No. 78: Temas Para La Asamblea - Hanns-seidel

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"OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" TOMO I TEMAS PARA LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Primera edición, junio 2006 D.L. Nº 4 - 1 - 1070 - 06 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 2440846 - 2440642 Telefax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrónico: [email protected] Diseño de Tapa: Susana Machicao Impresión: Editorial "Garza Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557 La Paz - Bolivia La Paz - Bolivia "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Carlos Miranda Pacheco ............................................................... 219 CONTENIDO Presentación .......................................................................................... 7 APUNTES EN TORNO A LA CULTURA CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA H.C.F. Mansilla ..................................................................................11 ¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN? José Antonio Rivera Santivañez .....................................................39 LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO CONSTITUCIONAL BOLIVIANO 1826 - 2004 Silvia Chávez Reyes ..........................................................................95 ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO DEL DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO Carlos Cordero Carraffa .............................................................. 163 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" consideró de manera conjunta estableciendo para el domingo 2 de julio la realización de ambos eventos electorales. Se trata de dos procesos electorales inéditos: por un lado, es la primera vez que se elige a una Asamblea Constituyente mediante sufragio universal, por otro lado, es el primer referéndum convocado por iniciativa popular. P R E S E N T A C I Ó N En marzo de 2006, gracias a un amplio acuerdo entre el gobierno y la oposición, el Parlamento aprobó la ley especial de convocatoria a la Asamblea Constituyente y de manera simultánea aprobó la ley para el referéndum sobre las autonomías departamentales. Se trató de un importante pacto político que dio curso a dos de los temas centrales de la agenda política boliviana de los últimos años. En efecto, desde que se planteó a principios de los años 90, la exigencia para la convocatoria a la Asamblea Constituyente ganó progresivamente espacio hasta convertirse en un punto de consenso de la mayoría de las organizaciones políticas, sociales y regionales como demostró su inclusión en casi todos los programas de los partidos para las elecciones presidenciales de 2005. Al mismo tiempo, una vez que fue propuesto por los cívicos de Santa Cruz, el referéndum sobre las autonomías departamentales también ganó legitimidad. Ambos procesos se reforzaron mutuamente y por ello el Parlamento los 7 Sin embargo, la discusión sobre los grandes temas que debería analizar la Asamblea Constituyente ha sido más bien escasa y la ciudadanía siente la necesidad de cubrir ese vacío. El propósito de los números 78 y 79 de Opiniones y Análisis es justamente brindar una mirada de conjunto sobre aspectos centrales que seguramente ocuparán un tiempo significativo de los trabajos de la Asamblea Constituyente que se instalará en Sucre a partir de agosto de 2006. Los trabajos, preparados por reconocidos especialistas, académicos y/o políticos, servirán por lo tanto a los ciudadanos interesados en el futuro del país así como a candidatos y organizaciones políticas que pueden encontrar en ellos útiles puntos de referencia para preparar sus propuestas para las discusiones de la Asamblea Constituyente. De esta manera, Fundemos cumple con su papel de ofrecer análisis de calidad para el debate democrático y plural, abierto a todas las organizaciones políticas. Continúa de esta manera con un trabajo iniciado hace casi dos décadas y que le ha permitido a Opiniones y Análisis llegar a miles de suscriptores y de lectores y contribuir a un intercambio razonado y sereno de argumentos. El volumen 78 se abre con el texto “Cultura constitucional de los bolivianos”, redactado por el doctor H.C.F. Mansilla, reconocido analista y profesor en varias universidades europeas, en el cual expone una mirada crítica sobre la relación de los bolivianos con la Constitución. A continuación, José A. Rivera, ex magistrado del Tribunal 8 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Constitucional, propone cambios constitucionales en su artículo “¿Hasta dónde reformar la Constitución?”. La investigadora Silvia Chávez demuestra en “Las mujeres en el pensamiento constitucional boliviano” cómo los derechos femeninos fueron extendiéndose a lo largo de la historia republicana. Por su parte, Carlos Cordero, catedrático universitario y especialista en asuntos políticos, retoma uno de los debates que más agitó la política boliviana desde inicios de los años 1990: “Asamblea Constituyente y el estado del debate sobre Presidencialismo y Parlamentarismo”. Finalmente, Carlos Miranda, ex superintendente de Hidrocarburos, brinda una perspectiva mundial y regional sobre la situación de los hidrocarburos y propone que la nueva Constitución incluya reglas que se adapten a contextos distintos. Con la publicación de estos dos Tomos, en Fundemos existe el convencimiento que se brinda un panorama amplio sobre algunos de los principales asuntos de debate de la Asamblea Constituyente que además de servir al elector para tomar sus decisiones contribuirá a la reflexión de los representantes elegidos. Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR El volumen 79 prolonga las reflexiones hincadas en el tomo precedente. Comienza con un artículo del ex ministro Roberto Barbery que aborda el difícil tema de las autonomías departamentales en “Aproximación preliminar a las reformas generales que requiere un régimen de autonomías departamentales en el marco de la actual Constitución”. Luego, el también ex ministro Raúl Jiménez, presenta “El Poder Judicial en la nueva Constitución”, donde hace un repaso del tratamiento reservado a ese Poder en anteriores Constituciones y da sugerencias para ser consideradas en la Asamblea. Por su parte, el ex parlamentario Hugo San Martín, expone los fundamentos doctrinales de la separación de poderes y ve con buenos ojos la posibilidad de convertir al organismo electoral en el cuarto poder. A continuación, el analista Henry Oporto ofrece útiles reflexiones sobre el tema de la tierra en su texto “El régimen agrario: notas para el debate constitucional y un enfoque renovado del desarrollo rural”. Los dos volúmenes terminan con el trabajo del periodista Ricardo Sanjinés que brinda su “Análisis de las propuestas partidarias para la Asamblea Constituyente”. 9 10 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" APUNTES EN TORNO A LA CULTURA CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA los códigos informales otorga a éstos su fuerza normativa y su aceptación popular en dilatados sectores poblacionales. En América Latina y especialmente en Bolivia los códigos escritos poseen, en general, sólo una función programática, es decir: señalan los límites dentro de los cuales se podría construir, en un futuro incierto y brumoso, un conjunto de reglas racionales y obligatorias. La ley en cuanto programa significa que la sociedad no niega ni renuncia a los estatutos formales, sino que los considera como algo todavía lejano, como un horizonte que señala el rumbo normativo, pero que no entorpece los acontecimientos de la vida cotidiana, la que, como es usual, se rige por principios prosaicos y por intereses materiales del momento. H.C.F. Mansilla*• LA LEY EN CUANTO PROGRAMA El presente texto está pensado y elaborado desde la perspectiva de las ciencias políticas, no desde las ciencias jurídicas1. El peso de la argumentación no está, por lo tanto, en el estudio de las normas legales, sino en el análisis de aquellos códigos informales que se han sedimentado en la mentalidad colectiva con el paso de los años. Códigos y estatutos formal-legales coexisten desde épocas inmemoriales con reglas informales y normas no escritas, pero de vigencia indubitable y de legitimidad muy enraizada en todas las capas sociales y los grupos étnicos del territorio boliviano. La validez obvia y sobreentendida de * Estudios de Ciencias Políticas y Filosofía; Maestría en Ciencias Políticas; Promoción doctoral en Filosofía (Universidad Libre de Berlín). Concesión de la venia legendi (habilitación para cátedra titular de Ciencias Políticas), por la Universidad Libre de Berlín. Profesor visitante en la Universidad de Zurich. Miembro de número de la Academia de Ciencias de Bolivia. Entre sus últimas publicaciones: “Tradición autoritaria y modernización imitativa. Dilemas de la identidad colectiva en América Latina”; “Tradición, modernidad y post modernidad”; “La aldea global y la modernización de un país subdesarrollado”; “Lo propio y lo ajeno en Bolivia”. • Las opiniones expresadas por el autor no involucran a ninguna institución. 1 Cf. la obra básica de Rodrigo Borja, Derecho político y constitucional, México FCE 2001, donde el autor analiza tanto las distinciones como las vinculaciones entre ambas disciplinas. 11 Esta constelación y muchas usanzas vigentes en la administración pública pueden ser rastreadas hasta la época colonial española2, en la cual era proverbial la existencia paralela de estatutos legales (poco respetados) y códigos informales (seguidos estrictamente). Desde entonces se puede constatar una constante que subyace a toda la cultura constitucional boliviana: un edificio majestuoso de leyes, muchas de ellas muy progresistas, humanitarias y ejemplares a nivel mundial, y paralelamente una praxis alimentada por códigos informales, de índole muchas veces retrógrada, una praxis que favorecía y favorece a los fuertes, poderosos y astutos en detrimento de una buena parte de la sociedad, sobre todo de aquellos que apuestan por la honradez, la previsibilidad y la corrección en las relaciones interhumanas. Como se decía en tiempos virreinales: “Se acata, pero no se cumple”. 2 Cf. los tratados más conocidos: Eleazar Córdova Bello, Las reformas del despotismo ilustrado en América, Caracas: Universidad Católica Andrés Bello 1975; Mario Góngora, El Estado en el derecho indiano, Santiago: Universidad de Chile 1951; José María Ots y Capdequí, El Estado español en las Indias, México: FCE 1976. 12 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Por consiguiente, lo que podría llamarse la cultura constitucional boliviana está enmarcada por una apreciación colectiva de la ley que mantiene los estatutos legales en un plano mayoritariamente teórico, donde éstos no influyen gran cosa sobre el terreno de la praxis. Por lo demás vale el famoso principio práctico-pragmático: “Para el amigo todo, para el enemigo la ley”. Esta máxima de comportamiento cotidiano describe la estima ciertamente modesta de que probablemente gozan los códigos formales en el grueso de la población y, simultáneamente, señala la admiración tácita que esta sociedad profesa hacia los logros obtenidos (generalmente al margen de la ley) mediante un proceder astuto y sin muchos miramientos por consideraciones éticas. Es posible, por consiguiente, que la estimación popular por textos constitucionales sea de índole retórica y circunstancial, alentada ocasionalmente por tendencias exitosas en un momento dado, que consideran y aprecian la reforma constitucional en cuanto mecanismo instrumental para otros fines. Esta constelación ha demostrado ser fuerte y perdurable, entre otros motivos a causa de su vigencia obvia | como un fenómeno natural| en casi todos los estratos sociales y regiones geográficas del país. La validez sobreentendida de un valor de orientación significa que éste se halla internalizado exitosa y profundamente por una porción extensa de la población y que este proceso no necesita de modelos educativos, argumentos racionales o esfuerzos sistemáticos para que las capas prerracionales de la consciencia colectiva se comporten según las normativas heredadas de tradiciones culturales |como la indígena precolombina o la hispano-católica |, las que, en el fondo, nunca han sido cuestionadas seriamente. La vigencia sólo relativa de estatutos legales y la preeminencia de códigos informales conforman los elementos centrales de lo que se podría llamar la cultura constitucional en suelo boliviano. Esta última denota sólidas raíces: la contraposición entre leyes escritas que no se cumplen y reglas informales que se respetan escrupulosamente pertenece al núcleo de la tradición colonial española y al comportamiento de dilatados sectores de la población durante la época virreinal y la era republicana. Durante la era colonial la administración estatal desconocía una vocación de servicio a la comunidad. Ni las normas legales ni las prácticas consuetudinarias preveían algo así como prestaciones de servicios en favor del público, a las cuales la burocracia hubiera estado obligada por ley. 13 Un ejemplo de lo anterior (la vigencia de lo obvio en conjunción con la validez de tradiciones culturales políticas) puede ser visto en aquel comportamiento masivo con fuerte peso político, al cual no le preocupan el fenómeno del burocratismo3, el embrollo de los trámites (muchos innecesarios, todos mal diseñados y llenos de pasos superfluos), la mala voluntad de los funcionarios en atender al público o el funcionamiento deplorable del Poder Judicial. La gente soporta estos fenómenos más o menos estoicamente, es decir, los considera como algo natural, como una tormenta que pasará, pero que no puede ser esquivada por designio humano. Hasta hoy (a comienzos del siglo XXI) ningún partido izquierdista o pensador socialista, ningún sindicato de obreros o empleados, ninguna asociación de maestros, colegio de abogados o grupo campesino, ninguna corriente indigenista o indianista había protestado contra ello. Las grandes reformas del aparato estatal y del Poder Judicial y el propósito de reducir el fenómeno burocrático 3 Cf. un libro que ha pasado totalmente desapercibido: Mariano Baptista Gumucio (comp.), El país tranca. La burocratización de Bolivia, La Paz: Amigos del Libro 1976. 14 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" no partieron de estos sectores, sino de las instituciones de la cooperación internacional y de individuos esclarecidos de la alta administración pública. Lo paradójico del caso estriba en que los pobres y humildes de la nación conforman la inmensa mayoría de las víctimas del burocratismo, la corrupción y del mal funcionamiento de todos los poderes del Estado; los partidos de izquierda y los pensadores revolucionarios, que dicen ser los voceros de los intereses populares, jamás se han apiadado de la pérdida de tiempo, dinero y dignidad que significa un pequeño roce con la burocracia y el aparato judicial para la gente sufrida y modesta del país. Es innegable el profundo descontento de estos estratos sociales, justificado en muchos casos; pero en muchos contextos históricos estos sectores no ansían solucionarlo por medio de un socialismo emancipatorio (dentro de la modernidad racionalista), sino mediante un retorno al orden tradicional, aderezado con ideologías extremistas de moda. Están en contra del individualismo liberal y la responsabilidad personal; la suya es una rebelión colectivista que anhela el Estadoprovidencia y la autoridad severa pero justa de un caudillo-patriarca. El paternalismo es una de las constantes de la mentalidad boliviana: casi todos protestan contra el Estado, pero acuden a él cuando surge cualquier problema. Las políticas neoliberales han suscitado una fuerte repulsa entre los sectores populares, pero éstos recurren al padre Estado con innumerables motivos. Los sectores estrechamente vinculados a estos dos legados culturales | el precolombino y el hispano-colonial4 | tienden a una cosmovisión paternalista, colectivista e iliberal; su imaginario está sustentado por viejas y muy arraigadas tradiciones que provienen del patriarcalismo indígena precolombino y del autoritarismo iberocatólico. Se trata de grupos que no han sido tocados sino tangencialmente por el soplo crítico-analítico de la modernidad occidental. Las personas entre ellos que profesan una fe revolucionaria prosiguen paradójicamente una convención colonial: el que obstaculiza y perjudica a la población tiene a menudo un éxito notable, sobre todo porque este tipo de protesta engloba una dilatada extorsión de terceros no involucrados. Su propensión al tumulto, que se despliega furiosamente para terminar poco después en mera retórica, encubre el hecho de que amplios sectores poblacionales tienen agravios y resentimientos seculares que se manifiestan por una vía radical que precisamente no ha conocido el Estado de Derecho y las prácticas de la democracia contemporánea. 4 Cf. las obras clásicas: John Elliot, La España imperial (1469-1716), Madrid: Vicens Vives 1965; Clarence Haring, El imperio hispánico en América, Buenos Aires: Solar / Hachette 1966. 15 Todo ésto ha contribuido a generar una atmósfera poco favorable a una cultura constitucional democrática y pluralista, enmarcada en una corriente racionalista. Los sectores izquierdistas y radicales pretenden, en el fondo, la restauración de un modelo social premoderno, jerárquico y, sobre todo, simple, en el cual todos reconozcan fácilmente su lugar y su función y tengan asegurada la existencia cotidiana. Desean como meta ulterior un orden social sin conflictos y sin discusiones ideológicas, donde el Estado les libere de la pesada responsabilidad de tomar decisiones personales y donde no tengan que exponerse al riesgo de la libertad individual. Para estos grupos lo positivo está representado por la homogeneidad social y la unanimidad política, y lo negativo por la diversidad de intereses, la división de poderes, la competencia abierta de todo tipo y el pluralismo ideológico5. 5 Cf. el ensayo clásico de Glen C. Dealy, The Tradition of Monistic Democracy in Latin America, en: Howard J. Wiarda (comp.), Politics and Social Change 16 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Se puede aseverar que estas observaciones sólo podrían aspirar a un esclarecimiento histórico de la problemática, ya que la modernización habría incursionado exitosamente en todos los sectores sociales del país. La antigua estratificación social, rígida, poco diferenciada y proclive a producir conflictos violentos, era evidentemente la contraparte de un estado general de atraso, expresado en bajas tasas de urbanización, alfabetización y atención médica. Pero aun considerando los considerables cambios en la estructura social de la nación que se han producido a partir de la Revolución Nacional de 1952, no hay duda de que los valores convencionales de orientación han exhibido una resistencia notable a cualquier cambio profundo. Esta lentitud de las alteraciones en el plano cultural | frente a la celeridad en la adopción de parámetros técnicos | es algo que las ciencias sociales conocen de vieja data, y conforma uno de los factores centrales en la actual composición de la cultura política y constitucional boliviana. democracia representativa y pluralista, formalidades que, como tales, pueden ser fácilmente echadas por la borda si se emprende el designio, presuntamente más importante y profundo, de una democracia directa y participativa o de la construcción de un modelo socialista. LA LEY COMO FORMALISMO ENGORROSO Una parte importante de la población ha preservado justamente estas pautas de comportamiento, que en el ámbito de la cultura constitucional se traducen en una actitud de desconfianza primordial ante los estatutos legales. El resultado político de esta mentalidad es la muy amplia tendencia de percibir sólo formalidades en los procedimientos de la democracia moderna y en los mecanismos de la in Latin America. The Distinct Tradition, Amherst: Massachusetts University Press 1982, especialmente pp. 77-80. Cf. también: Juan Ignacio García Hamilton, El autoritarismo hispanoamericano y la improductividad, Buenos Aires: Sudamericana 1998; y la obra clásica: Claudio Véliz, The Centralist Tradition of Latin America, Princeton: Princeton University Press 1980. 