricultura intensiva, el valor baja a un poco más de US$ 2.000 por hectárea. Manglares en estado original valen US$ 1.000 por hectárea. Una vez que se han limpiado para convertirlos en criaderos de camarón, el valor cae hasta aproximadamente US$ 200 por hectárea”.6 Además, el informe advierte sobre nuevas presiones que pueden ejercerse sobre Áreas Naturales Protegidas o las presiones que pueden provenir del turismo masivo. También se señalan advertencias sobre el tipo de negocios o cómo debieran reorientarse los negocios para hacerlos más sustentables. Aquí como ejemplo se puede mencionar el caso de Chile con los conflictos territoriales y de propiedad que existen entre el sector forestal y las poblaciones indígenas, pero también con áreas de reservas o con humedales, como es el caso de la celulosa CELCO en la ciudad de Valdivia.7 Este último caso ejemplifica la precariedad de la realidad ambiental en Chile: refleja, por una parte, la precariedad de las normas y de la institucionalidad ambiental que autoriza la instalación de una empresa en las cercanías de un santuario de la naturaleza (río Las Cruces) y, por otra, la irresponsabilidad ambiental de la empresa de situarse en tal lugar y no controlar eficientemente sus emisiones. El resultado ha sido la muerte y la emigración de cientos de cisnes de cuello negro, debido a la desaparición del luchecillo, su alimento natural, como consecuencia de las sustancias tóxicas emanadas de la producción de celulosa. Las protestas ciudadanas –que representan un aumento de la conciencia ambiental en la población–, junto a graves errores judiciales cometidos por la empresa, la obligaron a cerrar sus puertas hasta que se clarifiquen responsabilidades y se reorienten en lo ambiental. La gran discusión que se plantea con las empresas es la responsabilidad que existe de parte de ellas, esto es, de qué manera las empresas asumen la responsabilidad por lo que está ocurriendo con el planeta, con los ecosistemas y también con las comunidades humanas. Porque la economía no consiste sólo en utilizar recursos naturales y obtener ganancias, sino también en reconocer y asumir la responsabilidad que se tiene con el uso sustentable de los recursos. En definitiva, la empresa del siglo XXI –pública o privada– ya no puede eludir su responsabilidad ambiental ni social: ya no puede utilizar recursos hídricos o algún tipo de materia prima sin considerar el impacto en los ecosistemas y en el desarrollo de las personas y de la sociedad. La responsabilidad social y ambiental de la empresa es un tema relevante, de actual debate internacional. 18 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A En América Latina este tema fundamental –el valor del capital natural– no está en absoluto desarrollado ni en la educación ambiental ni en la conciencia de las personas ni de los agentes políticos. Cuando existen gran cantidad de recursos hídricos, como es el caso de nuestra región (Bío-Bío o región de Aysén, por ejemplo), no se les da el valor que realmente tienen, porque están al alcance de la mano; incluso se entregan en propiedad a empresas privadas dedicadas al negocio energético, como sucede con ENDESA en Chile, un recurso como el agua, que por su importancia económica, ecológica y social, tendría que ser necesariamente de propiedad pública, independientemente de la forma como se administre. No existe conciencia, no se cuida, no se aplican a su uso los principios de la ecoeficiencia ni de la sustentabilidad. Esto es válido tanto para las empresas como para los diferentes sectores que utilizan los recursos naturales. Por otra parte, existen distintos ejemplos de la pérdida de valor real cuando un capital natural se transforma en capital artificial. Por ejemplo, ¿cómo se desvaloriza un humedal cuando se transforma en agricultura o en algún otro tipo de explotación? Desde el punto de vista social se puede preguntar también sobre el valor que tiene una comunidad humana, una que no esté demasiado contaminada de irracionalidades o miserias sociales. ¿Cuánto vale una comunidad sana? ¿Cuánto vale un niño amado y respetado en su infancia? ¿Cuándo vale un grupo humano o una comunidad socializada en los valores del respeto al otro, la solidaridad y la dignidad? Hagamos la pregunta en un sentido de pasivo social: ¿cuánto debe pagar una sociedad por una persona desquiciada o una comunidad destruida? ¿En hospitales, salud, consultas médicas, abogados, cárceles, en jueces, policías, divorcios, conflictos, en programas de re-socialización o re-integración? Los gastos son inconmensurables, de la misma manera como resulta difícil de medir lo que se pierde cuando se destruye un ecosistema. El estado crítico de los ecosistemas del planeta exige de un cambio profundo de las políticas públicas y privadas con relación al uso y preservación de los recursos naturales. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 19 Estilo de desarrollo y racionalidad de la modernidad La forma como se usan los recursos naturales depende del modelo de desarrollo imperante en una sociedad. Así, por ejemplo, el modelo fordista de producción –basado en la producción a escala y en el consumo masivo de bienes– impulsado a partir de la década de los treinta en Estados Unidos y Europa era altamente consumidor de energía fósil, no renovable, fuertemente presionador de los recursos naturales y consiguientemente muy depredador y contaminador. Este modelo –y otros consumistas– tienen sus raíces en la filosofía del progreso inspirada en la concepción positivista de las corrientes ilustradas de la modernización decimonónica, la que se prolongó al siglo XX y prevalece aún en el nuevo milenio. En esta concepción el hombre se siente amo y dueño del mundo. La racionalidad instrumental le permite justificar y legitimar toda clase de acción transformadora del medio. La ciencia y la tecnología han sido los instrumentos de precisión utilizados para llevar a cabo la obra transformadora. Una parte de la humanidad ha experimentado avances significativos en cuanto a bienestar, educación, salud y calidad de vida, mientras la inmensa mayoría no accede aún al progreso y a menudo es víctima de las externalidades ambientales producidas por el 20% más rico del planeta. Este modelo ha desembocado en la crisis ambiental. Según el informe sobre Desarrollo Humano 1998 del PNUD, la crisis se manifiesta en el hecho de que “el consumo en constante expansión somete a tensión el medio ambiente, con emisiones y derroches que contaminan la tierra y destruyen los ecosistemas, y con agotamiento y degradación en aumento de recursos renovables que van en desmedro del medio de vida”. (PNUD, 1998: 2)8 “La globalización está generando nuevos procesos de exclusión y marginalización. A escala mundial, el 20% de los habitantes de los países más ricos participa de un 86% del total de los gastos en consumo privado, mientras que el 20% más pobre sólo participa de un escaso y precario 1.3%. Los 225 habitantes más ricos del mundo poseen una riqueza equivalente superior a un billón de dólares, igual al ingreso anual del 47% más pobre de la población mundial, esto es, 2.500 millones de habitantes. Con sólo el 4% de la riqueza combinada de estas 225 personas más ricas del mundo –cerca de cuarenta y cuatro mil millones de dólares por año– se podría posibilitar el acceso universal a los servicios básicos para todos (educación, salud, alimentación, agua, etcétera).9 Daly, destacado economista ambiental, desarrolla la interesante teoría del tránsito de una economía del mundo vacío al mundo lleno. Se- 20 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A gún él, los economistas consideran que vivimos en un mundo vacío, o sea, que todavía existe mucha capacidad para utilizar los recursos naturales. Sin embargo, Daly sostiene que en el mediano plazo, de persistir la política actual inspirada en la ideología del crecimiento (y no del desarrollo), se alcanzará rápidamente un 80% del consumo de la fotosíntesis de los productos naturales, esto es, sería un mundo lleno, imposible de sustentar. Al parecer todavía no se ha tomado conciencia de la gravedad del problema. Los economistas, en especial los neoliberales que dominan el mundo de los negocios, no ven en el ambiente un problema, por el contrario ven aún posibilidades inmensas de seguir explotando los recursos naturales. Para ellos supuestamente vivimos aún en un mundo vacío. Los economistas constituyen una generación de científicos que dominan el mundo actual (no son las ciencias sociales ni la ecología), los paradigmas en boga nacen de los economistas. Ellos están en las universidades, en los gobiernos, en los partidos y en las empresas e influyen en las asesorías y consideran que todavía existen muchas posibilidades de seguir explotando los recursos naturales. Y por lo tanto, resulta difícil cambiar de paradigma y dar lugar a la sostenibilidad. “El mundo ha pasado rápidamente de estar relativamente vacío (lleno en un 10%), a relativamente lleno (un 40%).” Ello quiere decir que los seres humanos y sus accesorios usamos, directa o indirectamente, alrededor de un 40% de la producción neta primaria de la fotosíntesis de las plantas terrestres. De allí que el capital natural se haya transformado en un bien escaso y limitante del crecimiento económico, existiendo el peligro de duplicar dicho consumo en los próximos 35 años, si se persiste en el actual estilo irracional de crecimiento económico. La naturaleza ha alcanzado un límite máximo de explotación. Si se traspasa este límite de uso los recursos naturales colapsarían.10 En verdad, vivimos en un mundo que transita de un mundo vacío a un mundo lleno y no debemos esperar a que se convierta en un mundo lleno. No debemos esperar que China y el resto del mundo siga el modelo del mundo occidental para que se produzca un desastre ambiental. Cuando exista una generación de científicos ambientales –de diversas disciplinas– en el mundo que logre hegemonizar culturalmente a las sociedades con este tipo de planteamientos, podríamos tener otro tipo de economía y concepto de desarrollo. Pero no es el caso, un gran físico sostiene que debemos esperar que desaparezcan estas generaciones para ser reemplazadas por otras y así cambiar de paradigmas. Pero mientras tanto todos seguimos pensando económicamente, tenemos una racionalidad “economicista” demasiado fuerte, incluso en nuestras vidas privadas pensamos económicamente. Esto está estrechamente ligado con la racionalidad del mundo moderno. Un mundo con una ideología que viene del siglo XVIII y XIX que creía ciegamente en el progreso, en la racionalidad, en la lógica de la ciencia, en una ciencia separada de la filosofía, en las ciencias empíricas de carácter instrumental y en la tecnología. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 21 Para cambiar de paradigma tendríamos que analizar y comprender los distintos tipos de racionalidad que han obrado y obran en el mundo y que han impregnado nuestras vidas y los procesos de formación profesional: las universidades nos son ajenas a los tipos de racionalidades. Durante siglos el actuar humano ha sido influido por una racionalidad de carácter instrumental, la que no acepta ni concibe a la naturaleza como algo en sí misma, con sus valores y servicios vitales: la naturaleza es simplemente un instrumento para producir algo. Entonces, si se instrumentaliza la naturaleza, también se instrumentaliza la sociedad, esto es, que si nos guiamos por una racionalidad instrumental que no está orientada a valores, sino a fines, ello impacta necesariamente a las relaciones humanas. La base del conflicto está en la racionalidad instrumental que domina al mundo y la base de la crisis ecológica del mundo tiene que ver con una crisis de civilización o, como sostienen muchos autores, es una crisis de racionalidad, que debe ser superada en forma urgente, dando paso a una concepción del mundo y del desarrollo basada en los valores provenientes de la naturaleza y de la evolución sociocultural y humanista de las sociedades. Reservas de biosfera y planificación estratégica Un concepto alternativo de desarrollo aparece en 1987 con la publicación del Informe Brundtland, que apela a la racionalidad ambiental. El informe establece que el desarrollo sustentable “es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. (Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1987) El desarrollo sustentable propone que el desarrollo pase por armonizar las dimensiones económicas, sociales y ambientales de la realidad. De esta manera, plantea una visión holística de desarrollo, muy contraria a la que había prevalecido desde la revolución industrial. Estos conceptos han seguido evolucionando y ganando en importancia en la discusión internacional, luego de la Conferencia de Río en 1992 y su Agenda 21. Sin duda, falta aún mucho camino por recorrer, sobre todo falta aún voluntad política para aplicar los conceptos de sustentabilidad. “El medio ambiente se sitúa entre el funcionamiento de los sistemas naturales y los sistemas sociales, se sitúa en el escenario mismo de la vida natural y social. No existe el desarrollo ni la vida humana sin el sustento de la naturaleza. En el presente siglo XXI ya no es posible ni sustentable pensar en un modelo de desarrollo desvinculado de lo ecológico y ambiental. Los procesos productivos deben ser limpios, no sólo deben propender a disminuir el uso de recursos naturales y energéticos, sino que deben reutilizar residuos, disminuir los gastos de energías, fomentar el uso de energías renovables, cuidando en todo momento la biodiversidad y el proceso de reproducción normal de los ecosistemas.”11 El desarrollo debe superar el estrecho concepto del “crecimiento” o del “productivismo”, basado sólo en el factor económico o en la ganancia. La calidad de vida no está asociada a la acumulación ilimitada de riquezas o de bienes. Se requiere, por cierto de bienes materia- 22 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A les, indispensables para vivir –los que por lo demás le faltan a casi la mitad de la población mundial–, pero junto a ellos igualmente imprescindibles son los valores inmateriales, relacionados con la libertad, la democracia, el paisaje, la belleza, la cultura, la solidaridad, la convivencia humana, la amistad, la participación. Un modelo de desarrollo sustentable debe basarse en valores éticos ambientales y humanos: respeto a la naturaleza y sus propias leyes de conservación y reproducción; respeto a los derechos humanos, respeto a la libertad; garantía al acceso igualitario a la educación, salud, infraestructura y recreación; derecho a participar democráticamente y a decidir en los asuntos públicos fundamentales que le conciernen como sujeto y ciudadano. Las Reservas de Biosfera constituyen otro paso importante en la perspectiva de definir conceptos que hagan compatible la necesidad imperiosa de preservar los recursos naturales con los imperativos del desarrollo, la superación de la pobreza y asegurar el bienestar general de la población. Antes de asistir a este curso, participé en Alemania, en la Universidad de Dortmund, en un seminario sobre governance y planificación territorial. Peter Ache, doctor en planificación, explicaba la evolución internacional del concepto, lo que tiene importancia para el tema que estamos analizando: el concepto de desarrollo. En la década de los ochenta la planificación se entendía como un proceso, su paradigma era la planificación cooperativa y sus desafíos eran de tipo ecológicos. En la década de los noventa la planificación se entiende como management (gestión), su paradigma se centra en la comunicación y sus desafíos lo constituyen la regionalización y los estudios de impacto ambiental. En la actual década, nuevo milenio, se habla de planificación estratégica, su paradigma lo constituye el desarrollo territorial y sus desafíos son la competitividad de funciones y el capital territorial.12 El nuevo concepto de desarrollo ahora pasa por la necesidad de la planificación estratégica, la que a su vez parte del territorio, de las capacidades territoriales inherentes a las propiedades, cualidades, valores, funciones y servicios ambientales de los ecosistemas. En este sentido, el concepto de Reserva de Biosfera se adapta perfectamente a la idea de la planificación estratégica. Ayuda a comprender el significado estratégico de los ecosistemas, combinando su preservación y cuidado con su uso sustentable al servicio de las comunidades humanas y, en general, de la sociedad. El territorio es un concepto que no ha sido suficientemente desarrollado ni comprendido. En él se han instalado históricamente actividades económicas y asentamientos humanos, aprovechando precisamente sus ventajas en recursos naturales, útiles para la economía y la vida humana, pero sin considerar su capacidad de carga, de asimilación de externalidades ni de reproducción. El modelo industrialista del pasado –su racionalidad excesivamente positivista– no se preocupó de evaluar esta dimensión estratégica del territorio. Tampoco lo hacen los instrumentos llamados Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que se aplican en diferentes países de América Latina. Los EIA no consideran Estudios de Base del territorio que será interveni- Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 23 do por un megaproyecto ni parte de una consideración basada en una planificación estratégica. Por lo demás y por lo general, no existen conocimientos científicos sobre la mayoría de los ecosistemas y territorios donde se realizan proyectos de inversiones e implementan EIA. Los EIA se limitan a “mejorar” el diseño de los proyectos (en muchos casos ya aprobados por las instancias gubernamentales) y a establecer medidas de mitigación, remediación y compensación de los daños socioambientales previstos. El EIA actúa (cuando el daño ya está en curso), sin ajustarse al principio ambiental precautorio; mientras que la planificación estratégica debiera existir previamente al diseño y aprobación de un proyecto de inversión. La capacidad de carga es algo que también opera en los seres humanos. Gran parte de la población de América Latina sufre graves problemas de estrés, porque no se considera su capacidad de carga humana, física y psicológica. El ser humano tiene una determinada capacidad de asimilación de conflictos, miserias, aislamientos, opresiones, catástrofes y de falta de comunidad. Sobrepasados ciertos limites –los que varían según individuos y sociedades–, la vida humana corre el peligro de empezar a degradarse gradualmente hasta llegar al punto de la desintegración y autodestrucción. A igual que la destrucción de los ecosistemas o pérdida de biodiversidad, la destrucción humana tiene un “alto costo” social, que se manifiesta en crisis y desastres sociales, muchas veces irreversibles, no superables. La humanidad siempre está en la lucha por recuperar la comunidad, la familia, la comunidad indígena o cualquier tipo de asociación. A menudo los sistemas sociales se encuentran tensados entre el individualismo sin sociedad, que proclama el mercado y la necesidad vital de la comunidad, que necesita el individuo como su sustento social para llegar a ser persona en la interrelación humana. En esta lucha se producen avances y retrocesos. Hay generaciones marcadas por el consumismo y el individualismo, mientras otras buscan la sencillez y el entendimiento con el otro, una vida de bienestar pero sin lujos. Entonces, lo que hay que recuperar para que el ser humano entre a la Reserva de Biosfera es el concepto de comunidad que resulta equivalente o adecuado, quizá, a las comunidades naturales, a las comunidades de los ecosistemas. La comunidad es lo que ayuda al ser humano a resolver sus conflictos; la sustentabilidad social tiene que ver con la comunidad y con la satisfacción de las necesidades básicas. Si existe comunidad (lazos comunitarios), un país entrelazado, una sociedad fuerte compuesta de personas competentes, existe la posibilidad de que haya individuos más autónomos y al mismo tiempo más solidarios y respetuosos del otro y del medio ambiente. Para que se produzca un mayor equilibrio entre el individuo y la sociedad, la comunidad –como interrelación humana– puede llegar a ser una experiencia enriquecedora de convivencia y de respeto al otro y a sí mismo. La gran discusión es si existen individuos totalmente autónomos de la naturaleza y de los demás o si los individuos reconocen su dependencia e interdependencia con el sistema natural, pero también su interdependencia con la comunidad y la sociedad de la que forman parte indisoluble. Es un tema interesante de investigar, precisamente en las Áreas Naturales Protegidas, las que se encuentran pobladas por comunidades y asentamientos 24 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A humanos en casi un 70%. Las comunidades indígenas son un ejemplo al respecto. Las comunidades de Alto del Bío-Bío (Región del Bío-Bío, Chile), practican por siglos el concepto de veranada e invernada: viven adaptándose en forma permanente a las condiciones productivas y climáticas de la naturaleza, o sea, que en una época emigran con sus animales y luego vuelven; por muchos años han vivido de esta manera y aún hoy lo siguen haciendo. Existen experiencias mesoamericanas culturales de formas más sustentables de vida humana con la vida natural. En cambio, la lógica capitalista de país tercermundista suele ser cortoplacista y más depredadora: el recurso se explota hasta que se acaba, sea pesquero, minero o de cualquier naturaleza. Se opta rápidamente, sin visión estratégica de largo plazo, por realizar un progreso a través de la explotación máxima de ese recurso, hasta su agotamiento. Muchas veces prevalece la consigna egoísta de la acumulación de riqueza: “si yo no lo hago lo hará otro”, luego, mejor lo hago yo, incluso sin esperar que el recurso madure ni pensar en su futura reproducción. No se trata de “idealizar” la pobreza en que viven muchas comunidades indígenas en América Latina, sino de resaltar y rescatar sus prácticas productivas más sustentables. Tampoco se trata de idealizar el concepto o la vida en comunidad, la que si llega a negar la libertad individual, puede también transformarse en una asfixia al desarrollo de la persona como sujeto activo y libre. El cambio necesario de paradigma pasa por una combinación óptima entre el concepto Reservas de Biosfera, desarrollo sustentable, valores comunitarios y planificación estratégica. El contexto latinoamericano En la América Latina del siglo XXI crecen las brechas sociales y las modalidades de organización en redes. Las sociedades se han fragmentado, pierden cohesión y se enriquecen con la diversidad. En la región se han producido brechas crecientes entre desintegración “dura” (material) y la integración “blanda” (simbólica). Al mismo tiempo, aflora el multiculturalismo como conflicto (negación del otro) y compenetración (posibilidad de aprendizaje transcultural). La competitividad territorial presenta nuevas posibilidades de desarrollo. “Todo territorio se trastoca en su vínculo con la globalidad. La política, como campo privilegiado de ordenamiento del territorio nacional, pierde vigencia. Ahora el vector que organiza el mundo gira en torno a las finanzas y las comunicaciones. Se diluye la idea unitaria de Estado nación como principal referente de pertenencia territorial y cultural.”13 Por otra parte, asistimos a un proceso de particularización y minimización de la política (subordinación a la economía), mientras que las sociedades se secularizan y se afianzan los derechos individuales y humanos. Al mismo tiempo, América Latina experimenta una “transición demográfica” hacia el envejecimiento de la población, ge- Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 25 nerando nuevos problemas de integración, de cobertura social y de entendimiento intergeneracional. En la actualidad la mayoría de los países viven en regímenes democráticos, pero la apertura de sus economías hacia el mercado mundial se ha traducido en pérdida de soberanía, reducción del Estado, desorganización social, despolitización y empobrecimiento de la población. En este contexto, resulta imprescindible repensar el desarrollo desde las potencialidades locales, las capacidades del territorio, los servicios ambientales de los ecosistemas, el saber crítico y autorreflexivo y la participación ciudadana. Todo ello requerirá de una modernización y mayor presencia de las instituciones públicas. Probablemente no se necesita “más Estado”, pero sí un “mejor Estado”, cualitativamente superior al llamado interventor. Sobre todo el nuevo proyecto debe poner en el centro del desarrollo a la persona y a la sociedad, debe ser profundamente humanista, libre, justo y democrático.14 La naturaleza sufre fuertes presiones producto de la agresividad de la política de exportaciones. América Latina y el Caribe albergan la mayor diversidad de especies y ecoregiones del mundo, y disponen de cerca de un tercio de los recursos hídricos. La contaminación muestra signos claros de empeoramiento como resultado del crecimiento económico, poblacional, urbanización no planificada y expansión de la agricultura: aumento de la vulnerabilidad socioambiental. Las áreas que han logrado mayores avances legislativos: evaluación de impacto ambiental, planificación territorial, nuevas penalidades y sanciones por daños al medio ambiente, impuestos y tasas por concepto de contaminación, mecanismos de participación ciudadana y limitaciones a los derechos de propiedad por razones ambientales (Guimarães).15 Los recursos naturales constituyen la base principal del desarrollo económico de los países de América Latina y el Caribe. En la etapa reciente, las funciones ambientales se han asignado a instituciones resultado de agrupamientos de áreas gubernamentales existentes. Se trata de un ministerio ambiental o de un cuerpo colegiado público con participación de representantes de ONG, academias, sector privado, etcétera. (PNUD, 1999) La región se encuentra bajo una creciente presión por incorporar componentes ambientales a los acuerdos comerciales. Al respecto, pueden citarse ejemplos prácticos. Existe una serie de productos con denominación de origen en la región, a los que no se les da la importancia debida. No se defiende la riqueza biogenética de la producción local. Muchas veces se le abandona o se cambia por cultivos más rápidos, exportables. De esta manera, se destruye riqueza, por ignorancia o por falta de políticas públicas. Las posibilidades de realizar un mejor uso del capital natural que se tiene, o de esas capacidades productivas campesinas tradicionales o de capacidades de la tierra misma de producir variedades de papas o de algún tipo de cultivo. Sólo en el último tiempo se ha empezado descubrir estas riquezas socio-territoriales y productivas, pero, reitero, no existen políticas públicas, debido a que el tema ambiental todavía no ocupa un lugar muy importante en la agenda pública. Existen en la región enor- 26 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A mes potencialidades y oportunidades de desarrollo sostenible, aún no aprovechadas, precisamente por la falta de políticas y gestión pública adecuadas. Lo mismo sucede con las Reservas de Biosfera: falta información científica y socialización en la población, respecto de sus ventajas e importancia para el desarrollo sostenible. Cultura y naturaleza en América Latina Los pueblos mesoamericanos y andinos se habrían relacionado de una manera más “sustentable” con la naturaleza, especialmente la cultura maya, azteca, inca y de otros pueblos aborígenes. La economía de la época colonial se basó en el uso intensivo y depredador de los recursos naturales, alterando fuertemente los ecosistemas, política que prevaleció hasta el siglo XX. La racionalidad económica neoliberal –exportación de bienes con escaso valor agregado– que se implantó en la región ha desregulado el uso y la explotación de los recursos naturales, produciendo graves problemas ambientales y de sustentabilidad del capital natural. El deterioro de los ecosistemas produce pobreza y vulnerabilidad socioambiental. No obstante ello, durante el siglo XX surge en América Latina y el Caribe la preocupación por conservar y proteger cuencas hídricas, bosques, paisajes, humedales, áreas naturales con fines recreativos, etcétera. Las Reservas Forestales y Parques Nacionales fueron las primeras figuras jurídicas de legitimación de Áreas Naturales Protegidas. Por otra parte, el desarrollo de políticas e instituciones orientadas a la conservación y protección de la naturaleza ha sido lento y desigual en los diferentes países. A ello hay que agregar la falta de recursos, infraestructura, profesionales y de monitoreo en su aplicación, así como, de consecuencia, en la implementación de políticas y medidas ambientales que suelen quedar en el discurso o en leyes sin efecto. Prevalece aún la cultura de que el subdesarrollo y la pobreza otorgan “derechos” a depredar o de que el ingreso per cápita –aún muy bajo– no se compadecería con una política ambiental estricta y consecuente como se practica en los países desarrollados. Muchas veces grandes empresas presionan por “liberar” los recursos de “excesivos” controles ambientales y la política opta por modalidades “salvajes” de mercado, para atraer inversiones e integrar a sus países al mundo desregulado de los negocios. La política de los megaproyectos tiene prioridad frente a la protección de los recursos naturales. Se argumenta que éstos generan empleo y desarrollo económico, asumiendo su costo ambiental, del que al final nadie se siente responsable. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 27 Chile es un buen ejemplo de ello. Las normas y la institucionalidad ambiental son débiles. Así por ejemplo hace trece años permanece en el Congreso una Ley de Bosque Nativo, sin ser aún aprobada, debido a la existencia de conflictos de intereses. Lo mismo sucedió con el nuevo Código de Aguas, cuya aprobación demoró cerca de diez años. La larga duración de las nuevas regulaciones es correlativa a los procesos privados de apropiación de los recursos naturales, como ha sido el caso de los hídricos. El éxito económico ha sido concebido –por la clase política y empresarial– como incompatible con la sustentabilidad ecológica, ambiental y social. No obstante ello y, precisamente debido al éxito económico y sus irremediables externalidades ambientales, el tema ambiental se encuentra actualmente en el centro del debate político en Chile. El Informe de la OECD sobre el desempeño ambiental de Chile (entre 1990 y 2004), destaca los progresos logrados en las políticas ambientales, pero al mismo tiempo define y establece un conjunto de problemas y deficiencias que deben ser rápidamente enfrentados y resueltos con urgencia. Propuso al Gobierno 52 medidas que hagan compatible la actividad económica con la protección de los ecosistemas y el medio ambiente. Ellas se refieren al perfeccionamiento de las regulaciones, fortalecimiento de la institucionalidad, al cuidado y protección de los ecosistemas, a la definición de indicadores ambientales, a la inclusión de lo ambiental en las políticas económicas y a la ampliación de la participación ciudadana en los estudios de impacto ambiental, a la necesidad de instaurar una democracia ambiental, en la expresión de la OECD. “Desde 1990, Chile ha experimentado un crecimiento económico rápido, crecientemente diversificado y liderado por las exportaciones, con un incremento del 108% del PIB… También ha ejercido una considerable presión sobre algunos recursos naturales, sobre todo en los sectores de mayor auge como la minería, la silvicultura y la acuicultura. La situación ambiental de Chile se debe entender en el contexto de su veloz ritmo de desarrollo.”16 A los países les resulta difícil conciliar políticas de crecimiento económico con equidad social y sustentabilidad ambiental. Se tiende a priorizar el crecimiento económico y la inserción mundial de las economías locales, sacrificando el bienestar de los ciudadanos y el cuidado del medio ambiente. En muchos casos, estas políticas se justifican y promueven en nombre del “bienestar social”, pero la desregulación y flexibilización que las acompaña, produce una mayor depredación social y natural. Consecuencia de ello se puede observar en los graves problemas ambientales que afectan actualmente a las Áreas Naturales Protegidas (ANP) en la Región, como lo veremos a continuación. 28 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Avances y problemas de las Áreas Naturales Protegidas en América Latina y el Caribe Según el PNUMA, América Latina y el Caribe es la región del planeta que posee la mayor diversidad de especies existentes en las diferentes ecorregiones del mundo. Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) han sido espacios fundamentales para la conservación de los ecosistemas y la biodiversidad de América Latina y el Caribe. La superficie promedio de un área natural protegida por país, en la región, es muy variable. Los promedios más altos (superior a 150.000 ha) corresponden a Ecuador, Colombia, Venezuela, Bolivia y Chile. Los promedios más bajos (menor de 10.000 ha) lo presentan Costa Rica y El Salvador. El 60.8% de los países presentan superficies promedio por área protegida por encima de las 40.000 ha por cada ANP y el promedio global para la región es de 99.000 ha.17 El promedio regional del territorio protegido es cercano al 11%. Con índices muy variados por país: Venezuela (61%), Belice (44%), Panamá (32.3%), Guatemala (29.3%), Costa Rica (25.7%), República Dominicana (24.6%), Chile (19%), Nicaragua (18.2%), Cuba (17.9%), Honduras (18.9%), Ecuador (16.9%), Bolivia (15%), Perú (13.4%), Bahamas (9.2%), México (9.1%), Colombia (7.9%), Brasil (6.2%), Paraguay (6.2%), Surinam (4.9%), Uruguay (1.7%), Argentina (1.3% a través del Gobierno Federal y 4.3% por las Provincias) y El Salvador (0.4%).18 El informe establece al mismo tiempo la existencia de una diversidad de sistemas de tenencia de la tierra, lo que incide en la regulación y al mismo tiempo es fuente de conflictos: Costa Rica (el 46% de las ANP son propiedad del Estado y 54% privada); Uruguay (39% estatal y el resto privada); Chile (el 96% estatal y 3.4% comunal); Ecuador (70% del Estado); Perú (mayoría estatal) y México, con un porcentaje muy bajo de ANP de tenencia nacional. En Colombia, de 41 ANP, sólo 5 pertenecen a la nación (en el 89% de las ANP existe algún tipo de ocupación, de comunidades indígenas por ejemplo). Digno de resaltar del estudio del PNUMA es el hecho de que “los países reconocen no saber cuántas especies están realmente incluidas en las ANP” (excepto Cuba), a pesar de que su objetivo central es proteger la biodiversidad. Incluso muchas de las ANP no están sujetas a alguna categoría específica de protección. Con relación a la presencia en ANP de especies consideradas vulnerables, amenazadas o en peligro de extinción, la mayoría de los países mencionan tener inventarios preliminares de flora y fauna (vertebrados), cuya información generalmente no ha sido sistematizada y se desconoce el tamaño de las poblaciones. Por otra parte, muy pocos países cuentan con información respecto al estado de conservación de sus áreas protegidas, y los que la enviaron es de carácter subjetivo. El bosque seco tropical se encuentra poco protegido en la región (alberga gran cantidad de especies y Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 29 endemismo). Todos los países, por lo mismo, señalan como prioridad el establecimiento de sistemas de monitoreo con indicadores sobre el estado de las ANP.19 Problemas relevantes que afectan las ANP (PNUMA, Oficina Regional para América Latina y el Caribe): 30 • Deforestación y crecimiento de la frontera agropecuaria: principal problema que enfrentan las ANP, especialmente en México, Guatemala y Perú. • Transgresiones a las normas regulatorias de las ANP: tala ilegal, cacería y sobreexplotación pesquera. Falta de control. • Falta de recursos humanos y económicos. • Invasiones en tierras destinadas a la protección, especialmente en El Salvador, Costa Rica, Panamá, Bolivia, República Dominicana y México, que generan cambio de uso del suelo y daños a las áreas protegidas, independientemente del tipo de tenencia de la tierra que presenten. • Contaminación de las aguas, especialmente en Costa Rica, Panamá, Paraguay, Jamaica, República Dominicana y México. • Incendios forestales en la mayoría de los países. • Desastres naturales, especialmente en los países centroamericanos ubicados en una zona geográfica de huracanes y sequías. • Desorden en la planificación turística, afecta especialmente a Costa Rica, Chile, México y Bolivia. • Externalidades ambientales provenientes de la actividad minera y extracción de hidrocarburos, afectan especialmente a México, Panamá, Perú, Bolivia y Chile. • Países con ANP marinas señalan el problema de la pesca como de gran importancia, ya sea por ser ilícita o por ausencia de normas, tecnología o gestión apropiadas. • Tráfico ilícito de flora y fauna: afecta a Honduras, El Salvador y República Dominicana. • Extracción de canteras en Panamá, construcción de caminos, represas y obras de riego en Bolivia y Chile. • Introducción de especies exóticas en Paraguay, uso de cerros y cimas para telecomunicaciones en El Salvador y Honduras. • Falta de legislación, voluntad política y de ordenamiento territorial, señalan ONG de El Salvador y Honduras. • Conflictos armados y cultivos ilícitos, en el caso de Colombia, transforman importantes superficies de las ANP. • Conflictos por la autonomía de las comunidades indígenas que viven en las ANP, en Colombia, como consecuencia de los regímenes de restricción legal que afecta a las ANP. P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Estos problemas constituyen, más allá de sus menciones particulares, un denominador común de toda la región. Las causas de estos graves problemas tienen sus orígenes en las políticas económicas, en las presiones de las inversiones extranjeras, en la falta de normas, carencia o debilidad de la institucionalidad ambiental, falta de control, de organización y escasa conciencia ambiental ciudadana. A ello se agrega la carencia de Planes de Manejo de las ANP: Sólo un 7.3% de las ANP cuenta con Plan de Manejo y está en operación. La mayoría de los países da importancia al consenso y a la participación ciudadana en la elaboración de los Planes. Pero otra cosa es la realidad. En Chile y otros países de la región, surgen numerosos conflictos ambientales como consecuencia de la falta de consenso y participación ciudadana. Debilidad institucional y áreas naturales de protección Un tema central en la discusión latinoamericana de las últimas décadas, es el debilitamiento del Estado. Fukuyama escribió recientemente un libro sobre el papel del Estado, en el que reconoce que “nos equivocamos”, que se equivocó el Fondo Monetario cuando sugirió disminuir el Estado: Se habría equivocado todo el mundo, porque en la década de los ochenta cuando hubo crisis económica-financiera se recomendó recortar las funciones y el presupuesto de los Estados, recortar las políticas sociales, desregular para sanear y hacer funcionar la economía, lo que efectivamente se hizo. Pero, ¿qué pasó después? Según Fukuyama –uno de los intelectuales partidarios de la reducción del Estado– el remedio habría sido peor que la enfermedad, porque se desreguló demasiado, se debilitó la institucionalidad, se destruyó la institucionalidad y resulta que se necesita institucionalidad para avanzar, administrar y superar la crisis. Sostiene: “La ausencia de capacidad estatal en los países pobres ha pasado a revelarse como una seria amenaza para el mundo desarrollado”.20 Estos “mea culpas” son demasiado tardíos, en los momentos en que la institucionalidad no sólo es débil, sino