17 En el caso boliviano se puede constatar que numerosos intelectuales y los dirigentes de izquierda han contribuido desde la Guerra del Chaco (1932-1935) al desprestigio de la democracia y de las estructuras constitucionales modernas al menospreciar la democracia liberal y al propugnar, al mismo tiempo, la restauración de modelos arcaicos de convivencia humana bajo el manto de una opción revolucionaria. Refiriéndose a las fuerzas del sindicalismo, Jorge Lazarte sostuvo que la democracia propugnada por éstas no estuvo orientada por el “derecho al disenso”, sino por la “obligación al consenso”6. Esta noción de democracia y su praxis configuran unos modos de organización política existentes hasta hoy en numerosos sectores afines al populismo izquierdista. La izquierda boliviana ha celebrado largamente esta concepción de democracia y sus prácticas y las ha estimado como una alternativa válida frente a la democracia representativa y pluralista de procedencia europea occidental. Este modelo organizativo exhibe, sin embargo, unos vestigios muy serios de la tradición autoritaria: convenciones y rutinas que pertenecen indudablemente al acervo más prístino de la nación, pero que han demostrado ser obstáculos para la convivencia razonable en una sociedad pluralista y altamente diferenciada. Es sintomático que este tipo de democracia, reputado en ambientes izquierdistas e indianistas como alternativa genuinamente popular y participativa, termina habitualmente en manos de una élite muy pequeña y privilegiada, 6 Jorge Lazarte, Los mitos del sindicalismo boliviano, en: HISTORIAS (La Paz), vol. 2000, Nº 4, p. 244. 18 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" negando todo derecho a las minorías y a los disidentes y favoreciendo formas deplorables del consenso compulsivo. legales siguen siendo percibidos como mera formalidad), acompañada por la opinión generalizada de que la justicia es algo reservado para pocos privilegiados9. Más preocupante aún es el hecho de que algunos derechos humanos fundamentales aparezcan cuestionados en su ejercicio, sobre todo el derecho a la libre expresión, que una buena parte de la población no está dispuesta a conceder a los otros, a los disidentes; la tolerancia en cuanto normativa tiene una apreciación muy baja por el grueso de la población (5 % de la muestra). En conexión con este punto se halla la visión positiva del bloqueo de carreteras (vulneración de derechos de terceros) y la inclinación a no acatar una decisión de autoridad competente si ésta resultara contraria a los intereses de los encuestados. Como dijo Lazarte, una buena porción de la sociedad confunde autoridad con poder y éste último con arbitrariedad, lo que tiene ciertamente una razón de ser histórica, pero lo grave es que ésto no ha sido modificado por la modernización. Los bolivianos están cada vez más conscientes de sus derechos, pero no así de sus deberes, lo que conduce a trivializar fácilmente la vulneración de derechos de terceros10. Mediante el análisis de una amplia encuesta de opinión pública, Jorge Lazarte brindó pistas decisivas para comprender por qué comportamientos modernos y democráticos no se han consolidado en Bolivia pese a todas las reformas modernizantes a partir de 1985. Por un lado se puede constatar empíricamente que una mayoría notable de la población boliviana (71 %) prefiere la democracia a cualquier otra forma de gobierno7. Como aseveró Lazarte, se ha desarrollado en las últimas décadas una nueva sensibilidad, bastante moderna, que es “la aversión al riesgo” (que conllevan por ejemplo las propuestas programáticas de tinte radical); de ahí se derivan la predisposición al diálogo y el rechazo a la violencia política (ésta última es favorecida sólo por el 5 % de la población8). Pero por otro lado persisten valores de orientación y comportamientos colectivos de vieja data que obstaculizan la praxis efectiva de la democracia moderna, como la poca importancia atribuida por la población al cumplimiento de las leyes vigentes (los cuerpos EL POPULISMO Y LA CULTURA POLÍTICA 7 8 Jorge Lazarte, Entre dos mundos. La cultura política y democrática en Bolivia, La Paz: Plural 2000, p. 32 sq., 46 sq.- Estas cifras del apoyo general a la democracia coinciden casi exactamente con las de la encuesta de Mitchell A. Seligson, La cultura política de la democracia en Bolivia, La Paz: Universidad Católica Boliviana / USAID / Encuestas y Estudios 2001, p. 55. Cf. también: Carlos Toranzo Roca et al., Democracia y cultura política en Bolivia, La Paz: Corte Nacional Electoral / BID / PNUD 2001. Estos datos han sido confirmados por estudios y encuestas posteriores. Cf. Unidad de Análisis e Investigación Cultura política y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, La Paz: Corte Nacional Electoral 2004. Lazarte, Entre..., ibid., p. 48, 64. 19 En los últimos años se percibe un renacimiento del discurso político de la época del populismo clásico, lleno de promesas que probablemente no serán cumplidas y de amenazas dirigidas a los 9 Ibid., pp. 50-52. 10 Lazarte, ibid., p. 67, 71 sq.- La tendencia es coincidente con la encuesta de Seligson, sobre todo en lo que se refiere al bajo nivel de tolerancia que denotan los bolivianos. Cf. Mitchell A. Seligson, op. cit. (nota 7), p. 19. 20 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" adversarios. La retórica intelectual del populismo y neopopulismo11 se asemeja a lo que René Zavaleta Mercado dijo de los doctores de Charcas: un “sistema tortuoso”, donde “el lucimiento del ingenio era más importante que la creación ideológica [...]”12. El “nuevo” populismo retorna a sus características celebratorias, ampulosas, patrioteras y también a un estilo impreciso y gelatinoso, que procede de la España premoderna y no deja vislumbrar destellos de un enfoque crítico. Los intelectuales neopopulistas no pierden una palabra sobre el autoritarismo reinante en el medio sindical y campesino o en el ámbito universitario. No se preocupan por la expansión de ideologías antiemancipatorias y anti-humanistas con propensiones a desplazar cualquier otro tipo de pensamiento, como lo fue el marxismo criollo durante largas décadas en el ambiente académico del país. Después de la Guerra del Chaco surgieron en Bolivia nuevos partidos de corte nacionalista y socialista que jugaron un rol decisivo en los años siguientes14. El nacionalismo y el socialismo han adoptado desde entonces formas de organización y manifestaciones culturales populistas y neopopulistas, que han impedido y aún impiden el surgimiento de una cultura constitucional de cuño racionalista. Estas fuerzas políticas eran la manifestación de sectores ascendientes de las clases medias, sobre todo de las provincias, que hasta entonces habían tenido una participación exigua en el manejo de la cosa pública. Un ejemplo histórico es aquí esclarecedor. Paradójicamente fueron los partidos “clásicos” los que antes de 1952 intentaron a su modo modernizar las actuaciones políticas, dando más peso al Poder Legislativo, iniciando tímidos pasos para afianzar el Estado de Derecho y estableciendo una cultura política liberal-democrática 15. Estos esfuerzos no tuvieron éxito porque precisamente una genuina cultura liberal-democrática nunca había echado raíces duraderas en la sociedad boliviana y era considerada como extraña por la mayoría de la población. Hay que analizar esta especie de consenso general que se ha formado nuevamente en los últimos tiempos para entender la fuerza avasalladora que tuvo y tiene el populismo en la escena política boliviana. Como se sabe, una vasta popularidad no garantiza la veracidad de las creencias colectivas y de los mitos intelectuales, y mucho menos la calidad y durabilidad de un experimento socio-político. El destino del populismo de Conciencia de Patria (CONDEPA) es en este sentido muy revelador13. 11 Sobre las diferencias entre populismo y neopopulismo cf. René Antonio Mayorga, Antipolítica y neopopulismo, La Paz: CEBEM 1995. 12 René Zavaleta Mercado, La formación de la conciencia nacional [1967], Cochabamba / La Paz: Amigos del Libro 1990, p. 32; cf. también Zavaleta Mercado, Lo nacional-popular en Bolivia, México: Siglo XXI 1986. 13 Stéphanie Alenda, CONDEPA o el mito del “Jach’a Uru”, en: HISTORIAS, vol. 2000, Nº 4, pp. 143-168; Stéphanie Alenda, Das Wiederaufleben des Populismus in Bolivien. Der Einfluss von “Conciencia de Patria” bei der 21 Konstruktion neuer urbaner Identitäten in einem Wettbewerbs-Kontext (El renacimiento del populismo en Bolivia. La influencia de “Conciencia de Patria” en la construcción de nuevas identidades urbanas en un contexto de competencia), en: Rafael Sevilla / Ariel Benavides (comps.), Bolivien | das verkannte Land? (Bolivia | el país mal comprendido?), Bad Honnef: Horlemann 2001, pp. 6086; Salvador Romero Ballivián, Reformas, conflictos y consensos, La Paz: FUNDEMOS 1999, pp. 89-129. 14 Cf. entre otros los estudios clásicos: Herbert S. Klein, Orígenes de la Revolución Nacional boliviana. La crisis de la generación del Chaco, La Paz: Juventud 1987; Herbert S. Klein, Parties and Political Change in Bolivia 1880-1952, Cambridge: Cambridge University Press 1969. 15 Cf. Marta Irurozqui, A bala, piedra y palo. La construcción de la ciudadanía política en Bolivia 1826-1952, Sevilla: Diputación de Sevilla / Serie Nuestra América 2000. 22 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La cultura constitucional que se deriva de estos factores se inclina a ver en la Magna Carta y en los estatutos legales meros formalismos, a los que hay que acatar sólo si ésto es instrumentalmente favorable a los designios políticos de los populistas. El respeto a la constitución y a las leyes se transforma en algo aleatorio e incierto, que depende de decisiones e intereses que, de manera habitual y repetitiva, se pueden sobreponer fácilmente a normas jurídicas. En este contexto es imprescindible llamar la atención sobre un problema olvidado premeditadamente por historiadores y sociólogos que se han ocupado del nacionalismo revolucionario y del populismo: la declinación de la calidad intelectual de los debates parlamentarios -lo que puede repetirse en la Asamblea Constituyente- desde la Revolución Nacional de 195216. popular, aparte de los actos retóricos, se condensa en pequeños grupos privilegiados. Esto también pertenece a los factores de la cultura constitucional del presente: la baja calidad intelectual de la discusión parlamentaria fomenta la poca originalidad del texto constitucional que debe emerger como resultado de estos debates. Adicionalmente estas limitaciones de la calidad intelectual de las asambleas obligan en estos casos a la contratación de expertos, asesores y consultores de toda laya, en cuyas manos queda, en realidad, la redacción del texto constitucional. Es una experiencia repetida a lo largo de la historia universal que la soberanía popular, encarnada por los miembros de las asambleas constituyentes, pasa rápidamente a los especialistas contratados o a los políticos que manejan la asamblea. Por ello es útil referirse a un hecho lamentable de carácter casi universal: en la dura praxis cotidiana, la soberanía 16 Franco Gamboa Rocabado, Itinerario de la esperanza y el desconcierto. Ensayos sobre política, sociedad y democracia en Bolivia, La Paz: Muela del Diablo 2001, pp. 15-94; Franco Gamboa Rocabado, El péndulo desencajado: 50 años después de 1952, en: LA PRENSA (La Paz) del 9 de abril de 2002. 23 Por otra parte hay que recordar que en el último medio siglo esta cultura liberal-democrática fue combatida ferozmente por las nuevas fuerzas nacionalistas y revolucionarias, que estaban imbuidas del espíritu autoritario de la época. La lucha contra la “oligarquía minero-feudal” antes de 1952 encubrió eficazmente el hecho de que estas corrientes radicalizadas detestaban la democracia en todas sus formas y, en el fondo, representaban la tradición autoritaria, centralista y colectivista de la Bolivia profunda17, tradición muy arraigada en las clases medias y bajas, en el ámbito rural y las ciudades pequeñas y en todos los grupos sociales que habían permanecido secularmente aislados del mundo exterior. Los grupos radicalizados políticamente conformaban una amplia contra-élite deseosa de ascenso social y económico y de reconocimiento público y que no podía y no quería contentarse más con roles subalternos. Entre ellos se hallaban los partidarios de un incipiente nacionalismo revolucionario y de las diversas ideologías de izquierda. En el ámbito socio-político, el periodo gubernamental (1952- 17 No existe un estudio fundamentado en datos empíricos sobre las pautas generales de comportamiento y el arraigo de la tradicionalidad en Bolivia. Algunos datos aislados se encuentran en: Herbert S. Klein, Prelude to the Revolution, en: James M. Malloy / Richard S. Thorn (comps.), Beyond the Revolution. Bolivia since 1952, Pittsburgh: Pittsburgh University Press 1971, pp. 25-51; James M. Malloy, Bolivia: The Uncompleted Revolution, Pittsburgh: Pittsburgh University Press 1970, pp. 15-68; Herbert S. Klein, Bolivia Prior to the 1952 Revolution, en: Jerry R. Ladman (comp.), Modern-Day Bolivia: Legacy of the Revolution and Prospects for the Future, Tempe: Arizona University Press 1982, pp. 15-26. 24 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" 1964) del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) 18 no significó una modernización y ni siquiera un mejoramiento de las condiciones imperantes19. Al asumir el gobierno en 1952 el MNR dio paso a una constelación muy común y popular en América Latina y en casi todo el Tercer Mundo. Lo que puede denominarse la opinión pública prefigurada por concepciones nacionalistas, populistas y antiimperialistas | es decir: la opinión probablemente mayoritaria durante largo tiempo y favorable a un acelerado desarrollo técnico-económico| asoció la democracia liberal y el Estado de Derecho con el régimen presuntamente “oligárquico, antinacional y antipopular” que fue derribado en abril de 1952. En el plano cultural y político esta corriente desarrollista-nacionalista (como el primer peronismo en la Argentina) promovió un renacimiento de prácticas autoritarias y el fortalecimiento de un Estado omnipresente y centralizador. En nombre del desarrollo acelerado se reavivaron las tradiciones del autoritarismo y burocratismo, las formas dictatoriales de manejar “recursos humanos” y las viejas prácticas del prebendalismo y el clientelismo en sus formas más crudas. Todo esto fue percibido por una parte considerable de la opinión pública como un sano retorno a la propia herencia nacional, a los saberes populares de cómo hacer política y a los modelos ancestrales de reclutamiento de personal y también como un necesario rechazo a los sistemas “foráneos” y “cosmopolitas” del imperialismo capitalista. Recién a partir de 1985, el mismo MNR hizo algunos esfuerzos por desterrar esta tradición socio-cultural tan profundamente arraigada20. La cultura política del populismo se ha distinguido, sobre todo, por la predominancia de elementos manipulativos y demagógicos; se repitió el lugar común de las ideologías revolucionarías y nacionalistas del Tercer Mundo, que mediante una crítica parcializante de la tradición liberal-democrática, justifican comportamientos autoritarios y la negación efectiva de una democracia pluralista. 18 Sobre el MNR, fundado en 1941, el mejor estudio sigue siendo el de James M. Malloy, Bolivia: The Uncompleted Revolution, op. cit. (nota 17). 19 Cf. Franco Gamboa Rocabado, La revolución del 52 bajo la luz del presente, en: T’INKAZOS, vol. 2, Nº 3, abril de 1999, pp. 42-71. 20 Para una visión más benevolente del nacionalismo revolucionario y sus ulteriores modificaciones, cf. Fernando Mayorga, Discurso y política en Bolivia, La Paz: ILDIS/CERES 1993, pp. 21-120. 25 Contra esta crítica del populismo puede aducirse que los caudillos neopopulistas son sólo “líderes minimalistas” 21: poseen muchas destrezas retóricas y manipulativas frente a pocas concepciones originales de cómo recomponer la nación de modo efectivo y creíble. En general se puede afirmar que los diversos sectores populistas no fueron ni están acosados por el aguijón de la duda acerca de su actuación política. Siempre tenían y tienen razón en el momento de emitir un juicio o realizar una actuación. No cambiarán sus hábitos porque desconocen el moderno principio de la crítica y el auto-análisis. Estas rutinas y convenciones no están codificadas por escrito, pero muy probablemente reglamentan la vida interna y cotidiana de los partidos, establecen las diferencias reales entre dirigencia y masa, determinan los canales fácticos de comunicación entre los diversos grupos, atribuyen autoridad decisiva a ciertas personas y delimitan la verdadera significación de programas e ideales. Estos hábitos perviven pese a todos los intentos de modernización y democratización22. 21 Fernando Mayorga, Neopopulismo y democracia. Compadres y padrinos en la política boliviana (1988-1999), Cochabamba / La Paz: CESU / Plural 2002, p. 89. 22 Cf. el interesante volumen: Helen Ahrens / Detlef Nolte (comps.), Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika (Reformas legales y desarrollo de la democracia en América Latina), Frankfurt: Vervuert 1999. 26 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" LA COMPLEJIDAD DE LA DISCUSIÓN CONTEMPORÁNEA a un análisis crítico de sus premisas, ya que exalta el carácter y el presunto núcleo de un poder original, no derivado, inmediato y espontáneo, y así impide el surgimiento de una mentalidad crítica y probatoria entre las masas. Este poder pretendidamente original no se manifiesta como el poder de los ciudadanos en la dura praxis histórica de la vida cotidiana, sino que se expresa como la potestad irrestricta del gobierno de turno. Como dice Enrique Krauze, en todos los regímenes populistas se percibe “un apego atávico a la ‘ley natural’ y una desconfianza a las leyes hechas por los hombres”24. Todo esto proviene de una noción específica de soberanía popular, una noción mantenida premeditadamente en forma arcaica y simplista, que puede ser rastreada hasta los neo-escolásticos españoles de los siglos XVI y XVII y que, de manera intensificada y a causa de su carácter antioligárquico, jugó un rol importante en las guerras de la independencia y en muchos movimientos insurgentes de América Latina desde el siglo XIX25. Como corolario de lo anterior se puede decir que la constitución y los estatutos legales pueden quedar reducidos a lo que siempre eran: formalismos que pueden ser desobedecidos sin mucho trámite, pues lo importante es y ha sido otra cosa: la exaltación del líder carismático, la expansión de la demagogia y de la “verdad oficial” y la lucha contra el enemigo externo23. Los resultados en el campo de la cultura constitucional son: el desprecio por el orden legal, la domesticación y -si se puede- la anulación del orden legal-institucional. Por la experiencia histórica se puede aseverar que este tipo de régimen propaga la ilusión de un futuro mejor para las masas. Esta meta, de una enorme fuerza normativa, hace aparecer los institutos legales y cualquier procedimiento para limitar (es decir: para civilizar) el poder como un factor obstaculizador de ese designio de mejora y progreso. Y por ello los derechos humanos, los mecanismos para asegurar los derechos de las minorías y la invulnerabilidad del individuo adquieren automáticamente la cualidad de cuestiones de segunda importancia ante los ojos de las masas sometidas a la propaganda populista. Otros efectos secundarios son por ejemplo: el populismo alimenta la engañosa ilusión de un futuro necesariamente mejor –en vista de las desilusiones que produjo el neoliberalismo en acción–, enmudece la crítica, entibia el análisis y convierte el espíritu público en algo inofensivo. Estos valores de la tradición democrática son ahora percibidos como un lamentable anacronismo y como un residuo oligárquico, como una inaceptable constricción del poder y la justicia populares. Esta actitud es adversa 23 Enrique Krauze, Decálogo del populismo iberoamericano, en: PULSO, vol. 6, No. 329, 22 de diciembre de 2005, p. 6. 27 Ninguna cultura constitucional seria y durable será posible si el respeto a los estatutos legales es percibido como mero formalismo desechable y si la política es considerada de manera reduccionista como el gran juego de la astucia práctico-pragmática, dentro del cual todo se limita al principio: “Tú engañas o te engañan”26, como lo expresó 24 Ibid. 25 Entre la amplia literatura existente sobre la temática, cf. Glen C. Dealy, The Public Man. An Interpretation of Latin America and Other Catholic Countries, Amherst: Massachusetts University Press 1977. 26 Abdel Padilla, Felipe Quispe, el Mallku, se retira y revela: “Yo ordené la emboscada en Warisata”, en: PULSO del 28 de abril de 2006, vol. 6, No. 345, p. 8. 