que en muchos países es corrupta, social y políticamente deslegitimada y altamente ineficiente y, donde los cambios resultan difícil de implementar. Al respecto, cabe destacar que ha habido cambios importantes en la institucionalidad latinoamericana en las últimas décadas. El más importante es el debilitamiento del Estado, lo que precariza aún más la institucionalidad puesta al servicio de la protección de las áreas naturales. Este fenómeno no ocurre en todas partes del mundo, como suele argumentarse equivocadamente; así por ejemplo los países europeos, Estados Unidos y Japón tienen Estados muy fuertes. Es importante destacar el debilitamiento del Estado, porque significa que existen menos recursos para las instituciones y menos dotación de personal. Importantes funciones y actividades que antes eran responsabilidad del Estado ahora se subcontratan o tercerizan a privados. Se ha producido un cambio de paradigma: del público-estatal al priva- Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 31 do. Nuestras economías han sido sometidas a intensos procesos de privatización, a una alta desregulación del suelo, de la naturaleza en general, con menos institucionalidad y menos recursos. En las actuales circunstancias, el sector que más necesita concientización sobre la importancia y valor de los recursos naturales es el privado. Surge la pregunta: ¿de qué manera hacemos responsable a los privados, de qué manera hacemos que los privados tomen conciencia de su responsabilidad con la biosfera y con los ecosistemas en América Latina y el Caribe? Por cierto que esta responsabilidad recae también sobre los hombros y la conciencia de la clase dirigente, gobiernos, partidos políticos y en general, de las sociedades. Pero los tiempos están cambiando rápidamente. Nuevamente citemos un ejemplo chileno. Recientemente se han realizado seminarios y discusiones con las grandes empresas forestales en la Región del Bío-Bío, las que hace dos años atrás no hubieran sido posibles de realizar. Los empresarios simplemente no aceptaban participar en ningún debate sobre sus aportes al desarrollo económico y social de la región ni del país. Para ellos bastaba con su presencia física en el territorio: no se sentían social ni ambientalmente responsables de sus actividades. Pero la muerte y masiva migración de cisnes de cuello negro en Valdivia, atribuido a las emisiones de la empresa celulosa que se ubicó en las cercanías de un santuario de la naturaleza, el río Las Cruces, hizo que los empresarios empezasen a cambiar de actitud, a tomar más en serio los temas ambientales. Este conflicto, que generó un verdadero movimiento ambiental en la ciudad de Valdivia, con impactos nacionales, mostró también claramente la debilidad institucional ambiental chilena, que había aceptado en el pasado la instalación de una planta de celulosa en las inmediaciones de un área protegida y declarada santuario de la naturaleza. Frente a las presiones sociales e internacionales, el Gobierno se vio obligado a cerrar temporalmente la empresa, exigiendo cambios en el comportamiento ambiental de la misma. La nueva Presidenta electa de Chile (2006-2010), Michelle Bachelet, ha prometido fortalecer la institucionalidad ambiental, creando un Ministerio (actualmente existe sólo una Comisión Nacional Ambiental, CONAMA, dependiente de los ministros políticos, de escaso peso político) y una Superintendencia Ambiental, lo que podría traducirse en un cambio en las políticas públicas ambientales. La Oficina Regional para América Latina y el Caribe del PNUMA señala las siguientes debilidades institucionales de los países con relación a las áreas protegidas:21 32 • Casi la totalidad de los países cuentan con Ministerios de Medio Ambiente, pero no en todos las Áreas Naturales Protegidas están adscritas a esas dependencias. • Algunos países cuentan con instituciones estatales, provinciales o municipales responsables de las ANP. • En el caso de Chile, la OCDE recomendó (Informe de Desempeño Ambiental, 2005): Desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales en los ámbitos nacional y regional; Desarrollar y fortalecer la planificación territorial: planes comunales e intercomunales, planes de desarrollo urbano regional y planes de manejo de las costas y las cuencas fluviales; monitorear los humedales y asegurar su protección mediante reglamentos e incentivos. P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A • El 60% de los países señaló que el gobierno central no administra la totalidad de las ANP; sólo el 35% administra centralmente las ANP. • El 40% de los países cuentan con ANP bajo administración provincial, departamental, estadual o municipal. • En el 70% de los países existen reservas privadas, pero aún no reconocidas por los sistemas nacionales de áreas protegidas. • Escaso personal, con bajos niveles de capacitación. • Escuálidos y variados presupuestos: 0,56 dólares por hectárea como promedio regional. • El equipamiento no es homogéneo, es antiguo y están mejor equipadas las áreas prioritarias. • Falta una política consistente y prioritaria de evaluación de las ANP. Faltan programas de seguimiento y monitoreo en la mayoría de los países. • Debilitamiento de los Estado-nación en América Latina y el Caribe, como consecuencia de los procesos de globalización, impacta negativamente en la protección de la naturaleza. La debilidad institucional afecta considerablemente las posibilidades de proteger mejor, más eficientemente las ANP. Existen hechos lamentables, por ejemplo, en la Región del Bío-Bío (Chile) se declaró como parque nacional un área muy importante que pertenece a la ciudad de Concepción (Parque Nonguén), pero estuvo dos años sin que se realizara nada respecto de su plan de manejo y en esos dos años se perdió un tercio de bosque nativo, producto del robo persistente o de la tala ilegal. Este es un hecho público, porque aparecía casi todos los días en la prensa, no es algo que no se tenga conocimiento, sino que es público, pero nadie hizo nada para detener esta acción depredadora y verdaderamente vandálica. La razón principal es que la institucionalidad es insuficiente. Aquí no es mi intención responsabilizar a los gobiernos, a los Estados, pero son problemas que necesitamos superar y resolver con más eficiencia. Cuando pasa mucho tiempo y nadie se hace responsable de esas áreas que son declaradas áreas protegidas, se constituyen en verdaderos territorios de “nadie”, donde rápidamente entra la tala ilegal. Además no hay educación ambiental, no se incorpora el parque a la vida de los ciudadanos, a los “bárbaros” que vivimos en las ciudades y que no reconocen que tienen alguna área protegida en su entorno. Hay muchos ejemplos de debilidad institucional. Si esto sucede en lugares urbanos, ¿Cómo controlar o monitorear lo que sucede en localidades más alejadas, como sería el caso de la Patagonia chilena por ejemplo? En efecto, en regiones geográficamente alejadas o aisladas la falta de presencia institucional, de funcionarios, es aún mucho más grave. Hace poco más de un año, un ciudadano eslovaco, turista, en una acción “descuidada” (picnic en lugar prohibido), terminó quemando más de 10.000 ha de bosque nativo en la Patagonia. Por su acción irresponsable recibió una multa equivalente a cien mil pesos chilenos (cerca de doscientos dólares) y quedó en libertad. Como se sabe estos incendios duran varios días, no existe equipamiento suficiente para combatirlo en forma rápida y la Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 33 legislación no protege adecuadamente este tipo de acción contra la naturaleza prístina, como la que aún afortunadamente existe en la Patagonia. La protección de los recursos naturales requiere de más institucionalidad, porque cuando hay conflictos, la pregunta clave es ¿quién resuelve los conflictos? ¿Los privados? Se pueden realizar mediaciones, pero los privados por lo general crean conflictos no los resuelven. Al final hay referencia siempre a una institucionalidad que está fuera de los conflictos entre privados, que es el Estado, que es el gobierno regional, que es la comuna. En el caso de las comunas éstas no tienen muchos recursos, no tienen muchos expertos. En otros casos el Estado no está presente institucionalmente en algunas regiones o existe centralismo exagerado y no se permite una mayor descentralización que también es importante en este tema. En definitiva, se requiere de una nueva institucionalidad, acompañada de mayor regulación, profesionalismo, más personal calificado y mayor y mejor participación ciudadana en el cuidado de las ANP. Percepción de las Áreas Naturales Protegidas Para empezar un resumen sobre los resultados más relevantes que se desprenden del Informe del PNUMA: • El 76% de los países considera que las ANP aún tienen poca relevancia en la administración pública. • Sólo 3 países le otorgan relevancia: Costa Rica, Panamá y Jamaica. • El promedio de calificación de gobiernos y ONG (con relación a su preocupación sobre las ANP) fue de un magro 2.5 (1=nivel mínimo; 5=nivel máximo). Con relación a la percepción de las Áreas Naturales Protegidas, el estudio que realizó Naciones Unidas constató dramáticamente que el 76% de la población considera que no tiene mucha importancia la protección de las áreas naturales. Ello indica que el nivel de conciencia ambiental es aún muy bajo en la mayoría de las sociedades latinoamericanas y del Caribe. En muchos países se ha practicado –se practica actualmente– una política de privatización y desregulación de los recursos naturales muy fuerte, con escaso control público. Un ejemplo emblemático de privatización y desregulación lo constituye el recurso hídrico. No quiero generalizar; América Latina es un continente muy amplio y muy complejo. De hecho en algunos países existen mayores niveles de conciencia ambiental, tienen más Áreas Naturales Protegidas o practican mejores políticas con las comunidades indígenas, lo que debe ser tomado en cuenta en el análisis, porque ello es parte de la riqueza y la diversidad de América Latina y el Caribe. Pero al mismo tiempo, existen situaciones comunes para todos, como la presión fuerte que ejercen las grandes empresas transnacionales por apropiarse de recursos naturales e implementar proyectos que destruyen el capital natural de la región. 34 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La pobreza es un factor que en parte contribuye a explicar esta realidad, este estado de “necesidad” de empleos, influye en el hecho de que sea relativamente fácil que sectores de la población, con bajos niveles de escolaridad y escasa información, reciban con beneplácito estas inversiones y mantengan bajos niveles de conciencia ambiental. En cierto modo, las prioridades vinculadas a la sobrevivencia cotidiana, impiden la visibilidad y prioridad de lo ambiental. Sin embargo, el factor más decisivo no es la existencia de pobres, sino la pobreza de las políticas públicas y la influencia negativa de un discurso “privatista” dogmático que desmerece e incluso “denigra” lo público. Valores y servicios ambientales de los ecosistemas Un punto que habría que enfatizar dice relación con los servicios ambientales que prestan a la sociedad los ecosistemas y, en particular las Reservas de Biosfera. Al respecto cabría preguntarse de qué manera las Reservas de Biosfera entran en la escuela, entran en la conciencia de los ciudadanos, de las comunidades locales asentadas en su entorno, mostrando los servicios y los valores ambientales. Una estrategia adecuada que dé a conocer las funciones sociales de las Reservas de Biosfera, podría contribuir a cambiar la racionalidad de la que hablábamos al comienzo de la exposición: la ética ambiental. Esta ética ambiental está ausente en nuestras sociedades. Vivimos actualmente una crisis ética. El medio ambiente y el rico concepto de biosfera, proporcionan elementos fundamentales para recrear o reconstruir una ética, una ética que esté vinculada al medio, al entorno en el que el individuo vive, donde éste se reproduce y se interrelaciona. No existe conciencia de la interdependencia en que vive la persona con su entorno natural. Tampoco se tiene conciencia del hecho de que si se destruye naturaleza se destruye también vida humana y, que si la crisis ambiental se lleva a un nivel extremo, se pone en peligro la vida de la especie humana. No existe conciencia sobre los servicios vitales que produce la naturaleza para la sociedad. Servicios energéticos, servicios básicos que van desde la productividad natural de los ecosistemas hasta lo paisajístico. Si el individuo vive en un lugar hermoso puede ser mucho más feliz que si vive en la ciudad que no tiene ningún tipo de árboles ni áreas verdes, lo que ya está demostrado científicamente. El enfatizar la importancia de los valores y los servicios que proporcionan los ecosistemas a la vida, al ser humano, son elementos que faltan en nuestro medio, en nuestra región, . Para cambiar esta realidad habría que cambiar el paradigma en el que estamos acostumbrados a vivir, pensar y actuar cotidianamente. Entonces no sólo habría que proteger las áreas verdes, sino también habría que proteger al ser humano. El ser humano que está fuera de la Reserva de Biosfera es el que destruye por un problema de falta de conciencia y de racionalidad “economicista” interiorizada. Entonces habría que cambiar la estrategia, la Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 35 manera de pensar y actuar, cambiar de paradigma y de estilo de vida. Es importante generar identidad con valores basados en la vida natural y social, entramados e interrelacionados. Por ejemplo el paisaje genera identidad, el ser humano que tiene identidad marítima vuelve a lo marítimo o el que vive en la montaña vuelve a ella, porque está influido por ella. Esto es parte de la formación del individuo que forma parte de esta biosfera, el individuo lleva eso en su propio ser interior. La naturaleza en ese sentido crea identidad, que es algo que necesitamos para vivir como seres humanos. ¿De dónde sacamos la identidad? No se obtiene del marketing, esas son identidades tránsfugas, provisorias, falsas, son identidades del consumo, lo que sólo genera más expectativas y conflictos. Para vivir y crear necesitamos identidades que provengan de los territorios en los que vivimos y echamos raíces. Esta identidad tan fuerte con el territorio la podemos observar en los europeos y en los pueblos indígenas. En realidad, toda persona es portadora de identidad, todo latino se identifica con su localidad territorial, con sus costumbres, hábitos, comidas, vestimentas, lenguaje, modos de ser y paisaje. Esta identidad contribuye significativamente a la integración y cohesión social. Me encontraba en Alemania cuando se produjeron las violentas protestas juveniles en los barrios marginales de París y se cuestionaba si la integración inglesa era más correcta que la francesa o que la alemana. En verdad, reinaba el caos y la confusión. Algunos autores opinaban que todas son erradas: el multiculturalismo o la integración forzada, aprender idiomas, etcétera. En definitiva, si no se considera la cultura, si no se considera el elemento cultural que proviene de la religión, de la naturaleza y de la comunidad humana, no es posible generar un proceso de integración social con diversidad. Estos son temas que ni siquiera hemos discutido, que tienen relación con nuestras culturas autóctonas, aborígenes que hasta ahora son despreciadas o simplemente no consideradas, producto de nuestro racismo. En definitiva, para valorar la naturaleza es imprescindible conocer y apreciar el significado existencial, antológico, que tienen para la supervivencia humana los ecosistemas. Los valores y servicios que prestan los ecosistemas a la vida humana son fundamentales. Conesa Fernández22 los resumen de la siguiente manera: • 36 Los ecosistemas poseen un valor en sí, basado en su productividad. La calidad de la atmósfera limpia, la capacidad agrológica de un suelo, el valor geomorfológico o estratégico de un determinado lugar, los yacimientos P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A paleontológicos, constituyen fuentes intrínsecas de valor, necesario de preservar y cuidar ecológicamente, para el bien de la vida natural y humana. • El valor de los factores del medio biótico, de la flora y fauna en particular, lo constituyen los bancos genéticos que representan. Por otra parte, los ecosistemas tienen un valor productivo, producen bienes y servicios (materias primas, energía, recursos hídricos, oxígeno, alimentos, biomasa, medicamentos, etcétera). • Los ecosistemas son también portadores de un valor paisajístico. La estética constituye un importante valor, apreciado por la mayoría de la población. Es también factor importante de la inspiración y creación artística. • Finalmente, el medio posee también un valor sociocultural, compuesto por las condiciones históricas y culturales creadas por las comunidades y asentamientos humanos establecidos en el territorio. Actores, conflictos y participación en las áreas protegidas Pasamos al complejo tema de los actores y los conflictos. Existen muchos conflictos (ya hemos mencionado algunos) y se deben tratar de la manera más integrada posible, no en forma particular, porque todos tienen un contexto mucho más amplio. En las políticas oficiales de los gobiernos con frecuencia se declara la voluntad de fortalecer la sociedad civil y de fomentar la participación ciudadana en los asuntos públicos y privados, trátese de estudios sobre impacto ambiental de proyectos de inversión, en programas de renovación urbana y construcción de infraestructura, en la aprobación de planes reguladores comunales e intercomunales, en la gestión territorial, en las políticas de salud y educación, etcétera. Lamentablemente estas declaraciones no siempre se llevan a la práctica y, muchas veces terminan en conflictos abiertos con la comunidad. De esta manera, la participación ciudadana se produce, en muchos casos, gracias al surgimiento de conflictos por el derecho a participar. La no-participación, conduce a la participación. Ello se explica por la falta de una cultura de participación ciudadana. En algunos casos, las tensiones sociales, la presión ciudadana vence y cambia el curso de los proyectos, mejorando su diseño y calidad. Esto significa que el tema del fortalecimiento de la sociedad civil y fomento de la participación ciudadana es central en la construcción democrática de la sociedad. Según Ralf Dahrendorf: “No la existencia de conflictos, sino la aparente tranquilidad de sistemas sociales nos da motivo para sorprendernos; pues toda sociedad histórica conoce conflictos sociales”, los que provienen de su “estructura social”.23 Los conflictos ambientales obedecen a la lógica del desarrollo “normal” de las sociedades modernas. Siempre existen conflictos en el desarrollo de las sociedades. Conforme a su estructura y evolución pueden ser: obreros, femeninos, étnicos, urbanos, rurales, regionales, ambientales, etcétera, de- Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 37 pendiendo de las tensiones y de los niveles de conciencia existentes en las sociedades. El conflicto ambiental corresponde al desarrollo último de las sociedades modernas. Por su parte, Raschke, tratando de interpretar los nuevos conceptos, actitudes y valores presentes en estos conflictos y nuevos movimientos sociales, formuló para caracterizarlos un concepto sustancial “paradigma del modo de vida”. Los temas y preocupaciones centrales de la población –refiriéndose especialmente a Europa– ya no lo constituyen el crecimiento económico, la distribución del ingreso o la seguridad –como en el pasado–, sino la calidad de vida, la protección ambiental y el desarrollo de la subjetividad individual.24 Los conflictos ambientales son, por lo tanto, portadores de cualidades muy diferentes a todos los existentes en el pasado en las sociedades modernas, lo que hace que su constitución, en tanto que nuevos actores, sea difícil y diferente a los actores tradicionales. En muchos casos, por el hecho de ser actores “posmodernos”, no cuentan con la aceptación y reconocimiento de otros actores sociales y políticos. Por el contrario, son rechazados y vistos como una amenaza a sus puestos de trabajo e influencia en las instituciones. A menudo no les ayudan mucho sus primeros pasos “fundamentalistas”, su oposición radical o sus actitudes “anti-sistema”. Esta experiencia vivieron los movimientos ecologistas europeos en la década de los ochenta y noventa. Sin embargo, con el correr de los años, su labor socializadora se traspasó gradualmente a una parte importante de la sociedad, incluida la empresa, los partidos políticos, las leyes y las instituciones nacionales e internacionales. En este complejo y largo camino, a América Latina y el Caribe, les espera aún un largo camino por recorrer. Con relación a los conflictos y a la participación ciudadana en las ANP, el informe del PNUMA señala los siguientes aspectos relevantes:25 38 • La conservación y protección requiere de participación activa y organizada de todos los actores: campesinos, comunidades indígenas, organizaciones de productores, ONG, sector público y privado, instituciones académicas, etcétera. • Los bajos niveles de organización de la sociedad civil, la escasa capacidad de negociación de campesinos y comunidades indígenas pobres y muchas veces, los bajos niveles de información sobre la importancia, valores y servicios de los ecosistemas, impiden la participación ciudadana y su debido cuidado. • La presencia de pobladores en las ANP es un tema relevante, ya que de 23 países que respondieron, en el 91% hay presencia de pobladores en sus áreas protegidas. Sólo Costa Rica y Bahamas no contarían con pobladores en sus áreas protegidas. • En el 65% de los países de la región (15 de 23 países), las comunidades indígenas habitan en las Áreas Naturales Protegidas: son fundamentales para su sobrevivencia humana, étnica y cultural. P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A • La mayoría de los países informan la existencia de ocupaciones ilegales del territorio dentro de las Áreas Naturales Protegidas, lo que se traduce en conflictos. • Existen conflictos entre la utilización de los recursos naturales por parte de comunidades indígenas y sus demandas por autonomía territorial (Colombia) o confrontación entre comunidades indígenas y las Unidades de Conservación por sobreposición de tierras (Brasil); hay conflictos entre la propiedad ancestral de comunidades indígenas y propietarios privados (empresas forestales, en el caso de Chile). • El 77% de los países considera que es insuficiente la información pública sobre ANP. • La mayoría de los países, el 91%, declara que cuenta con mecanismos de participación social para las áreas naturales de protección. Sus facultades y niveles reales de funcionamiento y eficiencia varían entre los países. Suelen denominarse consejos ciudadanos asesores del gobierno. • Las ONG han adquirido importancia en la defensa de las Áreas Naturales Protegidas y la biosfera, aunque no siempre son escuchadas por las instituciones públicas. • Los procesos de individualización y de mercantilización afectan las comunidades y la conservación de las Áreas Naturales Protegidas. • Surgen también organizaciones y movimientos sociales ecológicos y ambientales con perspectivas de mayor desarrollo e influencia en la futura interacción entre sociedad y naturaleza. Para mejorar la protección y gestión de las ANP es indispensable contar con un mayor nivel de participación de las comunidades y de los ciudadanos en su administración. Los niveles de participación son, en general, aún muy bajos, como consecuencia de la existencia de una cultura política autoritaria, que niega o restringe la participación ciudadana. Sin embargo, cada vez se acrecienta el reclamo y la necesidad de la participación en la región. Las Reservas de Biosfera constituyen una oportunidad para incrementar la injerencia social en el manejo sustentable de los recursos naturales protegidos. “En el campo de la participación de los grupos interesados en la conservación y la gestión de los recursos naturales, se han registrado cambios sustanciales en las últimas décadas. En América Latina y el Caribe, los movimientos sociales, las ONG ambientalistas y las organizaciones indígenas y locales se han convertido en actores cada vez más importantes, inclusive en muchas Reservas de Biosfera.”26 El autor del estudio citado propone ampliar la participación de las comunidades indígenas y locales y fortalecer los Comités Nacionales de MAB y de esta manera, dar nuevos impulsos y dinamismos al desarrollo de las Reservas de Biosfera. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 39 A manera de conclusión: biosfera, desarrollo y comunidad Las Reservas de Biosfera son “zonas de ecosistemas terrestres o costeros/marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas en el plano internacional como tales en el marco del Programa sobre el Hombre y la Biosfera (MAB) de la UNESCO”.27 “... cada Reserva de Biosfera debería contener tres elementos: una o más zonas núcleo que beneficien de protección a largo plazo y permitan conservar la diversidad biológica, vigilar los ecosistemas menos alterados y realizar investigaciones y otras actividades poco perturbadoras (por ejemplo las educativas); una zona tampón bien definida que generalmente circunda las zonas núcleo o colinda con ellas, que se utiliza para actividades cooperativas compatibles con prácticas ecológicas racionales, como la educación relativa al medio ambiente, la recreación, el turismo ecológico y la investigación aplicada y básica; y una zona de transición flexible (o área de cooperación) que puede comprender variadas actividades agrícolas, de asentamientos humanos y otros usos, donde las comunidades locales, los organismos de gestión, los científicos, las organizaciones no gubernamentales, los grupos culturales, el sector económico y otros interesados trabajen conjuntamente en la administración y el desarrollo sostenible de los recursos de la zona.”28 El concepto de Reserva de Biosfera de la UNESCO permite hacer compatible la protección de los ecosistemas con el uso sostenible de los recursos naturales. Su filosofía proporciona elementos básicos para una redefinición y re-significación del desarrollo. En América Latina y el Caribe existían en 2003, 70 Reservas de Biosferas: 23 en América Central y México (14 en México, 2 Costa Rica, 2 Guatemala, 2 Nicaragua, 2 Panamá, y Honduras); 40 en América del Sur (11 en Argentina, 7 en Chile, 5 en Colombia, 5 en Brasil, 3 en Ecuador, Bolivia y Paraguay, 1 en Uruguay y Venezuela); 7 en Caribe Insular (6 en Cuba, 1 en República Dominicana). Además existen 3 en Estados Unidos y 1 en Francia. La primera Reserva de Biosfera se constituyó en Uruguay, en Bañados del Este (a la que tuvimos oportunidad de visitar y conversar con agentes locales, en el marco del presente curso-taller de UNESCO).29 El investigador Tilman Jaeger, al analizar las perspectivas actuales del Programa MAB y de las Reservas de Biosfera, entrega algunos comentarios críticos respecto del déficit que éstas presentan, haciendo al mismo tiempo recomendaciones para su superación. “En la mayoría de los países no se asignan ni recursos humanos ni recursos financieros al Programa MAB. En dichos casos la cooperación queda limitada a lo sumo a la designación de un Punto Focal. En algunos países, con frecuencia da la impresión de que estos contactos no comprenden plenamente el Programa ni su posible papel en el mismo. A la vez, gran parte del personal que participa en la gestión de las Reservas de Biosfera de diversos países no tiene conocimiento de la existencia de un Comité Nacional, lo que es por demás ilustrativo de la falta de comunicación interna. En la mayoría de los países no se asigna un presupuesto operativo al Programa MAB, lo que hace que la implementación de 40 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A sus actividades sea difícil, o incluso imposible. Si bien, obviamente, mucho depende del compromiso personal de los participantes, en cada país se puede observar un nexo muy claro entre la asignación de recursos humanos y financieros y las actividades existentes –o la ausencia de actividades.”30 Las Reservas de Biosfera presentan otras debilidades: la falta de una “base jurídica internacional vinculante”. Además “en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe las Reservas de Biosfera no constituyen una categoría jurídica independiente”, lo que quiere decir que no tienen carácter jurídico como tales. No obstante ello, la legislación de diversos países de la región incluye referencias a las Reservas de Biosfera, como ocurre en Cuba, Brasil, México, Nicaragua, Colombia, Guatemala, etcétera. En México, las Reservas de Biosfera constituyen parte del “sistema nacional de Áreas Naturales Protegidas, definido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de 1988”.31 Como se desprende del estudio de Jaeger queda aún mucho por hacer en los Programas MAB y las Reservas de Biosfera para transformarlas en instituciones y conceptos que contribuyan a la implementación de nuevas formas participativas de desarrollo sustentable en Áreas Naturales Protegidas. Las dificultades para implementar el concepto de Reserva de Biosfera tienen obviamente su larga historia. El hombre moderno, como hemos sostenido, se separó de la naturaleza para explotarla y de esta manera, generar “progreso” para todos. Con la ciencia, la tecnología y la revolución industrial llegó el añorado progreso, pero junto a él se deterioraron los ecosistemas y se multiplicó la pobreza; en otras palabras, el progreso no llegó para todos y algunos recursos empezaron a agotarse, otros colapsaron y muchos se depredaron. Precisamente este panorama crítico hace surgir en 1974 el concepto de Reserva de Biosfera, como probablemente el último intento por cuestionar y reorientar la actividad económica y la vida irracional del sistema capitalista mundial. Por su parte, la comunidad, definida clásicamente por Tönnies como un “entendimiento compartido por todos sus miembros”, como el entendimiento común, compartido de tipo “natural” y “tácito”; un entendimiento que “está ahí”, en el sentido de Heiddeger y que constituye la base de la vida comunitaria y, por lo tanto, precede a todos los acuerdos y desacuerdos,32 hizo posible en el pasado una relación de mayor reciprocidad humana y respeto por la naturaleza. Este concepto, arrasado por la modernidad, mantiene a pesar de todo su vigencia, en el sentido de que los seres humanos necesitan para desarrollarse de una base convivencial que le dé autosustento y le permita crecer en un ambiente humanamente libre de contaminación espiritual. La sociedad moderna tiende a destruir los lazos comunitarios, sobre todo la economía, la intervención de la lógica implacable del mercado, en el que prevalecen las relaciones instrumentales de tipo comercial. La comunidad no es compatible con la existencia de un mercado que invade el conjunto de las relaciones sociales. El mercado –en un sentido estrictamente neoliberal– requiere de personas competitivas, individualistas, dispuestas a romper las relaciones de confianza y reciprocidad con el otro. La comunidad, en cambio, parte de lo común, de la pertenencia al entorno social, de lo que une y da sentido a la vida humana. Muchas veces resulta difícil en la vida comunitaria dar cabida a la realización Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 41 individual, así como en la sociedad se desperfila la dimensión comunitaria y solidaria. Las organizaciones intermedias (sindicatos, asociaciones, clubes, organizaciones vecinales, etcétera) tratan, precisamente de mediar estos intereses, agrupando a las personas en torno a intereses y valores comunes, compartidos por grupos humanos. Tampoco resulta fácil de implementar. Para Adorno, la vida humana es esencialmente convivencia: el ser humano es prójimo antes que individuo, se relaciona primero con los otros antes que consigo mismo; existe gracias al otro, es lo que es gracias a los otros; no existe primariamente definido por una indivisibilidad y particularidad, sino gracias a que él participa de otros y puede comunicarse con otros. El individuo es un momento de las relaciones, en las cuales él vive, antes que él quizá una vez decida por sí mismo. La determinación de un ser humano como persona implica que él, al interior de las relaciones sociales, en las que él vive, siempre se encuentra desempeñando un rol social. Mediante estas relaciones es lo que es, en relación con otros: hijo de una madre, alumno de un maestro, miembro de una tribu, portador de una profesión. Esta relación no es algo externo, sino algo propio, interno a él mismo; al interior de las relaciones sociales la vida individual adquiere sentido. Más aún la biografía individual de cada persona es una categoría social.33 La vida humana es esencialmente relación e interrelación, comunicación con el otro y con su medio. Cansado y enfermo de consumir, el ser humano busca a sus semejantes y se busca a sí mismo, dejando atrás el ensimismamiento y los intereses puramente materiales. Este proceso se da, reflexivamente, en el mismo momento en que se siente atrapado y cautivado por los encantos pasajeros del mercado. En este sentido, puede sostenerse que las reservas humanas, equivalentes a las Reservas de Biosfera son las reservas comunitarias que aún existen en el planeta, ya sea en expresiones de vida comunitaria o en potenciales utópicos que persisten en las huellas históricas de los pueblos y las personas. “Echamos en falta la comunidad porque echamos en falta la seguridad, una cualidad crucial para una vida feliz, pero una cualidad que el mundo que habitamos cada vez es menos capaz de ofrecer e incluso más reacio a prometer. Pero la comunidad sigue echándose en falta tenazmente, elude nuestra aprehensión o sigue desmoronándose, porque la forma en la que este mundo nos incita a cumplir nuestros sueños de una vida segura no nos acerca a su cumplimiento: en vez de mitigarse, nuestra inseguridad aumenta a medida que seguimos adelante, de modo que continuamos soñando, intentándolo y fracasando.”34 Bauman tiene razón al sostener que la “inseguridad nos afecta a todos, inmersos como estamos en un mundo fluido e impredecible de desregulación, flexibilidad, competitividad e incertidumbre endémicas, pero cada uno de nosotros sufre ansiedad por sí 42 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A solo, como un problema privado…”. Las inseguridades que aparecen en la discusión pública o política se refieren a las que ocurren en las calles, a los delitos comunes, robos, asaltos, violaciones, engaños, etcétera. Por lo general, estos problemas no se resuelven, pero en cambio logran atemorizar más a las personas, hacen que ésta se refugie cada vez más en su esfera personal, que desconfíe del entorno y de los demás, incluso de sí mismo. Nadie habla, en cambio, de la “inseguridad existencial” o de la “incertidumbre ontológica”. El principio que más se aproxima a la necesidad ontológica de realización del ser humano es la igualdad. En la comunidad, la interdependencia, hace a los seres humanos iguales, pero la sociedad y el mercado los diferencian económicamente y atomizan socialmente, negando las posibilidades de un trato igualitario y por ende, negando la posibilidad de desarrollarse personalmente. Los recursos materiales –el uso de la naturaleza, el capital natural– y los espirituales –cultura, conocimientos, afectividad, etcétera– son repartidos desigualmente, generando profundas inseguridades existenciales a grandes sectores de la sociedad. La comunidad es fundamento, esencia de la creación y reproducción de la vida humana. Por lo tanto, es verdadera reserva de la vida humana. La protección de los ecosistemas que componen la reserva de la biosfera debe ir acompañada de la protección de la vida humana, de los aspectos básicos de la comunidad que dan sustento a la vida. La vida humana, en tanto que ecosistema social, es parte constitutiva de la biosfera. “La humanidad se encuentra en la biosfera, de la que forma parte. La biosfera está alrededor del planeta Tierra, del que forma parte. En el transcurso de los últimos años, James Lovelock ha propuesto la hipótesis Gaia: la Tierra y la biosfera constituyen un conjunto regulador que lucha y resiste por sí mismo contra los excesos que amenazan con degradarlo…” “De ahora en adelante, será sobre esta Tierra perdida en el cosmos astrofísico, en esta Tierra que las ciencias de la Tierra conciben como un ‘sistema vivo’, en esta biosfera Gaia, donde pueda concretarse la idea humanista de la era de las Luces, la idea que reconoce una misma dignidad a todos los hombres…”35 Una de las debilidades de la protección de las áreas verdes lo constituyen las precariedades institucionales y la falta de conciencia ecológica de la población. Para hacer posible, eficiente y efectivo el concepto de Reserva de Biosfera es imprescindible considerar a la sociedad y a la comunidad como sujetos activos del desarrollo. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 43 Notas 1. Informe de Síntesis de la ONU “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”. La evaluación llevó cuatro años de investigación y se diseñó como una acción conjunta entre organismos de la ONU, organizaciones científicas internacionales y organismos de desarrollo, con contribuciones del sector privado y de grupos de la sociedad civil. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N° 2005-35. París, 2005. 2. Dr. Walter Reid, Director de la Evaluación del Informe de las Naciones Unidas sobre el estado de los ecosistemas del milenio. 3. Kofi Annan, Secretario General de la ONU. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N° 2005-35. París, 2005. 4. Klaus Töpfer, Director Ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). 14 julio 2005. 5. Koïchiro Matsuura, Director General de la UNESCO. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N° 2005-35. París, 2005. 6. Informe de Síntesis de la ONU “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”. UNESCOPRENSA. Comunicado de Prensa N° 2005-35. París, 2005. 7. La planta CELCO Valdivia es un macroproyecto de US$ 1.045 millones para producir 550 toneladas anuales de celulosa Kraft blanqueada de pino radiata y eucalipto. Un estudio de la Universidad Austral de Valdivia estableció que la mortalidad y emigración de los cisnes, está relacionada a la disminución y desaparición de su alimento primario, el luchecillo, como resultado de la acumulación de tóxicos en sus tejidos; debido a la magnitud del caudal del efluente y a la diversidad de químicos de los riles de CELCO, las altas concentraciones de por ejemplo, metales pesados en el Santuario, provienen de esta actividad industrial; el estrato sedimentario que contiene las mayores concentraciones de metales pesados, refleja el nexo entre proceso y aumento de químicos en el sistema hídrico, producto de los aportes de los mismos por parte de CELCO. Caroline Castillo Abrigo, “Gestión Ambiental en Chile en el marco del desarrollo sustentable. El caso CELCO Valdivia”, Programa de Doctorado en Ciencias Ambientales, Centro EULA, Universidad de Concepción, junio 2005. 8. Informe de Desarrollo Humano, PNUD, 1998. 9. Informe de Desarrollo Humano, PNUD, 1998. 10. Hermann Daly, 1997: 51-70. 11. Jorge Rojas Hernández, “Paradigma Ambiental y Desarrollo Sustentable”, 2003, pp. 13-29, . 12. Peter Ache, 2005. 13. Martín Hoppenhayn, 2005, pp. 33-72. 14. Jorge Rojas, 2005, p. 122. 15. Roberto Guimarães, 2003, p. 253. 16. OECD, Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico, realizó una evaluación de las políticas e instituciones ambientales de Chile entre 1990 y 2004, a petición del Gobierno chileno. Este Informe constituye un hito importante en la corta historia ambiental del país. CEPAL, Santiago de Chile, 2005, p. 15. 17. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. 18. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. 19. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. 20. Francis Fukuyama, 2005, p. 11. 44 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A 21. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. 22. Conesa Fernández-Vítora, Vicente 1996, 39-41. 23. Ralf Dahrendorf, 1998, pp. 377-386. 24. Raschke. En: Rojas, Jorge, 2003, p. 287. 25. Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. 26. Tilman Jaeger, 2005, p. 58. 27. Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera, p. 4. MAB. Reservas de Biosfera. La Estrategia de Sevilla. UNESCO, 1996, París. 28. MAB. Reservas de Biosfera. La Estrategia de Sevilla, p. 4, UNESCO, 1996, París. 29. Tilman Jaeger, 2005, pp. 27-31. 30. Tilman Jaeger, 2005, p. 20. 31. Tilman Jaeger, 2005, pp. 46-51. 32. Zygmunt Bauman, 2003, pp. 15-27. 33. Theodor Adorno, 1991, p. 42. 34. Zygmunt Bauman, 2003, p. 169. 35. Edgar Morin, 2002, pp. 144-146. Bibliografía ACHE, Peter (2005), Governance of urban and territorial policies, Universidad de Dortmund, noviembre. ADORNO, Theodor (1991), Soziologische Exkurse, Institut fûr Sozialforschung, Hamburg. BAUMAN, Zygmunt Comunidad (2003), En busca de seguridad en un mundo hostil, Siglo XXI, Madrid. CONESA FERNÁNDEZ-VITORA, Vicente (1996), Instrumentos de Gestión Ambiental en la Empresa, Mundi-Prensa, Madrid. DALY, Herman (1997), “De la economía de un mundo vacío a la de un mundo lleno”. En: Goodland, Daly y otros (ed.), Desarrollo Sustentable. Avances sobre el Informe Brundtland, Trotta, Madrid. 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PNUD (1998), Informe sobre Desarrollo Humano 1998, Mundi-Prensa, Madrid. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 45 PNUD (1999), Estudio comparativo de los diseños institucionales para la gestión ambiental de los países de América Latina. Documento 4ta. Reunión del Comité Intersectorial del Foro de Ministros del Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, Lima, 2 de octubre de1999. PNUMA (2003), Diagnóstico del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, septiembre 2003. ROJAS HERNÁNDEZ, Jorge (2005), “Modernidad y Subjetividad en América Latina: procesos de globalización, reflexividad emancipativa y nueva visión del desarrollo”. En: Salazar, Robinsón (coord.). Democracia emancipatoria en América Latina, México. ROJAS HERNÁNDEZ, Jorge (2003), “Paradigma Ambiental y Desarrollo Sustentable”. 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UNESCO (2005), Informe de Síntesis de la ONU “Evaluación de los Ecosistemas del Milenio”, UNESCOPRENSA, Comunicado de Prensa N° 2005-35, París. 46 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La transversalidad de las políticas públicas en el sistema de Naciones Unidas: la experiencia de la FAO Marcela Bocchetto La UNESCO nos solicitó que, como agencia de Naciones Unidas, que trabaja en los temas productivos, realizáramos una presentación sobre el enfoque de políticas públicas que tiene la FAO sobre el desarrollo sustentable en un contexto de manejo de áreas protegidas. Me desempeño en una división que se llama Asistencia en Políticas en la Oficina Regional de FAO para América Latina. Esta división apoya a los países en la formulación de sus políticas agrícolas, seguridad alimentaria, desarrollo rural y manejo de recursos naturales. El contenido de la presentación parte por explicar cuál es el mandato de la institución, cuál es el enfoque de desarrollo sustentable que la organización tiene, explicar brevemente cuál es el trabajo que se realiza en la organización con el sector forestal y agrícola, cuál es el enfoque de políticas públicas y la disponibilidad de distintos recursos y actividades de capacitación que la organización puede ofrecer, que puede ser de interés para las instituciones que están presentes aquí. Oficial de políticas y programas de la Oficina Regional de la FAO, Chile Con referencia a nuestro mandato, nuestra función consiste en mejorar la situación nutricional de las personas en los países en desarrollo, aumentar la productividad agrícola, elevar el nivel de vida de la población rural y contribuir al crecimiento de la economía mundial. Este orden tiene una razón de ser, porque nuestro principal Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 47 objetivo es superar los niveles de pobreza en los países y las situaciones de inseguridad alimentaria de sus habitantes. Ese es el eje a través del cual la organización funciona y tanto el trabajo que se realiza en los departamentos técnicos como el que se realiza en los sectores productivos tiene ese eje conductor. Por lo tanto, la FAO promueve y apoya políticas y programas orientados a la agricultura, a la pesca, a los montes y al desarrollo rural sostenible en pro de la seguridad alimentaria. Probablemente, es de conocimiento de todos los datos oficiales que se manejan, que en este momento son 800 millones las personas en el mundo que padecen hambre. Nuestra meta dentro del contexto de los objetivos de desarrollo del milenio es reducir ese número a la mitad para el año 2015. Por lo tanto, el concepto de desarrollo sustentable que todos manejamos es transversal en el trabajo sectorial que realiza la FAO en estos sectores. El desarrollo sostenible Los cambios que se han producido en la agricultura, en los bosques y en la pesca han creado un número significativo de desafíos ambientales, principalmente en los países en vías de desarrollo. Existe una caída en el área cubierta de bosques de 9.000.000 de hectáreas anuales aproximadamente entre el año 1990 y el 2000, se han perdido las tres cuartas partes de la diversidad de cultivos agrícolas en el último siglo, se han disminuido los recursos pesqueros lo que ha generado una pérdida de hábitat que ya se ha mencionado anteriormente. Entonces, qué es lo que hace la FAO, apoya a los países en el fortalecimiento de sus marcos regulatorios, tanto desde el punto de vista de la legislación como de la aplicación de códigos y tratados internacionales, como el Código de Pesca Responsable o el Código de Aplicación de Plaguicidas, Tratado Internacional de Recursos Fitogenéticos para la Agricultura y la Alimentación, etcétera. Por otro lado, se promueve la implementación de mecanismos participativos y tener siempre en cuenta un enfoque ecosistémico en el manejo de la agricultura, la pesca, los bosques y otros recursos naturales como pueden ser el agua o el suelo. También apoya a los gobiernos a adoptar buenas prácticas y políticas de manejo integradas en los tres sectores, apoyar el uso de información, de tecnologías y de bases de datos para la planificación del desarrollo. Desde el punto de vista del manejo de los recursos naturales una de las metas de la FAO es la conservación, el mejoramiento, pero también la utilización sostenible de los recursos, incluyendo el suelo, el agua, los bosques, la pesca y los recursos genéticos para la alimentación y la agricultura. 48 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A En nuestra región en particular, el desafío consiste en determinar y promover sistemas integrados de gestión de los recursos que sean a la vez económicamente viables para las comunidades, que sean ecológicamente sostenibles y culturalmente apropiados, para así satisfacer las necesidades de una población en aumento y en nuestro caso cada vez más urbanizada. Sector forestal Desde el punto de vista forestal lo que la organización está realizando es fomentar el manejo sostenible de los bosques, apoyar a los países en las evaluaciones de los impactos del uso de los bosques, en la evaluación y seguimiento de los recursos forestales, también se trabaja en la relación entre los bosques y cambio climático, los bosques y el recurso agua, los bosques y los incendios forestales y los bosques como mecanismos de reducción de la pobreza. En ese sentido, se trabaja en un área de productos no maderables del bosque y los beneficios económicos que las comunidades pueden tener por ellos. Además, se trabaja en el tema de plantaciones, en el fortalecimiento de las instituciones y de la política forestal. También, se apoya el trabajo en vida silvestre y ordenación de áreas protegidas. El concepto de manejo forestal sustentable y los acuerdos alcanzados hasta ahora a nivel internacional como el Programa de la Agenda 21, los principios forestales, las propuestas de acción del panel intergubernamental sobre bosques, los distintos procesos que han habido para establecer criterios indicadores para el manejo sostenible de los bosques, la propuesta del foro intergubernamental sobre bosques y el foro de Naciones Unidas sobre bosques son compromisos técnicos y políticos que regulan los lineamientos de las políticas de la FAO de apoyo en el sector forestal y evidentemente impactan en la forma futura en que los bosques sean manejados, utilizados o conservados. El manejo forestal sustentable comprende siete áreas temáticas que tienen que ver con la extensión, o sea el área de los recursos forestales, el tema de diversidad biológica, el tema de sanidad forestal, las funciones productivas, las funciones de protección y las funciones socioeconómicas de los recursos forestales y el marco institucional, legislación y política forestal. Respecto de la vida silvestre y la ordenación de áreas protegidas la FAO promovió entre los años sesenta y noventa la financiación de proyectos de campo sobre vida silvestre y ordenación de áreas protegidas y más de 200 proyectos fueron ejecutados en 85 países. Pero, sin embargo, desde los años noventa los proyectos de campo de la FAO se redujeron en estas áreas para dar prioridad a la labor normativa, o sea básicamente es en apoyo a la formulación de políticas y legislación y no más trabajo de campo propiamente dicho. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 49 La labor normativa consiste en producir y distribuir publicaciones sobre la conservación de la biodiversidad, responder sobre el asesoramiento y la asistencia técnica que los países soliciten y contribuir, esto es una labor más interna, a la labor del grupo interdepartamental de trabajo sobre diversidad biológica para la alimentación y la agricultura dentro de la FAO. Dentro de esta área de trabajo la FAO apoya a la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Parques Nacionales, áreas protegidas, flora y fauna silvestre. La secretaría de esta red funciona en la Oficina Regional de la FAO en Santiago de Chile dentro del equipo del sector forestal. Esta red es un mecanismo de carácter técnico que está constituido por instituciones públicas y privadas y por especialistas de los países miembros y básicamente tiene por finalidad crear capacidades en los países, aumentar la capacidad tecnológica, el intercambio de experiencias, el conocimiento, utilizando sus propios recursos técnicos y financieros. Sector agrícola Respecto a la agricultura existen tres áreas de trabajo que son de interés para el tema que nos convoca en este taller. En el área de la agricultura sostenible, la FAO está llevando a cabo muchos trabajos y asistencia técnica a los países en la implementación de sistemas de Buenas Prácticas Agrícolas (BPA); de producción más limpia, que en muchos casos está vinculada a siembra directa; de agricultura orgánica tendiente a la certificación de la calidad de producción. Esto tiene que ver básicamente con la forma en que ha cambiado el mercado, los consumidores y la necesidad de certificar la producción de calidad. Esto ha significado una manera de que los productores se inserten en mercados donde anteriormente no podían tener acceso y por otra parte de realizar una gestión ambiental más adecuada en los procesos productivos. Respecto a la agricultura familiar campesina renovada, en el sentido de que en algunos casos existen mayores niveles de modernización tecnológica y mejoramiento de la gestión, básicamente para lograr mayores niveles de producción y mejor inserción en los mercados. La otra área de trabajo fuerte en la región es la agricultura urbana y periurbana, básicamente dedicada a huertos comunitarios para satisfacer las necesidades nutricionales de las comunidades más pobres. No hago mención a todo lo que el Departamento Agrícola realiza, porque evidentemente existen áreas que superan el contexto de este taller. El sector agro alimentario ha cambiado por nuevos paradigmas y estos son los temas en los cuales hoy en día se está trabajando más fuertemente. La introducción de buenas prácticas agrícolas conlleva la aplicación de menor cantidad de plaguicidas o menor uso de 50 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A insumos y mejor manejo del suelo y del recurso agua en riego, lo que después va vinculado a un tema de certificación y de acceso a mercados. Con referencia a la trazabilidad podemos decir que está más vinculada a la producción de exportación, pero tiene que ver con exigencias de consumidores en países en desarrollo que quieren conocer desde dónde viene un producto, cuál ha sido el camino que ha tenido desde que salió del predio de un campo hasta que llegó al estante de un supermercado. También han cambiado las normas de empaque, existe mucha más tecnología hoy en día en la producción de alimentos y se le da más importancia a la certificación como un mecanismo de aseguramiento de calidad. Por último, el tema de etiquetado también ha cambiado. En el caso de las buenas prácticas es una forma de integrar el tema de mejoramiento de la gestión ambiental, por un lado, con un manejo integrado de los cultivos. Por otro lado, el tema de inocuidad alimentaria, que es una forma de producir alimentos sanos, y considerar los aspectos microbiológicos o de medidas fitosanitarias. Por último, el tema de seguridad de las personas que está más vinculado a lo que los consumidores demandan y a las condiciones de los trabajadores agrícolas. El área de agricultura orgánica es un área de trabajo muy importante en la región y básicamente se realizan proyectos para promover la agricultura orgánica en pequeños productores, considerando el control biológico de las plagas, el menor uso de sustancias químicas, el uso de fertilizantes naturales, la rotación de cultivos, la cero labranza o siembra directa y el tema de etiquetado. Existe otra área de trabajo que está vinculada al desarrollo rural, porque es una manera de apoyar la generación de ingresos adicionales a las comunidades que no sean agrícolas, ingresos provenientes de otras fuentes. Es el caso del ecoturismo que es una fuente efectiva de generación de recursos de las comunidades locales en muchos países de la región y puede ser una fuente efectiva de financiar la conservación de biodiversidad. Además, genera empleo rural no agrícola. Entonces, la propuesta de la FAO o la propuesta de este tipo de proyectos en terreno es integrar las actividades de conservación de la biodiversidad con actividades productivas. Existen varios casos de integración entre agricultura orgánica, manejo forestal sustentable y turismo eco-rural. Se han realizado proyectos de apoyo a los países en Centroamérica con esta combinación, donde prácticamente lo que se ha hecho es reemplazar hábitos o métodos o prácticas agrícolas tradicionales por otras que pueden revertir esta pérdida de biodiversidad creciente. Por otro lado, por ejemplo, se practica la promoción de incentivos de mercado que compensen a los productores por sus esfuerzos de conservación ambiental y a su vez puedan mantener su viabilidad económica. Incentivar la participación de la comunidad en la conservación de suelo e implementar instrumentos de gestión como son el manejo de cuencas, pago por servicios ambientales u ordenamiento territorial. En referencia a la promoción de incentivos de mercado que compensen a los productores ha habido experiencias en programas de pago por servicios ambientales, donde los Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 51 usuarios que están aguas arriba en una cuenca conservan o realizan ciertas prácticas agrícolas para mantener la calidad del agua que es tomada aguas abajo por un área urbana para una empresa que utiliza esa agua para distribuirla como sistema de agua potable en la ciudad. Políticas públicas transversales para el desarrollo sustentable ¿Por qué las políticas públicas en desarrollo sustentable son transversales? • Porque son un esfuerzo de coordinación institucional o sectorial y de implementación conjunta de programas y proyectos. Cada país tiene su marco institucional, en algunos casos el sector forestal está en una institución distinta que el sector agrícola y distinta que el Ministerio de Medio Ambiente y por lo tanto se requiere de esfuerzos de coordinación entre las distintas agencias. • Porque buscan reforzar la coherencia de actuación de estas distintas agencias. • Porque, además, el tema de compartir recursos es para realizar un uso más eficiente de los mismos y obtener un impacto mayor. • En consecuencia, se debieran diseñar mediante un proceso concertación de varias instituciones obviamente, porque existen muchos intereses contrapuestos, donde sus proyectos conformen un programa mayor. Entonces, ¿cuál es el enfoque de políticas públicas en este contexto? 52 • Diseñar propuestas de gestión que permitan obtener beneficios económicos para la comunidad local. Porque, evidentemente, si las comunidades no reciben beneficios económicos no van a tener ningún incentivo para involucrarse en iniciativas de conservación. • Considerar las áreas circundantes a las áreas protegidas en un alcance geográfico mayor, porque entendemos que hay que considerar un enfoque ecosistémico en el uso del territorio y porque, además, existe sinergia o mucha vinculación con lo económico y social que ocurre más allá de las áreas protegidas delimitadas. • También se recomienda flexibilizar el concepto de áreas protegidas para permitir actividades de desarrollo en ellas. Además, se recomienda tratar de superar la disyuntiva entre conservación de biodiversidad o producción agrícola y forestal con estrategias integradas. Por ejemplo, los casos que mencioné anteriormente como el tema de la agricultura orgánica o incluso no orgánica, pero donde se apliquen buenas prácticas agrícolas son actividades perfectamente P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A compatibles o que pueden ser ejecutadas en estas zonas de transición o en los alrededores de las áreas protegidas. • También, implementar procesos de consulta para discutir las políticas de conservación y armonización con las políticas de desarrollo rural. Tomando en cuenta lo más específico de las políticas públicas en Reservas de Biosfera se debe considerar que tanto para la zona central, como para la zona de transición se pueden implementar diferentes políticas. Por lo cual hay que considerar la cultura local, la integración de todos los grupos sociales y los valores distintos que estas comunidades tengan. Pero, a su vez, es necesario revisar el tipo de gestión que se realiza y ver la posibilidad de modernizar las áreas con la incorporación de alianzas con el sector privado para permitir otras opciones de financiamiento. Esto tiene mucha relación, por ejemplo, con las actividades de ecoturismo. Desde el punto de vista jurídico se recomienda revisar la legislación vigente, debido a la variabilidad y la multiplicidad de leyes que existen a nivel nacional. Consecuentemente aplicar la legislación que existe, ya que en muchos casos existe mucha legislación tanto de ordenamiento territorial como de manejo que está muy bien escrita y que sencillamente no se aplica. Promover la coordinación de entes fiscalizadores para asegurar el cumplimiento de la legislación y desarrollar capacitación en la legislación aplicable entre las agencias que tienen competencia en la materia. Desde el punto de vista institucional el esfuerzo es articular la gestión pública de diversas agencias sectoriales, promover alianzas con otras instituciones vinculadas al desarrollo rural y generar instancias de capacitación e intercambio del personal para conocer nuevas experiencias. Recursos de FAO Quisiera hacer referencia a una publicación de FAO que se titula “El alcance de la agricultura orgánica y manejo forestal sustentable en la gestión de áreas protegidas”, lamentablemente está sólo en inglés y en versión electrónica, se puede bajar del sitio web de la FAO. Es un resumen reciente sobre este tipo de proyectos en distintos países del mundo, de los cuales dos de los casos son de América Latina. Uno es el caso de Costa Rica, un proyecto sobre la producción de cacao orgánico. La FAO apoyó la producción de cacao orgánico que es uno de los principales rubros de exportación de la economía de Costa Rica; está ubicada en el corredor biológico Talamanca Caribe que es una zona de 2800 km2 que tiene el 90% de la diversidad vegetal del país donde existen aproximadamente 10.000 especies de flores y 350 especies de aves, una zona que se encontraba muy deteriorada y abarca tres parques nacionales. Entonces, se realizó una promoción de un proyecto de cacao orgánico y de sombra con nuevas variedades de cacao, se creo una asociación de pequeños productores. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 53 Estos productores fueron capacitados en marketing, en producción y hoy en día están exportando un cacao certificado y además ha habido un proceso de diversificación de la producción y están produciendo especies como canela, nuez moscada, jengibre. El otro caso es un proyecto de fomento al cultivo de café de sombra en El Salvador. Este es un país más deforestado, tiene solamente un 2% de su cobertura vegetal original. El café genera el 50% de la exportación de El Salvador, entonces se realizó un trabajo con pequeños productores, en zonas que fueron deforestadas, que consistía en promover el café orgánico y las actividades de ecoturismo, con el fin de mejorar los ingresos de las comunidades y de detener el avance de la pérdida de la biodiversidad. Hoy en día existe una zona de 4.900 hectáreas de producción de café bajo sombra que está siendo certificada y exportada al mercado de Estados Unidos. Esta producción está financiada por un proyecto GEF y está involucrada una ONG internacional que se llama Rain Forest Alliance Network que ha apoyado a los productores en el sistema de certificación y comercialización en Estados Unidos. Es importante mencionar un programa que tiene la FAO con la UNESCO que es el Sistema de Observación Terrestre Global (GTOS). Este es un sistema para mejorar la calidad y cobertura de los datos de ecosistemas terrestres. El objetivo de este programa es facilitar el acceso de información sobre los cambios que se han producido en el medio ambiente a los investigadores y formuladores de políticas. Está funcionando desde el año 1996 entre distintas agencias de Naciones Unidas y la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), y funciona en nuestra sede. Los países pueden acceder al sitio web sin costo y pueden ver la información disponible y a su vez enviar información actualizada sobre la situación de los ecosistemas en sus países. Cabe destacar que a partir de esta información es que se realiza el monitoreo de la reserva de la biosfera. Como recurso disponible de la FAO les quería mencionar un proyecto de educación a distancia “FODEPAL” financiado por la Agencia de Cooperación Española que está siendo apoyado por la Universidad Politécnica de Madrid y otras instituciones de la región. El proyecto FODEPAL ha capacitado desde el año 2001 hasta el 2005 a 3.000 gestores de política en las áreas de interés del proyecto que son Comercio Agrícola, Seguridad Alimentaria, Desarrollo Rural y Gestión Integrada de Recursos Naturales. Los cursos que se están dictando en este segundo semestre son los de Políticas Pesqueras, Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas, Manejo de Formulación y Gestión de Políticas Forestales Nacionales e Instrumentos Económicos y Gestión de Políticas Ambientales. El año pasado se dictó un curso sobre manejo de Áreas Protegidas que seguramente se va a repetir en el año 2006. 54 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La consideración de los aspectos sociales en las políticas de las Áreas Naturales Protegidas de América Latina y el Caribe Alicia Toribio En primer lugar, quiero agradecer la invitación a la Oficina Regional de la UNESCO y el apoyo que está dando el Gobierno de Uruguay. También, quisiera agradecer el permitirnos a algunos Comités MAB de la región colaborar en la sugerencia de temas y expositores y asimismo por haber hecho posible, en el caso de Argentina, la presencia de tres de nuestras Reservas de Biosfera que creo que tienen aportes muy ricos para realizar, porque pertenecen a ambientes biogeográfica y culturalmente diferentes, por lo que todos ellos tienen sus interesantes conflictos de los cuales nos pueden hablar. Además, quisiera felicitar a Alicia Aguerre, porque se ha reglamentado la Ley Nacional de Áreas Protegidas que era una de las preocupaciones que solía contarnos en reuniones anteriores. Secretaria Alterna, Unidad de Coordinación del Programa MAB. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Argentina. Jorge Rojas me ahorró parte de la introducción que pensaba hacer, porque planteó lo que es la ideología predominante en el abordaje que se realiza de la cuestión ambiental a escala mundial y especialmente a través de aquellos que tienen más poder de difusión y de acción. En mi opinión, este es uno de los problemas que traba la consideración y la resolución de conflictos en Reservas de Biosfera. Entonces, partiendo de ese panorama que realizó Jorge Rojas, de ese predomino de una particular visión, del predominio de una racionalidad instrumental propia Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 55 de la modernidad en desmedro de una racionalidad con respecto a valores y de un excesivo individualismo, el resultado es que los individuos se han separado tanto entre sí como respecto de la naturaleza. Esto se traduce en este momento en una concepción sobre el medio ambiente que disocia lo natural de lo social, que deja de lado la convicción de la necesidad de relacionar ambos campos para poder explicar cuáles son los problemas ambientales que enfrentamos. De allí deriva una concepción insuficiente, parcial de lo ambiental. Más aún, se suele llamar ambiental sólo a aquello referido al mundo natural, esto lo vemos en muchísimas clasificaciones que se usan para los diagnósticos o en la construcción de indicadores ambientales. Aparece lo ambiental como sólo lo referido al mundo natural. Esto quiere decir que no se ve que el ambiente es una resultante histórica de relación entre la sociedad y la naturaleza, que tiene causas y que no solamente tiene efectos. Así, las políticas públicas actuales siguen atendiendo a los efectos y no a las causas y en eso influye esta concepción. Quizá es una concepción que en parte es ignorancia y en parte interés por mantener esta concepción como predominante. Esto lo podemos observar tanto en las estructuras institucionales como en los ambientes académicos. Las estructuras institucionales siguen conduciendo por separado lo que se refiere a áreas protegidas de lo que se refiere a otras cuestiones u otros aspectos del ambiente. Aquí voy a realizar una pequeña digresión sobre el título de la charla que yo había planteado como “Consideración de los aspectos sociales en las Áreas Protegidas” y se coló el término natural y quedó como “Consideración de los aspectos sociales de las Áreas Naturales Protegidas”. En realidad, nosotros estamos en un campo, el de las Reservas de Biosfera que desde su origen no son clásicas Áreas Naturales Protegidas, porque están inscriptas en un programa que se llama “El Hombre y la Biosfera” y siempre apuntaron a atender a esa relación. Pero, sin embargo, este sesgo de separar lo natural de lo social aparece muy patente en el uso que estamos haciendo del lenguaje, siempre hablamos de Áreas Naturales Protegidas, aunque hablemos de Reservas de Biosfera que, además de conservación, están ocupadas en proteger la diversidad cultural, en promover el desarrollo, en favorecer la investigación tanto social como cultural. En los ámbitos académicos esto también se manifiesta en la parcialización que se da de las distintas temáticas, disciplinas, etcétera, que tienen que confluir a la resolución de la problemática ambiental. Porque el ambiente es algo complejo, construido históricamente y no se puede explicar su problemática desde una perspectiva meramente disciplinaria. El análisis puede tener por momentos necesidad de ser un análisis disciplinario, pero el objeto que nos convoca que es el problema ambiental y el ambiente es de por sí complejo. Entonces, muchas disciplinas son las que tienen que hacerse cargo finalmente del análisis y de la explicación. Esta parcialización del enfoque, esta parcialización del conocimiento que resulta en una explicación insuficiente y en una acción política insuficiente, en políticas públicas aisladas y que atienden simplemente a los efectos y no a las causas, también se ha visto reforzada, porque estos mismos esquemas los comparten y difunden agencias internacionales, organismos de crédito, etcétera. Debemos decir, no obstante, que existen otras perspectivas, aunque no sean las predominantes a nivel de los centros de poder y aun de los gobiernos. Son las perspectivas que 56 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A podemos llamar de la ecología política, del ambientalismo, del ecologismo que señalan esa vinculación entre la acción humana y el ambiente, que señalan la responsabilidad humana sobre esos fenómenos que a su vez están afectando a la humanidad; y algunas de ellas, además, señalan los efectos diferenciales que se dan según las regiones, los sectores sociales, los grupos étnicos, etcétera. En el campo de la ética ambiental, que es algo en lo que estoy trabajando en la docencia, podemos encontrar que existen algunas tendencias, algunos autores que son muy útiles para la consideración de conflictos. Existe una tendencia, más propia de la escuela anglosajona que habla en términos de beneficios y pérdidas, o sea, define el tema ambiental como una cuestión de conflicto de intereses y habla de beneficios, de pérdidas, de perjuicios, de compensaciones, un esquema que es bastante útil, por ejemplo, cuando se producen grandes obras de infraestructura que tienen impacto negativo en una localidad o región y reparten sus beneficios en otras. Marcela Bocchetto mencionó el tema de los beneficios para un determinado sector social, creo que es un punto clave y que frente a una decisión sobre un proyecto hay que preguntarse un poco más incisivamente que lo habitual, de qué se trata el proyecto, para qué se hace, para quiénes se hace y en ese para quiénes tienen que estar incluidos los efectos adversos sobre algunos sectores. Muchos programas turísticos, por ejemplo, tienen impactos muy negativos o dejan muy pocos beneficios a la población local y los mayores ingresos quedan afuera. Entonces, el preguntarnos sobre qué pasa con la justicia en cada proyecto, cómo se reparten costos y beneficios, es algo interesante que puede aportar este enfoque desde la ética ambiental. Por otra parte, una observación de Jorge Rojas sobre el papel de la religión me hizo recordar a Hans Jonas, teórico muy importante de la vertiente europea de la ética ambiental, que sostiene que la naturaleza se ha vuelto peligrosamente vulnerable frente a la acción tecnológica, lo que plantea una dimensión nueva de la ética, en este caso la aplicada al medio ambiente. Y como esta situación hace necesario producir urgentemente cambios en la conciencia humana, y no se puede esperar esto de las religiones, sostiene Jonas, porque no se puede esperar que rápidamente se conforme una religión universal. Entonces, tiene que partir de concepciones más bien humanistas –que pueden tener acompañamiento de concepciones religiosas–, porque el problema es demasiado urgente para esperar que alguna religión ilumine a todo el mundo. Otro planteamiento importante de este autor es el tema de la precaución y el miedo, cuando señala cómo el miedo enseña y qué recomendable es la precaución. Sin embargo, el principio precautorio, que ustedes recordarán, ya se consagró en los años setenta en la Declaración de Estocolmo, es un principio que se sigue declamando desde los gobiernos y desde otras organizaciones, en todas las reuniones internacionales, pero no se aplica. Porque nuestra civilización se ha ido constituyendo como una civilización del riesgo. Esto se ve, por ejemplo, en las evaluaciones de riesgo, donde desde el vamos, se acepta determinado riesgo si tiene una determinada probabilidad de ocurrencia y no se parte de la idea de que hay riesgos que no se pueden aceptar, que son inaceptables. Las mismas metodologías de evaluación de impacto están infiltradas por esa concepción. Entonces existe un punto que es la ideología predominante de esta civilización que es importante que se ponga en cuestión y se enfrente con un enfoque crítico, no es el que predomina Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 57 actualmente, aunque fue importante en la década del setenta. Entonces, cuando la cuestión ambiental cobró presencia en el mundo, se hablaba del enfoque holístico. Lamentablemente, ese enfoque holístico se ha ido perdiendo en las décadas siguientes en el seno de lo que son las gestiones de gobierno a pesar de que siguen siendo, como nos comentaba Marcela Bocchetto, muy necesitadas de intersectorialidad, de transversalidad, algo reconocido en la teoría pero poco practicado. Entonces, resumiendo, como está mal definido el objeto de conocimiento, como está mal definido el objeto de gestión de los gobiernos existen limitaciones epistemológicas y existen limitaciones culturales, pero además, existen limitaciones psicológicas para considerar el conflicto. ¿Por qué? Porque el conflicto significa aceptar la presencia de diferencias, aceptar la presencia de otros, aceptar que como existen otros, existe una posibilidad de un interés diferente y entonces, como existe ese interés diferente, puede haber un conflicto. Por otro lado, nuestro mundo va hacia lo contrario, hacia una tendencia a uniformizar el pensamiento, a masificar, a globalizar (aunque contrapesado por otras tendencias que, por supuesto y por suerte, se están dando a la revalorización de aspectos locales y particulares). Pero el proceso de uniformación que se está dando es muy importante. Todo lo referido a las posibilidades que dan los nuevos medios electrónicos de controlar el canal de comunicación, por lo tanto el canal de la transmisión de la cultura del mundo, está cada vez más desarrollado. Así como estamos de alguna manera al borde de poder controlar la evolución cultural, también con la manipulación genética estamos al borde de poder controlar la evolución biológica. Todo esto con procedimientos poco transparentes y poco democráticos para tomar decisiones y todo esto en el contexto de una sociedad del riesgo, donde se vuelcan a la producción y consumo masivos, nuevas tecnologías, nuevos objetos, etcétera, sin el debido estudio, sin la debida precaución. Resumiendo, una sociedad del riesgo donde las decisiones sobre qué riesgos correr quedan en muy pocas manos. Qué pasa con las Reservas de Biosfera en los temas que he ido mencionando, con estas dificultades de trabajar interdisciplinariamente, de trabajar entre sectores de gobiernos, de llevar a la práctica la relación entre las ciencias naturales y las ciencias sociales que el programa venía propugnando desde el primer momento. Nosotros hicimos una investigación hace unos años, con unos fondos del programa de participación de UNESCO, sobre la investigación interdisciplinaria en las Reservas de Biosfera (Alicia E. Toribio y Cristina Soruco de Madrazo (editoras) La investigación interdisciplinaria en las Reservas de Biosfera, Comité MAB Argentino, Buenos Aires, 2001), donde incluíamos en lo interdisciplinario no sólo el ámbito académico, sino también lo intersectorial, lo interjurisdiccional en la gestión pública. O sea, todas las interrelaciones básicas para llevar adelante la gestión de una reserva. Y nos encontramos con que había bastantes fallas. Estábamos muy lejos de lo ideal. Por momentos, existía una confluencia disciplinaria interesante y se producían diagnósticos más potentes, más capaces de realmente ser un buen insumo para la gestión, había momentos en que una Reserva de Biosfera, por ejemplo, era inscripta dentro de un programa de desarrollo de una provincia y entonces esa vinculación también resultaba potenciadora de la propia reserva. Pero, en general, encontramos que la investigación 58 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A interdisciplinaria era escasa, y que era escaso el papel de las ciencias sociales especialmente. Esto a uno de los problemas que conlleva es que a la invocación a la participación social tenga bases bastante endebles. Porque habitualmente si la participación social no está acompañada por la investigación social sólo participan aquellos que ya tienen una visibilidad, una fuerza especial para participar y no todos los que idealmente deberían participar, porque son actores sociales de una reserva. Pero más allá de estas limitaciones, puede encontrarse en la experiencia del programa MAB y de las Reservas de Biosfera, que ya tiene más de treinta años, elementos, conceptos, enfoques aparecidos en el contexto de las Reservas de Biosfera que son bastante interesantes e iluminadores. Uno de ellos es la relación con el ordenamiento territorial. La concepción de Reserva de Biosfera, en parte, es una concepción de ordenamiento territorial. Pensemos que la Reserva de Biosfera con su clásica división en zonas núcleo, amortiguación y transición podría ser el ordenamiento de todo el mundo, porque en la zona de transición nosotros podemos tener actividades productivas, por supuesto que sean de tipo sustentable, podemos tener hasta grandes ciudades gestionadas sustentablemente. Entonces, esa definición del programa MAB como un programa de ordenamiento territorial me parece muy interesante. También, se avanzó en algunos criterios importantes para ordenar el territorio. En primer lugar, existen distintas dimensiones a tener en cuenta: una dimensión es lo espacial que trae a la luz el hecho de que los ecosistemas no coinciden exactamente con los sistemas de aprovechamiento humano. Los sistemas de aprovechamiento humano desbordan la escala de los ecosistemas. Pensemos solamente en lo que tiene que ver con la comercialización de un producto, esto desborda la extensión o los límites de un ecosistema. Por lo tanto, pretender relacionar lo natural con lo social simplemente realizando mapas y superposiciones con transparencias, técnica que algunos hemos realizado en nuestras carreras profesionales, no es posible. Lo que sí están marcando esas interrelaciones es que sobre una reserva no sólo están operando actores locales, sino también actores y actividades extra locales. Otra cuestión es la dimensión temporal que marcaba el MAB, esto es toda una literatura que apareció por los años ochenta que es la dimensión temporal y cómo el horizonte temporal para distintos actores sociales de una reserva es muy diferente. Pensemos la dimensión temporal que puede tener un genetista de plantas, la que puede tener un agricultor o la que puede tener un político. El político tiene la próxima campaña, el agricultor la próxima cosecha y el genetista tiene 10.000 años. Dentro de esos extremos podemos encontrar muchas gradaciones. También el MAB remarca la importancia de la dimensión de la percepción, el cómo la percepción de los problemas ambientales y de sus