28 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" claramente Felipe Quispe (alias “El Mallku”), representando probablemente un sentir muy expandido en toda la sociedad boliviana. En la compleja estructura de pesos y contrapesos y de estatutos legales destinados a proteger al ciudadano contra excesos del gobierno | estructura típica de las moderna democracia representativa |, las ideologías populistas sólo perciben formas exteriores de la desacreditada democracia occidental27. Es verdad, por una parte, que la economía liberal de mercado y su correlato, la democracia neoliberal, no incorporaron a los ciudadanos pobres a la vida activa y plena de la nación28, no consideraron adecuadamente los derechos y la cultura de los pueblos indígenas 29 y otorgaron a reformas meramente institucionales una relevancia exagerada30, pero también es verdad, por otra parte, que desde 1982/1985 se hacen esfuerzos más o menos metódicos en el campo educativo para mitigar la cultura política del autoritarismo31, para crear organismos e instituciones modernas en el seno del aparato estatal, para democratizar la vida interna de los partidos políticos 32 y para ampliar los derechos humanos de generaciones posteriores a los clásicos33. Y también es verdad que la estructura social y étnica de Bolivia ha adquirido en las últimas décadas una notable complejidad general y diferenciación interna, lo que hace aparecer como obsoletas las visiones (que no son justamente un dechado de objetividad) que contraponen el colonialismo interno de una élite perenne de blancos contra los designios pretendidamente auténticos 27 Cf. Alvaro García Linera et al., Democracia en Bolivia. Cinco análisis temáticos del Segundo Estudio Nacional sobre Democracia y Valores Democráticos, La Paz: Corte Nacional Electoral 2005. 28 Franco Gamboa Rocabado, Los “agujeros negros” de la Constituyente, en: LA PRENSA (La Paz) del 14 de mayo de 2006 (suplemento DOMINGO), p. 6. En general sobre esta temática referida a América Latina c f. Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton: Princeton University Press 2002. 29 Con especial relación a los nexos entre derecho constitucional boliviano y los pueblos indígenas, cf. José Antonio Rivera, Los pueblos indígenas y las comunidades campesinas en el sistema constitucional boliviano. Pasado, presente y perspectivas al futuro, en: ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO (Montevideo), vol. 11 (2005), t. I, pp. 195-213. 30 Carlos Börth Irahola, Reingeniería constitucional en Bolivia, La Paz: FUNDEMOS 2004. 29 31 Con respecto al autoritarismo en las civilizaciones indígenas cf. la obra que no perdió vigencia: Magnus Mörner, The Andean Past: Lands, Societies and Conflicts, New York: Columbia University Press 1985; sobre los últimos cambios político-culturales cf. Jorge Nieto Montesinos (comp.), Sociedades multiculturales y democracias en América Latina, México: UNICEF 1999; José Antonio Lucero (comp.), Beyond the Lost Decade: Indigenous Movements and the Transformation of Democracy and Development in Latin America, Princeton: Princeton University Press 2001. 32 René Antonio Mayorga, La crisis del sistema de partidos políticos: causas y consecuencias. Caso Bolivia, en: (sin compilador), Partidos políticos en la región andina: entre la crisis y el cambio, Lima: IDEA / Agora Democrática 2004, pp. 276-49; René Antonio Mayorga, Crisis de descomposición del sistema de partidos políticos, en: Los partidos políticos ante la crisis, La Paz: Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria 2005, pp. 9-36; .Jimena Costa et al., Los partidos políticos en Bolivia, La Paz: FBDM 2004. 33 Para la relación entre la ampliación de derechos y la influencia de la constitución española de 1978, cf. Ricardo Haro, Algunas reflexiones sobre la influencia de la constitución española de 1978 en el constitucionalismo latinoamericano, en: ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO (Montevideo), vol. 11 (2005), t. II, pp. 57-86, especialmente p. 70. Cf. igualmente el interesante ensayo sobre esta temática de Pedro Gareca Perales, El hábeas data en la Constitución de Bolivia, en: ibid., pp. 473-499, que va mucho más allá de lo que sugiere su título. 30 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" (e históricamente superiores) de los sectores indígenas, olvidando los dilatados grupos de mestizos, su cultura y sus intereses34. || La instauración de un régimen de libre mercado y propiedad privada paradójicamente no asegura per se los derechos propietarios y el marco institucional estable para el despliegue económico. El Estado no debería, por lo tanto, abdicar de sus tareas regulatorias y normativas. En un interesante estudio, que se ocupa de varias peculiaridades del caso boliviano, Peter Waldmann nos muestra adónde nos puede llevar la conformación específica del aparato estatal y de la administración pública, junto con las prácticas consuetudinarias de la cultura constitucional y política 35 . Los siguientes puntos son especialmente importantes: || La ola democratizadora de las últimas décadas restauró ciertamente procedimientos democráticos y electorales, pero no consolidó efectiva y profundamente el Estado de Derecho. La igualdad ante la ley aparece como un mero postulado, mientras que la impunidad36 de los poderosos pertenece a la vida cotidiana de la nación. || Tras las reformas neoliberales el aparato estatal ha dejado de ser agente económico y empresarial, pero igualmente no puede cumplir a cabalidad las funciones que le han quedado: la preservación de la seguridad y el orden públicos, el mantenimiento de los servicios básicos y la cobertura mínima de educación y salud. 34 Carlos Toranzo Roca, Rostros de la democracia: una mirada mestiza, La Paz: Plural / ILDIS 2006, pp. 431-450. 35 Peter Waldmann, El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana en América Latina, Madrid: Iberoamericana 2006, pp. 15-19. 36 Sobre la temática de la impunidad cf. Kai Ambos, Erscheinungsformen der Impunidad und Gegenmassnahmen (Formas de la impunidad y medidas en contra), en: Thomas Fischer / Michael Krennerich (comps.), Politische Gewalt in Lateinamerika (Violencia política en América Latina), Frankfurt: Vervuert 2000, pp. 231-257. 31 || El empeoramiento de la constelación actual puede llevar a un estadio de anomia generalizada, que se da cuando el aparato estatal “no ofrece a los ciudadanos ningún marco de orden para su comportamiento en el ámbito público, sino que es más bien una fuente de desorden”37. Las actuaciones gubernamentales no ofrecen una base de certezas en cuanto a las actuaciones de los órganos estatales (Estado de Derecho), sino que contribuyen “a desorientar y confundir a los ciudadanos”38. A ésto coadyuva masivamente la cultura constitucional tradicional. || El Estado pretende regular ámbitos sociales que no controla efectivamente y hacer valer sus leyes en regiones que no ocupa de manera real. Las acciones del Estado conducen a menudo a sobrerreacciones inesperadas de la población, que no pueden ser previstas convenientemente. || Los funcionarios de la administración pública y del Poder Judicial son causa de irritación, temor e incertidumbre, pues ellos a menudo desobedecen premeditadamente la constitución y las leyes. No ejercen la vital función de brindar a la colectividad una muestra continua de buen ejemplo ético-político. 37 Peter Waldmann, op. cit. (nota 35), p. 18. El concepto de anomia proviene de un clásico de la sociología, Emile Durkheim. 38 Ibid., p. 19. 32 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" || El Estado que no satisface los requerimientos de la población con respecto al orden y la seguridad, pierde paulatinamente toda legitimidad ante los ojos de la sociedad, sobre todo en el caso de que este aparato exhiba grandes pretensiones de control y regulación y, simultáneamente, los resultados prácticos se muestren como exiguos. Entonces el peligro del hundimiento de las normas y del descontrol social emerge con toda gravedad y dramatismo. (b) Carencia de una secuencia ordenada racionalmente, lo que se percibe en la estructuración desordenada y sin jerarquía lógica interna de los capítulos que conforman el texto constitucional. CONCLUSIONES PROVISORIAS (d) El texto constitucional debería contener normas de carácter general; la constitución boliviana actual cae rápidamente en la tentación de normar muchos casos aislados, asuntos secundarios y aspectos que pertenecen, en realidad, a políticas públicas (cambiantes) de los gobiernos sucesivos. Esta inclinación a un “casuismo reglamentarista40” puede ser detectado desde los inicios de la república y pertenece a las tradiciones burocráticas más arraigadas de la administración colonial española. (c) Dispersión en la redacción, claramente visible en el apiñamiento de los principales derechos humanos en un solo artículo (el séptimo) y en la confusión prevaleciente entre derechos individuales y sociales. Para mencionar algunos aspectos prácticos de la cultura constitucional boliviana, es útil referirse a la actual Constitución Política del Estado (promulgada originalmente el 2 de febrero de 1967), porque las carencias de la misma nos muestran ciertos elementos reiterativos. La Constitución de 1967 “presenta deficiencias de forma, vacíos, imprevisiones y contradicciones”39, que se pueden resumir en los siguientes factores repetitivos, arrastrados prácticamente desde la Constitución de 1826: (e) No hay, además, una norma constitucional que fije claramente la responsabilidad del Estado frente a los gobernados, sobre todo la responsabilidad civil, penal y financiera (resarcimiento) en caso de que actuaciones administrativas estatales, acciones y omisiones de los funcionarios causen daños materiales y morales en los ciudadanos. (a) Ausencia de una norma declarativa de los principios fundamentales sobre los que se estructura el aparato estataladministrativo, es decir un principio rector tanto de la organización interna como del relacionamiento exterior del Estado-nación. 39 Stefan Jost et al., La Constitución Política del Estado. Comentario crítico, La Paz: Fundación Konrad Adenauer 2003, p. IX. 33 40 Ibid., p. XI. 34 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" En la Asamblea Constituyente se debatirán ciertamente temáticas como las autonomías regionales41, pero probablemente sin mencionar valiosos antecedentes históricos, como lo fueron la discusión en la Asamblea Constituyente de 1871 y el plebiscito de enero de 1931. El tratamiento-debate de los recursos naturales y las relaciones de producción estará signado por una ideología aparentemente radical y revolucionaria. En círculos utópico-populistas se avizora el fin del “empate histórico-político”, la creación de una novedosa ciudadanía42, el surgimiento de un nuevo nacionalismo, la construcción de una hegemonía distinta, el traspaso de la soberanía al pueblo y, sobre todo, el anhelo de “cambiar la historia” y “frenar la soberbia del Imperio”43. largo plazo: la destrucción del medio ambiente (sobre todo del bosque tropical), el desinterés de casi toda la población por aspectos ecológicos, la degradación de los suelos agrícolas, el intenso crecimiento demográfico, la elevada tasa de emigración, el dramático incremento de la inseguridad ciudadana, la persistencia de la cultura autoritaria45, el poco respeto a los derechos de terceros, la falta de procesos de institucionalización46 y la necesidad de la instauración de un “pacto de acatamiento”47. Se puede aseverar que la Asamblea Constituyente44 no debatirá los problemas realmente serios del país, es decir los que perduran a 41 Cf. entre otros: (sin autor), “Las autonomías serán el corazón de la Constituyente”, en: PULSO, vol. 6, No. 333, del 3 de febrero de 2006, p. 15; Fabián Yaksic (Viceministro de Descentralización), “El 18 de diciembre se acabó el centralismo”, en: ibid., p. 16. 42 Sobre las dificultades en la construcción de una nueva ciudadanía, cf. Agustina Yadira Martínez, La constitución venezolana como instrumento para la construcción de la ciudadanía, en: REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Maracaibo), vol. XII, No. 1, enero/abril de 2006, pp. 21-35; Luis Salamanca, La constitución de 1999 y la participación de la sociedad civil en el Poder Legislativo, en: (sin compilador), La participación de la sociedad civil en la constitución de 1999, Caracas: ILDIS 2002, pp. 47-65; Andy Delgado / Luis Gómez, Concepciones de la ciudadanía en las constituciones venezolanas de 1947, 1961 y 1999, en: CUADERNOS DEL CENDES (Caracas), vol. 2001, pp. 73-100. 43 Pablo Stefanoni, El MAS prepara un cambio estructural “para los próximos 50 años”, en: PULSO (La Paz), vol. 6, No. 329, 22 de diciembre de 2005, pp. 10-11. 44 Sobre los fundamentos histórico-legales de la Asamblea Constituyente cf. Silvia Chávez Reyes, Las Asambleas Constituyentes en Bolivia, en: OPINIONES Y 35 Existen numerosos elementos adicionales, contenidos en la tradición constitucionalista boliviana y en la actual Carta Magna, que casi con toda seguridad serán reproducidos sin cambio en el nuevo texto constitucional. En primer lugar mencionaremos la definición misma del Estado como un régimen republicano, democrático y presidencialista. La Asamblea Constituyente adoptará la tradicional configuración de los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Ninguno de los grandes experimentos sociales del siglo XX, ni los más radicales, pudieron concebir otra estructura de poder estatal ANALISIS (La Paz), No. 74, abril de 2005, pp. 11-50.- Sobre la posible inconstitucionalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente, cf. Jorge Lazarte Rojas, El recorrido de la Asamblea Constituyente, en: ibid., pp. 83110. 45 Jorge Lazarte, Propuesta para el fortalecimiento de una cultura democrática, en: Carlos Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de futuro, La Paz: FES / ILDIS 2002, pp. 111-143. 46 Cf. [sin compilador], Para pensar el futuro, La Paz: FES / ILDIS 2005. 47 Jorge Lazarte, Pacto de acatamiento: lo primario es lo primero, en: LA PRENSA del 20 de marzo de 2005, suplemento DOMINGO No. 136, p. 10; Jorge Lazarte, “Necesitamos sacralizar la Constitución”, en: PULSO, vol. 6, No. 345, 28 de abril de 2006, p. 7. 36 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" que no sea la repartición tripartida ideada por la tradición liberaldemocrática desde el siglo XVIII. La Asamblea Constituyente proseguirá con la misma concepción de soberanía popular explicitada en la actual Carta Magna, cuya significación es, sobre todo, simbólica y retórica48. Y con toda seguridad conservará, sin modificaciones, el lugar central y hasta las formulaciones referidas al Estado de Derecho, al carácter privilegiado de los derechos humanos y a la configuración democrática de la actividad política49. internacional y no representa un fenómeno histórico-social básicamente diferente en comparación con las otras naciones andinas, es dable afirmar que su desarrollo en el futuro inmediato después de la Constituyente no será distinto del ya experimentado en la región. En Bolivia el interés por lo que ocurre en el ancho mundo | fuera de los aspectos técnico y financiero | es bastante reducido. Una buena parte de la población se halla relativamente contenta en su limitación provinciana y se siente protegida por las altas montañas. Justamente en el terreno de las reformas constitucionales y de las ilusiones colectivas que éstas despiertan, podemos aprender bastante de las experiencias de las naciones vecinas. En varios países latinoamericanos se han intentado reformas similares, y ahora, transcurridos varios años, se puede decir que los resultados han sido decepcionantes, sobre todo en comparación con las expectativas provocadas. Los otros países andinos (Perú, Ecuador, Colombia y Venezuela) han tenido Asambleas Constituyentes y nuevas Cartas Magnas en los últimos años, y la situación general de esas naciones no ha variado gran cosa. Puesto que Bolivia no está aislada del contexto 48 José Antonio Rivera Santiváñez, Reforma constitucional en democracia, en: Stefan Jost et al., op. cit. (nota 39), pp. 463-502. 49 Cf. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mapa de progresos en derechos humanos, La Paz: Defensor del Pueblo 2003; [sin compilador], Derechos humanos en Bolivia. Proceso y desafíos, La Paz: Defensor del Pueblo 2003. 37 38 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" ¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN? En efecto, la restauración del régimen democrático de gobierno permitió que se pusiera en plena vigencia el sistema constitucional diseñado y expresado en la Constitución Política del Estado; y ello, a su vez, generó un doble efecto en el orden de la valoración cualitativa de la Constitución. En primer lugar, permitió valorar las virtudes y bondades que tiene como un instrumento de limitación al ejercicio del poder político del Estado y del equilibrio en la relación de los particulares con el Estado; asimismo permitió valorar las deficiencias, limitaciones u omisiones de esa Ley Fundamental. En segundo lugar, posibilitó constatar que la Constitución formal (esa norma fundamental escrita) ya no respondía a la Constitución material, es decir, no expresaba la nueva realidad económica, social, política y cultural de la sociedad en la que rige. José Antonio Rivera Santivañez* 1. INTRODUCCIÓN Desde aquel 10 de octubre de 1982, en que se puso en vigencia material el sistema constitucional, al restaurarse el régimen democrático de gobierno dando fin a largos períodos de gobiernos de facto, en Bolivia se inició un proceso constituyente reformador, con la finalidad de que el pueblo, en ejercicio de su soberanía, adopte un nuevo pacto social, político y económico estableciendo la norma básica para lograr una convivencia pacífica y la construcción democrática de la sociedad. * El autor es ex Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia; catedrático titular de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor de San Simón de Cochabamba, profesor visitante de la Universidad Andina Simón Bolívar, Universidad Autónoma Gabriel René Moreno, Universidad Privada Domingo Savio, Universidad Privada Los Andes, en cursos de postgrado; Profesor Honorario de la Universidad de Huanuco – Perú; Profesor visitante de la Escuela Superior de Derecho de Cuiabá, Estado de Mato Grosso – Brasil; en la Pontificia Universidad Católica del Perú; miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional; académico de número de la Academia Nacional de Ciencias Jurídicas; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal Constitucional; miembro honorario del Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucional; autor de varios libros y ensayos sobre Derecho Constitucional, Derecho Procesal Constitucional y Derechos Humanos. 39 Ante la constatación de esa realidad surgieron las demandas ciudadanas para reformar la Constitución, motivando una profunda discusión sobre la forma en que debió efectuarse esa reforma. En esa discusión surgieron dos posiciones claramente diferenciadas. Una que asumió la postura de encarar la reforma a través del procedimiento previsto por la propia Constitución, es decir, mediante el Congreso Nacional, el que, por voluntad del constituyente originario, se constituía en poder constitucional reformador y reformaba la Constitución en dos períodos constitucionales mediante la aprobación de la Ley Declaratoria de Necesidad de Reforma dentro de un período constitucional, y la Ley de Reforma de la Constitución dentro del siguiente período constitucional. Frente a esa posición surgió otra que propuso encarar la reforma mediante una Asamblea Constituyente, con el argumento de que el Congreso Nacional, al estar sumido en una profunda crisis de legitimidad y representatividad, no expresaba la verdadera voluntad popular, por lo mismo no era el más idóneo para encarar una verdadera y profunda reforma constitucional. 40 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Sin que se hubiese agotado un profundo y democrático debate en torno a las dos posiciones planteadas sobre la forma en que debió encararse la reforma, los sectores políticos que sustentaron la tesis de encarar el proceso a través del procedimiento previsto en la propia Constitución impusieron su criterio y realizaron la reforma mediante la Ley Nº 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, de 1º de abril de 1993, y la Ley Nº 1585 de Reformas a la Constitución Política del Estado, de 12 de agosto de 1994; una reforma que si bien fue legal, mas no fue legítima por cuanto no fue la fiel expresión de la voluntad democrática de todos los factores reales de poder, es decir, de todos los sectores y actores sociales y políticos del Estado boliviano. Precisamente por ello es que, a los pocos años de haberse efectuado la reforma constitucional, los sectores sociales que se consideraron excluidos del proceso exigieron una nueva reforma constitucional profunda a través del ejercicio democrático del poder constituyente, planteamiento que dio lugar a que se aprobara, por el Congreso Nacional, la Ley 2410 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la Constitución, de 2 de agosto de 2002, lo que significa que se rechazó nuevamente la posibilidad de encarar la reforma mediante la Asamblea Constituyente, con el argumento de que esa vía no estaba prevista por la Constitución. monopolio de los partidos políticos en el ejercicio de la representación popular, así como la no integración de los pueblos indígenas y comunidades campesinas al sistema constitucional, esos factores motivaron la agudización de la crisis social y política que se vio reflejada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, en los que el pueblo boliviano movilizado interpeló el modelo de Estado en su estructura económica, social y política; en suma, interpeló el propio sistema constitucional, exigiendo su inmediata modificación a partir de la adopción de un nuevo pacto social, político y económico en ejercicio de la soberanía originaria, suprema, extraordinaria y directa ejercida a través de la Asamblea Constituyente. El agotamiento del modelo económico adoptado en agosto de 1985, como parte del denominado proceso de “Reformas estructurales del Estado”, que en vez de resolver los problemas de la extrema pobreza en la que se encuentran los sectores sociales mayoritarios profundizó las diferencias ampliando los índices de la pobreza, de la desocupación, de la falta de cobertura de servicios esenciales de salud, saneamiento básico, de educación y seguridad social; sumado a ello el agotamiento del viejo modelo de Estado centralizado, con un régimen de gobierno presidencialista y un sistema político estructurado sobre la base del 41 Como parte de la salida democrática a la crisis social y política, el Congreso Nacional concluyó el proceso de reforma constitucional iniciado en agosto de 2002, sancionando la Ley N° 2631 de Reformas a la Constitución Política del Estado, de 20 de febrero de 2004, mediante la cual, entre otras modificaciones, se incorporó en el texto de la Ley Fundamental del Estado vigente la Asamblea Constituyente con la potestad privativa de realizar la reforma total de la Constitución, salvando de esa forma el aparente obstáculo de la convocatoria a la Asamblea Constituyente por no estar prevista por la Constitución. Sobre la base de la norma constitucional prevista por el art. 232 de la Ley Fundamental, se ha convocado a la Asamblea Constituyente que se instalará el 6 de agosto del presente año. Conforme a lo referido, Bolivia se encuentra en un proceso constituyente; empero, la Asamblea Constituyente no es sino una fase o etapa de ese proceso constituyente, ya que existen etapas o fases anteriores y posteriores a su realización, instancias en las que la participación ciudadana es fundamental; pues no resultaría acorde con la naturaleza del poder constituyente que solamente la Asamblea 42 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Constituyente integrada por representantes elegidos por los ciudadanos, adopte el nuevo pacto social, político y económico definiendo el nuevo modelo de Estado, prescindiendo de una intervención y participación activa del titular de la soberanía, como es el pueblo. Por ello es necesario que, antes de la instalación de la Asamblea Constituyente, se desarrolle un proceso de análisis y discusión en torno al nuevo modelo de Estado que se adoptará en la Asamblea Constituyente, un proceso que debe desarrollarse en todas las estructuras y sectores sociales organizados en torno al nuevo modelo de Estado, el nuevo régimen político, económico y social que deberá adoptarse en la nueva Constitución, con relación a la distribución territorial del poder y muchos otros temas centrales. En el marco de ese proceso, resulta muy importante la contribución académica con la presentación de elementos de análisis y reflexión en torno al proceso y, esencialmente, al nuevo modelo de Estado que se adoptará en la nueva Constitución. Por ello, resulta encomiable la feliz iniciativa de la fundación FUNDEMOS, de preparar una publicación con trabajos de investigación sobre los diferentes temas que forman parte de ese debate nacional, así como del que se sostendrá en la Asamblea Constituyente. He recibido la gentil invitación de su Directora Ejecutiva Nacional para contribuir a esa publicación colectiva con un trabajo sobre el tema relacionado con los alcances de la reforma de la Constitución que se realizará en este proceso constituyente, trabajo que lo presento a consideración de los lectores de la prestigiosa publicación de “Opiniones y Análisis”, con la única finalidad de contribuir con algunos elementos de juicio para el análisis y el debate. 43 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 2. ¿POR QUÉ MODIFICAR LA CONSTITUCIÓN? Una reflexión en torno a los alcances de la reforma de la Constitución no puede ser abordada en su verdadera dimensión si previamente no se tiene una visión clara sobre los motivos o razones que impulsan la decisión de realizar la reforma, lo que nos obliga a dedicarle unas líneas de reflexión para aclarar por qué debe modificarse la Constitución, para cuyo cometido además resulta necesario delinear el marco conceptual de esa Ley Fundamental del Estado. La Constitución es el pacto social y político adoptado por el pueblo. En ella se fijan las reglas básicas para lograr una convivencia pacífica y la construcción de una sociedad democrática basada en los valores supremos de la libertad, la justicia, la igualdad, la dignidad humana y el pluralismo político; lo que implica que, como la Ley Fundamental del ordenamiento jurídico del Estado, debe fijar las normas para lograr un equilibrio en el ejercicio del poder político; para desarrollar un orden económico y social justo, en el que el eje central sea el ser humano; así como para lograr un desarrollo humano sostenible basado en el uso y aprovechamiento razonable de los recursos naturales conservando un ambiente sano y un orden ecológico equilibrado. La Constitución es la Ley suprema y fundamental del ordenamiento jurídico del Estado que consigna normas que regulan el sistema constitucional, es decir, el modo y forma en que se organiza y estructura el Estado en su triple dimensión, la axiológica, la dogmática y la orgánica; lo que supone la proclamación de los valores supremos y principios fundamentales; la consagración de los derechos y garantías constitucionales de las personas; así como la delimitación de la estructura social, económica financiera, jurídica y política, lo que significa la definición de la forma de Estado, el régimen de gobierno, 44 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" los órganos a través de los cuales se ejerce el poder político, su estructura y organización, definiendo quienes lo integran, cómo se eligen o designan y cuáles son sus funciones y atribuciones. Es Ley suprema porque se coloca por encima de toda otra disposición legal que integra el ordenamiento jurídico del Estado. Es fundamental, porque, tanto las disposiciones legales ordinarias emanadas del Legislativo como del Ejecutivo, así como los órganos de gobierno y las autoridades públicas tienen su fundamento y fuente de legitimación en las normas de la Constitución. económico adoptado con la participación democrática de la ciudadanía, es decir, de las diversas fuerzas sociales del Estado boliviano; y, de otro, no fue, ni es la expresión de la realidad social, económica, política y cultural de la sociedad boliviana “abigarrada”, es decir, de esa Bolivia con diversidad étnica, cultural, regional y de género. Dada su naturaleza jurídica, la Constitución para adquirir la fuerza obligatoria de su aplicación debe estar dotada no sólo del elemento de la legalidad formal sino de la legitimidad social, lo que supone el alto grado de aceptación de los destinatarios de sus normas. Es indudable que para tener la legitimidad el pacto social, político y económico que se expresa en la Constitución debe ser adoptado con la intervención democrática de toda la ciudadanía, de manera tal que sea la fiel expresión de las verdaderas fuerzas de poder. De otro lado, ese pacto social y político plasmado en la Constitución debe ser la expresión de la realidad social, económica, política y cultural de la sociedad en la que rige, lo que significa que la Constitución formal o escrita debe ser expresión real de la Constitución material que es la sociedad misma con su realidad económica, social, política y cultural; pues de lo contrario pierde legitimidad y validez, cuya consecuencia será que las fuerzas sociales no la acaten o, en su caso, se produzca una ruptura violenta del sistema constitucional expresado en esa Ley Fundamental. En efecto, la Constitución Bolivariana, no fue el resultado de un verdadero proceso constituyente realizado con la participación democrática de los ciudadanos, fue la expresión de la voluntad de la nueva oligarquía minera emergente de la guerra de la independencia. Las reformas introducidas posteriormente a esa Constitución tampoco son la expresión de la voluntad de los verdaderos actores sociales, de aquellos a los que Fernando Lasalle denominara “los factores reales de poder”; habrá de recordar que, hasta antes de la revolución del ’52, las mal llamadas “Asambleas o Convenciones Constituyentes” se conformaron mediante elecciones basadas en el voto calificado, con absoluta exclusión de las mayorías nacionales, menos del 10% de la población intervenía en las elecciones; del ’52 en adelante, si bien es cierto que con la implementación del sufragio universal, como la base del régimen electoral, se incorporan formalmente a esas mayorías nacionales marginadas, no es menos cierto que en la práctica la participación ciudadana en los procesos de reforma de la Constitución atravesó serias dificultades, ello debido a diversas causas y factores. De una revisión cuidadosa de la historia republicana de Bolivia podemos concluir, sin temor a equivocarnos, que la Constitución, de un lado, no fue, ni es la expresión de un pacto social, político y La falta de legitimidad en su adopción, así como la discordancia entre la Constitución formal con la Constitución material, ha dado lugar a que el pacto social, político y económico vigente enfrente una profunda crisis al grado que casi se produce una ruptura violenta del sistema constitucional y, con ello, de la estructura social, económica, política y jurídica del Estado, así se advierte de los procesos sociales y políticos de febrero y octubre de 2003, en los que se interpeló al 45 46 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" modelo económico, al sistema político y la institucionalidad democrática formal; algo más grave aún, se interpeló al sistema constitucional del Estado expresado en la Constitución. La segunda, la de adecuar la Constitución formal (la norma escrita) a la constitución material, es decir, a la nueva realidad social, política, económica y cultural del Estado boliviano, para enfrentar el desafío de este nuevo siglo en construir una sociedad democrática basada en los valores supremos de la justicia, la libertad, la seguridad, el respeto de la dignidad humana, así como el logro del bien común; una sociedad basada en un orden económico y social justo, sobre la base de una distribución equitativa de la riqueza social; una sociedad sustentada en el respeto de la diversidad étnica, cultural, regional y de género, que sea capaz de lograr la unidad nacional respetando esa diversidad. Si bien la crisis social y política tuvo una salida democrática, con una sucesión presidencial en los causes del sistema constitucional vigente; en contrapartida, el pueblo boliviano exigió retomar el ejercicio directo de su soberanía para adoptar un nuevo pacto social y político, que establezca las bases para la convivencia pacífica de los bolivianos y bolivianas, así como para la construcción de una nueva sociedad democrática sin exclusiones ni marginaciones de naturaleza alguna. Entonces, la Constitución debe ser modificada porque perdió legitimidad en sus destinatarios y porque se produjo una ruptura con la constitución material; de manera que la reforma que se realizará en el presente proceso constituyente tiene una doble finalidad. La primera, la de dotarle de legitimidad a la Constitución involucrando a todos los ciudadanos y ciudadanas, lo que supone la incorporación de todos los factores reales de poder al proceso de adopción del nuevo pacto social, político y económico que se plasmará en la Constitución diseñando un nuevo sistema constitucional; ello significa un ejercicio democrático del poder constituyente, que no se reduce a la participación ciudadana en la elección de los asambleístas en elecciones libres, pluralistas y ampliamente informadas con la aplicación del sufragio universal, el voto directo, libre y secreto, sino que se amplíe hacia una verdadera y activa participación ciudadana en la discusión y adopción de consensos básicos sobre el nuevo modelo de Estado a adoptarse, así como en la ratificación de la nueva Constitución mediante el referéndum popular. 47 3. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS REFORMAS DE LA CONSTITUCIÓN Para comprender adecuadamente la finalidad y los alcances de las reformas de la Constitución, es importante tener presente que, como premisa general, dada su importancia en un Estado Democrático Constitucional, la Constitución debe estar dotada de una garantía de estabilidad, lo que supone no debe estar sometida a modificaciones con demasiada frecuencia; sin embargo, ello no debe ser entendido como que sus normas sean pétreas e inmodificables, pues la estabilidad no conlleva la prohibición de la reforma constitucional. Conforme se tiene referido precedentemente, siempre existen y existirán razones fundadas para reformar la Constitución; así, la necesidad de dotarle de legitimidad ante sus destinatarios; la de adecuarla a la constitución material, es decir, a la nueva realidad social, política, económica y cultural; y finalmente, para ir subsanando las lagunas e imprevisiones que conlleva el texto de la Constitución, las 48 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" que, como sostiene Loewenstein 1 , pueden ser de dos tipos: a) descubiertas o lagunas del Constituyente, aquellas en las que “el Poder Constituyente fue consciente de la necesidad de una regulación jurídicoconstitucional, pero por determinadas razones omitió hacerlo”; y b) ocultas o lagunas de la Constitución, aquellas que se producen cuando “en el momento de crear la Constitución, no existió o no se pudo prever la necesidad de regular normativamente una situación determinada”. es una hiperreformabilidad continua, como una inmovilidad irrazonable. Entre ambos extremos, la reforma constitucional puede desempeñar con éxito sus funciones”. Por esas razones es que toda Constitución escrita prevé normas expresas que regulan la forma y condiciones en que se procederá a su reforma, estableciendo procedimientos diferenciados de aquellos que se emplean para modificar la legislación ordinaria. Ello como una respuesta a la necesidad de dotar al Estado de un mínimo de seguridad jurídica, lo que exige estabilidad constitucional; pues como hizo notar James Bryce2 “la estabilidad de una Constitución es una cualidad muy deseable, porque da a las conciencias de los ciudadanos una sensación de seguridad que redunda en beneficio del orden, la industria y la economía; y a la vez porque permite acumular experiencias que hacen posible el mejoramiento de la Constitución”. En consecuencia, la reforma constitucional debe concebirse como un mecanismo de balance permanente entre las necesidades de estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los procesos de cambio social, político y económico. En definitiva, es necesario tener presente que, como dice Miguel Carbonell3, “tan nefasto 1 Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, trad. De Alfredo Gallego A., 2ª ed., Barcelona, Ed. Ariel, 1976, Págs. 170 – 171. 2 Bryce, James. Constituciones Flexibles y Constituciones rígidas, estudio preliminar de Pablo Lucas Verdú, Madrid, 1988, Pág. 92. 3 Carbonell, Miguel. “Sobre la reforma constitucional y sus funciones”, en el libro colectivo Teoría de la Constitución. Ensayos escogidos; México, Ed. Porrúa y la UNAM, 2000, Pág. 377. 49 Por ello, una de las partes fundamentales de toda Constitución es aquella que regula el procedimiento de la reforma constitucional, es decir, aquellas normas constitucionales que definen la forma en que se reforma la Ley Fundamental del Estado, determinando a quién corresponde la iniciativa, quién tiene el poder reformador, cuáles son las ocasiones y los plazos en los que se debe efectuar la reforma, los mecanismos de participación ciudadana en el proceso, el papel que desempeñen los órganos del poder constituido en el proceso de reforma. Dependerá de esas normas la estabilidad constitucional y el equilibrio entre la inmutabilidad irrazonable y el “reformismo” irresponsable; pues, como sostiene Pedro de Vega4, es en las normas de reforma donde el sistema constitucional se pone a prueba consigo mismo, y donde se valora el contenido y el alcance del propio concepto de Constitución. Al respecto, en el sistema constitucional boliviano, la norma prevista por el art. 232 de la Constitución vigente dispone expresamente que “la reforma total de la Constitución Política del Estado es potestad privativa de la Asamblea Constituyente (...)”; pues la reforma parcial es realizada por el Congreso Nacional, que en ese cometido no actúa como poder legislativo sino como un poder constitucional reformador, así disponen las normas previstas por los arts. 230 y 231 de la Ley Fundamental del Estado. De las normas constitucionales referidas se infiere que la Constitución vigente ha previsto, a partir de los alcances de la reforma, dos modalidades, la reforma parcial y la reforma total, 4 Vega, Pedro de. La Reforma Constitucional y la problemática del Poder Constituyente. Madrid. 1991. Pág. 81. 50 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" diferenciando claramente la potestad o poder de reforma; así, en lo referido a la reforma parcial la potestad la encomienda al Congreso Nacional, invistiéndole de un poder extraordinario para reformarla, diferente a su potestad legislativa ordinaria y tradicional, asimismo definiendo un procedimiento especial y extraordinario distinto del que se emplea para reformar la legislación ordinaria; y, respecto a la reforma total la potestad la encomienda a la Asamblea Constituyente, como una vía de ejercicio del poder constituyente derivado. los principios fundamentales, los derechos y garantías constitucionales de las personas, como la base esencial de la configuración del Estado; la forma de distribución territorial del poder político, el sistema político y régimen de gobierno; finalmente la estructura social, la estructura económica financiera, la estructura jurídica y la estructura política del Estado en la que se defina los órganos a través de los cuales se ejerce el poder público. En consecuencia, un cambio de los elementos esenciales referidos supone una reforma total de la Constitución más allá de si efectivamente se ha cambiado el texto de la totalidad de los artículos consignados en ella. En la coyuntura actual se está ante una situación de realizar una reforma total de la Constitución, por ello se ha activado el proceso constituyente sobre la base de la decisión popular expresada en los conflictos sociales y políticos de octubre. En cambio otro sector importante de la doctrina constitucional considera que la reforma total no debe ser entendida en relación a lo cuantitativo sino a lo cualitativo de la reforma; ello supone que la reforma total no implica modificar todos los artículos de la Constitución, sino los elementos esenciales del sistema constitucional configurado por la Ley Fundamental, vale decir, el sistema de valores supremos, Por lo tanto, es posible sostener que se realiza la reforma total de la Constitución modificando los elementos esenciales del sistema constitucional vigente, aun sin reformar el texto de la totalidad de los artículos consignados en ella. Cabe advertir que la modificación de los elementos esenciales del sistema constitucional no implica necesariamente reemplazar los vigentes por otros nuevos; así, en cuanto se refiere a la parte axiológica del sistema constitucional, constituida por el sistema de los valores supremos y principios fundamentales sobre los que se configura el Estado, no se requiere necesariamente reemplazarlos por otros, menos suprimirlos, al contrario lo que se debe buscar es profundizarlos proclamando otros valores supremos y principios fundamentales, además de los que ya se encuentran proclamados; en cuanto a la parte dogmática del sistema constitucional, constituida por los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, tampoco se requiere reemplazar el actual catálogo, de lo que se trata es de ampliar el mismo consagrando derechos fundamentales que actualmente no están consagrados en la Constitución; entonces, es posible que el texto de muchos artículos de la Ley Fundamental no sean modificados, sin que por ello se pueda sostener que la reforma no fue total. 