posibles soluciones varía mucho de acuerdo a la ubicación social o cultural, el nivel educativo, la historia del individuo o grupo étnico al que pertenece, etcétera. Entonces, todas estas cuestiones van a fundamentar el hecho de que en una Reserva de Biosfera se necesita una multiplicidad de perspectivas y que las perspectivas no son solamente aquellas que aportan la participación de la pobla- Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 59 ción, sino que también se precisa la multiplicidad de perspectivas que pueden dar distintas disciplinas o distintos sectores de gobierno. La acción social en las Reservas de Biosfera AGENTES Y DECISORES PÚBLICOS GESTIÓN INVESTIGADORES, CIENTÍFICOS INTEGRADA COMUNIDAD El programa MAB menciona ya desde la década del ochenta, la necesidad de la participación de tres grandes grupos de actores sociales para lograr una gestión integrada y un ordenamiento integral del territorio. Por un lado, los agentes y decisores públicos, que pueden ser de distintos niveles jurisdiccionales, nacionales, internacionales, municipales, etcétera. Por otro lado, los investigadores, los científicos, los técnicos. Y por otro lado, la comunidad, donde se incluyen los propietarios, los productores, las ONG, etcétera. A principio de los ochenta, el MAB realizó una exposición que consistía en una experiencia de comunicación científica al público. Se realizaron 36 carteles, muy lindos, con mucho contenido, claridad conceptual y cuidado gráfico y estético. Lamentablemente, no se pueden reproducir en otro formato porque tienen mucho texto. En esa exposición, titulada “La ecología en acción”, se hablaba de tres tipos de actores. Entre otras cosas, lo que se preguntaba en esos carteles era: ¿Qué pasa cuando actúan solos los investigadores? ¿A dónde va esa investigación? ¿Quién la dirige? ¿Quién la orienta? ¿Qué utilidad social tiene? ¿Qué posibilidades tiene de contrastarse con la realidad y con la aplicación? ¿Qué pasa con los decisores públicos, cuando toman decisiones sin tener una buena base científica, sin consultar a la comunidad? También, son decisiones que pueden llevar al fracaso. Decisiones que pueden causar más perjuicios que beneficios. Y qué pasa con la comunidad simplemente sola o aislada. No tiene armas suficientes para hacerlo, porque otros son los responsables legalmente de gestionar el patrimonio público. La comunidad puede aportar parte del saber, porque en el MAB, en realidad, se respeta bastante el saber tradicional depositado en la comunidad. Pero los investigadores y académicos pueden dar una base científica a esta gestión y lograr, de esa manera, una gestión más sólida a largo plazo. Cada uno de esos grandes grupos, por supuesto, tiene una diversidad de actores concretos, que en cada Reserva de Biosfera adquiere una configuración especial, que no deriva de ningún 60 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A manual. Pero, seguimos pensando en el MAB argentino que éste es un buen esquema para tener presente, cuando se está tratando de conformar algún mecanismo de representación de intereses en las reservas. Voy a realizar una revisión muy rápida de qué ha pasado conceptualmente con el programa, para llegar después a los ámbitos que ya tenemos definidos dentro del MAB como ámbitos de resolución de conflictos. Cuando aparece el programa MAB en el año 1973 se crea como un programa experimental que se dedica a la conservación de las áreas naturales y del material genético que contienen, que luego deriva en el campo de acción número 8 que son las Reservas de Biosfera. Inicialmente los campos de acción eran catorce, posteriormente el campo 8 va adquiriendo gran preeminencia y todos los otros campos temáticos referidos a lagunas, ecosistemas de montaña, el MAB urbano, etcétera, empiezan a tomar como eje las Reservas de Biosfera y a intentar establecerse una red. Pero, en ese momento, todavía, a pesar de que el programa se llamaba “El Hombre y la Biosfera”, de que desde su concepción era un programa planteado como de cooperación entre ciencias naturales y sociales y partía de la idea de buscar la armonía entre el hombre y la naturaleza tenía muy poco de eso en la práctica, era como un título que abajo tenía otra cosa. Pero, la experiencia fue haciendo ver un poco más las posibilidades de cómo armonizar lo del hombre y la naturaleza. Las reservas de la primera etapa, esas reservas eran casi como los parques nacionales clásicos, venían de esa concepción y un poco la repetían. Las de la segunda generación, que es partir de los años ochenta, coinciden con la famosa frase de “abrir la conservación al hombre”, que está en uno de los carteles de “La Ecología en Acción”. Entonces, en ese momento se comienza a pensar en cómo abrir la conservación al hombre y ahí es donde empieza a aparecer la planificación territorial como un instrumento, donde se da el diseño de las tres áreas y también se concibe la idea de una red de reservas. Concretamente, a partir de la aprobación del Plan de Acción en el año 1984 se establece la Red Mundial de Reservas de Biosfera como un instrumento de intercambio de personal, de información, de experiencias, etcétera. Después de una trayectoria de más de veinte años se realiza una reunión en Sevilla, donde se revisa esa experiencia y el resultado es la formulación de dos documentos, que siguen siendo los documentos principales del programa, que son “La Estrategia de Sevilla” y “El Marco Estatutario”. A partir de ellos, las funciones de conservación, desarrollo, logística, que serían educación ambiental, extensión, investigación, etcétera, se colocan a un mismo nivel, esto es, tienen la misma importancia. Entonces, no sólo tenemos la zonificación, sino que tenemos garantizado abiertamente que el desarrollo va a ser tan importante como la conservación. En cuanto al desarrollo el MAB siempre ha remarcado que tenía que ser un desarrollo no sólo socioeconómico, sino con respeto a la diversidad cultural, las prácticas tradicionales, etcétera, si bien no se hablaba todavía de desarrollo sustentable. También, en ese momento se refuerza, lo que es el otro vértice del triángulo, la investigación como un sustento que toda reserva tiene que tener para guiar una gestión más sabiamente. Esto sucede en el año 1995. En el marco estatutario aparecen puntos expresos que me parecen muy importantes Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 61 para tratar en el curso y para algunas cuestiones que se mencionaron. Uno es que como un criterio para el establecimiento de reservas, no sólo tengan que cumplir las tres funciones, que tengan dimensiones suficientes para cumplir las tres funciones, que se zonifiquen de una manera apropiada, etcétera, sino que, además, se garantice la existencia de un mecanismo de representación de intereses públicos y privados involucrados en la gestión de la reserva. Esto es lo que da la base para crear los comités y consejos de gestión. Entonces, el modelo actual son las tres funciones, una zonificación original y una gestión participativa. Esta zonificación original está siendo adoptada por otro tipo de áreas protegidas. Nosotros en nuestros parques nacionales también estamos influyendo con esta concepción, aunque a veces no lo reconozcan, con esta zonificación que se está hablando no sólo de amortiguación, sino que involucran a la población circundante y se preocupan por hacerlos participar y porque la gestión circundante sea más sustentable. Porque lo que se va viendo claramente es que realizar una estrategia meramente defensiva de algunas porciones del territorio, de algunos sitios no está dando resultado, sino existe gente que esté detrás interesada, que lo defienda, no sólo porque piense que está bien defender el medio ambiente, si no, porque tengan también en ese entorno una forma de subsistencia, porque las prácticas que se les aconseja dejar de hacer o que se les prohíbe pueden ser sustituidas por otras, esto es realizar propuestas de desarrollo para asegurar la conservación y al mismo tiempo, la población interesada puede ser como una guardia vigilante de las otras áreas en el entendimiento de que las áreas núcleo y las de amortiguación pueden dar resultados para mejorar las actividades productivas del área de transición. Otra idea que me gustaría traer al curso es cómo es de compleja la gestión de una reserva y cómo pueden aparecer conflictos por muchísimas partes. Porque no sólo existen conflictos porque tenemos una red local de actores, sino también porque esa red también la integran actores extra locales, mencioné el ejemplo de lo que puede ser la influencia del comercio mundial, o de la demanda de otras partes del mundo. Porque, en realidad, aunque haya mucha conciencia ambiental en el mundo desarrollado, siguen demandando muchos recursos de otros países que presionan en el sentido de la sobreexplotación y siguen manteniendo un estilo consumista de vida que se contradice con la conciencia ambiental. Entonces, allí podemos observar un agente extra local. Pero dentro del propio país, un actor externo es también el sistema de ciencia y técnica, por ejemplo, el de Argentina, que es un sistema que divide tajantemente lo natural de lo social, que raramente favorece con subsidios o becas la investigación interdisciplinaria, lo que refuerza la idea de que la investigación interdisciplinaria es poco prestigiosa, que no sirve para alimentar carreras científicas, que no sirve para realizar “paperas” o todo el tipo de cosas que están jugando en los sectores académicos. El sistema científico puede o no promover actividades en las reservas, por lo que aunque, a lo mejor, no tiene nada que ver territorialmente con la Reserva de Biosfera, está influyendo con su gestión. Otra noción que contribuye a construir el armazón de la complejidad que mencioné, es la de desarrollo sustentable. Este concepto que se consagra con la Conferencia de Río de Janeiro, al comienzo parecía contener un sesgo peligroso, porque se decía que todo desarrollo tiene que sustentarse, todo desarrollo tiene que encontrar recursos para hacerse 62 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A sustentable, las pequeñas localidades, las regiones, etcétera. Se refería a un desarrollo que fuera sustentable, económicamente solamente. Por supuesto que nada tenía que ver con la productividad de los ecosistemas, el valor de los ecosistemas, lo que aportan los ecosistemas, nada que ver con lo que era el desarrollo humano. Pero, se ha ido desarrollando cada vez más de una manera más integral. Entonces, en este momento es una noción compleja, basada en la idea de que es un tipo de desarrollo que debe estar orientado a satisfacer diversos tipos de necesidades: necesidades referidas a la calidad del ambiente, necesidades sociales como la educación, el sentido de pertenencia, el reconocimiento social, necesidades materiales de vivienda, infraestructura y necesidades relativas a la equidad. El desarrollo sustentable, una noción compleja NECESIDADES REFERIDAS A LA CALIDAD DEL AMBIENTE NECESIDADES RELATIVAS A LA EQUIDAD NECESIDADES SOCIALES NECESIDADES MATERIALES Fuente: Villeneuve, C., 1995. Citado en: Bioret, F.; Cibien, C.; Géno, J.C.; Leconte, J., 1998, Methode d´élaboration de guides d’aide à la gestion pour les Reserves de Biosphère: aplication aux reserves de Biosphère françaises, Dossier MAB 19, Unesco, París Versión en español del gráfico: Alicia E. Toribio ¿Qué implica eso en nuestro campo? Que si una reserva tiene que garantizar u orientarse al desarrollo sustentable y necesita poder dar respuesta a esa complejidad, es obvio que todo no lo puede realizar la propia autoridad de la reserva, sino que requiere del concurso de otras instancias o instituciones. Necesita relacionarse con o necesita tener implicados a otros niveles públicos y privados de distinta escala. Por lo tanto, como hemos visto, en la gestión de una Reserva de Biosfera existen tres pilares básicos que son la gestión intersectorial, la investigación interdisciplinaria y la participación social. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 63 La participación social en las Reservas de Biosfera tiene espacios privilegiados que son los consejos y los comités de gestión. La participación social no es lo mismo que la investigación social, no la sustituye, es importante distinguirlo, porque no es suficiente el conocimiento que la gente tiene o expresa de sí misma y sus problemas, las ciencias sociales dan otro tipo de comprensión acerca de cómo un grupo o un individuo está ubicado situacional e históricamente. Pero sí la participación social es ineludible, y tiene que cumplir determinados requisitos, tiene que estar sobre todo bien informada y esa información sirve como base para la exigencia de transparencia de la gestión. Con frecuencia se habla de la gestión pública, de cómo debe transparentarse la gestión pública, sobre todo en algunos de nuestros países donde existen ejemplos claros de corrupción. Sin embargo, existen mecanismos para pedir cuentas en el sector público, si se usan, colectivamente y con continuidad. Y si la población está formada e informada para hacerlo. Otro problema es que no existen mecanismos para pedir cuentas en algunos sectores privados que manejan muchos dineros en materia de conservación y desarrollo en este momento del mundo. Porque, como mencionó Jorge Rojas, el Estado está muy debilitado y eso ha fortalecido a la sociedad civil, pero también a grandes organizaciones que son muy poderosas. Conocemos que existen transnacionales cuyos presupuestos son más altos que los de algunos países. Pero no se sabe cómo transparentar esos presupuestos, no existen mecanismos para llevar control de esos presupuestos. Me parece que es una cuestión que no tenemos que olvidar. También, quisiera compartir algunas experiencias sobre participación de la población basadas en el desarrollo del Programa MAB en Argentina donde existen 11 reservas y tenemos algunos comités o consejos de gestión ya establecidos. Contamos con reservas de 1ª, 2ª y 3ª generación, pero sólo en las de 3ª generación eran claramente obligatorios porque ya se tenía conocimiento de la necesidad y había una normativa, pero las de 1ª y 2ª generación están progresivamente incorporando de manera formal la participación social. Esto se facilita por la existencia de la revisión periódica, que es otro aspecto interesante del marco estatutario por el que se obliga a revisar cada diez años los objetivos de una reserva para verificar si se están cumpliendo o no. Esta es una característica excepcional de las Reservas de Biosfera. No existe otro sistema de áreas protegidas donde haya que evaluar los objetivos. Eventualmente eso sirve para reorientar la gestión y en casos extremos, para retirar a una reserva de la red mundial. A nosotros nos ha resultado particularmente importante poder ir realizando revisiones, ya llevamos seis reservas que han pasado este proceso. De las cuatro más antiguas, revisadas en conjunto, resultaron aspectos muy importantes que nos han servido para poder mejorar nuestro asesoramiento a nuevas reservas. Esas reservas más antiguas están casi todas en proceso de reorientación, no hemos necesitado, hasta ahora, pensar en desafectarlas de la red, sino que existe buena disposición a producir los cambios necesarios en las autoridades. Con una excepción, nuestra primera reserva está en San Guillermo y no tiene población. En materia de conservación se obtuvieron buenos resultados, se conservaron las principales especies amenazadas, vicuñas y guanacos y las zona núcleo se ha convertido en un parque nacional. Pero, qué sucede ahora, el problema más grave que 64 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A tenemos en este momento es que existe una mina de oro, con la explotación aurífera más importante del mundo establecida en ese lugar. También tiene vinculación con Chile, es la minera Barrick Gold. Si comparamos el proceso de la minería del oro que se dio en la provincia de Chubut afectando a un pueblo que se llama El Bolsón y el que se dio en San Guillermo en plena cordillera donde no vive gente, allá la resistencia social que hubo ha parado la explotación del oro y aquí están por “trasladar” glaciares. En conclusión, la presión de la población, no digo que sea mágica, pero es la única posibilidad de que exista algún tipo de resistencia para parar o para reorientar, porque a veces no son actividades que haya que eliminar, pero sí que la población tenga posibilidades de decidir el costo que va a pagar de acuerdo al deterioro que se va a producir, que se transparente la distribución de beneficios y no por obra de decisiones tomadas oscuramente. Me parece que este ejemplo da idea de lo importante que es la población. Por último, he observado la existencia de, básicamente, dos maneras de considerar un consejo o un comité de gestión. Esto a partir de expresiones objetivas o motivaciones que llevan a las autoridades u otros actores sociales para constituir comités o consejos de gestión. La pregunta es si el consejo o comité de gestión es un ámbito de consulta o un espacio de resolución de conflictos. Muchas veces se generan como ámbito de consulta, porque existe una cierta tendencia a negar el conflicto. Entonces se realizan consultas y se invitan a aquellos sectores menos conflictivos y tenemos ejemplos de sectores conflictivos que han sido dejados de lado. No es un buen método. Reconocerlos expresamente como espacios de resolución de conflictos es mucho más realista, es tener el conflicto adentro y darle una forma de expresión. A veces se constituyen bajo presión, cuando el conflicto estalla. Lo ideal es que sean las dos cosas juntas, esto es, que sean un ámbito de consulta de la autoridad de la reserva para que su gestión sea mejor y que permitan plantear los conflictos, expresarlos, y, en la medida de lo posible, resolverlos, no probablemente con la satisfacción total de todos los intereses, pero en ese aprendizaje de lo que es la convivencia social, donde hay que sacrificar determinada parte de los propios intereses de uno frente a derechos de otros. Para terminar, quisiera compartir algunas fotos. En el caso de Yabotí, se puede observar una reunión en la aldea Jeji, asentamiento de una comunidad guaraní, en la etapa de conformación del Comité Asesor, que fue la ocasión en que miembros de la comunidad guaraní explicaron su enfoque acerca de la defensa de la tierra que llevan adelante frente al avance de las grandes compañías madereras. En este caso, los guaraníes son acompañados por una gestión bastante activa del gobierno que está actuando como todo gobierno debería actuar, en primer lugar, protegiendo el derecho del más débil y después creando un ámbito de resolución del conflicto. Reserva de Biosfera Yabotí: reunión en la aldea Jeji, asentamiento de una comunidad guaraní, en la etapa de conformación del Comité de Gestión. (Foto: Mario Malajovich.) Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 65 Reserva de Biosfera Parque Atlántico Mar Chiquito: interior del Centro de atención al visitante y lugar de reunión del Comité de Gestión ubicado frente a la Albufera de Mar Chiquito. (Foto: Julio Mangiarotti.) La de Mar Chiquito, reserva donde la participación de la población existe desde el inicio, muestra el interior del Centro de Atención al Visitante de la Reserva, donde hay cursos y exposiciones y que es sede de reuniones del Comité de Gestión, conformado según un enfoque amplio y de receptividad ante los conflictos. Otra foto es de una reunión del Comité de Delta del Paraná que estaba planificado en la propuesta de reserva, pero al aprobarse ésta, su constitución se precipitó por la necesidad de canalizar reclamos de parte de la población, y ha operado muy ejecutivamente desde entonces. La última muestra, un Taller comunitario en Los Toldos, en territorio de la Reserva de Biosfera de las Yungas, la más reciente de nuestra red. Esta reserva, por su gran extensión, estableció un Comité central y tres comités zonales. Reserva de Biosfera Delta del Paraná: panorámica de una reunión del Comité de Gestión. (Foto: Miguel A. Otero.) Reserva de Biosfera de las Yungas: taller de capacitación en la localidad de Los Toldos, Salta. (Foto: atención Teresita Lomáscolo.) 66 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La construcción de políticas públicas ambientales Sofía Cortina Segovia Este artículo está enfocado a la descripción del diseño de un cobro para las Áreas Naturales Protegidas de México como una estrategia de política pública construida con el fin de utilizarlo como instrumento económico que limitara la demanda turística dentro de las mismas y cuyo efecto recaudatorio, en el corto plazo, se pudiera utilizar en el fortalecimiento de estos nichos de conservación con suficiente personal científico y administrativo así como con la infraestructura necesaria para el logro de sus objetivos. Contexto Directora de investigación y análisis institucional y de políticas públicas. Instituto Nacional de Ecología, Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (INE-SEMARNAT), México En México se han decretado 149 Áreas Naturales Protegidas, de las cuales 40 tienen la categoría de reserva de la biosfera, con una superficie total de 17.500.000 hectáreas lo que representa el 9% del territorio nacional bajo algún estatus de protección. Existen Áreas Naturales Protegidas marinas y terrestres. En las últimas, la propiedad de la tierra se encuentra detentada en un 94% por comunidades, ejidos o pequeños propietarios lo cual necesariamente obliga a la autoridad a consensuar las medidas que se deben tomar dentro de las mismas. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 67 El instrumento de planeación, gestión y control de las Áreas Naturales Protegidas es el programa de manejo que es la herramienta para establecer las reglas específicas para lograr dentro de las áreas naturales su protección así como el desarrollo sustentable de las comunidades que en ellas están establecidas. Como parte de las reglas se encuentran las restricciones tanto para los habitantes como para los usuarios así como todos los demás actores que se encuentran dentro de ellas. Antecedentes del cobro Los parques nacionales Parque Nacional Costa Occidental, Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc y Parque Nacional de los Arrecifes de Cozumel son Áreas Naturales Protegidas con una gran afluencia turística ya que una de las mayores atracciones son los arrecifes que se encuentran en el mar caribeño. Debido a esto, la intención de decretarlos áreas naturales fue para la protección de tan importante recurso. En el año 1996 fueron decretados ambos parques nacionales en un marco de participación gubernamental y social en donde instituciones federales, estatales, municipales, pescadores, organizaciones náuticas, grupos ambientalistas, sector académico, científico, y la comunidad en general se unieron para salvaguardar su biodiversidad. A raíz de esta participación se firmaron convenios para crear dos fideicomisos de inversión: el primero, formado entre Asociados Náuticos de Cancún, A. C., Asociados Náuticos y Subacuáticos de Isla Mujeres y el Instituto Nacional de Ecología para el caso del Parque Nacional Costa Occidental, Isla Mujeres, Punta Cancún y Punta Nizuc. El segundo, Asociación Nacional de Operadores Acuáticas y Turísticas, el Comité de Protección de los Recursos Naturales y el INE. El objetivo principal de ambos instrumentos financieros fue aportar por cada turista un dólar para que se invirtiera en acciones que fortalecieran a los parques nacionales respectivos en vigilancia, investigación, señalización, infraestructura, etcétera, para la conservación de los parques. Unos de los acuerdos tomados en el seno de las negociaciones fue limitar el acceso a ambos parques a un determinado número de embarcaciones. Esta medida convenía a las autoridades ya que la biodiversidad se estaba afectando por el impacto que provocaban tanto las propias embarcaciones como los turistas. Para las asociaciones náuticas el incentivo consistía en cerrar las puertas a otros prestadores de servicios turísticos y así crear un oligopolio. Sin embargo, este acuerdo fue continuamente violado por cada uno de los asociados turísticos ya que sucedió lo que conocemos como “La Tragedia de los Comunes” planteado por Hardin en donde señala que bajo un esquema de recursos de uso común se generan los incentivos económicos para la explotación indiscriminada del recurso (Hardin, 1968), y al no existir acuerdo en ningún instrumento legal que le diera obligatoriedad la autoridad no tenía herramientas para hacerlo cumplir. 68 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A El poder que adquirieron las asociaciones náuticas con la administración del fideicomiso y con el mercado cerrado se vio reflejado en el incumplimiento del pago que se había establecido. Así sucedió que los montos que originalmente se habían calculado nunca llegaron a las arcas del fideicomiso y los parques nacionales seguían manteniéndose con un muy bajo presupuesto además de estar dependiendo de facto del presidente de cada fideicomiso, quedando comprometidas las propias autoridades a los intereses de los prestadores de servicios. Al haber tantos conflictos por el incumplimiento de los acuerdos el Gobierno Federal empezó a diseñar estrategias de política que pudieran tanto generar los recursos prometidos como limitar la entrada a las áreas naturales, de esta forma se tomó como posibilidad el crear una administración portuaria ecológica1 para que se concesionara a los parques lo que iba a permitir tener un recinto portuario y así poder cobrarles a los turistas y limitar la entrada de embarcaciones. Al ver la inviabilidad de esta política por el alto costo que representaba su aplicación se analizó una segunda estrategia que consistió en cobrar una contribución por el uso y aprovechamiento de bienes considerados por la Constitución de la Nación, estableciendo en el artículo 198 de la Ley Federal de Derechos la obligación de pagar por el uso, goce, aprovechamiento de los elementos naturales marinos de dominio público existentes dentro las Áreas Naturales Protegidas de la federación en actividades recreativas, de buceo libre y autónomo, esquí acuático, recorridos en embarcaciones motorizadas y no motorizadas. Los prestadores de servicios turísticos al ver la posibilidad de legalizar el pago al que se habían comprometido de manera voluntaria con la creación de los fideicomisos trataron de evitar la medida cubriendo la cuota y cumpliendo con sus compromisos, pero ya habían perdido credibilidad y posición para una renegociación. La autoridad decidió formalizar el cobro y en el año 2000, se plantearon dos cuotas: en las áreas naturales de mayor vocación turística de 48 pesos (equivalente a US$ 5) y en las de menor vocación de 30 pesos (US$ 3). El interés del cobro por parte de las autoridades ambientales consistía en que lo recaudado por el derecho se destinara a infraestructura, mantenimiento, investigación, entre otras actividades, dentro del área natural protegida que lo generara y para esto se necesitaba que en la propia ley se estableciera el destino específico de ese ingreso. Debido a que el derecho se establece vía una ley fiscal las autoridades tributarias con respecto al concepto de destino específico argumentaban que de acuerdo a la política hacendaria todo lo recaudado por cualquier contribución deberá entrar a las arcas de la tesorería y vía presupuesto se determinarán los incrementos de cada Secretaría. Debido a esta posición el primer año del establecimiento del tributo no se cobró nada ya que la carga del cobro recaía en la Comisión de Áreas Naturales Protegidas vía las direcciones de las áreas naturales cuya infraestructura era nula. Al no haber hecho cumplir la ley, los prestadores de servicios náuticos perdieron credibilidad en la amenaza de cobro y en el año 2001 el fideicomiso de Cozumel desapareció y el de Cancún volvió a sufrir mermas en la recaudación. Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 69 No fue hasta 2002 cuando se modificó la Ley Federal de Derechos y se estableció la obligatoriedad de los prestadores de servicios para instrumentar el cobro, se determinó el destino específico de los recursos para las Áreas Naturales Protegidas que los generara, se disminuyó el monto y se dispuso una única tarifa de 20 pesos por persona (US$ 2). Se exentó a los residentes de las áreas aledañas y al personal que estaba prestando servicios dentro de las Áreas Naturales Protegidas. La lista de ocho parques nacionales se incrementó y abarcaba todos los parques marinos decretados hasta ese momento. Se quitó la especificidad en cuanto a las actividades recreativas. Asimismo, se incluyeron a las áreas naturales terrestres. En el año 2003 el ingreso de derechos representó el 10.2% del presupuesto total asignado a la Comisión de Áreas Naturales Protegidas y para 2004 el 11.6%. En este momento, con los derechos se mantiene en gran porcentaje la región sur de la Comisión de Áreas Naturales Protegidas que comprende seis Reservas de Biosfera, siete parques nacionales y un área de protección de flora y fauna. Actores involucrados Comisión Nacional de las Áreas Naturales Protegidas: Al principio en contra del derecho ya que su visión era a muy corto plazo sopesando los costos del cobro, los conflictos con sus regulados: prestadores de servicios náuticos y las comunidades locales, y la poca credibilidad en el instrumento. Secretaría de Hacienda y Crédito Público: No tenía disposición de establecer el destino de los ingresos recaudados y, por ser un monto muy pequeño para la Secretaría de Hacienda, tampoco le interesaba mucho dar apoyo para ejercer la presión suficiente para tener un cobro efectivo. Prestadores de servicios náuticos: Argumentaban que por la falta de credibilidad en las instituciones gubernamentales así como en los servidores públicos iba a haber muy poca transparencia en el manejo de los recursos y que, por supuesto, lo recaudado no iba a regresar al parque. Consideraciones Durante el proceso de negociación y, posteriormente, el establecimiento del derecho identificamos que el temor de los prestadores de servicios náuticos estaban renuentes al cobro por la información que iba a generar para la autoridad fiscal el número de turistas que entraban al parque, información valiosa sobre todo para el cálculo del impuesto sobre la 70 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A renta y el del valor agregado, lo que implicaba tener datos duros que demostraran alguna posible evasión de impuestos. Los intereses políticos de los legisladores estaban por encima de la conservación de los recursos naturales. Algunos de los diputados estaban comprometidos con los prestadores de servicios y fueron los principales detractores del derecho. Cabe destacar que cada año existe la amenaza de derogar el derecho por las presiones de los prestadores de servicios náuticos, sin embargo estos intentos han sido fallidos ya que existen cada vez más legisladores conscientes de los beneficios de mantener Áreas Naturales Protegidas. Los turistas han manifestado su conformidad respecto de los 20 pesos (US$ 2) a pagar, esto basado en un estudio realizado por el INE donde se evalúa la demanda de parques marinos2 y se incluye la disponibilidad a pagar del turista mediante encuestas levantadas en diversas Áreas Naturales Protegidas, cuyo resultado arrojó que en promedio podrían pagar hasta 80 pesos (US$ 8) siempre que regrese el recurso al área natural. Dimensiones del conflicto Para la construcción de políticas públicas ambientales hemos tenido que recurrir en gran medida a las experiencias en otros países, ya que este tema es relativamente nuevo y, sobre todo en el diseño de esta estrategia, existía poca experiencia. Sin embargo, el planteamiento de política se manifestó a partir de un conflicto evidente: el uso y aprovechamiento desmedido de recursos naturales contra los intereses de conservar el mismo. Así fue como se tuvieron que analizar tres dimensiones del conflicto: sustancia, relaciones humanas y procedimiento. Dentro de la primera dimensión podemos encuadrar el inadecuado marco legal que existía ya que para poder controlar la entrada a los parques de turistas la ley no contemplaba las medidas para hacerlo excepto la mención de la capacidad de carga que justificara el control e imposición hacia los particulares para la realización de actividades, término que en su momento era difícil de determinar. Igualmente, la política fiscal era muy estricta en cuanto al destino específico de los recursos, lo que fue un gran obstáculo para la implementación del derecho así como para lograr la credibilidad de los usuarios. El monto de la contribución originalmente debía contemplar el servicio ambiental de los recursos naturales. Sin embargo, esto hubiera implicado el incremento del servicio perjudicando sobre todo a los pescadores que por el decreto de las Áreas Naturales Protegidas tuvieron que organizarse para realizar esta actividad turística como alternativa. Dentro de la dimensión relaciones humanas se identificaron en primer término los intereses económicos existentes y la ausencia absoluta de cultura ambiental. La percepción de las medidas de protección, tanto a nivel gubernamental (en los tres niveles: federal, Contexto institucional y aspectos socioeconómicos de las áreas protegidas en América Latina y el Caribe 71 estatal y municipal) como la de empresarios y lugareños, se ven como un obstáculo a su desarrollo por lo que la negociación del conflicto se entorpece. En segundo lugar se identificó la falta de credibilidad en las instituciones, no existe una cultura de pago de impuestos ya que la impresión que se tiene es que los funcionarios públicos son corruptos por lo que el derecho por sí mismo se encontraba en desventaja. Con respecto a las dimensiones del conflicto en cuanto al procedimiento, existe muy poca experiencia en la aplicación de estos instrumentos. Fue abrir brecha en contribuciones con destino específico con respecto a la Secretaría de Hacienda, la asignación de los recursos con respecto a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la intervención de la sociedad civil a través del Consejo Asesor para la aplicación de los recursos recaudados. Conclusiones La construcción de políticas públicas ambientales en México se ha caracterizado por la continua presencia de conflictos que inciden en el deterioro de recursos naturales y la contaminación del medio ambiente que a su vez tienen efectos en la salud, la economía, etcétera. Es claro que el manejo de conflictos es indispensable para poder llegar a acuerdos consensuados que permitan establecer las bases del diseño de políticas públicas que beneficien a todos. Aun cuando se parte de hechos muy particulares, el manejo de conflictos implica progresar en el mismo conflicto aunque no implique la resolución del mismo. A pesar de que los prestadores de servicios turísticos siguen en desacuerdo con este instrumento de política, el manejo del conflicto nos ha dado la visión y la proyección para construir otras políticas y perfeccionarlas en el tiempo. Notas 1. La administración portuaria integral es una figura utilizada en México para la planeación, programación, desarrollo y demás actos relativos a los bienes y servicios de un puerto y se encomiendan en su totalidad a una sociedad mercantil, mediante la concesión para el uso, aprovechamiento y explotación de los bienes y la prestación de los servicios respectivos. 2. Bibliografía HARDIN, Garret, “The Tragedy of the Commons”, en Science, 162:1243-48, 1968. 72 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Parte 2 Aportes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales Primer taller regional de formación sobre el diálogo y la concertación en la Reserva de Biosfera de Pendjari, Benín Jean-Eudes Beuret La idea de esta presentación es establecer un vínculo entre lo que se realiza aquí con otras partes del mundo y el MAB. Por ese motivo la UNESCO me solicitó que presentara la experiencia que se realizó en Benín, África del Oeste, en un Taller sobre el Diálogo territorial en las Reservas de Biosfera. La idea es inscribirse dentro de una perspectiva de reflexión y acción a nivel internacional, no solamente aquí, sino también en otras partes del mundo, y para el MAB eso se inscribe en los objetivos de la Estrategia de Sevilla. A nivel internacional existen dos objetivos de la Estrategia de Sevilla que están relacionados con lo que realizamos hoy: Experto del Programa MAB UNESCO, Francia. Professor a L’Ecole Nationale Supérieure Agronomique de Rennes (Francia). • preparar orientaciones sobre los problemas esenciales de la administración de las Reservas de Biosfera, en cuanto a la resolución de conflictos, la concesión de beneficios en el plano local, y la participación de las partes interesadas en la adopción de decisiones y la responsabilidad de la administración; • métodos para obtener la participación local, monografías sobre diversas opciones de gestión y técnicas de solución de conflictos. En consecuencia, estos objetivos se siguen mediante estudios de casos y talleres, como el que se desarrolla aquí. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 75 En Sudamérica, pero también en Europa y África, existen varias experiencias y se trata de obtener aportes de todas ellas. Antes de este taller se realizó uno en Europa y otro en África del Oeste, con seis países, sobre el diálogo territorial. Este último se desarrolló durante una semana completa dentro de una reserva y con tres tipos de actores con representaciones equilibradas, administradores de las reservas, representantes de las comunidades locales y los puntos focales de los Comités Nacionales MAB. Básicamente se realizaron tres cosas: 1. Un pequeño ejercicio, un trabajo de construcción de reserva de una biosfera virtual, o sea, que no existía. Se trataba solamente de construirla, para eso hubo que imaginar actores, imaginar sus posiciones, su lógica y los conflictos existentes. Este trabajo fue muy interesante, estos tres tipos de actores tenían una representación muy diferente de lo que podían ser las lógicas de cada actor. Con un modelo informático, después de construir esta reserva virtual, se realizó una simulación para observar de acuerdo a las decisiones que toma algún actor qué es lo que ocurre con los recursos, qué ocurre con los ingresos de los actores y ver así el vínculo entre las decisiones y los efectos. 2. Un trabajo de campo dentro de la reserva. Nos entrevistamos con varios grupos y personas que toman decisiones en la reserva, pero también con grupos de representantes de la población local. En esta reserva la problemática es un poco particular, porque se trata de una reserva donde la población ha sido excluida de la zona central: se buscaba proteger la fauna y desarrollar una actividad de caza de trofeos. Esta actividad es económicamente muy rentable, pero ha desplazado a la población de la zona central hacia la zona periférica. En consecuencia, surgen conflictos entre la autoridad de gestión y la población que está afuera del parque. Más adelante vamos a analizar estos conflictos, porque es un caso que introduce algunas problemáticas interesantes. 3. Varios aportes vía tres capacitadores: aportes sobre mediación territorial, sobre el análisis de la posición de cada actor y sobre el manejo, el pilotaje de un proceso de concertación y diálogo. El conflicto surge básicamente de la exclusión de la población de la zona central, es un caso básico y un poco extremo. Este conflicto tiene varios aspectos. Uno es el aspecto cultural de las personas que ya no tienen acceso a lugares sagrados y quieren tenerlo. Otro es el aspecto económico, que es falta de recursos, porque las personas han perdido el acceso a recursos naturales en términos de tierras. Por último, aspectos ambientales, ya que existe una zona central con recursos naturales y una zona periférica en la que existe sobreexplotación de las tierras del medio natural, porque hay demasiadas personas que lo explotan. En este caso, lo que ha surgido de las discusiones es que no es suficiente hablar sólo de resolución de conflictos, porque si se habla de resolución de conflictos eso va a ser algo puntual y vamos a tomar cada problema, uno después del otro y en la realidad todos estos aspectos están vinculados, porque un recurso tiene un aspecto cultural, un aspecto económico, etcétera. 