51 52 Ante la situación referida resulta necesario precisar conceptualmente qué implica la reforma total de la Constitución, desentrañando la pregunta concurrente sobre si la reforma total tiene una significación estrictamente cuantitativa o, en su defecto, más que ello tiene un significado cualitativo. Algún sector de la doctrina constitucional relaciona la reforma total tan solamente con la extensión, lo que significa que según esa corriente doctrinal la reforma total consiste en modificar la totalidad del texto de la Constitución, supone rehacerla propiamente. "OPINIONES Y ANÁLISIS" 4. ¿HASTA DÓNDE REFORMAR LA CONSTITUCIÓN? Definido como está el por qué de la reforma constitucional, el cómo realizar la reforma, así como las precisiones precedentemente expuestas respecto a la reforma total de la Constitución; corresponde formular algunas reflexiones sobre el qué reformar, es decir, el contenido y alcances de la reforma constitucional que se realizará en el presente proceso constituyente. Con relación a lo último, es decir, sobre el tema referido a qué reformar en la Constitución, corresponde señalar que deberá modificarse aquellos elementos del sistema constitucional que fueron interpelados por los sectores sociales y fueron expresados en las crisis sociales de febrero y octubre de 2003; ello supone, de un lado, incorporar a la adopción del nuevo pacto social, político y económico a todos los sectores y actores sociales, lo que Lasalle denominara como “los factores reales de poder”; y, de otro, reformular el sistema constitucional de manera que se logre configurar un nuevo modelo de Estado que permita construir, como se tiene señalado anteriormente, una sociedad democrática basada en los valores supremos de la justicia, la libertad, la seguridad, el respeto de la dignidad humana, así como el logro del bien común, así como en un orden económico y social justo, sobre la base de una distribución equitativa de la riqueza social; una sociedad basada en el respeto de la diversidad étnica, cultural, regional y de género, que sea capaz de lograr la unidad nacional respetando esa diversidad. Tomando en cuenta los elementos del sistema constitucional que fueron interpelados por los sectores sociales, consideramos que la reforma de la Constitución debe ser total, lo que supone modificar los elementos esenciales del sistema constitucional en la parte 53 "OPINIONES Y ANÁLISIS" axiológica, la dogmática y la orgánica. Debido a los límites de espacio que se tiene en las obras colectivas, como la presente, en este trabajo seguidamente identificaremos algunos de esos elementos que deben ser modificados, expresando algunas ideas generales en torno a las modificaciones que deben ser efectuadas. 4.1. El nuevo modelo de Estado Considerando los antecedentes que dieron lugar al presente proceso constituyente, se entiende que una de las modificaciones importantes a realizarse es la referida al modelo de Estado. Al respecto, cabe señalar que desde la perspectiva jurídica, entre el Siglo XIX y el Siglo XX se puede identificar dos modelos de Estado. En el Siglo XIX se tuvo el modelo de Estado legislado de Derecho, sustentado en el principio de legalidad, lo que significa que el Derecho tiene su fuente en la Ley emitida por el órgano competente que es la expresión de la soberanía popular, de manera que existe un monopolio del Estado en la producción y las fuentes del Derecho; entonces una norma jurídica es válida no por ser justa, sino exclusivamente por haber sido emitida por una autoridad dotada de competencia normativa. En este modelo de Estado la Constitución es una mera carta política que tenía la función de limitar el poder político delimitando el ámbito de sus funciones y competencias, se concebía que las normas constitucionales no regulaban las relaciones entre particulares, por lo tanto no eran susceptibles de aplicación directa. Frente a ese modelo, en el Siglo XX, se adoptó uno nuevo, conocido como el modelo de Estado constitucional de Derecho, que 54 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" se estructura sobre la base de los valores supremos, principios fundamentales, derechos y garantías constitucionales; entre los principios, en el ámbito jurídico-político se tiene el principio de la supremacía constitucional. En este modelo de Estado cambian las condiciones de validez de las leyes, pues ya no dependen sólo de la forma de su producción sino también, y principalmente, de la coherencia de sus contenidos con los valores y principios consagrados en la Constitución. En este modelo de Estado, la Constitución es la fuente de legitimación del poder político, asimismo fuente y fundamento de todo el ordenamiento jurídico, de manera que no sólo disciplina las formas de producción legislativa sino que impone a la legislación prohibiciones y obligaciones de contenido, correlativas unas a los derechos de libertad y las otras a los derechos sociales, cuya violación genera antinomias y contradicciones que la ciencia jurídica tiene el deber de constatar para que sean eliminadas o corregidas. como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para fines de otros; lo que significa que el papel del Estado no debe reducirse a resguardar el orden público y no interferir ni vulnerar las libertades de las personas, sino principalmente a contrarrestar las desigualdades sociales existentes y ofrecer a todos sus nacionales las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar las necesidades materiales. Ello implica que, el Estado debe desplegar políticas orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los sectores sociales con mayores desventajas, como aquellas que tengan debilidad manifiesta por su condición económica, por carencia de trabajo, o por la disminución de su capacidad física, prestándoles asistencia y protección necesarias en el marco de las posibilidades económicas que estén a su alcance. Desde la perspectiva social se puede identificar modelos de Estado liberal o de Estado social. El primero, configurado sobre la base ideológica del neoliberalismo, que en el plano jurídico axiológico se expresa en la supremacía del valor supremo de la libertad individual frente a la igualdad material. El segundo, es decir, el Estado social se configura sobre la base de la supremacía del valor supremo de la igualdad, pero no de la formal ante la Ley sino de la material; significa un modelo de organización social, política y económica basada en los valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia, en el que la política estatal esté orientada a garantizarle a su población las condiciones básicas para una existencia digna de seres humanos, Desde la perspectiva política es posible identificar los modelos de Estado con régimen de gobierno autocrático y Estado con régimen de gobierno democrático. El primero, consiste en un sistema político en el que existe un solo detentador del poder que puede ser una persona (generalmente dictador), una asamblea, un comité, una junta o un partido, el que concentra el ejercicio del poder político, por lo tanto ejerce el poder de manera absoluta sin sujeción a límites constitucionales, ni mecanismos de control generalmente admitidos. El segundo, es decir, Estado con régimen democrático, consiste en que los titulares del poder público ejercen esa calidad en virtud de la voluntad de los ciudadanos, expresada a través de las elecciones basadas en el sufragio universal; implica que la relación de los ciudadanos con el poder político no se reduce a la emisión del voto para elegir a sus representantes y gobernantes, sino que también se exprese en una participación activa y efectiva en la toma de decisiones, a través de mecanismos como el referéndum popular, la planificación participativa, así como el control social y la iniciativa legislativa; y, 55 56 En el modelo de Estado configurado en la segunda post guerra mundial se pueden identificar algunas variables desde la perspectiva social, política y económica. "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" finalmente, significa que la democracia sea expresada como la capacidad de respeto a los demás, la capacidad del diálogo y el respeto por la discrepancia, de manera tal que la voluntad de las mayorías no pueda llegar al extremo de desconocer los derechos de las minorías ni los derechos fundamentales de las personas; este modelo de Estado tiene como elementos cualificadores los siguientes: a) el principio de la soberanía popular, como el modo específico y peculiar de concebir el poder en el Estado, en el que el referente último es la voluntad del pueblo; b) la concepción plural de la sociedad, lo que supone una comprensión de la sociedad como un entramado en el que se interaccionan los diferentes grupos sociales, situados en un plano de igualdad, grupos que responden a la propia libertad del ser humano y que, a la par, proporcionan a éste la posibilidad de desarrollar libremente y en plenitud su personalidad; c) la participación como principio rector de la vida social y política, lo que significa que el proceso político debe estar asentado en la participación de todos los ciudadanos en la conformación de los órganos del poder constituido y en la expresión de su voluntad o decisión política sobre los asuntos o temas sometidos a su consideración por las autoridades de gobierno, a través de los mecanismos previstos por la Constitución; y d) la democracia como principio de convivencia, que significa la formación de todos y cada uno de los ciudadanos en un espíritu de respeto y tolerancia. Ahora bien, mediante la reforma constitucional realizada por Ley Nº 2631, de 20 de febrero de 2004, Bolivia adopta como modelo el de Estado social y democrático de Derecho, se entiende constitucional, así lo dispone expresamente el art. 1.II de la Constitución vigente. Finalmente, desde la perspectiva económica se pueden identificar modelos de Estado capitalista, configurado sobre la base de la propiedad privada sobre los medios de producción; Estado socialista, estructurado sobre la base de la propiedad colectiva sobre los medios de producción; Estado con economía de libre mercado; Estado con economía social de mercado; cuyas características principales no es posible describirlos dada la limitación de espacio. 57 El actual modelo de Estado definido por la Constitución vigente, en la perspectiva jurídica, como Estado constitucional de Derecho; en la política, como Estado democrático; y en la social, como Estado social, responde a las necesidades y requerimientos básicos para lograr la construcción de una sociedad más justa y equitativa, en la medida en que, a partir de esa configuración se logre introducir serios y profundos ajustes a la estructura social, política, económica financiera y jurídica del Estado en este proceso constituyente; de manera que, en cuanto se refiere al modelo de Estado, no existe mayor necesidad de reforma, salvo lo referido a la perspectiva económica de ese modelo, y los ajustes necesarios a la parte axiológica (sistema de valores supremos y principios fundamentales) y la parte dogmática (derechos fundamentales y garantías constitucionales) del sistema constitucional, como la base esencial de este modelo de Estado. En consecuencia, consideramos que, con relación al modelo de Estado, lo recomendable es que se efectúen las reformas solamente con relación a la perspectiva económica, así como al sistema de valores supremos, los principios fundamentales, los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, mejorando el actual texto constitucional con relación a la parte axiológica y la parte dogmática. 58 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 4.1.1. Los valores supremos en el nuevo sistema constitucional Los valores supremos son los ideales que una comunidad decide constituir como sus máximos objetivos a desarrollar por el ordenamiento jurídico, así como en su estructura económica financiera, social y política, es decir, los fines a los cuales pretende llegar. Por ello, determinan el sentido y finalidad de las demás normas y disposiciones legales que conforman el ordenamiento jurídico del Estado. Finalmente, cabe señalar que contribuyen decisivamente a la función de legitimidad que la Constitución desempeña en el Estado constitucional de Derecho, entendiéndose por legitimidad aquella calidad de un poder por cuya virtud las decisiones que de él emanan son acatadas y obedecidas como obligatorias por existir en los destinatarios de las normas el convencimiento de tal obligatoriedad. "OPINIONES Y ANÁLISIS" De otro lado, cabe señalar que la Constitución vigente omite proclamar los valores supremos de la dignidad humana, aquel que tiene todo hombre para que se le reconozca como un ser dotado de un fin propio, y no cual simple medio para fines de otros; y el valor supremo del pluralismo, como la base esencial de la organización social, política, económica y cultural del Estado, lo que significa que, como un ideal máximo de la sociedad boliviana, el Estado deberá reconocer, promocionar y proteger la diversidad étnica, cultural y de género adoptando las políticas estatales orientadas al logro de la unidad en la diversidad. 4.1.2. Los principios fundamentales en el nuevo sistema constitucional Los valores supremos son inherentes a todo Estado constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base esencial de su sistema constitucional más allá de si están expresamente proclamados por la Constitución; empero, la tendencia en el constitucionalismo contemporáneo es de proclamarlos expresamente como parte de las normas axiológicas de la Constitución. De manera general se puede señalar que los principios fundamentales son los lineamientos esenciales que vertebran al Estado, presupuestos lógicos y las líneas rectoras o básicas del orden constitucional. Los principios son normas que condicionan las demás normas, pero tienen un grado mayor de concreción y eficacia, teniendo por sí mismo carácter normativo. Es en ese orden que la Constitución vigente, en su art. 1.II, ha proclamado los valores supremos de la libertad, la igualdad y la justicia, pero reduciendo su alcance solamente al ordenamiento jurídico, cuando lo correcto es que el sistema de valores debe estar expresado en todo el sistema constitucional, vale decir en la estructura social, la estructura económica financiera, la estructura política y la estructura jurídica; es esa deficiencia que debe ser corregida. Los valores supremos son inherentes a todo Estado constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base esencial de su sistema constitucional; pues son una pauta de interpretación constitucional ineludible, por la simple razón de que son parte de la Constitución misma y están dotados de toda la fuerza normativa; por lo tanto toda la estructura social, la estructura económica, la estructura política y la estructura jurídica del Estado deben articularse sobre la base de esos principios fundamentales. 59 60 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" En la Constitución vigente están proclamados, no de manera explícita sino implícita, los siguientes principios fundamentales: a) principio de la soberanía popular (art. 2); b) principio de la separación de funciones de los órganos de poder (art. 2); c) principio de supremacía de la Constitución (art. 228); d) principio de jerarquía normativa (art. 228); e) principio de reserva de Ley (art. 7 y 59.1ª); f) principio de la irretroactividad de la Ley (art. 33); g) principio de publicidad de las normas (art. 81). caracterizado por el uso adecuado y aprovechamiento razonable de los recursos naturales, especialmente los no renovables, de manera que se evite la degradación y deterioro ambiental. Sin embargo no están proclamados ni siquiera implícitamente los siguientes principios fundamentales i) La responsabilidad del Estado y sus funcionarios frente al administrado; garantía frente a la actuación inadecuada e ilegal del funcionario o autoridad pública que implica la obligación de reparar las consecuencias emergentes de la actuación, así como asumir las sanciones, sean disciplinarias, administrativas o punitivas. ii) El principio de la legalidad; significa que todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley, lo que no obsta para mantener que en un régimen constitucional, también el poder legislativo, del que aquélla emana, está sujeto a la Constitución, en cuanto ésta procede del Poder Constituyente. iii) El principio de la protección y preservación del medio ambiente y la biodiversidad; como una vía de preservación del habitat natural de los seres vivientes, y la protección a la vida misma y la salud de las generaciones presentes y futuras; significa que el Estado debe adoptar políticas estatales para la protección y preservación ambiental en el marco de los acuerdos y convenios internacionales asumidos; entonces el Estado deberá impulsar un desarrollo sostenible 61 iv) El principio de la diversidad étnica y cultural, como un reconocimiento expreso de la diversidad social, como un criterio rector para la formulación de las políticas estatales que posibiliten la integración real y material de los Pueblos Indígenas al sistema constitucional boliviano, por lo mismo a la estructura social, económica y política del Estado, prohibiendo toda forma de discriminación económica, racial, política o cultural. v) El principio de la diversidad de género; como un reconocimiento de la diversidad de la estructura social, no sólo étnica ni cultural, sino también de género; significa que la estructura social boliviana está caracterizada por la presencia de varones y mujeres, quienes deben ser tratados respetando las diferencias naturales de género, es decir, la diversidad de género, por lo mismo sin discriminación alguna. vi) La seguridad jurídica; el principio de seguridad jurídica puede entenderse como la confianza que los ciudadanos tienen en la observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes, confianza que nace de la estabilidad en cuanto a la consecuencia jurídica de los actos y decisiones que asume el Estado a través de sus órganos de poder. Es recomendable que en la parte axiológica de la nueva Constitución se proclamen expresamente los principios fundamentales; incluyendo los principios que regirán las relaciones exteriores del Estado, tales como el principio de la soberanía nacional, el principio de respeto a la 62 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por el Estado boliviano. c) Promover el bienestar general; adoptando políticas económicas y sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida de la población, sobre la base del respeto de la dignidad humana y la igualdad de oportunidades de todos para el acceso a los servicios públicos esenciales, así como a una fuente de trabajo. 4.1.3. Definición de los fines del Estado boliviano Como parte constitutiva del modelo de Estado, deberá delinearse con claridad los fines del Estado, en concordancia con los valores supremos y los principios fundamentales. Sólo así se establecerán con solidez las bases esenciales de la estructura económica, política, social y jurídica del Estado; pero además, esa definición clara y precisa de los fines del Estado, se constituirá en un parámetro más para la interpretación de la Constitución y las leyes, desde y conforme a la Constitución, por parte del órgano encargado del control de constitucionalidad, de manera tal que ejerza un control estricto sobre las políticas estatales, las que deberán responder a la condición de Estado social y democrático, y materializar los fines trazados por el constituyente. En ese orden de ideas, es importante que la nueva Constitución, en su título preliminar, defina los fines del Estado boliviano; a cuyo efecto, de manera enunciativa, no limitativa, se pueden nombrar los siguientes fines: a) El servir a la comunidad; a través de la prestación de servicios esenciales de educación, salud, comunicación e infraestructura básica. d) Garantizar la diversidad social; lo que implica que el Estado deberá respetar la diversidad étnica, cultural y de género, de manera que deberá adoptar políticas orientadas a prevenir, eliminar y sancionar todo tipo de discriminación fundada en la raza, el sexo, religión, la edad, el idioma, la pertenencia étnica, posición económica, social o política, nivel de educación, opción sexual o cualquier otro criterio. e) Defender la independencia nacional y mantener la integridad territorial; rechazando toda forma de injerencia de otros Estados en sus asuntos internos; adoptando políticas de asentamiento y generación de polos de desarrollo económico en las fronteras, de manera tal que el Estado sea capaz de copar su territorio, pero no con meros asentamientos humanos, sino de políticas integrales que posibiliten la presencia real y efectiva del Estado boliviano en sus territorios fronterizos. 4.1.4. Los derechos fundamentales b) Promover el desarrollo sostenible y sustentable; sobre la base del adecuado y razonable aprovechamiento de sus recursos naturales, así como la conservación del medio ambiente, la biodiversidad y el orden ecológico equilibrado. Una de las bases esenciales del sistema constitucional del Estado son los derechos fundamentales, aquellos que se encuentran reconocidos, directa o indirectamente, en la Constitución como las facultades, poderes o capacidades que tienen las personas para hacer o dejar de hacer algo inherente a su personalidad, pedir la atención 63 64 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" y satisfacción de las necesidades o representar e impugnar las decisiones estatales que afectan a sus intereses. y políticos, los derechos económicos, sociales y culturales, así como los derechos colectivos o de los pueblos, organizándolos en tres capítulos separados. Deben consagrarse los derechos que a continuación se enumeran, de manera enunciativa no limitativa: Todo Estado contemporáneo positiva los derechos humanos consagrándolos en su Constitución, como un límite al poder no sólo estatal sino también particular, y como una fuente de garantía para su real y efectiva vigencia, así como para su protección. En el caso del Estado boliviano, cabe advertir que, conforme tenemos señalado en el trabajo “El Tribunal Constitucional y los Derechos Humanos”5, si bien es cierto que en las últimas décadas se han logrado avances significativos en el proceso de positivación y judicialización de los derechos humanos, no es menos cierto que aún queda mucho por hacer en la materia de promoción, defensa y protección de los derechos humanos en Bolivia. En ese orden, podemos señalar que el catálogo de los derechos fundamentales previsto en la Constitución vigente resulta incompleto, pues omite la consagración de muchos derechos fundamentales civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales, con ausencia absoluta de los derechos colectivos o de los pueblos. Por ello, en el presente proceso constituyente deberá reformarse la parte dogmática de la Constitución, pero con la finalidad de avanzar y profundizar el proceso de positivación y judicialización de los derechos fundamentales; a cuyo efecto, es recomendable que se consagren expresamente en la Constitución aquellos derechos humanos que no lo están en la vigente, es decir, parte de los derechos civiles 5 Rivera Santivañez, José Antonio. El Tribunal Constitucional y protección de los derechos humanos. Ed. Tribunal Constitucional de Bolivia. Sucre – Bolivia. 2004. 65 a) Derechos fundamentales civiles y políticos: derecho al libre desarrollo de la personalidad; derecho a la vida privada y la intimidad; derecho al honor y la honra; derecho a la igualdad ante la ley; derecho a la participación en la vida política, vecinal, cívica y comunitaria; derecho a la discrepancia o el disenso; derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente sin el uso de armas, sin requerir para ello autorización alguna; derecho de asilo ante las persecuciones políticas; derecho a la libertad de conciencia y de religión, y a la objeción de conciencia; derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva y el debido proceso; y derecho de rectificación o respuesta, en los casos en que sea afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas en su perjuicio a través de los medios de difusión. b) Derechos fundamentales económicos, sociales y culturales: derecho a la educación, a adquirir libremente una profesión y tener acceso a la ciencia; derecho a la seguridad y estabilidad en el trabajo o empleo; derechos de la niñez a la vida, la integridad física, la salud, seguridad social, la alimentación equilibrada, el nombre, la paternidad, la nacionalidad y a tener una familia; derechos de la Juventud a la protección, la asistencia y formación integral, a la educación y profesionalización, al trato especial en su fuente laboral que le permita proseguir sus estudios de profesionalización; derecho de las mujeres a un trato igualitario y no discriminado, a la asistencia durante el embarazo y los años siguientes al parto; el derecho a no ser discriminados por razones de género; el derecho a la salud sexual y reproductiva; derecho de las personas de la tercera edad a la protección 66 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" y la asistencia, evitando el aislamiento y el olvido; derecho a la vivienda familiar; y derecho de acceso y disfrute de la cultura. pérdida de credibilidad y legitimidad del Estado, pues sucede que los bolivianos y bolivianas no creen ni confían en el Estado; ello, entre otras causas, porque el Estado se encuentra muy distante o alejado de los ciudadanos y ciudadanas, como consecuencia de la excesiva centralización territorial del poder político. c) Derechos fundamentales colectivos o de los pueblos: derecho a un ambiente sano no contaminado; derecho a un orden ecológico equilibrado; derecho a la identidad cultural; derecho al uso de la lengua materna; derecho a la libre determinación de los Pueblos Indígenas; y derecho a la no discriminación por razones étnicas, culturales o de género. De otro lado, la nueva Constitución deberá prever expresamente, de un lado, la integración al bloque de constitucionalidad de las declaraciones, los tratados, convenciones y pactos internacionales sobre derechos humanos a los que se hubiese adherido, suscrito y ratificado el Estado boliviano, definiendo expresamente que dichos instrumentos internacionales tienen rango constitucional, por lo mismo primacía frente a la legislación ordinaria; y, de otro, que los derechos fundamentales consagrados por la Constitución sean interpretados en concordancia con los referidos instrumentos internacionales, así como la jurisprudencia emanada de los organismos supraestatales de protección y defensa de los derechos humanos, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros. 4.2. La distribución territorial del poder6 Uno de los elementos centrales de la crisis social y política expresada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, es la 6 Mayor información sobre el tema véase: Rivera Santivañez, José Antonio. El Proceso Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la Constitución. Ed. Kipus. Cochabamba – Bolivia. 2005. 67 Nadie puede negar que el viejo Estado unitario centralizado, con una excesiva centralización territorial del ejercicio del poder político, se encuentra en crisis, fue y es objeto de interpelación ciudadana, por lo que requiere de una urgente modificación mediante una distribución territorial del poder político del Estado. Bolivia desde su nacimiento a la vida republicana adoptó el modelo centralizado del ejercicio del poder, constituyéndose, por disposición expresa de la Constitución, en un Estado unitario centralizado, tan solamente con dos niveles de gobierno, el central o nacional, y el local o municipal. Ese modelo de organización territorial del poder estatal tenía los siguientes fundamentos o, dicho desde otra perspectiva, perseguía los siguientes objetivos: a) establecer la unidad nacional; b) mantener y defender la integridad territorial; y c) lograr un desarrollo y crecimiento armónico entre todas las regiones. Cabe advertir que en la práctica esos buenos propósitos no se cumplieron a cabalidad, pues ni se ha mantenido la unidad nacional menos la integridad territorial que fue cercenada por los países vecinos; ello porque el carácter unitario del Estado se ha constituido, en los hechos, en una organización centralizada de la administración pública y del ejercicio del poder, cuyos efectos más que positivos han sido negativos. El resultado de este modelo estatal, en el orden económico, es el desequilibrio entre las regiones y una brecha enorme entre el campo y la ciudad, con ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda 68 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" categoría; el atraso y la postergación de muchas regiones, especialmente del área rural, son el fiel reflejo de la falta de una política y estrategia nacional orientadas al logro de un desarrollo humano sostenible, fruto de una planificación excesivamente centralista. En el orden social, el Estado centralista no ha logrado superar y resolver la injusticia social expresada a través de la inmensa diferencia entre los ricos y pobres. para sí la soberanía, lo que implica que el poder constituyente originario y derivado radica en el Estado; la potestad legislativa la conserva el poder central; sin embargo, el gobierno central transfiere algunas competencias a los gobiernos locales autónomos. Ante esa realidad es ineludible reformar el sistema de distribución territorial del poder político, abandonando el criterio clásico del unitarismo, así como los prejuicios o los temores respecto a la adopción de un modelo de descentralización política profunda, dicho de otra forma, un modelo de Estado caracterizado por la distribución territorial del poder político, que permita acercar el Estado al ciudadano para devolverle la credibilidad y confianza en torno al Estado, y devolverle a éste la legitimidad necesaria, a partir del restablecimiento de la vinculación y relación estrecha con los ciudadanos y ciudadanas. Para ese efecto existen diversas alternativas, partiendo del modelo clásico de distribución territorial extrema del poder político, como es el federalismo, hasta modelos intermedios que permitan distribuir territorialmente el poder político sin llegar al federalismo; entre estos últimos modelos se pueden identificar los siguientes: a) El modelo de distribución territorial del poder sobre la base de las autonomías locales Es aquel en el que el ejercicio del poder político es distribuido por el Estado a los entes territoriales básicos o entes locales, como son los gobiernos municipales, reconociéndoles autonomía política, administrativa, normativa y de ejecución; empero, el Estado conserva 69 Este modelo no tiene un desarrollo histórico, surge como una propuesta de los municipios del país. Es un modelo que presenta grandes posibilidades y potencialidades para la implementación de una verdadera democracia participativa; un régimen político caracterizado por la distribución del poder del Estado en las unidades territoriales básicas, las que podrían articularse sobre la base de la planificación participativa y el control social de la gestión pública, de manera que el poder político no esté en manos de los núcleos funcionales sino los núcleos territoriales de base; entonces el desarrollo humano sostenible ya no sea una imposición de las esferas centrales del poder sino emergente de una decisión adoptada en las organizaciones territoriales de base partiendo de la planificación participativa. La adopción de este sistema de distribución territorial del poder político, implicaría también modificar la organización territorial del Estado, lo que supone la adopción de las unidades territoriales constituidas en municipios sobre la base de las organizaciones territoriales de base que serían la expresión de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, así como las juntas o unidades vecinales en los centros urbanos; ello significaría eliminar las unidades territoriales provinciales y departamentales, lo que llevaría como resultado el Estado constituido por el territorio nacional y los municipios. Paralelamente a las ventajas, este modelo de distribución territorial del poder presenta potencialmente algunas desventajas; entre 70 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" ellas, la excesiva dispersión del poder político en un número elevado de municipios, lo que podría debilitar un plan nacional de desarrollo humano sostenible, la debilidad se acentuaría ante la ausencia de una instancia intermedia de articulación que logre armonizar las diferentes visiones y concepciones de desarrollo nacional que podrían originarse en los gobiernos locales autónomos. Este modelo de distribución territorial del poder tiene un doble objetivo, de un lado, el racionalizar la distribución territorial del poder del Estado, creando un escalón intermedio entre el ente central, el Estado, y los entes locales, ese nivel está constituido por gobiernos de las Regiones o Departamentos Autónomos; y, del otro, el superar el conflicto que de manera permanente se da entre el centro y la periferia. b) El modelo de distribución territorial del poder sobre la base de las autonomías regionales o comunidades autónomas Es aquel en el que el Estado unitario distribuye el poder único entre poderes territoriales diversos, es decir, procede a la cesión del poder centralizado a las unidades territoriales regionales o departamentales constituidas sobre la base de criterios de carácter étnico (nacionalidad), histórico y territorial. Este modelo se diferencia del federalismo, porque las Autonomías Regionales o Departamentales no alcanzan el carácter de verdaderos Estados con soberanía, simplemente adquieren autonomía política, normativa y administrativa en el marco de la soberanía del Estado unitario y sujetos a las normas previstas por la Constitución y sus respectivos Estatutos Orgánicos. El modelo se caracteriza porque se trata de un Estado en el que existe un único poder constituyente, tanto originario como derivado; la potestad autonormativa de los entes territoriales, es decir, las Regiones o Departamentos Autónomos, no es originaria sino derivada y subsidiaria, ya que su fundamento emerge de sus respectivos Estatutos Orgánicos que son aprobados por el Estado a través de sus órganos centrales; los órganos centrales del Estado pueden incidir, en su caso, sobre los órganos de las Regiones Autónomas o los Departamentos Autónomos, lo que significa que prima la soberanía del todo (Estado) sobre la autonomía de las partes (Regiones o Departamentos Autónomos). 71 Cabe señalar que el modelo de las Autonomías Regionales o Departamentales se sustenta sobre la base de los principios siguientes: a) el principio de unidad, lo que significa que la titularidad de la soberanía es única y le corresponde al Estado que mantiene el poder originario; b) el principio de autonomía, lo que significa el reconocimiento del derecho de las Regiones o Departamentos Autónomos a la adopción de decisiones político-administrativas, asumiendo competencias normativas y de ejecución; con la advertencia de que la competencia normativa es de carácter subsidiario que se reduce estrictamente al ámbito territorial de la Región o Departamento autónomo; c) el principio de la solidaridad, significa que, partiendo de una concepción de pertenecer a un todo común, debe establecerse mecanismos de cooperación y de compensación inter-regional en la distribución de recursos entre las regiones, a objeto de lograr un equilibrio económico, adecuado y justo entre las Regiones o Departamentos Autónomos; d) el principio de igualdad, significa que en la aprobación del Presupuesto General del Estado deberá efectuarse una asignación presupuestaria a las Regiones Autónomas en función del volumen de servicios y actividades estatales que éstas hubiesen asumido, de un lado y, del otro, la asignación de una base mínima a todas las regiones por igual, garantizando que cada una de ellas pueda otorgar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales a su población; y e) el principio de subsidiariedad; significa que los 72 "OPINIONES Y ANÁLISIS" gobiernos de las Regiones o Departamentos Autónomos ejercerán las competencias que no corresponden al gobierno central o nacional. Con uno u otro modelo, lo cierto es que en este proceso constituyente se debe reformar el sistema de distribución territorial del poder político. Para el caso de optar por el modelo de las Autonomías Regionales o Departamentales, deberá adoptarse decisiones políticas plasmadas normativamente en la nueva Constitución, a objeto de delimitar los alcances de la distribución territorial del Poder. En ese orden, será importante que en la nueva Constitución se definan y regulen los siguientes aspectos básicos: i) distribución constitucional de competencias entre el Estado y las Regiones o Departamentos Autónomos; ii) definición de los mecanismos y procedimientos para la aprobación y reforma de los Estatutos Orgánicos de las regiones autónomas; iii) definición de los procedimientos para la conformación e implementación de las Regiones o Departamentos Autónomos; iv) definición de la estructura institucional de las Regiones o Departamentos Autónomos, definiendo las funciones, atribuciones y competencias de sus diferentes órganos; v) definición de la instancia encargada de solucionar los conflictos de competencias entre los órganos centrales del Estado con los de las regiones autónomas; vi) definición de las relaciones entre los gobiernos autonómicos con los gobiernos locales autónomos; vii) definición del régimen económico financiero de las Regiones o Departamentos Autónomos, definiendo claramente los mecanismos de generación, asignación y distribución de recursos, mecanismos de compensación interregional, en este ámbito deberá definirse el régimen tributario, respecto a su creación, recaudación y distribución; y viii) definición del régimen electoral aplicable para la conformación de los órganos de las Regiones Autónomas. 