76 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Más que mediaciones puntuales se trata de establecer espacios de diálogo permanente. Esto supone inscribirse en un tiempo bastante largo, aprender a entenderse entre administradores y la población local, supone todo un aprendizaje el uno del otro y supone construir una confianza, una legitimación del otro que permita realmente entrar en un diálogo. La deducción es que lo que queremos realizar, en este caso, se trata más de un diálogo territorial que de la resolución puntual de conflictos, eso es muy importante. Esto implica un proceso largo en términos de saber hacer, de saberes, de capacitación, es, sobre todo, cómo conducir, cómo manejar un proceso de este tipo que va a tomar tiempo, que va a tener etapas, etcétera. Un objeto de debate fue sobre las dos vías que existen para manejar este tipo de espacio. Hoy hablamos de diálogo, hablamos de mediación, pero al final se puede volver a la pregunta básica que es que existen dos opciones. Una es imponer su autoridad y un control, hay que tener los medios suficientes para este control también. La otra es efectivamente buscar acuerdos sobre reglas, que vamos a construir entre las autoridades de gestión de la reserva y la población y los actores interesados. Entre estas dos soluciones, una no es sistemáticamente mejor que la otra, existe un problema de medición de los resultados, de medición de la eficiencia, de criterios de eficiencia que hay que darse. Lo interesante es que sobre cada uno de estos aspectos del conflicto existen acuerdos posibles, que hacen que al final la vía de la concertación nos parece interesante. Finalmente, otro aspecto de las deducciones del debate, fue decir que existe un vínculo estrecho entre la conservación y el desarrollo que no se debe interrumpir. Al comienzo de la reserva existía un proyecto que era conservar y desarrollar una caza limitada y muy rentable. Los que han creado la reserva han realizado una traducción de eso: se buscaba prohibir y sancionar la caza ilegal. Entonces, dijeron vamos a imponer estas reglas. En consecuencia, del otro lado de la población existe un conflicto alrededor de un problema de conservación, porque la población dice “cazamos de forma ilegal, porque no tenemos alternativas”. Los conservadores dicen “no queremos ninguna presencia de la población adentro para evitar la caza ilegal” y la población dice “está bien, pero queremos tener acceso a los recursos naturales del parque, porque necesitamos eso para vivir”. Aquí tenemos un problema de conservación que genera un problema cultural y económico. Si nos basamos en eso estamos realmente, lo que decía cada parte, en un conflicto totalmente bloqueado, un enfrentamiento, pero si se va un poco más allá es la población que quiere tener acceso a recursos económicos, pero quizá a otros recursos. Tenemos un problema de fertilidad por la sobre explotación de las tierras de la zona periférica. Entonces, se necesita o más tierras o más fertilidad y queremos tener acceso a lugares sagrados. Y aquí sí vamos realmente al conflicto de base, ya que se abre un espacio de soluciones, de búsqueda de soluciones donde primero se pueden construir reglas de acceso solamente para los lugares sagrados; buscar otras alternativas económicas y favorecerlas; trabajar sobre la fertilidad; mejorar la redistribución, incluyendo la redistribución de los productos de la caza y dar tierras bajo condiciones y un co-control de su uso. Este fue un ejercicio interesante, porque muestra Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 77 bien que si nos quedamos en los términos básicos del conflicto estamos en la lucha y que si nos ponemos un poco por detrás, existe un espacio de búsqueda de soluciones. Se dedujo que: 1. Hay que entenderse para construir juntos, es todo el sentido de la concertación. Cuando hemos ido más allá en el campo, hemos visto que existen dinámicas locales, asociaciones de mujeres que piden apoyo, que quieren hacer algo, existe una voluntad, existe forma de control social para hacer respetar las reglas. Todos estos son recursos para actuar y son recursos que se tienen que identificar. Entonces, un diagnóstico socio-institucional de estos recursos es ya parte de un proceso de diálogo territorial. 2. Tenemos que desplazar la mirada. En vez de mirar solamente las fuentes del problema tenemos que identificar recursos de otros tipos que permitan abrir otros espacios de soluciones. Es lo que llamamos la mediación territorial; es una persona externa que permite abrir este espacio y aquí parece muy interesante este enfoque, pero más que eso se trata de un verdadero proceso de diálogo, de interconocimiento, de aprendizaje compartido. Eso es realmente un proceso, entonces, supone información, confianza, legitimidad, todas estas cosas se construyen con tiempo. Es un proceso largo que se debe manejar y de ahí pensamos que es interesante pasar solamente del concepto de mediación a un concepto más amplio de conducir, manejar un proceso de diálogo. Para terminar, las principales enseñanzas que hemos extraído son que la resolución puntual de conflictos no es suficiente, se trata realmente de conducir un proceso. Hacemos actualmente un trabajo sobre el análisis de tales procesos para ver etapas, para ver factores que señalan si hay éxito o no. Después existe la necesidad de una concertación, de un diálogo entre la autoridad del manejo de la reserva y la población local. Creemos que eso es eficiente, lo que dice la gente, lo que decía la gente localmente es que, justamente, no respetaban las decisiones, porque no tenían información, no había una participación en las decisiones. En este caso no hay deseo de respetar estas decisiones. Por último, vamos a ver un hecho que fue bastante interesante. Durante este taller hemos pasado casi una semana hablando de diálogo y de concertación entre la población y la autoridad de gestión de la reserva. Discutimos durante una semana y el último día el conservador de la reserva dijo “todo esto está bien, yo estoy convencido de que hay que discutir con la población, pero el primer obstáculo que existe, no es el diálogo con la población, es si quiero realizar un diálogo antes tiene que haber un consenso entre las administraciones que están actuando dentro de este territorio y por el momento no existe, es decir, que si yo implemento un diálogo o avanzo en un diálogo, vamos a tener conflictos entre administraciones”. Entonces, lo que pasa en este caso es que se tiene que completar, más que completar quizá lo que se deba realizar antes es una concertación, un diálogo entre las instituciones, especialmente las administraciones públicas. Termino mi exposición con este tema, porque al final es un problema que se ve tanto en África, como en Francia, como en otros países. Cuando hablamos de conflictos muchas 78 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A veces vemos el tema de la concertación entre actores locales, entre actores de la producción, actores de la conservación y al final el mayor obstáculo son los conflictos entre administraciones públicas que no tienen los mismos objetivos. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 79 Estrategias de mediación ambiental para el manejo y conservación de recursos naturales en propiedades colectivas Pedro Álvarez Icaza A finales de 2003, se llevó a cabo un taller organizado entre varias instituciones académicas, la Secretaría de Medio Ambiente de México y El Colegio de México, una institución académica de alto prestigio, donde se realizó un debate entorno a los conflictos en Reservas de Biosfera en México. Voy a presentar los elementos más importantes que se trataron sólo para compartir la información con ustedes. Al sureste de México, cerca de la frontera con Guatemala está la reserva de Montes Azules. Esta es una Reserva de Biosfera muy particular, porque no tiene zona de amortiguamiento. Es una reserva de 330.000 hectáreas, la más importante selva tropical de Mesoamérica. Director General del Corredor Biológico Mesoamericano, México. Especialista en Política Ambiental y Manejo de Conflictos. Coordinador del curso-taller En el mapa se muestra la zona que compone la selva y la Reserva de Biosfera. Esta reserva se decretó a petición de una comunidad indígena, la comunidad “Lacandona”, que es un grupo étnico representado por no más de 60 familias. Los indígenas son los que tienen los derechos históricos sobre estas tierras. A partir de la demanda de otorgar estas tierras se les conceden los derechos agrarios, pero, existen otros sitios que eran reclamados por otros grupos étnicos y de migraciones campesinas de otras partes del país. Por lo tanto la dificultad consiste en reconocer otros asentamientos que existían en el momento que los lacandones reclamaron el derecho a la tierra, en los años setenta. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 81 El gobierno tuvo que aceptar crear una comunidad muy complicada con tres grupos indígenas donde los lacandones tienen la mayoría del territorio a pesar de contar con el menor número de habitantes, los tzotziles con aproximadamente 10.000 habitantes y los choles son cerca de 5.000. El arreglo fue que el presidente de los bienes comunales siempre fuera un lacandón y que el Consejo de Vigilancia y la Secretaría estuviera en manos de otras de las etnias. Con este arreglo, muy particular, se crea el decreto de la “Comunidad Selva Lacandona” y en ese contexto se hace esta reserva de Montes Azules con toda la complejidad que ahora voy a explicar. Se observa en las imágenes de satélite la reserva, que está bordeada por el río Lacantún, frontera con Guatemala. Hace veinte años la mayor parte estaba conservada, o sea, era selva y ha ido cambiado rápidamente el uso del suelo. Toda la zona del margen derecho del río Lacantún (el municipio de Marques de Comillas), era selva. Cuando el gobierno decide crear la reserva de Montes Azules permite la colonización de tierras en la parte sur básicamente para contener la invasión, la migración de guatemaltecos que venían buscando trabajo a México y Estados Unidos. Por esta razón el gobierno decide colonizar esta parte para evitar las invasiones, pero a costa de un saqueo indiscriminado de los recursos naturales por los nuevos colonos. Esto crea un problema adicional, porque genera un conflicto por la invasión. Ha quedado evidencia de que la reserva comunitaria de la comunidad Lacandona ha sufrido mucha presión de asentamientos irregulares lo que implicó establecer varias fases de apropiación y distribución definitiva de la tierra. De esta manera se observa que quedaron dentro de la propia reserva ejidos nuevos, esto es, por un lado el gobierno declaraba una reserva, por otro lado se generaron nuevos derechos ejidales dentro de la reserva. Esto fue el germen de un enorme conflicto que se complicó cuando estalló el conflicto zapatista en 1994. Porque toda esta zona era la zona del conflicto, sobre todo el margen izquierdo del río Lacantún. El gobierno insistía en dar reconocimiento solamente a los lacandones o a las otras dos etnias, pero existían comunidades que tenían derechos adquiridos desde hacía treinta, cuarenta o cincuenta años y no estaban siendo reconocidos como ya se explicó antes. Entonces, lo que se propuso fue hacer un programa de reconocimiento de los asentamientos antiguos y reubicación de los asentamientos nuevos, pero por supuesto eso generaba conflictos. Por ejemplo, de una lista de decretos agrarios que se establecieron existían cerca de 43 grupos irregulares en toda la zona. La problemática era cómo mantener la reserva, buscar soluciones a los grupos indígenas y finalmente qué hacer con todos los grupos de invasores que había ahí. La comunidad Lacandona queda en el centro del conflicto agrario antes del decreto y 47 comunidades fueron después del decreto de población. La cartografía indica que existe una enorme cantidad de asentamientos irregulares dentro de la reserva de Montes Azules, por lo tanto se observa que la conflictividad para hacer una reubicación era sumamente compleja. Se inició un proceso de diálogo en 2000, donde se buscó una posición conciliadora. Porque había una postura del gobierno que proponía sacar por la vía de la fuerza y aplican- 82 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A do la ley a todos los invasores ilegales para conservar la reserva. La otra posición opinaba que se le reconocieran los derechos legítimamente antes del decreto y que se reubicaran con tierras disponibles fuera de la reserva a los que reclamaban sus derechos agrarios, porque no pueden estar dentro de la reserva. Prevaleció la posición conciliadora y en este momento se han reubicado parte de los asentamientos, se formaron dos nuevas comunidades, justamente una comunidad se llama Nuevo Montes Azules que se encuentra en el mismo municipio de Ocotsingo pero fuera de la reserva. El ejemplo a resaltar en esta reunión es que a través de un mecanismo de diálogo y concertación, si bien se perdió una parte de la reserva, se garantizó el reconocimiento a los derechos sociales de las comunidades y los que se quedan dentro de la reserva, que fueron los menos, van a tener que establecer y reconocer las reglas de operación del programa de manejo, el programa operativo de la reserva. Mapa de conflictos de reserva de Montes Azules Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 83 El segundo caso que quiero mencionar es el caso de la “Reserva Mariposa Monarca”, insecto lepidóptero que emigra de Canadá a Estados Unidos y México cada año. Son cinco generaciones de mariposas para llegar a México y una generación que regresa a Canadá. Este fenómeno de la mariposa Monarca se reconoce desde hace cincuenta años. El insecto se llama Monarca, porque tiene el color naranja. Los primeros científicos que estudiaron al insecto y lo identificaron y clasificaron eran holandeses. Por esa razón se puso el color de la monarquía holandesa, pero también es el color del Cempasuchil, una flor que usan los indígenas purépecha, habitantes de la zona, en la época de muertos en noviembre, para llevar a las tumbas de sus antepasados y justamente es en noviembre cuando la mariposa Monarca llega a esta región a establecerse. La situación socioeconómica y ambiental es muy compleja, porque esta zona está entre los límites de dos provincias (el Estado de México y Michoacán), cerca de 300 kilómetros de la capital del país y el 25% del agua que se aprovecha en la ciudad de México proviene de esta zona. En 1971 había un enorme conflicto. En su decreto de creación, la reserva tenía una conformación muy artificial, porque fue hecha con regla y lápiz, tenía zona núcleo y zona de amortiguamiento. El decreto se amplió en 1984 y se completó con otro decreto también con bastante mala ubicación de los sitios a proteger, porque inclusive las zonas núcleo no coinciden con la zona de hibernación de la mariposa. En 1999 se inició un largo proceso para revisar los efectos del decreto. Quedó demostrado que a pesar de la reserva, el deterioro forestal era impresionante, pocas áreas estaban realmente conservadas, y la mayor parte que se observa son bosques semialterados o fragmentados y una parte considerada francamente destruida. En veinte años se había destruido buena parte de esta reserva. El gobierno federal decidió modificar esta reserva y propuso un nuevo polígono, con una serie de acuerdos logrando un nuevo decreto de la reserva de la mariposa Monarca con cerca de 52.000 hectáreas contra las 16.000 del decreto anterior. El proceso de concertación de negociación duró cinco años y hubo que hablar con cada ejido, con cada comunidad. Muchas de las comunidades tenían derechos de manejo forestal por diez años, entonces no se podía hacer una reserva si las comunidades tenían derechos legales para aprovechar la madera. En consecuencia, se crea un fondo monarca de US$ 6.000.000 para que con los intereses se comprara madera, esto es, el valor comercial de la madera que se llevaba cada campesino por cortar un árbol a cambio de que no lo cortaran. Se pagaba el valor, pero el árbol quedaba en pie. A su vez, se creó un mecanismo de vigilancia y control para garantizar que se pagaba por el árbol no tumbado y realmente el árbol quedara en pie. Es la primera vez que se creaba un mecanismo de compensación por conservación en nuestro país. Se implementó en el año 2000. Esta fue la forma que encontró el Estado para solucionar este conflicto enorme. 84 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La presión demográfica en esta zona es enorme, tiene tasas de crecimiento de población de más de 9% anual cuando la media del país es de 4%. Esto explica el nivel de presión que existe sobre los recursos naturales. Pero se encontró este esquema de regulación para la conservación de una Reserva de Biosfera que pasó de 16.000 hectáreas a 52.000 hectáreas. Una de las comunidades se amparó al decreto, la de más importancia del manejo forestal; llegando a un arreglo basado en la compra de su madera sin que se reconociera como parte del decreto. Es el cuarto año que opera el pago del fondo monarca de los US$ 6.000.000 y comienza a tener resultados. Las comunidades reclamaban que ellos estaban cuidando la reserva, pero que venían comunidades de otras partes a saquear la madera. Entonces, exigieron que el gobierno pusiera una autoridad de vigilancia forestal legal para ayudar a cuidar la zona. Es un ejemplo de una región que requirió del Estado para poder cumplir con la normatividad en el proceso de negociación y concertación ambiental. El tercer caso es el de reserva de la biosfera Sian Ka’an que se encuentra en el sureste de México. Cabe destacar que las tres reservas están en la Red MAB UNESCO, o sea Sian Ka’an, Monte Azules y Monarca. La reserva de Sian Ka’an es una reserva básicamente costera, importantísima por la conservación de humedales. Pero el caso que se analizó, en este seminario, no fue tanto el manejo de humedales, sino el manejo de pesquerías. Las comunidades indígenas, las comunidades campesinas que están en Punta Herrero, y en Punta Alen, eran comunidades que no aceptaban la reserva. Ellos tenían un aprovechamiento pesquero muy importante de langosta y temían que la reserva les generara muchas condicionantes por el manejo pesquero. Finalmente a través de un proceso muy complejo impuesto por el Estado se estableció la reserva. Con el tiempo los pescadores se dieron cuenta de que se había creado un mecanismo de exclusión-inclusión donde ellos eran los únicos que podían aprovechar la langosta como parte del Consejo Asesor de la reserva, como parte de los grupos que existían en la reserva. A su vez, se establecieron muchas reglas para el aprovechamiento de la langosta, pero dejaron de tener los problemas de otros pescadores que venían a pescar a su zona. En este momento, son los principales defensores de la reserva. Además, tienen un sistema de distribución de la pesquería en la zona de costa, tienen como una poligonal con parcelas para cada pescador. Pero las parcelas son imaginarias, porque como están en el mar no están delimitadas. Pero tienen unas reglas de uso con sanciones muy fuertes para aquel pescador que saca las trampas de langosta de uno que no corresponde. Este reglamento lo establecieron hace diez años y hasta la fecha no han sancionado ni una vez a ningún pescador por incumplimiento de reglas de uso de la pesquería en la zona de la reserva. Es un caso muy interesante de éxito, aunque fue impuesto por el Estado la comunidad al tiempo se dio cuenta de que este esfuerzo de manejo de la pesquería era una enorme ventaja para ellos. Con la conservación de la reserva se ha incrementado el esfuerzo pesquero e inclusive exportan la langosta al norte del país, a otras zonas de pro- Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 85 ducción de langosta, famosas por su consumo, pero que no tienen la langosta a nivel, tamaño y calidad que la de ellos. Estos tres casos que quería comentar, fueron presentados en el seminario del Colegio de México directamente por los actores. Participaron los directores de la reserva, los actores locales e inclusive hubo un diálogo entre abogados, representantes de los sectores campesinos y autoridades ambientales y se realizó una exposición de los casos que se habían analizado. En síntesis les puedo decir que en el caso Monarca la gente tenía una opinión bastante ambigua sobre el resultado. Muchos pensaban que no estaba siendo la alternativa la compra del servicio ambiental a las comunidades, porque finalmente se estaba haciendo una imposición del gobierno. El caso de la Reserva de Biosfera El Vizcaíno, que no lo voy a desarrollar ahora, es el ejemplo sobre el aprovechamiento del borrego cimarrón. Se reconoce como una experiencia de éxito, a pesar de que todavía la distribución de la riqueza por los beneficios del aprovechamiento de este borrego no estaban llegando directamente a los comuneros. Por último, el caso de la selva Lacandona fue expuesto directamente por las autoridades de la Secretaría de la Reforma Agraria de México, lo importante fue que reconocieron que una vía mediadora había sido la mejor solución al conflicto agrario en la zona, reconocieron el valor ambiental de la selva Lacandona, pero también reconocieron la importancia de la participación de las comunidades indígenas en las políticas de conservación del recurso. Por supuesto, es un resumen muy apretado de tres experiencias en Reservas de Biosfera y quise compartirlas con ustedes como introducción a este seminario. 86 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A La radiografía de un conflicto: una aportación metodológica El caso de los campesinos de Xochimilco vs. el Gobierno de la Ciudad de México, por el rescate ecológico de la región chinampera-lacustre de Xochimilco Alfonso González Martínez Con esta presentación compartiré una experiencia que tiene dos lecturas simultáneas que les invito a que puedan gozar. Por un lado, el caso que expongo es presentado como un ejercicio de método de análisis de un conflicto. Por otro lado, es el relato mismo de lo que ocurrió en un proceso conflictivo en el que tuve cierta interacción, como acompañante de una de las partes y como mediador, en una fase del mismo. Se trata de un caso en México en el que nos tocó jugar un cierto rol en el difícil ámbito de la mediación. Entonces, aprovechamos tanto la experiencia ocurrida y relatamos el caso, que nos pareció paradigmático; y al mismo tiempo hacemos con el relato un ejercicio de método. Lo retomamos ahora, unos años después, como un caso de reflexión, sobre el que se puede observar cómo un enfoque metodológico puede ser utilizado tanto para un análisis, como para ilustrar cómo, en situaciones muy recurrentes, en áreas en donde existe cierta protección especial, ocurren estas cosas de manera frecuente. Coordinador de Programa Grupo de Estudios Ambientales (GEA) A.C., México El escenario de nuestro caso parece un escenario rural, pero sin embargo está al lado mismo de la zona urbana de la Ciudad de México; forma parte de la zona metropolitana de la Ciudad de México, y abarca el escenario del lago de Xochimilco y sus chinampas. Es un escenario milenario, Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 87 hidroagrícola en la cuenca lacustre de México y es ahí en donde ocurrió este conjunto de acontecimientos. La zona de Xochimilco es una franja territorial rural, lacustrina, al lado de la Ciudad de México, de tal riqueza en su calidad ambiental y en su patrimonio cultural construido y labrado como las chinampas, que actualmente se halla bajo protección especial de la UNESCO, como patrimonio cultural de la humanidad, con un cierto valor ambiental. Esa es nuestra zona, y en ella, el caso que relataré nos permitirá reflexionar críticamente acerca de las dificultades que existen en los casos en que ocurren proyectos gubernamentales impulsados de forma impositiva, sin suficiente consenso, aunque pretenden dar respuesta a necesidades de los actores locales. Sin embargo, en este tipo de casos ocurre recurrentemente que, por más buena voluntad o interés de cumplir sus funciones, por parte de los actores gubernamentales, éstos se enfrentan con la incomprensión y/o resistencia de los actores locales. Así pues, iniciamos el viaje. Para fundamentar nuestra propuesta de análisis, partiremos del supuesto de que entendemos un conflicto en lo específico como aquella situación en que las partes tienen claramente posiciones encontradas respecto a la distribución de recursos de cierto tipo –este caso simultáneamente materiales y simbólicos; y las partes actúan basadas en su percepción de que los intereses que ostentan cada una de ellas están contrapuestos. Este fue el caso de Xochimilco. Vamos a observar con cierto detalle cómo ocurrieron estos acontecimientos. El esquema que vamos a utilizar para este análisis es –simultáneamente– nuestra propuesta metodológica, tanto de análisis como de atención a una situación conflictiva. En ella se subraya que, al inicio, se debe reconocer con cuidado la situación. Por más bruscamente que irrumpa en nuestra existencia la necesidad de atender una situación conflictiva, se debe realizar de ella un reconocimiento cuidadoso, un análisis fino de los factores críticos; y conviene, si se desea resolver la fase conflictiva de la interacción, establecer y/o mantener la comunicación entre las partes, lograr el diálogo, encontrar opciones, lograr una cierta negociación legítima y lograr garantizar que los acuerdos puedan ser monitoreados y se pueda tener evaluación de ello. Este es una especie de esquema ideal de atención a situaciones conflictivas. En el caso particular de Xochimilco utilizamos ahora el auxilio de un instrumento de representación gráfica de la evolución del “grado” de conflictividad de la situación, que yo llamo el conflictómetro. Vamos a ver en su graduación progresiva cómo se ubican ciertos acontecimientos que ocurrieron entre 1985 y 1993 como tiempo de análisis. En el conflictómetro, concebido como una matriz cartesiana, supondremos que tenemos en el eje de las “X”, condiciones ideales de cooperación, indiferencia, competencia, tensión, conflicto y crisis. Están acomodadas de izquierda a derecha y se sugiere que el comportamiento interactivo entre actores oscila entre alguno de esos campos. Este tipo de instrumento nos permite identificar interpretativamente, al colocar cada acontecimiento relevante en espacio gráfico de la matriz, su ubicación en un punto del campo que indica –como un censor– cómo van evolucionando los acontecimientos de calidad conflictiva en diferentes momentos de un proceso. 88 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A El efecto que muestra el conflictómetro es muy parecido a las representaciones gráficas que se usan para medir la variación de los índices de valor en la bolsa de valores, o cualquier otro tipo parecido de representación de variación de indicadores. Son índices gráficos, pero que, con estimaciones claras, nos pueden permitir, en este caso, ver que nuestra situación de interacción empezó como una situación típica de relativa competencia entre actores, gracias a cierta crisis ambiental que fue atendida bajo la tensión y la voluntad gubernamental de favorecer ciertos proyectos sin consenso con los actores, lo que llevó a una situación que agravó progresivamente las tensiones entre los actores y reventó en un conflicto. En nuestro caso se intentó el diálogo, pero no se logró. Es más la presión social permitió que se llegara a algo como un acuerdo de trabajo y un acuerdo negociado, asumido a contrapelo por la parte gubernamental, que permitió disminuir la tensión. La tensión no pudo llevar a que las cosas tuvieran tan buen cauce como para llegar otra vez a una situación de cooperación, sino que al no cumplirse los acuerdos propuestos, se volvió a entrar a una zona franca de tensión a lo largo de varios años. Esto es muy común en historias ambientales; los conflictos se pueden manejar, pero casi nunca se resuelven plenamente. Vamos a tratar con más detalle algunos de esos acontecimientos que queremos ilustrar. Xochimilco, como escenario lacustre, es tal vez conocido como escenario hidroagrícola de origen prehispánico, pero en particular en México es importante, porque lo entendemos como un enclave de sistemas hidroagropecuarios milenarios que subsisten en el siglo XXI. El sistema Chinampero, que tiene alrededor de mil años de edad, está sustentado en un lago Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 89 de bajo fondo de herencia prehispánica, de manejo lacustre integral, que para algunos es un ejemplo de buen manejo de hidroagricultura altamente eficiente, aun hoy en día. Pero también a nivel simbólico es un escenario privilegiado, ya que se le conoce en México como la Venecia mexicana, un sitio venerado y protegido con el estatuto UNESCO de patrimonio de la humanidad. Esto le confiere una condición especial de protección y un orgullo para los propios xochimilquenses, los dueños históricos de esa tierra. Pero también, muy importante, la zona rural chinampera de Xochimilco es una plaza de producción de materia verde; de plantas de ornato; de plantas de hortaliza; es el mayor mercado de materias primas verdes de todo el centro de México; es un patio aproximado, sumando todos los terrenos, de producción continua de unas 60.000.000 de plantas, y esa producción se ofrece para la Ciudad de México y para varias otras ciudades. Esa es la importancia productiva de la región de Xochimilco. En 1989 el gobierno de la Ciudad de México, una regencia entrante, presenta a la asamblea de representantes de la ciudad un plan de rescate ecológico para mejorar la condición ambiental de la región chinampera. Aparentemente se logra el acuerdo de que los campesinos aceptarían la expropiación de tierras en sus ejidos (propiedades sociales colectivas de origen agrario), para que se realizara este plan. El gobierno informa en agosto de ese año a las asambleas ejidales de las comunidades agrarias, pero no se cumplen, formalmente, los procedimientos ni de quórum legal ni de manera adecuada de convocar a las asambleas de comunidades; se quiere dar rápidamente cauce a la toma de una decisión veloz para que el proyecto avance. El gobierno, todavía, un mes después, en septiembre de 1989, y sin garantizar un procedimiento agrario democrático con las comunidades posesionarias de la tierra, solicita la expropiación de todas las hectáreas requeridas para el proyecto de rescate (1.350 hectáreas, en una de zona de alto valor cultural, de alto valor ambiental y anexa o al lado de una zona urbana), que son tierras con un alto valor en muchos sentidos. Adicionalmente, el gobierno de la ciudad solicita el cambio de uso de suelo respectivo a esa zona, sin esperar a legitimar plenamente el procedimiento. El Proyecto de rescate ecológico se presenta públicamente (pero a puerta cerrada) en el mismo mes de septiembre, en el Museo de la ciudad; y esto es así porque afuera de ese Museo grupos de chinamperos y de posesionarios de estas parcelas de tierras, rodeadas de agua, que serán expropiadas manifiestan “Xochimilco no está en venta”. Cabe subrayar que paralelamente a la solicitud de la expropiación de tierras para el supuesto rescate ecológico se solicitaba también –en la petición de cambio de uso de suelo– la autorización de un corredor de 300 metros de ancho, a lo largo de una nueva avenida que atravesaría la zona expropiada, para usos comerciales. En un mapa de la zona metropolitana se observa un pequeño rincón gris claro, en la zona rural del Distrito Federal, asiento de la Ciudad de México como cabecera del país. Sin embargo, se podría notar, que toda la zona metropolitana de la Ciudad de México, a pesar de contar con un área rural, también tiene un triple anillo de municipios que la constituyen. Unos 40 municipios en un primer radio alrededor de la ciudad comprenden mayoritariamente a una población que labora en oficios urbanos, esto es, que la zona urbana de esa área 90 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A metropolitana es inmensamente más grande en extensión de lo que es el territorio del distrito federal. La zona agrícola chinampera de Xochimilco y su zona lacustre abarca unas 5.000 hectáreas, que en parte abarcan las 1.350 hectáreas de la zona expropiada; y que en buena parte, está constituida por pequeñas parcelas rodeadas de agua, pero de altísima productividad, generadas como islotes artificiales, que desde hace unos diez siglos son continuamente transformadas por la acción humana. En el siglo XVI teníamos alrededor de 20.000 hectáreas de Chinampas en toda esta zona lacustre del valle México. Evidentemente, hoy en día sólo queda una pequeña porción de ello y esto sigue siendo objeto de debate entre sí, sigue siendo un patrimonio campesino hidroagrícola o si se incorpora a un nuevo esquema de uso del suelo. Entonces, aparentemente, el Plan de 1989 se proponía que había que rescatar la zona lacustre, detener la sobreexplotación de sus acuíferos y revitalizar sus chinampas. Sin embargo, la historia de la región ha avanzado por otros cauces; ya desde 1953 se había comenzado la artificialización del sistema lacustre, extrayendo el agua limpia de sus manantiales para la ciudad y reabasteciéndole, por el otro lado, de agua de drenaje tratada no muy eficientemente para sus canales. Tampoco la producción agrícola regional iba muy bien; más bien se había abatido. En 1900 esa zona hidroagrícola ofrecía el 70% de la producción agrícola que necesitaba la ciudad. La ciudad creció, sí, pero Xochimilco disminuyó también su capacidad hasta ofrecer sólo el 15% de ese abasto hacia1980, lo cual es muy importante, pues adicionalmente, ofrece la mayor parte del abasto de materia prima verde para la gran ciudad. Sin embargo, y pese a su riqueza natural, la zona rural de Xochimilco está disminuyendo su actividad agrícola; se está desecando y artificializando el sistema lacustre de por sí a lo largo de años y el riesgo de urbanización de las ciénagas, dicen los funcionarios gubernamentales, hace que haya que rescatarla de esas presiones. Observando más en detalle esta zona lacustre que había que rescatar, se observa la zona propuesta para expropiación coexistiendo al lado de un tejido urbano denso y rápidamente creciente. Como paradoja para esa zona, un equipo universitario realizó hace pocos años un estudio sobre el papel que jugaba esa zona (ahora de expropiación). Se puede decir que durante veinte años esas tierras agrícolas fueron empleadas de manera concomitante como un sistema estacional de tierras inundables y canales de captación de demasías de agua de lluvia (o mejor, de aguas de lluvia revueltas con aguas de drenaje) cuyo efecto residual había ido contaminando buena parte de ellas. O sea, el gobierno tenía que asumir la responsabilidad de rescatar esas tierras de la propia contaminación por inundaciones Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 91 inducidas de aguas de drenaje urbano, que llegaban a ellas cada temporada de lluvias, por insuficiencia de los drenajes regionales. El plan de rescate gubernamental sostenía: “hay que impedir la urbanización, inducir la recarga del acuífero; prevenir mayores hundimientos (porque se estaba deflectando el nivel del suelo por la sobreexplotación del acuífero); construir lagunas de regulación y reactivar la calidad ecológica del lago y canales para mejorar la agricultura; incrementar la superficie cultivable y aun, rescatar la riqueza ecológica del área abriendo nuevos espacios verdes recreativos”. Todo esto sonaba muy consistente, pero la pregunta era ¿por qué tiene que hacer esto el gobierno unilateralmente, expropiando las tierras, y no con las comunidades agrarias?, ¿por qué expropiar la tierra para hacer esto en lugar de trabajar con la comunidad agraria dueña de esas tierras? Por supuesto, frente a este acto unilateral, al sentirse separados de esa acción y comprender que olía mal el proyecto, que tenía intenciones ocultas o intereses debajo de la superficie, en el final del año 1989 se reúnen los ejidatarios de tres de las comunidades expropiadas, se convoca a la resistencia civil, se expresa francamente el desacuerdo con realizar un rescate unilateral y la expropiación de la tierra. Sin embargo, una especie de vieja guardia agrarista, la parte de aquellos ejidatarios que ya veían perdida la batalla de su mundo rural versus la urbanización, decía: “mejor doblamos la mano y nos dan una buena indemnización por la expropiación y así lo dejamos”. Pero no todos los ejidatarios pensaban igual, al grado que la resistencia campesina contra el plan contó con apoyos partidistas y de diversos organismos de la sociedad civil que se incorporan a esta lucha. También ocurre que otras comunidades agrarias de la zona rural del Distrito Federal se solidarizan con la lucha chinampera. Fue tal el entusiasmo popular por esta causa que hasta la imagen tradicional religiosa de la zona, el Niño-pa, una especie de santo niño que se venera mucho en Xochimilco, fue sacado a caminar por las calles en sagrada procesión para apoyar “Xochimilco no está en venta”. Frente a este fenómeno hubo una represión gubernamental que condujo a la polarización de acciones; la problemática se difunde por todos los medios de difusión y se analiza más a fondo en las propias universidades; discutiéndose la problemática de la organización productiva, las intenciones de desarrollo urbano y la vitalidad de Xochimilco; lo que ayuda a que se cree toda una resonancia de esta situación conflictiva. Se intenta por muchos medios establecer puentes de diálogo con instancias gubernamentales que están, sin embargo, cerradas al diálogo. Algunos titulares de los diarios de ese tiempo decían: “Rechazan los ejidatarios el plan de rescate”, “Marcha atrás al centro de diversiones y franja de servicios comerciales”, en fin, se querían varias cosas a la vez. Se llena el zócalo, que es la plaza central de la Ciudad de México, de manifestantes. Se logran unificar prácticamente 12 comunidades agrarias fuertes, que todavía existen en los alrededores de la zona rural de la Ciudad de México, reuniéndose en torno a apoyar las demandas de los campesinos de Xochimilco. Y no sólo eso, sino que también se crea un plan de acción alterno al oficial, con suficiente consistencia técnica y con propuestas diferentes o complementarias del gubernamental. Se propone: 92 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A a. no a la expropiación, sino manejo compartido del rescate; b. ampliar canales en vez de lagunas de regulación, o sea no perder tierras por lagunas para captar las demasías del agua de lluvia que inunda nuestras tierras; c. compartimentalizar el sistema chinampero con niveles diferentes para realizar escalones de agua y no inundar los tierras; d. constituir un Consejo Regional del Manejo del Agua; mejorar la producción directamente con apoyo a los productores; e. los campesinos sostenían: “todo lo demás muy bien, pero queremos participar”. En resumen, frente a la propuesta de expropiar toda esa franja, se decía “no, que no se expropie nada, mantengamos más bien la captación de todo eso que le preocupa al gobierno, dado que se le está inundando el sur de la ciudad (que se le podría dejar de inundar, si dejara de sobreexplotar los acuíferos, porque están deflectando a nivel del suelo urbano). Pero aun, si no lo hace Xochimilco puede captar todas esas demasías de agua sin expropiación”. El análisis público del plan gubernamental versus el alternativo se realizó en un escenario privilegiado, una universidad en el sur de la Ciudad de México. La Universidad Autónoma Metropolitana ofreció uno de sus salones mayores para el análisis, en una ocasión que fue, por cierto, formidable, porque casi nunca se ve un salón universitario lleno de 400 ó 500 personas, de las que una buena mitad son campesinos y la otra mitad estudiantes, académicos y funcionarios, en un diálogo ríspido. En esa ocasión sí fueron los campesinos a la universidad, pero a discutir sus cosas, a poner en el presidium sus voces, y fue muy interesante. En estas reuniones se concluyó que el plan del Departamento del Distrito Federal, así se llamaba el gobierno de la ciudad en aquel tiempo, promovía un uso comercial de la zona expropiada y que eso era inconsecuente con los propios objetivos del plan, porque con ello se sustraía el control comunitario de las tierras, se evadía dar solución de fondo a la cuestión hidráulica de la sobreexplotación de las aguas subterráneas de la cuenca hidrológica del lago; sólo se buscaba resolver los problemas urbanos de la zona que se inundaba y se debilitaba aún más a la comunidad rural lacustre. Esas eran las inconsistencias o intereses ocultos que el gobierno tenía y que no le parecían aceptables ni digeribles a la comunidad propietaria de las tierras. El plan ejidal, a cambio, buscaba impedir la sustracción de ese patrimonio de las manos de las propias comunidades históricamente herederas de esta tierra que, en esta propuesta alternativa, podían jugar y ser socias en el rescate de esas comunidades y en el mejoramiento de la habitabilidad de la ciudad. El plan alterno consideraba también que se podía aprovechar el propio sistema lacustre para captar esas demasías, se sugerían formas de manejo de los hundimientos chinamperos con esclusas para escalonar los niveles del lago y se sugerían formas biodinámicas de mejorar la oxigenación del sistema lacustre, que como estaba artificializado ya tenía mucha eutrofización de sus aguas. La transformación de la propuesta inicial del gobierno se logró a lo largo de varios meses de acción popular y presión de la resistencia frente a un sistema gubernamental duro, en una polarización muy fuerte de los actores, que al principio no tuvo nada de negociación ni siquiera de diálogo directo, pero que poco a poco, se fue estableciendo como escenario de diálogo. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 93 En los últimos meses de 1990 ocurre un gran debate público ya con las dos propuestas en la mesa de discusión; se constituye un Consejo Ciudadano de Asesoría al plan de rescate (aunque el propio gobierno lo hizo sin incorporar en él a los actores campesinos inconformes). Así como suena de paradójico, así fue: “sí, sí, vamos a hacer un Consejo para que se escuchen las voces ciudadanas para mejorar el proyecto”, pero sin los actores más directos en ese Consejo Ciudadano. En el seno de ese Consejo, aunque fueron impedidos de entrar por la puerta grande los disidentes, y se excluyó a uno de los ejidos, éstos lograron entrar “por la puerta chica” y el proceso de diálogo crítico fue distendiendo parte de las dificultades para iniciar un diálogo verdadero que diera opciones para desatascar la situación conflictiva. Adicionalmente, el grupo de campesinos inconformes generó amparos agrarios grupales (independientemente de que hubiera aval de las autoridades agrarias de sus comunidades para el proyecto, cosa que es posible por Ley Agraria) y se organizó una gran investigación de acción participativa en el ámbito de la cuenca hidrológica. Se presentaron esos estudios al gobierno, avalados por el conjunto de comunidades participantes. Esto fue cuando ya había un cierto inicio de diálogo, y contribuyó a afianzar la fuerza social de los actores legítimos principales, avalando una propuesta consistente frente a una propuesta unilateral, lo cual permitió que un gobernante de la ciudad de México, ahora más comprensivo, los recibiera con una sonrisa en la boca diciendo “que interesante proyecto traen”. Los resultados permitieron que se iniciaran diálogos entre el gobierno y actores; y en ese momento comenzó esa fase en la que quien esto escribe pudo jugar un cierto papel de puenteo y mediación, cuando estuvieron maduras las condiciones para una negociación, antes no. Los escenarios de debate público fueron las plazas de los barrios de los pueblos campesinos, los propios salones de los institutos de investigación, los escenarios universitarios y aun la plaza pública central de Xochimilco: todos ellos, de una u otra forma fueron el escenario de ese tipo de debate para construir la alternativa. Se puede decir ahora que en ese proceso se construyó una buena ecuación de negociación en un proceso de diálogo con mediación informal. Sí se reconocía el valor de la mediación, pero le costaba mucho al sistema gubernamental reconocerla, a pesar de que le parecía útil. Sin embargo se logró en una mesa de trabajo reunir a las partes; se reconocieron los derechos agrarios de todos los ejidatarios que reclamaban improcedencia de la expropiación, se asume indemnizarles como al resto, pero no por la expropiación, sino por la afectación de sus tierras a lo largo de esas inundaciones de agua negra. Se reconocen las razones del plan alternativo y se recogen y se incorporan a la propuesta gubernamental. Esto modifica dos terceras partes del plan oficial, que se modifica con las aportaciones que el conjunto de actores asociados con los chinamperos lograron; y se firma una propuesta de concertación propuesta por el Gobierno del Distrito Federal junto con el resto de las organizaciones de la región, esto es, unas 100 organizaciones campesinas y de productores chinamperos y de oferentes de servicios turísticos (ya que el lago también es una oferta de servicios turísticos significativos). En suma, se firma un buen acuerdo de concertación, por cierto con algunas debilidades. En diciembre de 1990 es ratificado el acuerdo, lo firman 10 funcionarios, 33 consejeros ciudadanos, 117 organizaciones agrarias, unos 1000 ejidatarios de ambos ejidos. Pero no lo 94 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A ratifican dos pequeños núcleos: uno, de ejidatarios de Xochimilco y el otro, de otro pueblo chinampero, San Gregorio Atlapulco, que siguieron amparados, aunque ya habían acordado, llegaron hasta el último momento, pero les ganó la oportunidad de la ambición, porque querían todavía mucho más dinero por la indemnización, por la afectación de sus tierras. El acuerdo firmado por la mayoría de las partes comprende 4 secciones, 46 metas, un sinnúmero de detalles, y cabe decir que incluyó una parte significativa del reporte de las aportaciones ejidales y civiles y fue firmado por el mismo regente de la ciudad. No incluyó mecanismos de monitoreo ni explicitación de penalización por incumplimiento, y esa fue su principal debilidad, porque, como es imaginable, por ese lado falló fuertemente su cumplimiento. Se logró que en la zona expropiada se creara un parque ecológico en vez de un corredor turístico y se creó un mercado nuevo para los propios productores en el que se suponía iban a realizar construcciones de tres niveles para servicios. También se construyó un cárcamo para captación de las aguas de lluvia para revirarlas a las lagunas de regulación. Se construyó una planta de tratamiento de las aguas negras que llegaban al lago para optimizar la calidad del agua para canales turísticos y agrícolas. Después de la firma, el grupo persistente de los ejidatarios, que no participó en la firma del Acuerdo, cede en su demanda de amparo agrario, negociando mejores condiciones de aceptación del plan, y el grupo remanente de amparados acepta una indemnización significativa, aunque no tiene una utilidad social mayor. Desde 1992 a 1994 sólo se han completado algunas de las metas demandadas y en el 2004, aunque ya pasaron catorce años de su firma, podríamos decir lo mismo, se cumplió aproximadamente entre el 30 y 40% de las metas. La parte más fuerte o más cercana a lo que era la aportación o propuesta de las comunidades, no se cumplió, aunque estaban firmadas como convenio acordado en ese convenio de concertación. Pero no se urbanizó la ciénaga, tuvieron un mercado nuevo los ejidatarios, un barrio nuevo, una pequeña zona urbana que fue creada empieza a ser habitada como parte de beneficios a los propios dueños de la tierra, la planta de tratamiento del agua de San Luis Tlaxialtemalco aporta unos 200 litros por segundo de aguas tratadas de muy buena calidad a la chinampería. Esto es como las ganancias más tangibles de lo que demandaban los propios chinamperos. Un balance realizado hace poco, cuando se reunieron parte de los actores y nos invitaron a expresar algunas ideas sobre esa experiencia, nos hace pensar que sí se modificó el proyecto original, pero no incorporó directa o activamente, como se había pactado, la participación activa ciudadana. Por otro lado, una reflexión importante, que vale la pena asentar es la de que, aunque ya daban por perdida la batalla agraria los viejos núcleos ejidales de las comunidades agrarias expropiadas, los grupos campesinos amparados, con un gran apoyo civil plural, sí lograron reivindicar el carácter agrario y de gran riqueza cultural de su vida chinampera, y paradójicamente, se convirtieron en los mejores defensores del estatuto UNESCO de patrimonio cultural de la humanidad asociado a sus propios intereses de defender ese carácter multiusos de esas tierras. El proyecto ejecutado no modifica las tendencias generales de deterioro de Xochimilco, pero sí mejoró el manejo de las inundaciones urbanas y algunos Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 95 aspectos del control del deterioro hídrico; sin embargo, la condición general a la sobreexplotación del acuífero de la ciudad de México, de la cuenca de México, sigue como una ominosa tendencia, sí modificable, pero por lo pronto no modificada. El enfoque de cuenca hidrológica no ha sido instrumentado con amplitud; es un reto para el futuro. Estamos hablando de quince años después, en 2004-2005. Apenas doce años después de que ocurrió esto, se ha constituido un Consejo Ciudadano de atención al desarrollo de Xochimilco como órgano complementario al Cabildo Gubernamental de atención a los ciudadanos. O sea que el gobierno abre un espacio consultivo, pero en el Consejo los ciudadanos ya organizados de diversas agrupaciones de Xochimilco empujan más allá de lo que son sólo reuniones informales de cabildo, y el diálogo se torna crítico. Retomando la idea del uso del conflictómetro, cabe decir que en 1985, debido a los sismos que ocurrieron y afectaron fuertemente la cuenca de México, se afectó, se fracturó literalmente parte de la capa de arcilla que sustenta el lago de Xochimilco. Este hecho hizo que el gobierno reaccionara. El impacto del sismo generó una tensión en Sochimilco y el gobierno reaccionó con un equipo de trabajo de expertos apoyados por la FAO, que ayudó a investigar qué estaba pasando y que vio la fragilidad del sistema. Sin embargo, el gobierno en vez de atacar más a fondo el problema, aun con muy buenas recomendaciones, por cierto, prefiere este plan de privatización de la tierras como tendencia de urbanización en donde se asocian a veces intereses públicos o gubernamentalizados con intereses comerciales privados. Entonces, se polariza de nuevo la tensión y existe represión que aumenta el nivel conflictivo. La propuesta de plan ejidal alternativo logra llevar, por un lado, de la tensión fuerte al diálogo y, por el otro lado, empieza a disminuir la conflictividad. Un plan de rescate ecológico de Xochimilco alternativo aparentemente logra que los actores mediten y disminuyan la beligerancia y sin embargo no se atiende ese plan siquiera por ese gobierno, entonces aumenta más la tensión, hasta que el propio gobierno advierte la conveniencia, o sea una parte de los actores, de abrir la mesa de negociación. Es importante este tipo de etapas en los conflictos, en las que a veces se necesita levantar más presión social para que exista la disposición de los actores a negociar. La negociación no es automática ni fácil, a veces se requiere ese tipo de presión para llegar a una especie de siguiente versión de plan de rescate ecológico que –en nuestra experiencia, permitió llegar a una versión que ya se pudo firmar y que disminuyó muy significativamente la tensión. Entonces, con este tipo de medios pasamos de una situación prácticamente de tensión a una situación de competencia, con insatisfacción de los actores, pero que se pudo manejar aquí para crear aun con ese clima una mesa de negociación. Se puede decir que prácticamente se abatió el conflicto como tal. Sin embargo, el incumplimiento posterior de parte de los acuerdos ha llevado a un resentimiento que lleva al golpeteo. Y esto es otra historia; o sea que podríamos prolongar años la gráfica y los siguientes años indicarían el golpeteo de los actores hasta hoy en día. La reflexión es que sí es importante que los actores se expresen con vigor, con legitimidad en lo que son la defensa de sus intereses aun en la negociación de proyectos 96 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A gubernamentales difíciles, conflictivos, impuestos o unilaterales. Esto tiene mucho que ver con otro tipo de proyecto con la reserva de la biosfera que muchas veces se establecen sin pleno acuerdo, sin plena claridad de diálogo con todos los actores posesionarios de la tierra. Por otro lado, quiero concluir que el análisis, el diálogo, la mediación pueden fortalecer los procesos de negociación o distensión aun en situaciones críticas. En mi opinión siempre pueden ayudar, en la medida en que se puedan establecer escenarios en que esos instrumentos puedan ser adoptados. Las negociaciones pueden distender los conflictos en el corto plazo, pero sólo el monitoreo compartido con reglas claras al incumplimiento de acuerdos es útil y necesario para la efectiva resolución duradera o la manejabilidad duradera de los conflictos, sino se nos vuelven a subir al paso de los años, a situaciones difíciles. Y finalmente, cabe considerar que es más económico y socialmente efectivo prevenir los conflictos y dialogar extensamente los escenarios de futuro, que atender el estancamiento por inconformidades. En este caso todos pierden. Con esto estaríamos terminando la reflexión sobre el caso; ahora sólo vamos a complementar esta reflexión metodológica. Revisemos nuestros instrumentos. El conflictómetro nos muestra seis dimensiones: de la cooperación a la crisis. Estas dimensiones son como condiciones de las relaciones entre individuos, en general en la sociedad, pero los instrumentos de atención a las situaciones de negociación, de manejo de conflictos tienen que ver con los casos en donde las relaciones sociales ya se vuelven inmanejables si queremos emplear en ellas los instrumentos más nobles para el diálogo. En mi opinión, escenarios e instrumentos nobles son los escenarios donde se pueden manejar los instrumentos de planeación participativa de forma muy abierta, muy clara, muy sencillas donde todos los actores quieren reunirse o están de acuerdo en reunirse. Cuando no está tan clara la situación, se pone más difícil el escenario y la tensión aumenta, entonces es cuando hay que entrar con otro tipo de instrumentos. Esto nos lleva a que cuando estamos frente a una situación de este tipo, el instrumento más práctico es, para empezar, el de análisis sistemático, para tener elementos finos, cuidadosos de análisis de la situación conflictiva: un verdadero mapa del conflicto, que consideraría todo esto que sugerimos. Tal mapa del conflicto debería dibujar, primero de qué se trata la evolución histórica, los aspectos cuantitativos más relevantes, de cuánto estamos hablando, a qué velocidad se está acumulando la situación conflictiva. Tratar de entender cómo está evolucionando la situación y a qué velocidad; realizar una explicación dinámica de la situación en su contexto, los actores tanto los que se benefician como los que son damnificados en la situación y distinguir las posiciones precisas de cada bloque de actores. También debemos analizar qué se está perdiendo, qué se está ganando, a veces muchos actores no quieren negociar nada, porque creen estar ganando con el conflicto. Es un error típico, porque en el fondo están perdiendo todos en una situación conflictiva, pero algunos creen que están ganando en el corto plazo. Analizar esas relaciones de poder que hacen que unos estén como subordinados, muchas veces unos a otros esos bloques de actores. Ponderar impactos ambientales que se están generando, si se acumula la tensión conflictiva. Ubicar los elementos del marco normativo es muy importante, si se está violando un ordenamiento o se está dentro de la situación que aparentemente puede ser atendida Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 97 en un marco regulatorio existente. Es típico que haya violación del marco regulatorio cuando una situación conflictiva estalla, pero hay que ver exactamente dónde está débil el marco. Y en el momento que se puede tener claridad en esas primeras dimensiones de una situación conflictiva conviene pensar en las otras. La parte más profunda del análisis nos debe llevar a analizar los intereses que subyacen a las posiciones explícitas de los actores. Esto es clave: no podemos avanzar, sin entender. En Xochimilco se pudo avanzar cuando se entendió de qué se trataba el asunto, más allá de las buenas intenciones gubernamentales; ese proyecto subyacente y esos intereses ocultos o subyacentes fueron los que en parte fueron echados atrás en la ecuación y lo que permitió destrabar el conflicto. Esto es lo que permite construir conjuntos de opciones posibles para distender en todo o en parte la situación. Cuanto más opciones existan mejor, cuanto más diversas mejor para ver por dónde podemos avanzar. Por último, nuestro mapa del conflicto por atender nos debe permitir visualizar las tierras firmes cercanas: explorar cuáles pueden ser escenarios probables para la transformación consciente y concertada del conflicto y ponderar su viabilidad, su pertinencia como alternativas para atenderlo. Finalmente, si lográramos avanzar en una negociación hasta aquí, es un logro, pero aun así tendremos que planear luego, cuidadosamente, cómo entrar a una negociación. Es muy deseable, en este momento, tomar prestados, del ámbito de los negocios y del comercio, los asuntos procedimentales de dineros, tiempos, condiciones de cumplimiento de las cláusulas de los convenios para acercarse a este ámbito de lo que llamamos manejo negociado de los conflictos. En el campo disciplinario de lo ambiental, que a veces debe considerar muchos valores no tangibilizados o no ponderados claramente como valores monetarios, eso ayuda mucho, lo mismo que preparar acciones de seguimiento y monitoreo, posibles acuerdos y manejar tiempos razonables. Todo un paquete de instrumentos para lograr buenos resultados. La apuesta europea para la concertación y la mediación de conflictos socioambientales Philippe Barret Pertenezco a Geyser, asociación civil francesa que trabaja desde hace 20 años en los temas de agricultura, medio ambiente y desarrollo rural en Francia, en Europa y en América Latina. En este momento estoy coordinando un programa que se llama COMEDIE, porque la mediación es una comedia, es el arte de colocar en el escenario unos actores, sólo que esta comedia tiene un fin particular. Este programa es un programa de varios años que nos permite profundizar los métodos de concertación y mediación ambiental, y también nos permite difundirlos a través de cursos de capacitación y de publicaciones. Director de Programas de Mediación Territorial de Geyser, Francia. Consultor y capacitador en Mediación Ambiental En esta presentación vamos a ver que efectivamente la mediación ambiental no tiene un fuerte desarrollo en Europa, pero que sí existen procesos similares, procesos de participación y de diálogo en torno a los temas ambientales. Veremos que en Europa y en Francia ha cambiado mucho el marco legal en torno a la participación del público en los últimos quince años y sobre todo vamos a enfocar la parte de descripción de los procesos que llamamos diálogo territorial con cinco componentes principales. Se habla mucho de mediación ambiental, es un término muy de moda en Francia y en Europa, es una palabra que se usa mucho y es muy paradójica, porque en realidad Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 99 la mediación ambiental no tiene un fuerte desarrollo. En Europa no tiene bases legales, excepto en Austria; las prácticas de mediación ambiental no son normadas; se encuentran organizaciones activas de mediadores ambientales en países del norte de Europa, casi ninguna en los países del sur. Aunque sí existe un fuerte desarrollo de procesos de participación y diálogo parecidos a la mediación ambiental. Entonces, aquí vienen los puntos importantes. Primero que no se trata sólo de resolver conflictos. Cuando se habla de mediación en el sentido estricto de la palabra se piensa en resolver conflictos. En nuestro caso nos interesa no solamente resolver conflictos, sino prevenirlos; y, más allá de eso, facilitar la participación de los diferentes grupos de interés en la elaboración de la decisión en torno a las cuestiones ambientales, de desarrollo local y de ordenamiento territorial. Entonces, el punto clave aquí, con relación al tema de la participación, que es un viejo tema tanto en América Latina como en Francia, es un tema que tiene treinta, cuarenta, cincuenta años, lo que es nuevo en este enfoque es poner el dedo en el diálogo entre grupos de intereses diferentes, que pueden ser hasta opuestos. Esta es una parte que no se ha tratado en el pasado cuando se hablaba de participación; se hablaba de participación de la población como un todo, como un conjunto casi homogéneo. Estoy exagerando un poco, pero ahora lo que estamos haciendo es trabajar más bien sobre diálogo entre grupos de interés. Consideramos que la sociedad no es homogénea, que existen intereses diferentes, el Estado, pero dentro de la misma sociedad existen diferentes grupos. En el tema ambiental es muy evidente. Tenemos en Francia, por ejemplo, cazadores, ambientalistas, agricultores, moradores. Y cada grupo tiene su propia visión, sus propias necesidades. Este sería un primer punto. Como segundo punto, pocas veces actúa un tercero neutro. Cuando hablamos de mediación en el sentido más usado de la palabra, fuera del sector ambiental, quiere decir que interviene, apoya un tercero neutro para facilitar el diálogo. En el caso nuestro casi nunca existe un tercero neutro. Tercer punto. Esto es fundamental. Solicito su atención aquí, porque es delicado. El espacio de diálogo es un espacio de construcción colectiva, pero pocas veces de decisión. Volveremos a este tema. Pero quiero que desde el inicio tengamos claro que una cosa es construir colectivamente propuestas en torno a temáticas ambientales y otra cosa es tomar la decisión de implementarlas. 100 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Niveles de participación y procesos correspondientes Decidir juntos Negociación Proyectar juntos Pedir una opinión antes de decidir Niveles de participación Mediación Informar de una decisión OBJETIVO PRINCIPAL Concertación Consulta Información SIN TERCERO NEUTRO Consulta Información CON TERCERO NEUTRO 16/05/2006 Geyser (A.C.) - Philippe Barret En este esquema estamos tratando de definir y ubicar las palabras que usamos en general en torno a la cuestión de la participación del público en la elaboración de una decisión en materia ambiental. Hemos realizado un esquema de cuatro niveles de participación. El nivel básico es el caso de los que deciden, muchas veces las autoridades, el Estado, e informan al pueblo de la decisión que toman. Ese es el nivel básico de participación. ¡Pero, por lo menos existe, porque a veces ni siquiera existe! Segundo nivel, los que deciden piden una opinión a la gente antes de decidir, es lo que llamamos consulta. A partir del nivel tres entramos en lo que nosotros llamamos diálogo territorial, que son realmente los niveles que nos interesa desarrollar. Entonces, en el nivel tres estamos proyectando juntos, ya no se trata solamente de informar o de pedir una opinión, sino de ponerse a trabajar en un espacio de diálogo y en este espacio vamos a llevar un proceso. Jean-Eudes Beuret en su intervención insistía en el hecho de que el diálogo territorial es un proceso. Es un proceso quiere decir que necesita tiempo, necesita una cierta permanencia, una continuidad con un grupo de gentes que representan los diferentes intereses. Se juntan en un lugar o en varios lugares y construyen colectivamente una propuesta para enfrentar una problemática ambiental. Nosotros lo llamamos concertación, cuando proyectamos juntos, pero no tomamos la decisión juntos. O sea, vamos a construir colectivamente una propuesta de un Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 101 plan de gestión, por ejemplo, de una reserva, pero la decisión la toma el Estado, el gobierno regional, una asociación o los dueños de la reserva; y finalmente existe una diferencia entre el nivel donde se construye la propuesta y el nivel donde se toma la decisión. Muchas veces, obviamente, la entidad que toma la decisión es parte del proceso de concertación. Entonces, muchas veces va a tener que tomar en cuenta de manera estrecha lo que sale de la instancia de diálogo; pero no está obligada a tomar tal cual las propuestas formuladas. Finalmente, el término negociación se utiliza cuando se toma la decisión juntos. Entonces, ahora llegamos, después de estas definiciones previas del diálogo territorial, a unos datos sobre la manera en la que el marco legal en Francia ha cambiado en los últimos quince años. Ha cambiado mucho en base a las protestas; por ejemplo, la construcción de las líneas del TGV (tren a gran velocidad) ha creado muchas protestas, especialmente en el sureste, en mi región. Hubo protestas durante años y años muy fuertes que frenaron el proyecto de construcción de la línea del TGV. Un segundo aspecto muy importante es también el concepto de interés social. Es un concepto que manejan mucho los Estados para que la gente acepte un proyecto por el concepto de interés social. Este concepto está cuestionado por la gente, por los ciudadanos: ¿quién define el interés social?, ¿cuáles son los intereses que están detrás de esta cobertura amplia que se llama interés social? Entonces, existe un cuestionamiento que no permite al Estado avanzar en sus proyectos como lo hacía antes, porque ya no es creíble en términos de interés social. Esto está unido con el deseo creciente de los ciudadanos de participar más allá de las elecciones en las decisiones que afectan su ambiente. Es un hecho muy fuerte y, al mismo tiempo que disminuye la credibilidad del personal político, aumenta la voluntad de los ciudadanos de participar en la vida pública, por lo menos, en lo que toca a su entorno. Esas son tres etapas de fortalecimiento legal de la participación en Francia. En mi opinión lo más importante, que quiero subrayar, es el convenio de Aarus. Es un convenio que se firmó en 1999 y luego fue adaptado en una ley en Francia que se llama la ley de la democracia de proximidad. Es una ley de 2001, o sea, es una ley muy reciente, que viene de este convenio entre países europeos firmado dos años antes en Dinamarca que garantiza el acceso a la información y la participación del público al proceso de decisión en materia ambiental. Entonces, es como una carta de compromiso de los gobiernos para facilitar, para difundir la información y más que eso fomentar la participación del público a la elaboración, al proceso de decisión en materia ambiental. Este fortalecimiento de la participación y del diálogo se observa en varios campos ambientales, en el agua, por ejemplo, o en la biodiversidad. Se observan en algunas leyes o reglamentos europeos, por ejemplo, Natura 2000; es un reglamento de la Unión Europea que tiene como objetivo multiplicar los sitios de protección de los ecosistemas más relevantes. Acaba de publicarse, hace un par de años, un nuevo reglamento europeo sobre la protección de aguas. Entonces, tanto en el agua como en la biodiversidad, pero también en la prevención de los riesgos naturales, en el ordenamiento territorial y ahora en el desarrollo local, la Unión Europea y el Estado francés instituyeron procedimientos para fomentar una mayor participación del público en los procesos de elaboración de decisión y en especial a través de los que llamamos procesos de concertación. O sea la creación de un espacio 102 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A de diálogo que reúne a los diferentes grupos de interés para poder hacer propuestas de manejo de cuencas o para realizar propuestas de manejo de zonas de protección de fauna y flora, etcétera. ¿Cómo funciona de manera genérica este marco legal? ¿Cuáles son las grandes etapas comunes a muchos procedimientos oficiales? Esto es válido para el agua, la biodiversidad, etcétera. Primero, el Estado nombra una comisión local plural, con el cuidado justamente de tener en esta comisión local una representación de los diferentes intereses que están actuando en el tema considerado. Segundo, esta comisión trabaja durante varios meses para elaborar propuestas de manejo, para elaborar un plan de acción, un plan de trabajo. Las propuestas son aprobadas por el Estado y la Unión Europea (cuando son reglamentos de la Unión Europea como Natura 2000). Entonces, la Comisión de multiactores formula propuestas, el Estado recibe las propuestas y aprueba o no aprueba. En una última etapa la realización de este plan se impone al Estado, pero se negocia con los agentes privados. Esta también es una diferencia importante, el Estado toma la decisión, toma la responsabilidad. Entonces, tiene la obligación de aplicar el plan de propuesta aprobado, pero después no se termina el diálogo. En ese momento se pasa a una fase de negociación entre el Estado y los diferentes actores involucrados en este plan de gestión para firmar convenios. Por ejemplo, en el caso de Natura 2000, el Estado, una vez aprobado el plan de gestión del área, tiene que negociar con los agricultores, con los municipios para que en un acuerdo mutuo el agricultor se comprometa a cambiar sus prácticas agrícolas para proteger tal o cual especie y el Estado se comprometa con una compensación financiera o con otro tipo de medidas. Ese es más o menos el procedimiento genérico. Vamos a abordar un punto clave. Desde la experiencia francesa, podemos decir que, de manera esquemática, en todo proceso de diálogo territorial de los que acabamos de hablar encontramos cinco componentes básicos. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 103 Los cinco componentes del diálogo territorial Preparación Información y Consulta • Constitución de un equipo • Medios • Diagnóstico inicial • Contenidos • Contactos preliminares • Elaboración de una estrategia Diagnóstico y estudios específicos Reuniones de diálogo • Sometido, mandado o co-realizado • Recoger necesidades • Métodos de realización y presentación • Favorecer reconocimiento mutuo • Construir soluciones comunes • Preparar un acuerdo Seguimiento y evaluación del diálogo territorial • Seguir el diálogo: ¿para qué y cómo? • Evaluar el diálogo: balance de actividades, evolución del proyecto, efectos secundarios 16/05/2006 Geyser (A.C.) - Philippe Barret Un componente inicial muy importante, es el componente de preparación del diálogo. Este fue detallado mucho por Alfonso González Martínez. Existe una parte de la preparación antes de llegar a la mesa de diálogo que es muy importante. Aquí está muy resumido. Existe un diagnóstico inicial, obviamente, contactos preliminares con las partes que van a tener que reunirse para ver en qué condiciones están dispuestas a entrar en el diálogo. Un punto importante es la clarificación de los objetivos del proceso con relación a la cuestión de la toma de decisión; es importante que quede claro, desde el inicio, para la gente que se va a sentar en la mesa dónde se va a tomar la decisión. Muchas veces existe confusión, la gente cree que la decisión se va a tomar entre sí. En Francia, generalmente no hay problemas, sí está claro desde el inicio: “nosotros vamos a trabajar juntos, vamos a elaborar propuestas y sabemos quién va a tomar la decisión”. Lo importante es clarificar las reglas del juego, desde el inicio, y en particular en torno a la toma de decisión y a su articulación con el espacio de diálogo. Finalmente, en la preparación se elabora una estrategia donde se ubican los diferentes actores, cuál va a ser su participación en el proceso de diálogo, porque hay diferentes niveles de participación como lo vieron antes, puede ser que algunos actores estén en la mesa de diálogo y otros de segunda importancia nada más van a ser consultados o informados. Entonces, se debe diferenciar desde el inicio la estrategia y en especial el papel, el peso respectivo y la articulación entre los componentes que vemos aquí. Ahora vamos directo al corazón del diálogo, las reuniones de diálogo son realmente el corazón del proceso. Voy a realizar una explicación muy resumida, porque se necesitaría un medio día para detallar cómo se llevan a cabo las reuniones en sí de diálogo. Se necesita 104 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A determinar un grupo de 20-30 personas que se van a reunir varias veces durante unos meses. Se van a ver tres veces, a lo mejor cuatro, dependiendo de la complejidad del tema; a veces se necesita un año para poder llegar a resultados, a un acuerdo. Pero lo importante es definir reglas, reglas del juego, no solamente en torno a la toma de decisión, sino en la manera en que va a funcionar, cómo se va a funcionar en las reuniones. Por ejemplo, el tema de la confidencialidad, es un tema muy importante de tratar: ¿qué vamos a hacer con la información que vamos a compartir en este espacio de diálogo: la vamos a difundir libremente o van a existir reglas para ponernos de acuerdo en lo que vamos a difundir? Existen muchas reglas posibles cuya importancia depende del proceso. Segundo, recoger las necesidades. Eso fue abordado por diferentes ponentes. Lo importante en esta visión del diálogo no es el enfrentamiento o la confrontación de posiciones, sino el hecho de ir a buscar cuáles son los intereses detrás de las posiciones, sostenía Alfonso González Martínez. Podemos decir también las necesidades, si recordamos el esquema de la pirámide de Maslow que define las grandes familias de necesidades del ser humano. Entonces, lo importante es que detrás de las posiciones iniciales aparezcan los intereses; la negociación o el diálogo se va a construir sobre los intereses no sobre las posiciones iniciales. Esa es una parte del trabajo delicado del arte del mediador, del facilitador del diálogo: ir a buscar los intereses escondidos detrás de las posiciones iniciales. También, favorecer el reconocimiento mutuo, etapa básica en un proceso de diálogo tal como lo concebimos. Cuando estoy capacitando a facilitadores les digo: “Hay una cosa agradable con este enfoque: no necesitan durante casi todo el proceso, excepto en la etapa final, buscar que haya acuerdos entre la gente”. No es el objetivo. Durante 80% del proceso, no es necesario buscar un acuerdo, lo que tienen que buscar es que la gente se entienda, se reconozca en su diferencia. No necesito estar argumentando u oponiendo a los intereses que él está expresando, porque en esta visión de las cosas los intereses, todos los intereses que se expresan son válidos, son legítimos; no hay que discutir sobre eso. Entonces, es muy agradable, porque finalmente podemos evitar toda una pérdida de energía descomunal, que muchas veces perdimos en mesas de negociación, porque no enfocamos el buen momento. La búsqueda de acuerdo no se realiza, sino hasta el final casi, cuando tenemos que escoger entre varias soluciones; pero eso es casi el final del proceso. Ya hemos pasado por una etapa de análisis de la situación, de expresión de los intereses, de reformulación mutua de lo que entendí yo, de lo que usted dijo, etcétera, de búsqueda de un abanico de soluciones, de opciones. Como decía Alfonso González Martínez también, es muy importante pasar por una etapa en la que se abre el espacio de soluciones antes de llegar a escoger. Primero, se debe abrir el espacio de soluciones; como se dice en América Latina: fomentar “una lluvia de ideas” sobre soluciones posibles, antes de llegar a seleccionar; o sea, la búsqueda del acuerdo llega muy al final del proceso. Entonces, esto es el corazón del proceso, las reuniones de diálogo son el lugar donde se construye el entendimiento, el reconocimiento y donde van a poder, a lo mejor, salir soluciones. Existen dos aspectos conectados con las reuniones de diálogo: información y consultas, que es en realidad la cuestión de la relación entre el público y el espacio de diálogo. Este último es un espacio limitado, porque hasta la fecha no sabemos manejar una concertación con miles de personas. No lo sabemos, yo no lo sé hacer. A lo mejor hay experiencias para Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 105 llevar un proceso de diálogo donde estarían asociados miles de personas, pero yo no lo sé hacer. De todos modos, siempre cuando tenemos que resolver una problemática ambiental, el número de personas afectadas realmente es de miles, decenas de miles o centenas de miles. Entonces, hay que pensar en un nivel de participación que no es el mismo que el que promovemos cuando la gente se sienta en una mesa, sino un nivel que es nada más de información y de consulta para que pueda haber una interacción entre el grupo de diálogo que es reducido y el resto de la población. Esta otra parte de diagnósticos, de estudios específicos, es toda la relación entre el proceso de diálogo y lo que es, entre comillas, los expertos del conocimiento científico, técnico. Y no solamente este conocimiento, porque cuando hablo de expertos no me refiero solamente a los académicos o a los investigadores, sino me refiero a los expertos empíricos, al campesino que tiene algo que aportar sobre el conocimiento del lugar, sobre cómo funciona el ecosistema, sobre su propia visión. Otro aspecto importante es cómo se va a relacionar todo el aporte de conocimientos, sea científico, sea empírico, cómo lo vamos a relacionar con el espacio de diálogo. Obviamente, este espacio de diálogo tiene que nutrirse de un conocimiento previo que existe sobre la problemática que está abordando. Finalmente, seguimiento y evaluación del diálogo territorial, también lo mencionó Alfonso González Martínez. La evaluación del proceso es una cuestión que todavía no se hace mucho, pero que estamos trabajando en ello. ¿Cómo evaluar un proceso? Jean-Eudes Beuret no va a tener tiempo para presentarla, pero tiene una propuesta metodológica sobre la evaluación de procesos de concertación y mediación, cómo evaluar los impactos que tiene sobre el grado de ciudadanía, el interés por la vida política o sobre el fortalecimiento del tejido social. También, la experiencia enseña que un proceso de diálogo territorial no se termina cuando se llega al acuerdo, sino que se debe implementar un mecanismo para seguir el acuerdo y muchas veces para poder revisarlo en el futuro, cuando vamos a darnos cuenta que algunos aspectos no funcionan o porque hay un cambio en la realidad, hay un acontecimiento. Entonces, se debe adaptar el acuerdo inicial y crear mecanismos para que sea posible. Voy a terminar con un ejemplo que nos acerca al tema de la Reserva de Biosfera que es un proceso de diálogo que estamos implementando en un parque nacional francés. Este parque es uno de los primeros parques nacionales en los Alpes de alta montaña. Entonces, quiere decir que es un parque creado más que nada por la autoridad del Estado y no tanto a través de un proceso de diálogo como es el caso de los parques naturales regionales en Francia. Es un parque nacional que se impuso casi a la población hace como cuarenta años y todavía hoy en día no se cierran las heridas que provocó la imposición por el Estado de una reglamentación sobre el territorio. Existe un rencor fuerte en ciertos municipios o agricultores por la forma que tuvieron que cambiar su vida cotidiana por la llegada de un parque nacional. Estamos haciendo un proceso de diálogo sobre las nuevas medidas de protección de fauna y flora, Natura 2000. Pero, al mismo tiempo, llegamos en este contexto “podrido” en la relación entre el parque nacional, el Estado y la población. Entonces, tenemos que a través de un proceso de diálogo recuperar un poco esa situación. Hicimos, a partir de un diagnóstico inicial, de una entrevista con los diferentes grupos de intereses, una propuesta que ahora estamos implementando. 