73 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 4.3. El régimen de gobierno y sistema político La crisis social y política reflejada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, ha demostrado que el modelo de la democracia representativa formal ha llegado a un estado de agotamiento, debido a la crisis de legitimidad, representatividad e identidad en la que se ve envuelto el modelo, así como por su configuración excluyente de amplios sectores sociales con los pueblos indígenas y comunidades campesinas. Si bien es cierto que, con las reformas constitucionales realizadas mediante la Ley Nº 2631, de 20 de febrero de 2004, se ha modificado el modelo pasando de la democracia representativa hacia la democracia participativa, introduciendo mecanismos de participación popular al sistema constitucional, no es menos cierto que aún no se ha superado la crisis del modelo, toda vez que aún no se ha logrado superar las limitaciones que tiene el régimen democrático con relación a la democracia étnica, es decir, a las prácticas democráticas de los pueblos indígenas y comunidades campesinas sobre la base de sus usos y costumbres, así como sus principios y valores. De otro lado, cabe señalar que se encuentra en crisis el sistema político del presidencialismo, configurado sobre la base del principio de la separación de funciones, en el que el poder se concentra en la persona del Presidente de la República, quien desempeña las funciones de Jefe de Estado, de Jefe de Gabinete y Jefe del Partido Político gobernante, cuya investidura deriva de voluntad popular, de manera que no tiene responsabilidad política ante el parlamento, lo que significa que no puede ser destituido por éste, en contrapartida tampoco puede disolver el parlamento; de manera que ante una situación de crisis política por la pérdida de legitimidad del Presidente de la República, o por la pérdida de la mayoría en el parlamento y, en su caso por la adopción de políticas erróneas, no existe posibilidad alguna de destituir 74 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" al primer mandatario, ni siquiera al gabinete; de contrario, cuando el parlamento no cumple adecuadamente con sus funciones y hace un bloqueo sostenido al Ejecutivo no puede procederse a su disolución y adelantar las elecciones. étnicos y culturales no se sienten expresados en la democracia formal vigente; sienten que este régimen no expresa sus valores y principios, que no resuelve sus problemas concretos de existencia, no supera la diferencia secular entre la ciudad y el campo, no resuelve los agudos problemas de la indigencia y extrema pobreza, no supera los problemas de la transculturación y aculturación que se han venido ejercitando desde las esferas estatales contra ellos. Frente a esa dura realidad la adopción del nuevo sistema constitucional, a través del proceso constituyente, debe incluir el cambio del régimen de gobierno y del sistema político, que permita establecer una verdadera democracia participativa, basada en la inclusión de los todos los sectores sociales y los núcleos territoriales de base, superando el viejo modelo que genera la exclusión. Una democracia de inclusión implica la adopción de un sistema político basado en el reconocimiento de la diversidad étnica, cultural, de género y generacional, por lo mismo el reconocimiento de los sistemas y mecanismos de intervención, procedimientos propios y particulares de gestión de los pueblos indígenas o comunidades campesinas, reconociendo sus valores y principios propios y exclusivos que no pueden ser desconocidos ni suplantados, significa el reconocimiento estatal de la democracia étnica, estructurada y practicada sobre la base de los usos y costumbres, así como los principios y valores, de los pueblos indígenas y comunidades campesinas; asimismo la creación de mecanismos, sistemas y adopción de políticas para lograr la real integración de las mujeres y los jóvenes al sistema constitucional y el régimen político, de manera tal que estos sectores sociales tengan un acceso a las estructuras del poder político en base a la igualdad de oportunidades, eliminando toda forma directa o indirecta de discriminación. De otro lado, la democracia de inclusión significa también la adopción de sistemas y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública, a través de la planificación participativa y el control social, en las diferentes esferas y niveles del ejercicio del poder político. En definitiva, significa la adopción de mecanismos idóneos y efectivos de participación ciudadana que, más allá de las vías formales previstas para la democracia occidental, permitan al ciudadano desempeñar un papel más activo en el ejercicio del poder político, dejando el papel pasivo de mero elector. La articulación de estas prácticas democráticas con el sistema político estatal es un desafío que se debe enfrentar en el proceso constituyente, ya que en la actualidad los pueblos indígenas, los grupos Con relación al sistema político, no cabe duda alguna que es necesario modificar el actual sistema presidencialista. Ahora bien, tomando en cuenta que frente al sistema presidencialista existe el sistema parlamentario, pareciera que la reforma tendría que orientarse a la adopción de este último sistema; empero, el sistema parlamentario requiere de un sistema político en el que existan mayorías claras y sólidas, de la existencia de partidos políticos sólidos y debidamente cohesionados con una rigurosa disciplina de sus dirigentes y militantes, presupuestos que están lejos de ser cumplidos en Bolivia, pues aún no existe la cultura democrática, ni existen partidos políticos sólidos, al contrario éstos se debaten en una profunda crisis. En consecuencia, queda el desafío de que seamos capaces de adoptar un sistema que responda a la concreta realidad social, política y cultural de nuestro país; un sistema que podría ser el de un presidencialismo atenuado 75 76 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" configurado sobre la base de una corresponsabilidad en la conducción del Órgano Ejecutivo, con un Presidente de la República que desempeñe las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete político; y con un Vicepresidente de la República, como miembro del Órgano Ejecutivo, que desempeñe las funciones de Jefe del Gabinete del área Económico y Social, con responsabilidad política ante el Congreso Nacional; ello implica que, ante una grave crisis económica y social causada por la adopción de políticas erróneas, pueda ser destituido conjuntamente con su gabinete del área económico y social, con el voto de censura del Parlamento. al que concurrirá el Vicepresidente de la República, en su condición de Jefe del Gabinete - económico social; ejercer la potestad reglamentaria conjuntamente con el Gabinete Ministerial; promulgar las leyes de la República, formulando veto debidamente fundamentado en los casos en los que considere que la Ley sancionada por el legislativo es contraria a los intereses nacionales o es incompatible con la Constitución; previa consulta con el Vicepresidente de la República y el dictamen afirmativo del Gabinete Ministerial, disolver la Cámara de Diputados. En cuanto a las funciones, al Presidente de la República deberá encomendársele las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete Político; deberá ejercer la dirección de la política interna y externa del Estado, presidir las reuniones del Gabinete Ministerial en pleno, El Vicepresidente de la República, deberá ejercer las funciones de Jefe del Gabinete Económico – Social, y reemplazar al Presidente de la República en los casos de impedimento temporal o acefalía definitiva. Deberá ser nombrado por el Presidente de la República con el voto de confianza de la Cámara de Diputados, por lo mismo será responsable políticamente ante éste. Desempeñará funciones específicamente político - administrativas en el marco de las atribuciones que se le asigne en el texto constitucional. Sus funciones deberían abarcar básicamente lo siguiente: diseñar y elaborar, conjuntamente con los Ministros del área, el plan estratégico quinquenal de desarrollo económico y social en el marco de la estrategia y plan nacional de desarrollo sostenible, recogiendo los planteamientos de los gobiernos autonómicos, para su posterior aprobación en el Gabinete Ministerial; planificar y elaborar, conjuntamente con los Ministros del área, el programa anual de desarrollo humano sostenible en el marco del plan general; ejercer control sobre la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social; presidir las reuniones o sesiones de trabajo de los ministros del área económico y social, para la coordinación, planificación o evaluación; presentar informes al Presidente de la República y las sesiones de gabinete ministerial, sobre el avance de la ejecución de los planes y programas de desarrollo económico y social; y, presentar ante las cámaras legislativas, 77 78 Si se adopta un nuevo sistema político deberá modificarse la estructura y funciones de los órganos de poder del gobierno central, es decir, del Ejecutivo, Legislativo y Judicial para compatibilizar con el nuevo modelo de Estado, la distribución territorial del poder político, el nuevo sistema político y régimen de gobierno. 4.3.1. El Órgano Ejecutivo La adopción del nuevo sistema político y régimen de gobierno debe estar acompañada de una profunda reforma a la organización y funcionamiento del Órgano Ejecutivo del gobierno central. En cuanto a su estructura y organización deberá definirse que lo integran el Presidente de la República, el Vicepresidente, los Ministros de Estado y el Procurador General de la República. "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" conjuntamente con los Ministros del área, los informes que le sean requeridos y responder políticamente ante la Cámara de Diputados. a) La Cámara de Senadores, si la Asamblea Constituyente, recogiendo las demandas ciudadanas decide adoptar el modelo autonómico para la distribución territorial del poder, esta Cámara deberá convertirse en la instancia que exprese la representación territorial, es decir, una Cámara de representación de los intereses regionales; de manera que deberá estar integrado por un número igual de Senadores por cada Región o Departamento Autónomo; el número total deberá reflejar una proporción equivalente al 35% del total de miembros del Congreso Nacional, de manera que en las sesiones conjuntas de ambas Cámaras, en las que deban adoptarse decisiones de trascendencia nacional, se refleje un equilibrio entre las Cámaras, lo que actualmente no se da, toda vez que existe una sobre representación en la Cámara de Diputados frente a la de Senadores. 4.3.2. El Órgano Legislativo El Órgano Legislativo se encuentra en una profunda crisis de legitimidad, de representatividad y credibilidad; pues es una de las instituciones estatales con índices bajos de confianza ciudadana; ello ha dado lugar a que se interpele seriamente a este órgano del poder público, al grado que se planteó y aún plantea una reforma profunda orientada a convertirlo en unicameral, con una reducción seria del número de sus miembros. Tomando en cuenta esos antecedentes y, ante la eventualidad de una reforma del régimen de gobierno y sistema político, es inevitable la reforma del Órgano Legislativo, tanto en su estructura orgánica, cuanto en la esfera de sus funciones y atribuciones; pues, de un lado, tendrá que adecuarse al nuevo sistema de distribución territorial del poder, salvo que se resuelva mantener el modelo de Estado unitario centralizado; y de otro, tendrá que adecuarse al nuevo régimen de gobierno y sistema político. Para el supuesto de que se adopte un nuevo sistema de distribución territorial del poder, en una de las alternativas que existen para el efecto, será necesario mantener la estructura bicameral del Órgano Legislativo, pero introduciendo modificaciones importantes en cuanto al sistema electoral para la conformación de las cámaras, así como respecto a las funciones y atribuciones de las cámaras; lo que significa que deberá replantearse las funciones de cada Cámara, modificar el sistema electoral y cambiar el número de sus miembros. 79 Deberán replantearse las funciones y atribuciones de la Cámara de Senadores, para darle mayor funcionalidad y evitar la duplicación de funciones con relación a la Cámara de Diputados y así evitar la dispersión de esfuerzos y recursos; así, deberá desempeñar las funciones de gestión, representación, control y fiscalización de los gobiernos autonómicos, es decir, de los gobiernos de las Regiones o Departamentos Autónomos, así también de los gobiernos locales autónomos; además de participar como Cámara de origen en la elaboración de los proyectos de Ley relacionados con el régimen autonómico. b) La Cámara de Diputados, deberá constituirse en la instancia política del Órgano Legislativo, debe ser la expresión de la representación nacional por población; lo que implica que su función se circunscribirá esencialmente a la política nacional. Tomando en cuenta el nuevo papel que desempeñará la Cámara de Diputados debe modificarse el número de sus integrantes; de manera 80 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" que el texto constitucional sin fijar un número fijo, determine un máximo que permita establecer una relación proporcional con la Cámara de Senadores en cuanto a la conformación del Congreso Nacional, lo que supone que esta Cámara debe representar el 65% del Congreso Nacional. Es recomendable reducir el número de miembros de la Cámara de Diputados, pues su actual composición no es razonablemente proporcional al número de habitantes del país. del servicio judicial expresan de manera reiterada y cada vez con mayor frecuencia su disconformidad con el sistema judicial ordinario; existen quejas por la excesiva demora en la substanciación de los procesos judiciales, lo que supone altos índices de retardación de justicia, quejas por la mala calidad del servicio caracterizado por el excesivo formalismo, decisiones carentes de una razonable y suficiente fundamentación jurídica, constante vulneración de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las partes; se plantean con mucha frecuencia denuncias, aunque sin pruebas, sobre aparentes conductas de corrupción en algunas autoridades judiciales, denuncias que no son suficiente y responsablemente investigadas; se cuestiona la aparente falta de independencia de las autoridades judiciales. Habrá de reformular las funciones y competencias de la Cámara de Diputados para adecuar al nuevo sistema político; pues si se modifica el actual sistema presidencialista tendría que ser esta Cámara la que otorgue el voto de confianza para la designación del Jefe del Gabinete económico social y, por lo mismo, tendría que tener la potestad de destituir a esa autoridad, a cuyo efecto debe establecerse un procedimiento que permita un manejo razonable y excepcional de esta vía, garantizando los respectivos frenos y contrapesos con el Órgano Ejecutivo. En definitiva, deberá replantearse las atribuciones del Órgano Legislativo para armonizar sus funciones, competencias y atribuciones con la distribución territorial del poder político, así como con la modificación del régimen político. Asimismo, tendrá que reasignarse las competencias a las Cámaras, tomando en cuenta el nuevo papel que deben desempeñar cada una de ellas, de manera que se evite la duplicidad de funciones y esfuerzos. Pero visto desde dentro, el problema de las deficiencias en el servicio judicial tiene múltiples causas estructurales, no sólo imputables a las autoridades judiciales; así, se podrían señalar entre las múltiples causas: la mala formación profesional que proviene del sistema educativo, en general, y del universitario, en particular; las deficiencias en los sistemas procesales adoptados por las leyes procesales en vigencia, salvo el Código Procesal Penal; limitaciones presupuestarias, lo que se traduce en la falta de atención de las necesidades y requerimientos de los juzgados y tribunales; la falta de implementación integral y plena del sistema de carrera judicial; el inadecuado diseño institucional y funcional del órgano administrativo y disciplinario del Órgano Judicial; el defectuoso sistema de selección e incorporación de las autoridades judiciales. Uno de los componentes de la crisis institucional en Bolivia es la falta de confianza y credibilidad en el Poder Judicial; los usuarios Ante el cuadro anteriormente descrito es innegable la necesidad de introducir cambios profundos en el sistema judicial, que no se reducen a reformas en la Constitución sino que van más allá de las reformas constitucionales. Empero, en el marco de la reforma de la 81 82 4.3.3. Órgano Judicial "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Constitución objeto del presente proceso constituyente, resulta necesario introducir modificaciones desde la propia estructura del Órgano Judicial, debiendo adecuar su estructura orgánica y funcional al nuevo modelo de Estado, a la nueva modalidad de distribución territorial del poder y al nuevo régimen de gobierno y sistema político; de manera que el servicio judicial, además de ser eficiente, idóneo, transparente, oportuno, esté próximo a los bolivianos y bolivianas, que permita un acceso amplio e irrestricto, como medio de satisfacción del derecho fundamental de las personas de acceso a la justicia o la tutela judicial efectiva. Otra modificación en la estructura del Órgano Judicial que debe encararse en el proceso constituyente es la referida a la incorporación de la Judicatura Agraria, como una jurisdicción especializada en materia agraria, forestal y medioambiental. Será de mucha importancia que en el proceso constituyente se modifique el régimen de selección y designación de los jueces y magistrados, para garantizar la independencia del Órgano Judicial, en general, y de los jueces, en particular. A ese efecto será importante que, en la nueva Constitución, se establezca que el ingreso y permanencia de los jueces y magistrados tiene su base en el sistema de la carrera judicial y la comprobación de la capacidad e idoneidad de los aspirantes al cargo mediante exámenes públicos de competencia u oposición con sistemas que serán administrados por el Consejo de la Judicatura, de manera que sean la capacidad, la idoneidad y probidad los elementos centrales para que un profesional ingrese al sistema y permanezca en él. Es necesario replantear el diseño del sistema del control de legalidad, ya que actualmente tiene una extremada centralización a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia, lo que genera dificultades en el funcionamiento del control de legalidad, por la vía contenciosa administrativa, imposibilitando someter al control los actos o resoluciones de las autoridades públicas de jurisdicción departamental o municipal. 83 La organización y funcionamiento de una Judicatura Agraria especializada forma parte del proceso de reconocimiento de la diversidad étnica y cultural del Estado boliviano, por lo mismo existen sobradas razones y justificativos para consolidar una judicatura especializada que se encargue de conocer y resolver los conflictos emergentes de la aplicación de las disposiciones legales en materia no solamente agraria, sino en materia forestal, medioambiental, así como en los asuntos o conflictos emergentes de la aplicación del derecho consuetudinario de los pueblos indígenas y comunidades campesinas. En ese orden de ideas, debe incorporarse a la estructura orgánica del Órgano Judicial, a la Jurisdicción Agraria, como una jurisdicción especializada integrada por el Tribunal Agrario Nacional y los juzgados agrarios creados conforme a Ley, ampliando su ámbito de competencias a materia forestal, medioambiental, recursos hídricos. Finalmente, en la reforma constitucional deberá reestructurarse al órgano administrativo y disciplinario del Órgano Judicial, como es el Consejo de la Judicatura, respecto a su estructura orgánica y funcional, la modalidad de designación de sus miembros, el régimen de responsabilidad derivado del mal desempeño de sus funciones; además deberá reformularse el ámbito de sus funciones y competencias. 84 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 4.3.4. Independencia del Tribunal Constitucional y ajustes a su estructura y funciones Haciendo un balance de los aspectos positivos de las reformas constitucionales del ’94, es indudable que la creación e implementación del Tribunal Constitucional, como el máximo guardián e intérprete de la Constitución y encargado de la protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, fue un verdadero acierto; pues en estos siete años de ejercicio de la jurisdicción constitucional, este órgano de control ha demostrado que es posible prestar un servicio judicial en la defensa de la Constitución y la protección de los derechos humanos con prontitud, oportunidad, imparcialidad, idoneidad y transparencia; ello está demostrado plenamente con las estadísticas, pues al 31 de mayo del presente año ha recibido un total de 14.010 procesos constitucionales, de los cuales ha resuelto 13.018 procesos constitucionales, lo que significa un 92.71% de procesos resueltos, los restantes 992 procesos se encuentran en trámite dentro de los plazos previstos por la Ley Nº 1836, ello demuestra que el Tribunal Constitucional cumple fielmente los plazos previstos en la Ley. De otro lado, ha contribuido significativamente al fortalecimiento del sistema constitucional, en general, y del régimen democrático, en particular, a través de las sentencias y declaraciones constitucionales emitidas en temas cruciales y trascendentales, como las referidas a la materialización de la democracia participativa, o la solución democrática de la crisis política de junio de 2004. Es significativo el aporte de esta jurisdicción en materia de saneamiento del ordenamiento jurídico, pues en estos siete años de funcionamiento ha cumplido a cabalidad la importante labor de resguardar la Constitución expulsando del ordenamiento jurídico más de 75 disposiciones legales por ser incompatibles o contradictorias con la Constitución. Finalmente, es de destacar la importante y significativa 85 "OPINIONES Y ANÁLISIS" labor que ha cumplido el Tribunal Constitucional en materia de protección de los derechos humanos asumiendo la posición del activismo judicial orientado a otorgar una tutela efectiva, en forma pronta y oportuna, como mecanismo de freno de los excesos, arbitrariedades o abusos de autoridades públicas y judiciales o los particulares; se ha alineado a la tesis permisiva con relación a la revisión de decisiones judiciales con la calidad de cosa juzgada, en aquellos casos en los que la sentencia judicial lesiona gravemente un derecho fundamental o es fruto de un proceso que lesiona el debido proceso; ha desarrollado y definido los contenidos esenciales de los diferentes derechos humanos invocados, como lesionados, por los recurrentes, delimitando claramente los alcances de las restricciones o limitaciones a su ejercicio previstas por la Constitución y las Leyes; ha integrado al bloque de constitucionalidad las declaraciones, tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos que ha suscrito y ratificado el Estado boliviano. Siendo el balance altamente positivo, corresponde que en el presente proceso constituyente se consolide institucionalmente al Tribunal Constitucional, como un órgano constitucional encargado de resguardar el sistema constitucional expresado en la Constitución; proteger y resguardar los derechos humanos de las personas; y resguardar la división o separación de funciones entre los órganos del poder público. Para la consolidación institucional es importante que la Asamblea Constituyente introduzca las modificaciones a la Constitución para superar las limitaciones referidas a su estatus constitucional, pues deberá definirse que el Tribunal Constitucional es un órgano constitucional independiente del resto de los órganos del poder público cuyos actos y resoluciones controla; deberá incrementarse el número de magistrados titulares, acorde 86 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" con el volumen de trabajo y la carga procesal que se tiene en la actualidad; finalmente, deberá introducirse importantes modificaciones en el ámbito de sus competencias. económica, así como su propia cultura; en suma pervivieron al proceso de la conquista y la colonización, pero además lucharon por lograr su independencia. Pero, si bien combatieron por su liberación, una vez derrotados y expulsados los conquistadores, fueron excluidos del proceso de fundación del nuevo Estado libre, soberano e independiente, pues los criollos y mestizos que conformaron la nueva oligarquía minera – feudal se apropiaron del proceso para luego, no sólo excluirlos de la estructura económica, social y política del nuevo Estado a los Pueblos Indígenas, sino someterlos nuevamente a una explotación despiadada. 