106 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Un diálogo para conservar la biodiversidad: el caso de Natura 2000 en un parque nacional 1. Acercarse a los actores más protagónicos del territorio • Diagnóstico inicial • Reuniones con autoridades, organizaciones de agricultores, cazadores, ecologistas 2. Crear la instancia formal de diálogo; informar a la población • Primer comité de coordinación • Primer boletín de información 3. Escuchar ampliamente; construir con grupos reducidos y plurales • Reuniones de información por subsector • Salidas de campo y visitas a proyectos similares • Grupos de trabajo temáticos • Segundo boletín de información 4. Pasar de la concertación a la negociación • Último comité de coordinación para proponer a la U.E. un proyecto de conservación • Celebración y difusión del proyecto aprobado • Negociación particular entre el Estado y cada actor interesado 16/05/2006 Geyser (A.C.) - Philippe Barret Voy a mencionar brevemente las cuatro etapas basadas en la descripción anterior de los cinco componentes del diálogo territorial. 1ª etapa. Acercarse a los actores más protagónicos del territorio. Quiere decir, establecer realmente las condiciones de un diálogo con reuniones específicas con cada uno de los grupos de intereses mayores, con las autoridades, con las organizaciones de agricultores, los cazadores y los grupos ecologistas. Primero, se debe establecer una especie de relación directa de confianza con cada uno de los grupos de intereses para analizar con ellos cuáles son sus expectativas, sus temores frente al nuevo proyecto de protección. Tenemos que ver con ellos en qué condiciones exactamente están de acuerdo para empezar un diálogo y después obviamente vamos a integrar las condiciones que nos dicen para construir con más precisión el dispositivo del procedimiento. 2ª etapa. Crear la instancia formal de diálogo y al mismo tiempo informar a la población. Muchas veces en un proceso de diálogo territorial, tenemos una instancia formal que coordina el proceso que es un espacio que da su visto bueno sobre la manera de proceder. Es una instancia muchas veces formal. Esa instancia que les mencionaba está nombrada por el Estado en el caso de Natura 2000. Entonces, se forma ese comité de Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 107 coordinación, se manda un primer boletín de información a la población para que esté en conocimiento de que está empezando un proceso de diálogo sobre tal temática en tales condiciones. 3ª etapa. Escuchar ampliamente y construir con grupos reducidos y plurales. Escuchar ampliamente, quiere decir que en esta etapa, a través de las reuniones de información por subsector, vamos a organizar reuniones públicas en cada valle de la zona de montaña, o sea con información en la prensa, en las radios, etcétera, para que todos los ciudadanos que quieran puedan venir, escuchar y expresarse sobre el tema que vamos a abordar en el espacio de diálogo. Eso es escuchar ampliamente. Construir con grupos reducidos y plurales: aquí volvemos al espacio de diálogo que es un espacio reducido, pero plural. No van a venir los miles de habitantes de la zona, sino solamente algunos. Vamos a crear talleres temáticos, grupos de trabajo temáticos o geográficos. En una zona de montaña, muchas veces tenemos que poner grupos por subsector, por valle, porque sino, la gente no se desplaza tantos kilómetros. Acudimos a salidas de campo y visitas de proyectos similares. El hecho es que en mi opinión la mediación es el arte del movimiento y Jean-Eudes Beuret lo mencionó ayer: “desplazar para traspasar” es exactamente eso. Una cuestión clave en la mediación es fomentar el movimiento; no existe mediación, si no hay movimiento. Y este movimiento, obviamente, es un movimiento en las cabezas, en los corazones, en las tripas, pero es un movimiento físico también. Si nos quedamos sentados en esta misma silla durante horas platicando no va a pasar lo mismo que si creamos momentos de movimiento físico. Por ejemplo, si en esta sala colocamos un mapa de la región en la pared, la gente se va a levantar para verlo y comentarlo y no va a ser lo mismo en la dinámica colectiva que si nos quedamos sentado cada uno en su posición. Igual vamos a organizar salidas de campo, porque en las salidas de campo se pueden dar conversaciones diferentes entre unos y otros que lo que se puede dar en un grupo de trabajo de 20 personas reunidas en un salón. Segundo boletín de información, o sea, a media etapa del proceso vamos a enviar una información a la población para decirle en qué estamos en el proceso, qué es lo que ya se discutió en términos de análisis de la situación, de comprensión mutua de intereses, etcétera. 4ª etapa. Pasar de la concertación a la negociación. Entonces, una vez que ya se llega a un acuerdo, a un plan de gestión de la zona de la reserva este plan tiene que ser aprobado por el Estado francés y luego por la Unión Europea. Una vez que está aprobado, el plan se impone al Estado, pero se tiene que negociar luego con cada parte en el detalle de cómo se va a aplicar. Esta es la fase de negociación, porque aquí sí existe una negociación; al final de esta etapa de diálogo va a existir una decisión común, se va a firmar un contrato en el que ambas partes se comprometen, eso lo llamamos negociación. Porque existe decisión común. No es lo mismo que la concertación en la que hay construcción común colectiva, pero no hay decisión colectiva. 108 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Aportaciones conceptuales y metodologías para una tipología de recursos comunes, como aporte a la prevención de conflictos ambientales Pedro Álvarez Icaza Para comenzar quisiera realizar tres advertencias. La primera es que esta intervención ya la hice el año pasado en un foro organizado en combinación con la UNESCO, el Colegio de México y la Secretaría de Medio Ambiente de mi país. Esta presentación es prácticamente la misma que presenté allí, pero le he hecho algunos ajustes para ubicarlos en el contexto latino americano y algunos agregados de mi propia reflexión. La segunda advertencia es que esta exposición es parte de mi tesis doctoral. Entonces, parte de este material está siendo parte de un proceso de análisis, a partir de discusión de conceptos y metodologías. La tercera advertencia es que los conceptos que tienen que ver con los recursos de uso común (RUC), provienen de una teoría de análisis de las instituciones de acción colectiva, que surgió a través de una teórica que se llama Leonor Orston de la Universidad de Indiana. Director General del Corredor Biológico Mesoamericano, México. Especialista en Política Ambiental y Manejo de Conflictos. Coordinador del curso-taller Leonor Orston es una estudiosa social que se opuso a las ideas de Harding. Éste en 1968 escribió sobre la tragedia de los comunes un artículo que salió publicado en Economics, en el que la idea central era que donde los recursos no tienen reglas claras y son de libre acceso éstos se deterioran. Porque, mientras el recurso sea de todos y no sea de nadie en particular, el recurso natural se agota. Eso se convirtió en un excelente pretexto para promover la Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 109 privatización de bienes de uso común y otorgar a particulares los recursos públicos o bien recursos sociales, porque solamente son gente con recursos económicos la que puede conservar los recursos naturales. Esta corriente de pensamiento que desarrolló Harding en 1968 generó una contraposición, encabezada por esta investigadora, de la Universidad de Indiana, que ha desarrollado toda una teoría de los recursos de uso común en la que cuando existe evidencia, reglas claras del manejo de recursos por parte de los actores, estos recursos se conservan porque se convierten en un bien común y es un bien que todo el mundo conserva. Esta teoría de la acción colectiva ha recopilado más de mil casos de experiencias en todo el mundo, la mayor parte con más de 100 años de tradición en el manejo de recursos de uso común en: pesquería, áreas protegidas comunales, manejo forestal, etcétera. Les quería solicitar que traten de realizar el ejercicio de pensar en esta idea como un aporte que puede enriquecer el debate entorno al concepto de metodologías en el manejo de conflictos en Áreas Naturales Protegidas. Vale la pena decir que en el caso de México las Reservas de Biosfera son una de las categorías de clasificación del sistema de Áreas Naturales Protegidas, o sea, es una categoría que está dentro del Sinap, que es la más importante dentro de las categorías que se promueven en México. Además, por lo que sé, de la experiencia del MAB es un tipo de mecanismo de protección de manejo que ha tenido una evolución importante en muchos países del mundo y de Latinoamérica. La idea de esta tipología, que quiero presentarles, es dar una definición conceptual, realizar una agrupación coherente y que sea útil para diagnosticar cuál es la evolución de las instituciones de acción colectiva. Cuando digo de instituciones, no me refiero a instituciones gubernamentales, me refiero a instituciones sociales que se construyeron a partir del consenso de actores sociales, que crean una institución para el manejo de sus recursos. Una comunidad organizada o una cooperativa pueden ser una institución de acción colectiva. Más adelante explicaré que un conjunto de actores individuales, por ejemplo, una asociación de taxistas que tienen un servicio individual pueden convertirse en una institución de acción colectiva, en tanto aprovechen o utilicen un mismo servicio en un espacio determinado. En este sentido lo que pretendo demostrar, y espero convencerlos, es que una tipología que agrupe y logre clasificar y entender el tipo de actores con los que interactuamos sobre el aprovechamiento de un bien común es fundamental para entender la teoría del manejo de conflictos y sobre todo la anticipación del manejo de conflictos, en la medida en que podemos categorizar o hacer una tipología de los actores que allí interactúan. Esta tipología pretende, primero, reconocer que se pueden realizar muchas agrupaciones, pueden ser indistintas, las podemos agrupar por categorías económicas, políticas, las podemos agrupar por el grado de confianza del grupo, por independencia de resultado. O sea, un grado de agrupación no necesariamente significa que sea mejor que otro, en función de la conservación de un recurso. Se puede analizar la cohesión de un grupo. También la gente se puede organizar para destruir un recurso. En mi país, por ejemplo, existen bandas organizadas con rifles de alto poder que saquean los bosques y están muy bien organizadas. No necesariamente la organización representa un bien favorable para la con- 110 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A servación. Simplemente quiero acotar que esta agrupación puede tener muchos usos indistintos. El tercer punto a resaltar es que el reconocimiento práctico de los recursos de uso común, RUC, está siendo muy cambiante en un mundo de condiciones naturales y nuevas circunstancias de la apropiación de los recursos naturales; en qué sentido el acceso al agua, los servicios ambientales, el espacio urbano, la calidad del aire se convierten en valores nuevos de la lucha por el espacio territorial. En ese sentido, las políticas de las Áreas Naturales Protegidas deben reconocer que la presión que se ejerce de los recursos naturales genera nuevas dinámicas que deben alentar y advertir cómo manejar los conflictos por el acceso a un recurso que cada vez es más valorado en términos económicos y políticos. Esta propuesta tipológica que les quiero presentar pretende, primero que nada, dar un acercamiento estructurado de los distintos grados de gobernanza de los bienes comunes. O sea que trata de distinguir desde un libre acceso desorganizado hasta una cooperativa u organización con muchos elementos de fortalecimiento en la capacidad del manejo, conservación y aprovechamiento de un recurso natural. Por supuesto, reconoce un grado jerárquico desde muy poco organizado hasta muy organizado, este grado jerárquico está basado en estos cinco aspectos fundamentales: 1. El reconocimiento de este nivel de organización comunitaria. No interesa si hablamos de una comuna o de un barrio, en el sentido de legar en cada país. Este fue realizado mucho en la lógica de las comunidades ejidales y comunitarias que existen en México, pero también se puede aplicar perfectamente bien a cooperativas de productores, que se organizan en términos comunales. 2. Implica investigar, documentar, diagnosticar cuáles son los mecanismos de acceso a los recursos naturales, qué tanto se apropian de los recursos naturales los actores que estamos analizando. 3. El grado de autonomía política respecto de las decisiones del Estado, la decisión de los caciques, la decisiones de los líderes, si son decisiones colectivas o si son decisiones individuales. 4. Una autonomía económica, qué tanto un grupo es capaz de tener capacidad de generar sus propios recursos o no depender de subsidios públicos, de donaciones internacionales o de subsidios privados. 5. Por último, es fundamental, establecer qué grado de capacidad existe para los mecanismos de monitoreo, vigilancia y sanción de los infractores. Qué tanto es capaz una comunidad de colocar sus propias sanciones a los infractores del uso de un recurso. Esta otra propuesta tipológica distingue tres categorías complejas para entenderse: 1. Tiene que distinguir estructura social, o sea, de qué tipo de actor social estamos hablando. 2. Tiene que tener un reconocimiento explícito a los procesos complejos, me refiero a toda la formación de la institución, a la reglas de acción colectiva y Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 111 cómo esa acción colectiva decide o no cambiar el status quo. Muchas veces una comunidad indígena que ha manejado por muchos siglos un tipo de organización, cuando decide arriesgar y cambiar sus reglas, el status quo acostumbra a manejar las cosas de una alguna manera, el cambio de esas reglas implica un riesgo para las reglas históricas de una comunidad. Reconocer el cambio de status quo por nuevos elementos puede generar un conflicto en la toma de decisiones de una comunidad. Muchas comunidades deciden no cambiar las reglas, porque ponen en riesgo la colectividad y prefieren mantener, a pesar de que corren un riesgo al no cambiar, ese status que tienen. Y, finalmente, si estas reglas les convienen va a haber un mejor manejo en sus recursos naturales. Un ejemplo muy simple es que por más de cincuenta años gran cantidad de los bosques de México fueron manejados por concesiones forestales de empresas privadas y los ejidos o comunidades indígenas recibían un pago por el derecho de monte, un pago casi simbólico del saqueo de sus recursos naturales. En el momento que terminaron estas concesiones muchas comunidades no tenían la capacidad técnica ni organizativa, esto es, iban a perder la capacidad del control de sus propios recursos. Pero, algunas comunidades decidieron arriesgar su status quo de cincuenta años de tradición, aunque solamente recibieran migajas de aprovechamiento y se arriesgaron a formar cooperativas o empresas forestales sociales. Muchas de ellas han tenido éxito, a partir de este riesgo, y otras perdieron, inclusive el recurso y vino un saqueo sobre los mismos. 3. La información y comunicación en términos de socializar la toma de decisiones es un elemento fundamental en las categorías de análisis. Es importante distinguir entre propietarios individuales, una apropiación individual de los recursos naturales y propietarios individuales con acceso colectivo a los recursos naturales. Enfatizo esto, porque no necesariamente tiene que ver con el tipo de propiedad, sino que tiene que ver con las formas de apropiación de un recurso, que puede tener apropiadores privados que deciden de una manera colectiva aprovechar un recurso. Esto se observa mucho en los servicios turísticos. Quiere decir que no se hace con idea de que tiene que haber un tipo de tenencia de la tierra para hablar de los recursos, también puede ser la suma de actores individuales que deciden agruparse en un sentido. Por otra parte, las formas de propiedad pueden ser muchas, desde las públicas, donde también existe aprovechamiento de recursos, o las privadas que tienen diferentes problemáticas, y se tienen que analizar en cada caso concreto. En estos mecanismos implícitos y explícitos para la resolución de conflictos, que deben preverse cuando se realiza una tipología de esta naturaleza, se debe insistir en cuál es el Estado, esto es, cuál es el status quo de las comunidades. Si es una comunidad estructurada o desestructurada o si es una comunidad que estuvo estructurada y por corrupción, por fraude o por condiciones diferentes abandonó un grado de evolución de su organización. Debe haber un reconocimiento de las fortalezas y debilidades de estas instituciones comunitarias, o sea qué tan fuertes son y dónde están sus puntos débiles, cuáles son las 112 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A evaluaciones de las perspectivas en la instrumentación de diseños públicos, cómo reacciona una colectividad ante una acción pública y cómo reacciona una colectividad cuando se decide realizar una Reserva de Biosfera. O sea qué tanto la comunidad participa en la toma de decisiones o cuánto reacciona al proceso de toma de decisiones. Finalmente el reconocimiento de las políticas ambientales que valoricen la protección de la naturaleza y la biodiversidad. Esto quiere decir que cuando una comunidad o una colectividad reconoce que el Estado puede valorar y reconocer su participación en el manejo de un recurso que es un bien público, por ejemplo, la captación de agua en una zona forestal y que eso representa un pago de servicios ambientales por la protección del agua, cuando la comunidad reconoce, valora y valoriza ese recurso se convierte en una fuerza para la recepción de los beneficios de esta política. Por supuesto, eso significa que debe haber una presencia activa de los actores involucrados corresponsablemente y que implica un diseño organizado de la estrategia de la mediación ambiental entre los actores de la Reserva de Biosfera como un recurso común. Aquí es donde quiero enfatizar mi idea de que en una Reserva de Biosfera en donde existe un conjunto de actores, los actores que interactúan para aprovecharse de un recurso o de beneficios de la reserva, una vez que se reconocen los beneficios que se puede tener, tienen que tener estrategias de atención en la mediación de los conflictos entre los diferentes usuarios de una Reserva de Biosfera. Esto es, entre los que quieren impulsar el turismo de baja densidad o los que quieren imponer grandes hoteles, los que quieren desarrollar la pesca responsable o los que quieren desarrollar la pesca sin orden, los que quieren seguir apoyando la agricultura intensiva contra o los que quieren una agricultura alternativa. Esos son los actores que interactúan y por cierto, muchas veces, puede haber un actor que tiene dos o más intereses a la vez. O sea, la misma persona juega diferentes roles. Es importante distinguir este tipo de actores en el análisis. Clasificación tipológica 1º Organizaciones de recursos de uso común de libre acceso Son aquellas en que no hay control de los marcos naturales, ausencia de autonomía política, económica y por supuesto no existe ningún monitoreo de evaluación, sencillamente se aprovecha un recurso. Este sería el esquema que proponía Harding en 1968 de libre acceso, sin reglas de control. La confianza filial está en crisis o no existe y las relaciones de convivencia colectiva positivas están ausentes, o sea, no existe una confianza filial para desarrollar un recurso, sencillamente es de libre acceso. Este es el esquema típico de una comunidad desorganizada que puede degradar totalmente un recurso natural, sea pesquero, sea forestal, sea agrícola o sea un servicio ambiental. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 113 2º Organizaciones de recursos de uso común dirigidas Su característica es que son agentes externos quienes toman las decisiones del colectivo. Es el Estado el que toma la decisión sobre lo que se debe realizar, sin vigilancia comunitaria y fortalecimiento a la autonomía política y económica, existe poco control de los recursos naturales, esto es, no existe un manejo sustentable de los mismos, existe un aprovechamiento predominante de un solo tipo de recurso o servicio, lo que genera una relación de dependencia. No existe un uso diversificado de los recursos naturales, sino que existe un uso lineal de un recurso. Son las típicas comunidades agrícolas que sólo producen vid, arroz o trigo, etcétera. La responsabilidad del cumplimiento de la ley es fundamentalmente del gobierno, son agentes de gobierno, inspectores de gobierno, del municipio, del Estado o provincia del departamento los que vigilan el cumplimiento de la ley. Los actores reales de la zona no participan en el cumplimiento de la ley ni como vigilancia externa ni como denunciantes del mismo. No existen mecanismos de sanción gradual en la comunidad. La confianza filial está consumida, o sea, está ausente. No existe una cohesión de grupo. Tiene un matiz diferente con la primera, pero sigue siendo de una naturaleza de poca participación colectiva en el manejo de recursos. 3º Organización de recursos de uso común asistida Existe un relativo control y acceso al manejo de recursos naturales; se ha logrado una reapropiación del recurso natural, una lucha por la recuperación del control de los recursos. Son comunidades que han logrado quitar al Estado el propio manejo de sus recursos o de un servicio ambiental o de una actividad turística y comienza a haber un control de la comunidad. Existe una relativa alianza autónoma con agentes externos, por ejemplo, un prestador de servicios u hotelero que propone una asociación con la comunidad para construir un hotel ecoturístico, el hotelero invierte capital y la comunidad coloca mano de obra; empiezan a haber casos escasos. Existe una experiencia política y comienza a haber una construcción de confianza constante, una autonomía incipiente, una ganancia para las comunidades a partir de un servicio ambiental en particular y se comienza a reconocer la necesidad de buscar no sólo un recurso para aprovechar, sino buscar varios recursos externos. Aunque sigue habiendo injerencia de los agentes externos en el manejo de los recursos, finalmente, comienza a haber mecanismos de control y monitoreo, supervisados por agentes externos. Aunque existen comités de vigilancia y rendición de cuentas ante asambleas comunitarias, empieza a haber una participación más activa de los actores en la toma de decisiones y sobre todo en los beneficios económicos que generan el manejo de un recurso de uso común. 114 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A 4º Organización de recursos de uso común semiasistida Existe un control claro sobre el acceso a los recursos naturales, existen reglas y reglamentos comunitarios y hay una distribución equitativa de los beneficios. Existe financiamiento externo, pero fortaleciendo el capital social; existen agentes externos, pero están orientados al fortalecimiento de la toma de decisiones de las propias colectividades. Existe una autonomía incipiente, las reglas empiezan a funcionar, existen reglamentos que empiezan a tomarse en forma democrática. En fin, empieza a fortalecerse la confianza colectiva. Existe una autonomía económica, aunque con promotores externos para garantizar la eficacia y eficiencia de un recurso. Por ejemplo, contratan un administrador externo que lleva las finanzas del proyecto, pero un comité comunitario revisa esas cuentas. Empieza a haber un mecanismo de monitoreo y vigilancia de grado intermedio con formas establecidas para garantizar el cumplimiento de las reglas comunitarias. 5º Organización de recursos de uso común autónoma Es una organización consolidada, el destino de los recursos se decide en comités, asambleas o consejos vinculados con la propia colectividad mutua. La confianza mutua está fortalecida, existe un mayor control de las reglas, una determinada política de independencia de decisiones de los organismos gubernamentales o agentes externos. En ese sentido es autónoma, aunque existen recursos externos que ya están decididos todos por grupos. Existen relaciones de convivencia potencial en la acción colectiva, existe confianza plena en sus representantes. La autonomía económica está en proceso de consolidación, existen mecanismos claros y eficientes para el monitoreo y el acceso a los recursos naturales por la comunidad y por supuesto existe ya una reacción clara cuando hay intromisión de otros actores en el manejo de sus recursos comunitarios. Es la típica comunidad que cuando llega un proyecto gubernamental maravilloso, que quiere promover un proyecto turístico en la costa, es absolutamente rechazado por la comunidad. Se debe distinguir de otras categorías. Pero, cuando se reconocen condiciones de autonomía es una acción típica que produce una comunidad ante una posición del gobierno. 6º Organización de recursos de uso común independiente En este tipo de organizaciones el peso está centrado en el control del recurso, existe un acceso regulado por parte de los campesinos o de los agentes comunitarios para el manejo de recursos. Existen sanciones severas para los incumplidores, inclusive el repudio de la comunidad, o sea, cuando un miembro de la comunidad que constantemente está incumpliendo las reglas y normas es expulsado del colectivo por incumplimiento. La confianza filial está fuertemente entrelazada y existe una pertenencia y una condición de exclusividad, por ejemplo, cuando una comunidad se apropia plenamente de una reserva Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 115 de la biosfera y dice “es nuestra y la manejamos y nos representa beneficios económicos, excluyen a los que no queremos dejar entrar, porque saquean nuestros recursos”. En este caso existen reservas muy interesantes que aquí no comentaré. Inclusive repudian los agentes externos en el monitoreo y evaluación del uso del recurso. No aceptan, por ejemplo, que la vigilancia federal o estatal sea la que establezca las sanciones, sino que tienen sanciones propias para los incumplidores. Existe una economía económica y una clara rendición de cuentas. Finalmente, existen instituciones comunitarias consolidadas y mecanismos explícitos en la resolución de sus conflictos. Los conflictos ya no tienen que ser a través de un mediador externo o a través de un agente de gobierno, sino que los conflictos se resuelven en el entorno de la comunidad. Estas serían las categorías. He desarrollado un formato para la clasificación rápida del tipo de comunidades de la propuesta tipológica (un check list o lista de chequeo) que está basada en la presentación de preguntas para la clasificación de comunidades o experiencias por características de acción colectiva en los recursos de uso común (ver anexo). La propuesta tiene la ventaja que facilita la clasificación e indagación de las características de las comunidades implicadas en acciones colectivas; es a base de preguntas y tiene un sistema de clasificación de 4 a 0. Por ejemplo se formula una pregunta ¿existe un cumplimiento de la normatividad?, se le pregunta al comunero o al miembro de un colectivo. Responde: sí o no; sí; no; no, más o menos, se cumple con la cabalidad. Se puede formular la pregunta individual, o se puede formular a las autoridades representantes, o se puede formular, inclusive, a los agentes del gobierno para conocer cómo un agente de gobierno considera a esa comunidad, en qué grado la puede clasificar. Luego se compara la clasificación que propone el gobierno con la que propone la propia comunidad. En general no coinciden, para las autoridades de gobierno una comunidad nunca está lo suficientemente lista y cuando se le formulan las mismas preguntas a un miembro de una institución de acción colectiva su grado de confianza es mayor. No quiero más que decirles que es un instrumento útil que hemos comenzado a aplicar en algunas experiencias en México y lo queremos aplicar a diferentes casos en el sistema de áreas protegidas. La utilidad práctica radica en que en poco espacio, una hoja, se puede tener una clasificación y valoración de las cualidades de las instituciones colectivas, y permite preparar mecanismos preventivos para la solución de conflictos ambientales. En función de este esfuerzo de clasificación rápidamente se puede saber cuáles son los potenciales riesgos que puede tener un colectivo ante una acción. Permite monitorear el desempeño, porque esta lista de chequeo se puede preparar al principio de una acción y se puede presentar al final, por ejemplo, de un programa de gobierno o de un programa de una donación y ver si la comunidad en el proceso de esta donación o de este proyecto pudo cambiar su propia clasificación en términos de desempeño. Finalmente, es un instrumento para un mejor manejo de los recursos naturales, por parte de las instituciones de acciones 116 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A colectivas, es decir, puede ser un instrumento utilizado por las propias instituciones comunitarias en el manejo. Tómenlo como un referente, en el que resaltaría que básicamente se tomen en cuenta las preguntas más que el mecanismo, no importa tanto el mecanismo. Tiene un sistema de clasificación que indica cuál es el puntaje principal por cada capítulo y al final a partir de eso dice si se puede realizar una clasificación de tipo comunidad, o tipo de acción colectiva, o tipo de colectividad que se está analizando y permite tener un diagnóstico de las acciones que se pretende emprender con una organización o la propia organización a su interior. Este ensayo fue realizado a partir de dos experiencias, una se realizó a partir del estudio ambiental estratégico para la Fase II de un programa que se llama PROCYIMAF (Programa de Conservación y Manejo Forestal por Comunidades Indígenas en México), un proyecto financiado por el fondo GEF a través del Banco Mundial; y el otro a través de un proyecto en Centroamérica que se llamó El Manejo de Ecosistemas por Grupos Indígenas. Aquí, es la primera vez que el Banco Mundial construye un proyecto con las propias organizaciones indígenas en Centroamérica. Este proyecto ya está instrumentándose de esta manera y esta propuesta fue poder ayudar a las propias organizaciones a identificar el universo enorme de comunidades que participan en el proyecto, qué grado de organización tenían, para conocer el grado de intervención que tenía el propio proyecto. Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 117 118 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A Región: a) Fortalecimiento del capital natural ¿Los reglamentos internos abordan aspectos ambientales y forestales? ¿Existe un conocimiento local del ecosistema? ¿Se elaboran comunitariamente los POA’s y estos incluyen aspectos socioambientales? ¿Se aplica algún plan territorial en la comunidad? ¿Hay una atención a los impactos ambientales generados por las prácticas productivas? b) Fortalecimiento del capital social ¿Se realiza una evaluación periódica de los avances de la comunidad? ¿Existen registros de la experiencia histórica en la apropiación de los RUC? ¿Existe un reglamento comunitario para la asignación de responsabilidades? ¿La divulgación interna y la rendición de cuentas es una práctica común? ¿Existe un inventario de la biodiversidad local? ¿Existen mecanismos colectivos de sanciones graduadas a los trasgresores de las reglas comunitarias? Proceso de fortalecimiento de capitales ¿Existe cumplimiento de la normativa? ¿Las actividades son compatibles con las leyes ambientales y forestales vigentes? ¿Hay seguridad en la tenencia de la tierra? ¿Los acuerdos comunitarios son tomados en asamblea? ¿Existe una valoración/valorización de los servicios ambientales? ¿Existen mecanismos expresos para la prevención de conflictos? ¿Existen mecanismos de monitoreo y evaluación? ¿Se tienen identificadas áreas críticas de conflictividad desde la perspectiva ambiental? ¿La planeación territorial es una práctica común? Subtotal (valor máximo 36 puntos) Microregión: V Mecanismo de clasificación, monitoreo y evaluación Formato para el análisis tipológico por Comunidad (Valoraciones ambientales y sociales) Análisis de las perspectivas de mediación en los RUC Estado: Anexo 4 3 2 1 0 Comunidad: Apor tes metodológicos a la prevención y mediación de conflictos socioambientales 119 1. Elaboración propia, construida a partir de dos experiencias: el Estudio Ambiental Estratégico para la FASE II del PROCYMAF, y el Estudio Ambiental Estratégico para el Proyecto MIE en Centroamérica, ambos financiados por el Banco Mundial. Los valores de la tipología son adicionales a la evaluación de las reglas, de tal manera que un proyecto independiente de su tipo podría ser calificado favorablemente. Valores: (se palomea en el recuadro) 4 = muy bueno 3 = bueno 2 = aceptable 1 = malo 0 = inexistente Tipo 1: ¿Sin o con organización pero con libre acceso? Tipo 2: ¿Organización dirigida, poco control de los RUC, sin ninguna autonomía política y económica, muy poco monitoreo? Tipo 3: ¿Organización asistida, control de los RUC, incipiente autonomía política y económica, poco monitoreo? Tipo 4: ¿Organización semi-asistida, control de los RUC, relativa autonomía política y presente autonomía económica y monitoreo? Tipo 5: ¿Organización autónoma, acceso más controlado, autonomía política presente y en proceso de consolidación económica así como procesos permanentes de monitoreo sobre sus recursos? Tipo 6: ¿Organización independiente, acceso a los RUC muy controlado, autonomía política y económica consolidada y permanente y progresivo control de los RUC? Subtotal (valor máximo 24 puntos) Gran Total Tipología1 c) Proceso de transformación de las reglas de uso ¿La institución comunitaria acepta los riesgos de oportunidad por modificar las reglas? ¿La mayoría considera que se verá beneficiado? ¿La mayoría de los apropiadores valoran adecuadamente la continuidad de la apropiación colectiva? ¿Los costos de información y de control son relativamente bajos en comparación con los beneficios? ¿El grupo de apropiadores es manejable? d) Construcción de confianza ¿Hay confianza filial? ¿Hay relaciones de conveniencia establecidas? ¿Existen mecanismos claros de solidaridad comunitaria ante los infractores? ¿Hay mecanismos operando para la resolución de conflictos? ¿Existe una búsqueda de alternativas ante la presión de agentes externos? Subtotal (valor máximo 84 puntos) Parte 3 Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Departamento de Rocha, Uruguay Reserva de Biosfera Bañados del Este, Departamento de Rocha, Uruguay Gustavo Sención La idea de esta presentación es preparatoria al trabajo de campo, a la ida a José Ignacio y La Coronilla que están dentro de la Reserva de Biosfera Bañados del Este (RBBE). La presentación, se basa en la propuesta del Plan Director realizado por PROBIDES. El Plan Director es el resultado de un proceso que comienza en el año 1993 y culmina a inicios del 2000 con la presentación del diagnóstico y la propuesta de ordenamiento del territorio para la Cuenca de la Laguna Merín, cuyo eje central es el conjunto de áreas protegidas propuestas para ese territorio. En este caso y con relación a la temática del taller, veremos en forma general la problemática de este territorio, la identificación de conflictos y la participación de diferentes actores en la planificación que está plasmada en el Plan Director. Director del Programa de Conservación de la Biodiversidad y Desarrollo Sustentable en los Humedales del Este (PROBIDES), Uruguay Con respecto al contenido de la presentación, algunos temas voy a nombrarlos muy rápidamente. Voy a hacer una introducción sobre lo que es PROBIDES; la presentación de la reserva, la identificación de conflictos y el enfoque metodológico que se usó para la zonificación; la fragilidad y presión de los ecosistemas y la participación de los actores locales en el proceso. Por último, logros, desafíos y recomendaciones y le agregué un mapa que es el nuevo mapa de la reserva de la biosfera aprobado a finales del año 2004. Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 123 Uruguay tiene una historia reciente en la conceptualización, legislación y concientización sobre la importancia de los humedales, específicamente, en las áreas de la Cuenca baja de la Laguna Merín. El desarrollo sustentable también es un concepto nuevo, si bien en teoría el país ha acompañado los diferentes procesos internacionales iniciados en la década de los setenta. El germen o lo que dio nacimiento a PROBIDES se remonta al año 1976 con la declaratoria de un área de Reserva de Biosfera MAB de la UNESCO, cuyo ecosistema principal son los humedales o bañados del este y la declaratoria de un Área Ramsar por la UICN. El programa como tal se inicia en el año 1993. Su finalidad es el manejo y conservación de la biodiversidad en los humedales del este, el desarrollo sustentable de la región, la puesta en marcha de un sistema regional de gestión de los humedales y la educación y capacitación ambiental. En sus inicios se conforma a partir de un convenio interinstitucional entre la Intendencia Municipal de Rocha, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Universidad de la República. La visión de cuenca hidrográfica y la importancia de un manejo integral del territorio hizo que en el año 2003 se firmara un nuevo convenio con la inclusión de los gobiernos departamentales de Cerro Largo, Treinta y Tres, Lavalleja y Maldonado. El financiamiento inicial es con fondos GEF de Naciones Unidas y la Unión Europea, una contraparte nacional que está incluida en el Presupuesto Nacional dentro del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la Agencia Española de Cooperación Internacional y algunas contribuciones privadas entre las más importantes. El monto aproximado del financiamiento entre 1993 y 2005 fue de 7.8 millones de dólares. En términos de ubicación la Cuenca de la Laguna Merín incluye cinco departamentos, lo que denominamos la región este del país, siendo alrededor del 30% del territorio nacional. Es una cuenca compartida con Brasil, de gran importancia por las actividades económicas desarrollas como por ejemplo arroz, ganadería, pesca y turismo, entre las más importantes y de alta biodiversidad, principalmente en los ecosistemas de humedales. La superficie de la cuenca es de 3.850.000 hectáreas, baja presión demográfica relativa, con 214.000 habitantes. Uruguay tiene alrededor de tres millones de habitantes, donde la mitad se ubica en Montevideo y el resto distribuido principalmente en los bordes fronterizos. Cerca del 90% del área de la cuenca está en manos privadas. La RBBE incluye 200 km de costa oceánica donde el impacto del turismo y la presión inmobiliaria surgen como los problemas de ordenamiento más urgentes y conflictivos. Uno de los procesos de negociación más importante que el programa llevó adelante fue el denominado Foros de la Costa. La participación de los actores locales y técnicos del programa permitió elaborar una propuesta de ordenamiento costero cuyo producto final fue la Ordenanza Costera de Rocha, aprobada por la Junta Departamental y que está siendo aplicada actualmente. El uso de los recursos hídricos a partir de la canalización y represamiento ha afectado su distribución y calidad. Está vinculado al desarrollo de la producción de arroz con fuertes impactos en pérdida de áreas de humedales, ecosistemas circundantes, biodiversidad y sitios arqueológicos. El modelo productivo ganadero impacta fuertemente el ecosistema de Palmar (Butia Capitata) donde el proceso de regeneración de la especie se ve fuertemente 124 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A afectado por el ramoneo del ganado, tendiendo en largo plazo a la destrucción del ecosistema. Por último el creciente desarrollo de la forestación con especies de pino y eucaliptos con objetivos industriales, utilizando grandes extensiones de tierra está afectando la biodiversidad de flora, fauna y el paisaje natural de la región. En términos biológicos, ecológicos y ecosistémicos se caracteriza por su alta naturalidad, diversidad de especies y fragilidad de ecosistemas. El hecho de tener dos reconocimientos internacionales –Ramsar y MAB– resume la importancia de esta área. Luego de esta breve introducción pasaremos a ver el marco metodológico para identificación y caracterización de conflictos, que es el punto que nos interesa ahora. El enfoque metodológico se definió a partir de unidades ambientales para toda la cuenca, discriminados en la parte alta, media y baja. El Plan Director contiene una identificación de los diferentes usos del territorio, y a partir de las presiones ejercidas por las actividades productivas y de la fragilidad de los ecosistemas que existen en el territorio se construye un mapa de grados de conflictividad. Entonces, eso lleva a analizar el uso actual del suelo, la calidad y fragilidad de los ecosistemas donde se dividen en alta, media y baja. A partir de la combinación entre unidades ambientales, calidad, fragilidad y presión se analizan los grados de conflictividad que se tienen en ese territorio y son la base para generar la propuesta de zonificación. Por último, una relación entre la zonificación, las unidades ambientales, el uso del suelo, los grados de conflictos y la participación de la comunidad permite hacer recomendaciones que es lo que al final el Plan Director realiza y una propuesta de clasificación de Áreas Protegidas para la Cuenca de la Laguna Merín que es el área que PROBIDES recomienda para ser considerada como Reserva de Biosfera Bañados del Este. Con respecto a la fragilidad de los ecosistemas la cuenca cuenta con un 28% del área con alta fragilidad ubicada en la zona de la costa y bordes de ríos y arroyos en la parte media y alta de la cuenca. Fragilidad media en la zona alta, representando el 37% del territorio y fragilidad media-baja con el 35% ubicado en la zona de valles o parte media de la cuenca. La presión por el uso del suelo indica que el 7% del área de la cuenca se ubica con alta presión en las costas de la Laguna Merín, presión media con un 66% en la parte media y baja de la cuenca y un 27% con baja presión ubicado principalmente en la zona de colinas y sierras de la parte alta de la cuenca. Los mayores grados de conflictividad se ubican en la zona costera, parte baja de la cuenca, caracterizado por un cordón lagunar continuidad del sistema de lagunas, humedales y mata atlántica que se encuentra en Brasil. Las zonas de lagunas son de gran importancia porque están en las áreas de humedales y la Laguna Merín específicamente donde existe una histórica vinculación de negociaciones con Brasil por el tema del uso de los recursos que allí existen. De ambos lados de la frontera existe una fuerte utilización y presión del recurso en el tema arroz. Del mismo lado en Uruguay vamos a ver un gran conflicto sobre el uso intensivo del arroz, disminuyendo el grado de conflictividad en función del uso mixto de arroz/ganadería. El segundo gran conflicto se da en la costa de Rocha vinculado al turismo no planificado y se ubica puntualmente con mayor conflictividad en los balnearios de La Paloma, Aguas Dulces, Cabo Polonio, Punta del Diablo, La Coronilla y Barra del Chuy entre los más poblados. Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 125 Si consideramos el grado de conflictividad medio-alto, se ubica en la zona media y baja de la cuenca. Principalmente aquí el tema es el mantenimiento del bosque ribereño que alimenta el flujo hídrico de la parte baja y zona de humedales y el represamiento y control del recurso agua para riego de los cultivos de arroz. Se observa en el mapa la distribución del uso del suelo con arroz intensivo, arroz combinado con ganadería y lenta pero creciente forestación con eucaliptos. Bueno es aclarar que en Uruguay la utilización de pasturas artificiales es un porcentaje muy bajo de la cantidad de pasturas naturales que existen aún hoy. El gran conflicto acá es el uso del recurso hídrico para los cultivos de arroz y la desecación de las zonas bajas o humedales. Por último la parte alta de la cuenca se encuentra en una situación de grado de conflicto de medio bajo a bajo, con algunos parches de conflictividad media. La erosión por el mal manejo del suelo, la forestación con especies exóticas y la no protección de las nacientes de los ríos y arroyos son parte de las causas de esa situación. En resumen: la alta conflictividad se da en toda la zona arrocera con cultivos intensivos y en zonas bajas y proximidad con la Laguna Merín y áreas de influencia. La presión y la conflictividad más fuerte se ve en toda la costa, con diferentes grados, producto también de la falta de reglas claras y aplicación de las mismas principalmente para el desarrollo inmobiliario y turístico. Creo que en el proceso de conflictividad y negociación hay mucho para hacer en estos sitios. En función de los criterios y trabajos técnicos de intercambio se logró una clasificación de conflictos. En determinadas unidades ambientales donde la presión es alta, sería bueno poder revisarlas unos años después. La experiencia de participación con la comunidad es otro de los puntos que quería vincular por último. El Plan Director es un excelente trabajo técnico con una gran participación de la comunidad, pero que si lo ponemos en términos de iniciativas no fue la comunidad la que pidió un Plan Director, sino que fue todo un proceso de instituciones que visualizaban de alguna manera la importancia de esa área. Entonces, el Plan Director tiene un fuerte componente técnico que en sus etapas intermedias y finales tuvo una gran participación de los actores locales, pero a diferencia de otras experiencias donde es la comunidad que demanda determinadas acciones y termina en un plan de ordenamiento del territorio. La junta de PROBIDES y el equipo técnico, en su momento jugó un rol importantísimo para poder pensar y repensar ese Plan Director y la participación de las diferentes instituciones públicas presentes en la región como el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el propio Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, las Intendencias Municipales de los cinco departamentos de la región este, la Universidad de República entre otras. El desarrollo local y participativo tiene una apuesta a futuro en la educación ambiental. Para lograr que el Plan Director o propuesta de ordenamiento de la Cuenca de la Laguna Merín pueda equilibrar con esas tres patas del desarrollo se necesita un componente técnico, un componente social que haga la concientización y futura puesta en marcha y gestión de ese territorio y tiene que haber un componente político que apruebe ese ordenamiento 126 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A del territorio. El fortalecimiento de los actores locales en diversas actividades de capacitación como ecoturismo, participación en la investigación, monitoreo y actividades productivas alternativas entre otras, forma parte de un proceso nuevo en Uruguay que tiene un componente fuerte de cambio cultural. Por último, el Plan Director propone como Reserva de la Biosfera Bañados del Este, esta cuenca de 3.850.000 hectáreas, que fue presentada en el año 2000 donde su eje fundamental es un sistema de áreas protegidas con cuatro parques nacionales, cuatro áreas de paisajes protegidos y dos áreas protegidas con recursos manejados. En el año 2004, dentro de los diez años de revisión que debe hacer el Comité MAB, se define una nueva delimitación. En el último congreso IberoMab en México se mostraron diversas experiencias, la mayoría agrandaba el área de reserva, en el caso de Uruguay se achica casi 1/3, con 1.250.000 hectáreas aproximadamente. Pero hay un salto cualitativo, porque desde su idea inicial hasta el 2004 nunca el Estado había resuelto tener una reserva y delimitarla. Antes eran propuestas de zonificación, ahora existe un área de Reserva de Biosfera, existe una delimitación que permite trabajar de otra manera. La propuesta inicial quedó en el papel, se discute, se toma, se fortalece de alguna u otra manera, pero a mi entender no hay un marco legal, no hay una ley de ordenamiento territorial a nivel nacional. Es muy difícil para los gobiernos departamentales realizar acuerdos donde pasa por las juntas departamentales de cada uno de los departamentos y manejan un territorio con una visión compartida. Logros: para lo que es Rocha, específicamente, pero principalmente para los cinco departamentos se avanzó tremendamente en el conocimiento de los ecosistemas y la región; no existía en esos lugares información salvo algunos puntos focales de la pesca o del turismo, pero se avanzó en conocimiento del ecosistema, se avanzó en investigación básica, se avanzó en el conocimiento de los actores sociales y su forma de vincularse. Esto es un capital en el cual se debe seguir invirtiendo. Los desafíos pasan por la implementación de un sistema efectivo de áreas protegidas públicas y privadas entorno a la cuenca, la identificación y desarrollo de prácticas de uso que sean compatibles con la conservación de la biodiversidad y un modelo de gestión del territorio integral y participativo, con equilibrio entre producción y conservación. El papel de la educación ambiental y el conocimiento de los ecosistemas a partir de la investigación deberán fortalecer las capacidades locales, tanto del Gobierno, ONG y actores privados, contribuyendo a la sensibilización tanto nacional como de la región con respecto a los beneficios de tener un ordenamiento del territorio y un sistema de áreas protegidas. La experiencia desarrollada por el Programa en monitoreo ambiental con actores locales, tanto en capacitación como en actividades de campo logró avances importantes en la organización local y en el conocimiento de los problemas ambientales. La divulgación, la información y la participación activa en los planes de manejo para llevar adelante la gestión, los comité de gestión y el fortalecimiento de la institucionalidad deben estar presente siempre y principalmente desde los gobiernos departamentales. Avanzar en los aspectos normativos donde la experiencia de la ordenanza costera demostró que la participación en foros permite avanzar en las normativas y toma de decisiones compartidas. El ordenamiento del territorio incor- Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 127 porarlo en las agendas de los gobiernos departamentales y generar propuestas para financiar estudios técnicos, investigación, monitoreo ambiental participativo, educación ambiental, capacitación y por último en el manejo social de la información. UNIDADES AMBIENTALES Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 53 USO ACTUAL DEL SUELO, AÑO 1996 Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 61 GRADOS DE CONFLICTIVIDAD Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 68 ESQUEMA METODOLÓGICO Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 70 IDENTIFICACIÓN GENERAL DE CONFLICTOS Y AMENAZAS A NIVEL DE UNIDADES AMBIENTALES DE LA RESERVA Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 71 PROPUESTA DE ÁREAS PROTEGIDAS PARA RBBE, AÑO 2000 (PROBIDES) Plan Director RBBE, Uruguay, 2000, PROBIDES, p. 76 NUEVA DELIMITACIÓN DE LA RESERVA DE BIOSFERA BAÑADOS DEL ESTE (RBBE) Conclusiones del taller El grupo de participantes se organizó en cuatro grupos diferentes, los cuales tomaron dos temas para hacer algunas sugerencias al respecto. Los grupos uno y dos, exploraron elementos que ayudaran a precisar el análisis de la situación problemática que sufre la Reserva de Biosfera; y los grupos tres y cuatro, se abocaron a sugerir elementos de estrategia o alternativas de atención para la situación de la misma Reserva de Biosfera. Los facilitadoresinstructores dieron algunas sugerencias generales para el abordaje, relacionadas con las propias herramientas de análisis que habían sido sugeridas en las exposiciones discutidas en la primera parte del Taller. A continuación, se recogen los aportes de todos los grupos. Primer tema: el análisis de la situación conflictiva que afecta a la Reserva de Biosfera de “Bañados del Este”, Uruguay Grupo uno Facilitador: Jean-Eudes Beuret Elementos a considerar en el análisis del conflicto: a. Dar nombre y apellido a los actores involucrados (sectores o actores sociales). b. Considerar el “conflicto global de visiones” que existe en la región. c. Zonificar la situación; identificando diferentes situaciones por zonas o sub-zonas. d. Identificar los tipos de conflictos específicos que hay que atender; si son de índole económica, o cultural, etcétera. e. Identificar actores pasivos (o sin representación) en el área. f. Considerar adecuadamente los gradientes de gravedad o intensidad de los conflictos que existen. g. Dimensionar territorialmente la extensión o escala de cada afectación con impacto conflictivo. h. Promover una priorización de los conflictos a atender. i. Estimar o ponderar el poder de cada tipo de actores. Consideraciones sobre tipos de estrategia de legitimación-construcción de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este: 1. Hay que realizar estudios suficientes, para llegar a propuestas, que puedan ser sometidas a una consulta regional, que sea la que permita que si hay suficiente consenso regional para ello, se pueda llegar a emitir la Ley o decreto gubernamental respectivo, relacionado con la Reserva de Biosfera. Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 135 2. Conviene impulsar un diagnóstico social de las situaciones conflictivas, realizado en diálogo con los sectores o actores respectivos. Esto debe poder llevar a un conjunto progresivo de nuevos escenarios: a. Búsqueda de mecanismos de negociación que puedan ser vistos con una óptica de ganar-ganar para todos los participantes. Conviene para ello considerar que se cuente con la capacidad de establecer incentivos, o compensaciones, etcétera, que complementen sus cambios. b. Propuestas claras de manejo territorial regulado, con información y lenguaje comunes. c. Esto podrá conducir a la construcción progresiva de un Plan regional de Desarrollo (que armonice conservación con continuidad de las prácticas productivas relevantes en la zona, pero armonizadas a criterios de sustentabilidad). d. Para la instrumentación de ese Plan de Desarrollo, convendrá una amplia difusión y suficiente información, compartida de manera focalizada y apropiada para cada actor social determinado. e. El proceso entero debe ocurrir bajo la modalidad de procesos de diálogo, que garanticen que ocurra un continuo intercambio de experiencias que permita unificar las identidades dispersas de los actores locales, y las visiones fragmentadas, sectorializadas, que tienen de su territorio (o de la porción que aprovechan del mismo) hacia una unificación de visiones. Grupo dos Facilitador: Alfonso González Este grupo consideró, después de deliberar buena parte del tiempo que habían dedicado al análisis, que había que hacerlo a partir de la consideración de algunos elementos contextuales de la situación, que se sugieren en la siguiente lista: Elementos de contexto institucional (gubernamental): Para avanzar a consolidar, dar legitimidad, consistencia y consenso social a la propuesta de establecer bajo cierto estatuto de protección parte del oriente de Uruguay, conviene considerar: 136 • Actualizar, armonizar y valorizar la Ley de Áreas Naturales Protegidas con las competencias del nivel de gobierno departamental, y con lo que reglamenta la Ordenanza Costera, para regular compatiblemente usos diferenciados de suelo en la franja costera. • Redefinir y/o actualizar el rol de PROBIDES en el nuevo contexto que plantea la nueva Ley de Áreas Naturales Protegidas. • Aprovechar la autonomía de los gobiernos departamentales para regular e instrumentar programas de desarrollo que incorporen progresivamente una perspectiva de sustentabilidad. • Socializar efectivamente la declaratoria de UNESCO, vinculando sus objetivos y P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A marco general de referencia con la actualizada estructura legal de Uruguay, considerando su articulación con los planes de desarrollo departamentales. Elementos de contexto socioeconómico: • Es prioritario el impulso a planes de desarrollo departamentales, que consideren las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales, turísticas (y las de prospección minera, de riesgos para futuro valor estratégico de las tierras) y su transición progresiva a prácticas sustentables compatibles con áreas bajo esquemas de conservación. • Considerar la oportunidad de compatibilizar el gran desarrollo turístico regional vinculándolo con condiciones de “alta naturalidad” en planes de desarrollo departamentales (para la franja costera y porciones territoriales tierra adentro). • Involucrar a centros de investigación y organismos de la sociedad civil (ONG) en estrategias departamentales de desarrollo, con PROBIDES como articulador, y enlazados simultáneamente a la acción institucional de carácter central. Elementos de contexto cultural: • Considerar el individualismo, y falta de cohesión de grupos sectoriales en la región (y común en el país). • Impulsar estrategias de atención específica a sectores sociales importantes en la región, como: ganaderos, empresarios y trabajadores de industria turística, mujeres rurales, pescadores artesanales y poseedores urbanos de la franja costera. • Valorar y explorar elementos de identidad regional y saberes locales que se encuentran dispersos y poco reconocidos. Segundo tema: alternativas de acción para fortalecer la Reserva de Biosfera de Bañados del Este Grupo tres Facilitador: Pedro Álvarez Icaza El grupo sugirió los siguientes elementos de: Promoción/Declaración de la (Reserva de) Biosfera de Bañados del Este, Uruguay. Una oportunidad para el desarrollo sustentable. Propuestas para preparar el diálogo. Para favorecer la instrumentación práctica de esa oportunidad, se propone considerar que hay tres procesos que podrán actuar como detonadores de la eficacia de ese proceso; ellos son: 1. La identificación e incorporación adecuada de los actores relevantes al diálogo. Entre ellos hay que considerar a: Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 137 • Los gobiernos locales (departamentales) • El Gobierno Nacional, que comprende al menos ◊ El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente ◊ Ministerio de Industria, Energía y Minería ◊ Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca ◊ Ministerio de Turismo ◊ Ministerio de Economía ◊ Ministerio de Educación y Cultura ◊ Los ciudadanos 2. Promover una política exitosa (con todos esos actores involucrados) • Considerando la importancia de mantener el vínculo estrecho con los actores-socios locales de la experiencia. 3. Ejecutar una planeación territorial efectiva: • Que considere las experiencias exitosas de acción política vigentes (como la de la instrumentación de la Ordenanza Costera). • Que contribuya a favorecer y profundizar el diálogo, animando a la integración de Comités locales o regionales de Gestión. • Que ayude a revisar y ponderar las ventajas comparativas de la existencia de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, a revisar con todos los sectores. Grupo cuatro Facilitador: Philippe Barret Propuestas para el diálogo: Se debe considerar la presencia de intereses de los diferentes actores antes, durante, y después del proceso que se realizará en donde existan espacios propios de expresión e intercambio, y que considerarán el papel de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este. Habrá que considerar en ese proceso el papel de la mediación, así como una voluntad de complementación y enriquecimiento de la discusión con nuevos enfoques. Metodológicamente: • • 138 Es necesario identificar ◊ Actores sociales (considerando la Estrategia de Sevilla) ◊ Sus intereses ◊ Sus espacios de expresión Hay que considerar también que la Reserva de Biosfera aporta nuevos enfoques o nuevas visiones, para las cuestiones planteadas por esos actores. Por tanto, es importante que la Reserva de Biosfera pueda plantear pautas innovadoras de investigación sobre la situación y los escenarios posibles (que juegue un papel de motivador proactivo). P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A • Las acciones proactivas no son monopolio de la Reserva de Biosfera, también provendrán de los actores o sectores sociales. • El papel mediador inherente de la Reserva de Biosfera deberá estar sustentado en el aporte y diseminación de información adecuada. • Deberá considerarse en el proceso la continua relación dialéctica entre las acciones reactivas (las respuestas a demandas), y las acciones preactivas (las que se generan o inducen). • Hay necesidad de conocer las condiciones de vida y necesidades de la población, que pueden ayudar como orientadores de la estrategia de desarrollo. Dar prioridad a la investigación de estos aspectos básicos (Estrategia de Sevilla). • Hay que considerar que como parte de la situación estructural y como parte que puede ser base de un conflicto principal a nivel regional, ocurre una situación de altos niveles de pobreza en algunos sectores y prima una condición de falta de equidad. • Es importante considerar la dinámica y movilidad de los propios grupos. • Conviene, para optimizar el proceso, definir una meta común, construir un pensamiento en común, identificar a los líderes de la comunidad para la integración de los Consejos, Comités, etcétera. • Hay que buscar propuestas realistas (adecuadas, factibles), sin que eso signifique que limitan el alcance mismo de las propuestas (y para ello, recurrir a otros actores, en otros niveles de la estructura social). • Algo importante: la institucionalización, propiamente dicha de la Reserva de Biosfera puede ayudar a facilitar y perfeccionar su gestión. Para ello conviene considerar la existencia de una autoridad que la encabece. • Instalar una forma de trabajo con todos los sectores, en una gestión intersectorial (pública-privada) el país mismo. • El aporte técnico de calidad puede contribuir a que se recupere el equilibrio, y no reemplaza, sino complementa la participación social amplia en la gestión. Plenario final Todos los participantes coincidieron en que los aportes eran bastante complementarios, y que en efecto, convenía re-dimensionar la acción institucional en la gestión de la Reserva de Biosfera, si se desea que ésta adquiera plena legitimidad, además de que cobre también su plena legalidad como instrumento de gestión pública (independientemente de cómo participen otros sectores en esa gestión). Se añadieron en la discusión algunas interrogantes, que quedan esbozadas para trabajos futuros. Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 139 • ¿Quién define el conflicto? Es importante cuidar de no crear ruido o distorsionar las percepciones sobre la situación. No confundir contradicciones con una situación franca de conflicto. • Considerar que la dificultad para entender el enclave institucional del Proyecto abarca considerar las contradicciones propias de la forma como el gobierno uruguayo tomó la misma resolución de 1976, que fue inicial para detonar el proceso de atención para la protección de la zona. • Considerar que hay actores intra-regionales y otros extra-regionales, que tendrán que ser considerados en la ecuación del conflicto en el área y sobre el estado de la Reserva de Biosfera. • No generalizar demasiado la acción; no preocuparse por los grandes niveles de contradicción social, inherentes a los “choques” entre diferentes modelos de desarrollo en el área, sino por la forma específica como se manifiestan en conflictos concretos de escala menor. Conviene atender o focalizar en ellos la acción, para ayudar didácticamente a los actores a mantenerse interesados en el proceso. • Considerar la forma cómo Uruguay vende la idea de la Reserva de Biosfera como parte de una imagen de lo que muestra como su forma de desarrollo. • Considerar la temporalidad larga del proceso; no pensar que esto va a resolverse con una sola actividad o con un gesto momentáneo. Cuidar que el “timing” de la acción mantenga un ritmo que no desestimule a los actores si se inicia una nueva promoción. • Atender que la dimensión educativa es básica. Hay que atender focalizadamente los intereses educativos de todos los sectores (y de sus hijos, vía el sistema escolarizado) para interesarlos también, con una misma propuesta, pero expresada de las formas que ideosincráticamente sean adecuada para cada sector, en ese proceso. • Finalmente, se subrayó que la acción colectiva debe cuidar la legitimación social de la propuesta, simultáneamente a cómo la estructura gubernamental y legislativa formula la parte que “legalice” apropiadamente la idea de la Reserva de Biosfera. Esto no basta, sin embargo, para que prospere la iniciativa; requiere que se identifique una fórmula viable, pertinente y apropiada de acción. Comentarios finales La conclusión más evidente que quedó manifiesta, es que hace falta crear un programa específico que prepare a los tomadores de decisiones, pero en particular a los directores y equipos técnicos de la Reserva de Biosfera de la red MAB-UNESCO en el manejo de conceptos, técnicas y metodologías, para la gestión de conflictos ambientales en sus áreas. Así 140 P R E V E N C I Ó N Y G E S T I Ó N D E CO N F L I C TO S E N R E S E R VA S D E B I O S F E R A como la necesidad de que esta formación sea sistemática y de carácter formal, como una especialidad académica, diplomados o de formación continua. Una segunda conclusión a resaltar es que los participantes coincidieron en que la problemática asociada a las directrices de la Estrategia de Sevilla en la materia de prevención de conflictos, requiere de un mecanismo permanente para compartir experiencias, resaltar casos de éxito y sobre todo socializar las lecciones aprendidas entre los actores. Fue evidente que la toma de decisiones en políticas de conservación y desarrollo sostenible en los espacios MAB requiere de esfuerzos multidisciplinarios, incluyentes y de involucramiento permanente de los actores del desarrollo local. Otra consideración importante subrayó que la acción colectiva en el manejo de la problemática socioambiental de las Reservas de Biosfera “debe cuidar la legitimación social de las propuestas”, de tal manera que una Reserva de Biosfera debe verse como una oportunidad para promover el desarrollo local y no como una limitante al beneficio de los actores locales. Se acordó proponer a la UNESCO el auspicio para organizar en un futuro cercano, talleres regionales para Mesoamérica, América Latina y el Caribe donde se aborde la problemática asociada al manejo y prevención de conflictos en Reservas de Biosfera, como una estrategia que fortalezca las políticas de sustentabilidad ambiental en la región. Taller de análisis del estudio de caso de la Reserva de Biosfera de Bañados del Este, Rocha, Uruguay 141 Lista de participantes Curso-taller sobre prevención y gestión de conflictos en Reservas de Biosfera Montevideo, Uruguay 16 al 18 de noviembre de 2005 ARGENTINA Cesar Walter Cattaneo Subsecretario de Ecología Presidente del Comité de Gestión de la Reserva de Biosfera Yaboti Ministerio de Ecología, Recursos Naturales Renovables y Turismo San Lorenzo 1538 (3300) Misiones Tel: (54-37) 52447611 Fax: (54-37) 52447611 Correo electrónico: [email protected] Miguel Angel Otero Secretario de Gestión Territorial y Medio Ambiente Municipalidad de San Fernando - Secretaría de Gestión Territorial y Medio Ambiente Reserva de Biosfera Delta del Paraná Madero Nº1218 B1646DXL San Fernando Provincia de Buenos Aires Tel: (54-11) 47251688 Fax: (54-11) 47251461 Correo electrónico: [email protected] Sebastián Malizia Secretario Concejo Administración Fundación Pro Yungas CC 34 Yerba Buena 4107 Tucumán Tel: (54-381) 4253728 Fax: (54-381) 4253728 Correo electrónico: [email protected] Alicia Toribio Secretaria alterna Unidad de Coordinación del Programa MAB (UCPMAB) Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable San Martín 451, piso 2 1004 Buenos Aires Tel: (54-11) 43488598, 43488596 Fax: (54-11) 43488300/8600 Correo electrónico: [email protected] BOLIVIA Juan Carlos Gómez Director Monitoreo Ambiental SERNAP-Servicio Nacional de Áreas Protegidas C. Loayza No. 178, Edif. Lara Bisch, entre Av. Camacho y Av. Mcal. Santa Cruz, La Paz Tel: (591-2) 2796433 Fax: (591-2) 2317740 Correo electrónico: [email protected] Alejandra Urioste Coordinadora de Proyecto Fundación Amigos del Museo NKM Av. Irala # 565 Casilla Postal 2489, Santa Cruz Tel: (591-3) 3371216 Fax: (591-3) 3371216 Correo electrónico: [email protected] Antonio Mauricio Maraza Noa Asesor Legal SERNAP-Servicio Nacional de Áreas Protegidas C. Loayza No. 178, Edif. Lara Bisch, entre Av. Camacho y Av. Mcal. Santa Cruz, La Paz Tel: (591-2) 410024, 312558 Fax: (591-2) 2317740 Correo electrónico: [email protected] 145 BRASIL Jorge Luiz Pegoraro Jefe del Parque Nacional de Iguazú IBAMA-Instituto Brasilero de Medio Ambiente y de Recursos Naturales Renovables IBAMA/PARNA IGUACU BR 469, KM 18 – Caixa Postal 05 CEP 85851 – 970 Foz do Iguacu - PR Tel: (55-45) 35218365 Fax: (55-45) 35218360 Correo electrónico: [email protected] Sergio Zaratín Presidente del Consejo de Gestión de la Reserva de Cinturón Verde Reserva de Biosfera de Cinturón Verde de la Ciudad de São Paulo Tel: (55-11) 30615666 Fax: (55-11) 30624718 Rua do Horto, 931 02377-000 São Paulo – SP Tel: (55.11) 62323116, 6231 8555 int. 213 y 304 Fax: (55.11) 6232 5767, 6232 3116 Correo electrónico: [email protected] Iara Vasco Ferreira Gerente de Articulación Ministerio de Medio Ambiente - MMA Dirección de Áreas Protegidas Esplanada dos Ministérios, Bloco 7º andar sala 714 CEP 70068-900 Brasilia Tel: (55-61) 40091199 Fax: (55-61) 40091174 Correo electrónico: [email protected] CHILE Pedro Araya Punto focal Comité MAB CONAF Av. Bulnes 259 Of. 704 Santiago de Chile Tel: (56-2) 3900297 Fax: (56-2) 3900295 Correo electrónico: [email protected] César Mauricio Bahamonde Díaz Secretario Ejecutivo Agenda 21 (Reservas de Biosfera) Municipalidad de Cabo de Hornos Puerto Williams Provincia Antártica Chilena Tel: (56-61) 621011, 621013, 621018 Correo electrónico: [email protected] 146 Jorge Rojas Director del Departamento de Sociología Universidad de Concepción Barrio Universitario s/n Concepción Tel: (56-41) 204766 Correo electrónico: [email protected] Sandra Vallejo Fundación Omora Reserva de Biosfera Cabo de Hornos Fundación Omora Puerto Williams Provincia Antártica Chilena Tel: (56-61) 621305 Fax: (56-61) 621305 Correo electrónico: [email protected] FRANCIA Philippe Barret Director de Programas de Mediación Territorial GEYSER Rue Grande 04870 St. Michel l’Observatoire Tel: (33-492) 766244 Correo electrónico: [email protected] Jean-Eudes Beuret Agrocampus Rennes 52 rue Louis Petri 35200 Rennes Tel: (33-2) 23485678 Fax: (33-2) 23301218 Correo electrónico: [email protected] MÉXICO Jazmín Guadalupe Aguilar Coordinadora del Grupo de Estudios Ambientales A.C. Grupo de Estudios Ambientales A.C. Allende 7 Col. Santa Ursula Coapa C.P. 04650, México, D.F. Tel: (52-55) 56179027 Fax: (52-55) 56177127 Correo electrónico: [email protected] Pedro Álvarez Icaza Director General del Corredor Biológico Mesoamericano-México CONABIO Liga Periférico Insurgentes Sur 4903 Col. Pedregal C.P. 14010, México D.F. Tel: (52-55) 55289139, 56289154 Fax: (52-55) 55289131 Correo electrónico: [email protected], [email protected] Sofía Cortina Segovia Directora de Investigación y Análisis Institucional y de Políticas Públicas Instituto Nacional de Ecología / Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Periférico 5000 Col. Insurgentes Cuicuilco Deleg. Coyoacan, 04530 México, D.F. Tel: (52-5) 54246410 Fax: (52-5) 54245408 Correo electrónico: [email protected] Alfonso González Martínez Coordinador Programa Grupo de Estudios Ambientales A.C. Grupo de Estudios Ambientales A.C. Allende 7 Col. Santa Ursula Coapa C.P. 04650, México, D.F. Tel: (52-55) 56179027 Fax: (52-55) 56177127 Correo electrónico: [email protected], [email protected] 147 PARAGUAY Beatriz Chase Presidenta Comité MAB, Capítulo Paraguayo Paí Pérez 742 Asunción Tel: (595-21) 201188 Fax: (595-21) 201188 Correo electrónico: [email protected] Wilfried Giesbrecht Director Ejecutivo Fundación para el Desarrollo Sustentable del Chaco Reserva de Biosfera del Chaco Casilla de correo 883 Loma de Plata 168 Tel: (595-492) 52191 Fax: (595-492) 52235 Correo electrónico: [email protected] María del Carmen Fleytas Coordinadora de Programas de la Fundación Moisés Bertoni Fundación Moisés Bertoni Reserva de Biosfera Mbaracayu Intendentes Militares 645 Asunción Tel: (595-21) 608740 Fax: (595-21) 608741 Correo electrónico: [email protected] URUGUAY Alicia Aguerre Mary Araujo Coordinadora del Comité Nacional MAB de Uruguay DINAMA-Dirección Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Rincón 422, piso 4 Montevideo Tel: (598-2) 9170710 int. 4403 Fax: (598-2) 9170710 int. 4511 Correo electrónico: [email protected] Directora de Higiene y Protección Ambiental Intendencia Municipal de Maldonado Fco. Acuña de Figueroa y Burnett Depto. de Maldonado Correo electrónico: [email protected] Eduardo Andrés Técnico en Áreas Naturales Protegidas DINAMA-Dirección Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Rincón 422 Montevideo Tel: (598-2) 9170710 Fax: (598-2) 9170710, int 4410 Correo electrónico: [email protected] 148 Laura Beovide Técnica Museo Nacional de Historia Natural y Antropología Av. de las Instrucciones 948 Montevideo Tel: (598-2) 3593353 Fax: (598-2) 3551481 Correo electrónico: [email protected] Marcela Caporale Docente del Instituto de Ciencias Antropológicas FHCE RETEMA-Red Temática de Medio Ambiente de la Universidad de la República Magallanes 1577 Montevideo Tel: (598-2) 409 11 04/06 Correo electrónico: [email protected], [email protected] Vilma Daudy Delegada Titular del Ministerio de Industria, Energía y Minería ante el Comité MAB URUGUAY Ministerio de Industria, Energía y Minería Hervidero 2861 Montevideo Tel: (598-2) 2001951, int. 135 Correo electrónico: [email protected] Gerardo Evia Asesor Regional Este DINAMA-Dirección Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Ruta 15, km 109, Paraje Alférez Depto. de Rocha Tel: (598-450) 6003 Fax: (598-450) 6003 Correo electrónico: [email protected] Eduardo García Asesor de la Dirección de Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Intendencia Municipal de Rocha Gral. Artigas y Lavalleja Depto. de Rocha Correo electrónico: [email protected] Gerardo Merola Técnico Asesor DINAMA-Dirección Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Ruta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35 Depto. de Rocha Tel: (598-47) 24853, 25005 Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021 Correo electrónico: [email protected] Luis Moresco Directivo Red Uruguaya de ONG Ambientalistas Canelones 1164 Montevideo Tel: (598-2) 9022362 Fax: (598-2) 9085959 Correo electrónico: [email protected] José Luis Olivera Técnico en Gestión Costera PROBIDES Ruta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35 Depto. de Rocha Tel: (598-47) 24853, 25005, 28021 Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021 Correo electrónico: [email protected] Gonzalo Picasso Gestor de Áreas Protegidas PROBIDES Ruta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35Depto. de Rocha Tel: (598-47) 24853, 25005, 28021 Fax: (598-47) 24853, 25005, 28021 Correo electrónico: [email protected], [email protected] Carlos Prigioni Director Secretaría de Medio Ambiente Intendencia Municipal de Treinta y Tres Depto. de Treinta y Tres Tel: (598-45) 6050 Fax: (598-45) 3544 Correo electrónico: [email protected] Gustavo Sención Director PROBIDES Ruta 9 km 205 Casilla de Correo Nº 35 Depto. de Rocha Tel: (598-47) 24853-25005, 28021 Fax: (598-47) 24853-25005, 28021 Correo electrónico: [email protected] 149 Sonia Sosa Fernández Asesor Técnico DINAMA-Dirección Nacional de Medio Ambiente Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Rincón 422 Montevideo Tel: (598-2) 9170710, int 4452 Fax: (598-2) 9170710, int 4410 Adrián Stagi Ornotólogo Responsable Campaña Aves Marinas Aves del Uruguay GUPECA Av. 18 de Julio 2323, # 1114 Montevideo Tel: (598-2) 4010194 Fax: (598-2) 4010194 Correo electrónico: [email protected] FAO Marcela Bocchetto Oficial de Políticas y Programas Oficina Regional de la FAO Avda. Dag Hammarskjold 3241 Vitacura, Santiago de Chile Tel: (56-2) 3372161 Fax: (56-2) 3372178 Correo electrónico: [email protected] 150 María Clara Urioste Comisión de la Laguna de Rocha La Paloma, Depto. de Rocha Correo electrónico: [email protected] Edy Valdés Coordinadora Biodiversidad, Producción Responsable Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Montevideo Av. 18 de Julio 1496, piso 1 Tel: (598-2) 4026324 Correo electrónico: [email protected] Marta Varela Inspectora de Biología Enseñanza Secundaria Integrante del Comité MAB Inspección General Docente del CES, Consejo de Educación Secundaria Uruguay 907 Montevideo Tel. y fax: (598-2) 9008801 Correo electrónico: [email protected] UNESCO Jorge Grandi Director Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe UNESCO-Montevideo Edificio MERCOSUR Luis Piera 1992, 2do. piso 11200 Montevideo Tel: (598-2) 4132075 Fax: (598-2) 4132094 Correo electrónico: [email protected] Claudia Karez Especialista de Programa Programa de Ciencias Ecológicas Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe UNESCO-Montevideo Edificio MERCOSUR Luis Piera 1992, 2do. piso 11200 Montevideo Tel: (598-2) 4132075 Fax: (598-2) 4132094 Correo electrónico: [email protected] Sylvia Tewes Secretaria Programa de Ciencias Ecológicas Oficina Regional de Ciencia de la UNESCO para América Latina y el Caribe UNESCO-Montevideo Edificio MERCOSUR Luis Piera 1992, 2do. piso 11200 Montevideo Tel: (598-2) 4132075 Fax: (598-2) 4132094 Correo electrónico: [email protected] 151 Se terminó de imprimir en el mes de agosto de 2006, en Gráfica Don Bosco, Agraciada 3086, Montevideo, Uruguay. Depósito Legal Nº 339 491. Comisión del Papel. Edición amparada al Decreto 218/96