4.3.5. Pueblos indígenas y comunidades campesinas Una de las causas para la interpelación al sistema constitucional y pedir la reforma total de la Constitución mediante un proceso constituyente es la sistemática exclusión y marginación de los pueblos indígenas y comunidades campesinas, no sólo en el proceso de adopción de la Ley Fundamental, sino del sistema constitucional mismo. Según la norma prevista por el art. 1.1.b del Convenio 169 de la OIT son considerados Pueblos Indígenas aquellos grupos humanos que “por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o el establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas”. En el Estado boliviano existen diversos Pueblos Indígenas asentados a lo largo del territorio nacional, pues se trata de poblaciones originarias que habitaban en el territorio del país antes y en la época de la conquista española; empero, esos pueblos sometidos a una despiadada explotación por la corona española; con la agravante de que, al constituirse Bolivia en República independiente, no solo que fueron excluidos del sistema constitucional sino que se prolongó la explotación económica y la exclusión social y política de los mismos. Sin embargo, esos Pueblos Indígenas, a pesar de las agresivas políticas de reducción y mestizaje impuestas por los colonizadores, mantuvieron incólumes sus formas de organización social, política y 87 Por esas consideraciones el proceso constituyente no puede soslayar el tema de los Pueblos Indígenas y la necesidad de su integración material y efectiva al sistema constitucional boliviano; pues habrá de tenerse presente que éstos son parte constitutiva de esta Bolivia, son una realidad social, política y cultural que no puede ser ignorada por el Estado, son un verdadero factor real de poder que forman parte de la Constitución material, por lo tanto deben estar expresados en la Constitución formal, es decir, en la nueva Ley Fundamental del Estado que adoptará la Asamblea Constituyente. En consecuencia, resulta imprescindible que el tema de los Pueblos Indígenas tenga un tratamiento integral en el proceso constituyente a través de la incorporación de normas axiológicas, dogmáticas y orgánicas a la nueva Constitución; de manera que se pueda integrar a los Pueblos Indígenas al sistema constitucional respetando y resguardando sus derechos sociales, económicos y culturales7. 7 Mayor información sobre la forma en que debe integrarse a los Pueblos Indígenas al sistema constitucional, véase Rivera Santivañez, José Antonio. El Proceso Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la Constitución. Ed. Kipus. Cochabamba – Bolivia. 2005, Págs. 222 – 228. 88 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 4.3.6. Otros temas que deben formar parte del debate y la consiguiente reforma Como se podrá advertir, tomando en cuenta la interpelación efectuada por los sectores sociales al sistema constitucional, resulta necesario reformar la Constitución en su parte axiológica, dogmática y orgánica, en esta última parte es necesario modificar su estructura política respecto al modelo de distribución territorial del poder político, al régimen de gobierno y el sistema político, realizando ajustes en la estructura orgánica y funcional de sus órganos del poder público; también resulta necesario realizar modificaciones a la estructura económica financiera; finalmente introducir modificaciones en la parte orgánica con relación a temas como el de la educación, el régimen de las relaciones internacionales y la integración regional, el referido al medio ambiente y la biodiversidad, el tema de género, así como del genoma humano. a) La estructura económica financiera En lo que se refiere a la estructura económica financiera del nuevo sistema constitucional que se adoptará en la Asamblea Constituyente, lo que, según la doctrina contemporánea del Derecho Constitucional, se conoce como la “Constitución Económica”, resulta necesario introducir reformas; empero, encarando el tema con el suficiente cuidado, pues resulta necesario definir, en el marco del nuevo pacto social y político que se adopte, los principios sobre los cuales se configurará el nuevo orden económico del Estado, luego la definición misma de la nueva estructura económica, lo que a su vez exige la definición clara y precisa respecto a las relaciones entre el sector público con el privado, la definición del régimen de propiedad pública y privada; también deberá definirse claramente los principios y criterios 89 "OPINIONES Y ANÁLISIS" referidos a la planificación económica. En ese mismo orden debe definirse el régimen fiscal tributario. Finalmente, de adoptarse una distribución territorial del poder político, a través de la adopción de Regiones Autónomas, será importante definir el régimen de la autonomía económica territorial, partiendo desde la proclamación de los principios informadores de esa autonomía, la definición de los alcances de esa autonomía y los mecanismos y sistemas de articulación con el sistema nacional o estatal. b) El régimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra Otro tema de vital importancia es el referido a la definición del régimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra y el territorio. Es un tema que requiere de definiciones claras y precisas que luego estén expresadas en normas incluidas en la nueva Constitución. En esa definición deberá tomarse en cuenta básicamente la necesidad de compatibilizar criterios entre el derecho de los Pueblos Indígenas a la tierra y territorio que ocupan, con la necesidad de brindar seguridad jurídica a la inversión privada en el rubro de la producción agroindustrial, deberá tenerse en cuenta la nueva realidad económica del país, pues de haber tenido una economía sustentada en la producción minera ha transitado hacia una economía sustentada en la agroindustria, la producción hidrocarburífera, sumada a la minera. En esa nueva realidad la definición clara del régimen propietario sobre la tierra tiene una vital importancia, especialmente para aquellos sectores económicos que efectivamente utilizan la tierra para la producción agroindustrial destinada a abastecer el mercado interno y proyectarse al mercado externo. 90 "OPINIONES Y ANÁLISIS" c) El tema de la educación La educación debe ser uno de los ejes centrales del debate y la agenda de la Asamblea Constituyente, tomando en cuenta su importancia para lograr un desarrollo humano sostenible y un adecuado crecimiento económico, ya que la educación contribuye al proceso de generación de la riqueza social generando ciencia, tecnología y pensamiento, constituyéndose en el instrumento de la reproducción y ampliación del conocimiento. La educación es tan importante para lograr la independencia tecnológica, con ello la económica y política de un Estado, al grado que un pueblo sin una buena educación está destinado a perder su independencia. Tomando en cuenta la importancia que tiene la educación, es necesario encarar el tema en este proceso constituyente redefiniendo el papel y la función del sistema educativo en el nivel humanístico, así como los niveles de formación profesional, esto es las universidades públicas y privadas, especialmente las primeras que son sostenidas con recursos del Estado. d) La soberanía nacional y la integración regional Algo que debe merecer un amplio debate y la adopción de una decisión acorde con la nueva realidad imperante en el presente siglo, es el tema referido a la soberanía nacional y el proceso de integración regional. "OPINIONES Y ANÁLISIS" décadas del Siglo XX, un diseño que en los temas referidos al Estado, la soberanía nacional y el proceso de integración regional no responde a la realidad actual. En ese orden de cosas, con relación al Estado podemos señalar que el modelo boliviano se mantiene aún en la vieja concepción del Estado nacional soberano, detentador del monopolio del poder dentro de su territorio, creador supremo de normas, siendo así que en la actualidad se viene generando una erosión del poder del Estado manifestado tanto en el ámbito interno, porque su actividad reguladora se ve sometida a restricciones cada vez más importantes y frecuentes, cuanto en el ámbito internacional, debido a los procesos de interdependencia y transnacionalización. En cuanto a la soberanía se puede señalar que en el modelo boliviano aún se mantiene la concepción clásica entendida como el poder supremo, poder originario y poder independiente, siendo así que el proceso de la transnacionalización ha abierto profundas brechas en dicha concepción; así, como ejemplo, se tiene la brecha entre el ámbito formal de la autoridad política y el sistema económico de producción, distribución y cambio estructurado a niveles no sólo estatales sino también globales y regionales. Es importante tener presente que, no obstante que el nuevo escenario internacional está caracterizado por los procesos de la globalización y la integración regional, la concepción sobre la soberanía nacional expresada en las normas de la Constitución, al igual que en el caso de muchos otros países latinoamericanos, aún está anclada en un sistema institucional diseñado para la realidad de las primeras Ante esa realidad, Bolivia juntamente con los Estados latinoamericanos tienen el reto de constituir la integración regional orientada a crear y consolidar la Unión Latinoamericana, renunciando a esos conceptos clásicos y ortodoxos de la soberanía. Para ello, es necesario introducir normas expresas en la Constitución que permitan al Estado boliviano reconocer la jurisdicción y competencia de los organismos supraestatales creados, inicialmente, en el marco de la Comunidad Andina de Naciones y del MERCOSUR y, a la larga, de 91 92 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" la Unión Latinoamericana; asimismo normas que reconozcan la primacía de los tratados internacionales en materia de integración y del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno; normas que permitan resolver los conflictos entre las normas del Derecho Comunitario y las del Derecho Interno, de manera que las divergencias legislativas no se conviertan en obstáculos de la integración regional. En consecuencia, en el cambio del sistema constitucional deben modificarse las normas constitucionales referidas a los temas de la soberanía nacional, la nacionalidad y ciudadanía, incluyendo normas constitucionales expresas referidas a la integración regional y al Derecho Comunitario. Es necesario encontrar soluciones constitucionales al problema de limitación de la soberanía del Estado en beneficio de un poder supranacional. En definitiva, el gran desafío de Bolivia junto a los demás países latinoamericanos, en materia de reformas constitucionales, es superar los viejos conceptos y crear las condiciones necesarias y básicas para lograr una verdadera integración regional, como dice Germán Bidart Campos, bajo la premisa de “ni creer que nos bastamos a nosotros mismos renunciando a integrarnos, ni dejarnos globalizar hasta el extremo de dejar de ser lo que somos o -lo que es peor- de mimetizarnos con pérdida de nuestra identidad y nuestra diferencia”. 93 94 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO CONSTITUCIONAL BOLIVIANO 1826-2004 empezaremos por la parte general, luego veremos el régimen familiar, laboral y agrario, las mismas que resultan relevantes por cuanto son más sensibles a la temática de género. Silvia Chávez Reyes* 1. INTRODUCCIÓN Dada la importancia del enfoque de género, nos planteamos la tarea de comparar los dieciocho textos constitucionales y las reformas -en esta materia- para demostrar cuánto se ha avanzado1, en este tema, en la redacción de nuestras fundaciones constitucionales. La razón que motivó esta investigación fue la de tener una visión objetiva de cómo se ha tratado el tema hasta nuestros días y cuánto se ha avanzado en el mismo. Se asume que una clasificación de las Constituciones, por períodos históricos, desde el punto de vista de género, permita visualizar cuánto se han transformado las relaciones entre hombres y mujeres. En este horizonte tomaremos cuatro materias para el análisis, * 1 Licenciada en Derecho, Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad Técnica de Oruro. Maestría en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO). Postgrado en Planificación Social y Formulación de Proyectos Sociales. Ha publicado varios trabajos, entre los que se destacan: “Contradicciones entre Constitución y Tribunal Constitucional”; “Monopolio de la Representación y Debilitamiento de la Democracia”; “Elecciones 2002. Resultados y Transformaciones”. Deseamos rastrear la manera en que las mujeres se han resistido a las construcciones de género o las han negociado o las han dejado citar. 95 Los textos constitucionales pueden agruparse en cuatro períodos históricos: el primero, de 1826 hasta 1880, en el que se menciona a la mujer únicamente en su condición de madre o esposa. El segundo momento cubre de 1938 a 19472. En las constituciones de esta época se otorgan derechos en el régimen social, en la ciudadanía y nacionalidad. El tercer período va de 1961 a 1967, en el que se altera sustancialmente el texto constitucional, aunque nuevamente se cae en el plano genérico con lo que la consagración de la igualdad tiende a hacerse implícita. Finalmente, en la cuarta etapa se encuentran las dos últimas constituciones, la de 1995 y la actual, de 2004, que avanzan hacia el reconocimiento de la igualdad de género. 1.1. La Constitución y el enfoque de género Se ha escrito bastante sobre la discriminación de que son víctimas las mujeres y sobre el proceso de invisibilización a que ha sido sometido el género femenino. Frente a esa incontrovertible realidad, hace más de cien años que se viene reclamando el reconocimiento de la igualdad y de los derechos de las mujeres. “Un escenario privilegiado para el análisis e incorporación de esta reivindicación es, no cabe duda, el de la “Constitución Política 2 Después de la Constitución de 1880, se realizaron la Asamblea Constituyente de 1899 y la Convención Congreso de 1920-1921, las cuales declararon en vigencia la Ley Fundamental de 1880. Recién en 1938 la Convención Nacional sancionó una nueva Constitución. 96 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" del Estado”. Es innegable que la mayor o menor vigencia real de la equidad de género depende, en buena medida, de la forma cómo se inserte el tema en el texto constitucional. Esta aseveración, empero, no implica caer en una visión juridicista de la discriminación social en función del sexo. Ésta, ciertamente, tiene raíces económicas, políticas y culturales que, históricamente, han configurado una relación de poder entre hombres y mujeres que -como toda relación de poder- implica inequidad entre unos y otras”3. simplemente ignoradas, pese al rol protagónico y al sacrificio de algunas de ellas, en la guerra independentista5. 2. La Asamblea solicitó a Bolívar un proyecto de Constitución, el que fue remitido desde Lima en junio de 1826, acompañado de un documento intitulado “Discurso del Libertador al Congreso Constituyente de Bolivia”. El proyecto fue analizado en el Congreso a través de la Comisión de Negocios Constitucionales, la que introdujo algunas enmiendas, destacándose entre ellas la relacionada con la religión6. ANTECEDENTES El decreto del 9 de febrero de 1825, dictado por José Antonio de Sucre, constituye el primer documento institucional de Bolivia. En él se reconoce la soberanía del pueblo; se consagran principios básicos de derecho público y se convoca a la Asamblea General Constituyente. Sin embargo, en la conformación de la Asamblea Deliberante gruesos sectores de la población asentada en los territorios involucrados en la naciente república fueron marginados: unos por analfabetos y otros por no cumplir con el requisito de tener una renta determinada. Los indígenas fueron socialmente marginados, pero se discutió su participación política en los actos eleccionarios4. Las mujeres fueron 3 Bohrt Carlos, “Reingeniería Constitucional en Bolivia”, Fundemos, La Paz, 2004. 4 El voto de los analfabetos indígenas, fue discutido, tuvo Constituyentes a favor con el argumento que “si la soberanía reside en el pueblo y el pueblo lo componen todos los bolivianos de los cuales por lo menos dos tercios son indígenas (…) al no poder expresar su pensamiento mediante el voto no podrían amar a una patria que los desconoce”, éstos eran algunos de los argumentos. (Sr. Losa, sesión del 21 de agosto, de 1826, Congreso Constituyente). 97 La Constitución de 1826 definió que el nuevo país, bajo la forma republicana, se organizaría a través de un estado unitario y que el gobierno sería popular-representativo; asentados sobre el concepto de la soberanía popular. El poder público se dividía en electoral, legislativo, ejecutivo y judicial. La división política del país, desde entonces, quedó establecida en departamentos, provincias y cantones. La fuerza armada hallábase compuesta por un ejército permanente de línea, con cuerpos de milicias en las provincias y un resguardo militar para evitar el comercio clandestino. En cuanto a la reforma de la Constitución, se adoptó el sistema rígido. El último capítulo de la Carta Magna redactada por Bolívar consagraba las garantías individuales. 5 Las mujeres comparten con los hombres la valentía, solidaridad y sacrificio. Un ejemplo fue Juana Azurduy de Padilla, combatiente sobresaliente por la independencia. 6 El proyecto original decía: “La religión es la ley de la conciencia. Toda ley sobre ella la anula, porque imponiendo la necesidad al deber quita el mérito de la fe, que es la base de la religión. Los preceptos y los dogmas sagrados son útiles, luminosos y de evidencia metafísica; todos debemos profesarlos, mas este deber es moral, no político”. Los constituyentes incorporan el Art. 6° referente a la religión católica, apostólica y romana, como religión oficial. 98 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La primera constitución boliviana tuvo una duración de cinco años. La Constitución Bolivariana preveía una duración, sin modificaciones, de 10 años, pero fue abatida por el motín del 18 de abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron modificaciones importantes en la estructura jurídico-política del estado. Más allá de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas normas vigentes en la actualidad. Hasta nuestros días, la Constitución Política del Estado boliviano ha sido objeto de 17 reformas, aprobadas por gobiernos democrático-constitucionales o de facto, civiles y militares. el rol de virtuosidad en el ámbito privado como madre y esposa, sometidas a la dependencia y subordinación de los hombres y de sus leyes. Por tanto, el discurso jurídico de la igualdad de las personas ante la ley, es formal y oculta la realidad de una sociedad jerarquizada, racista y patriarcal. 3. La invisibilidad de la mujer: 1826-1880 Toda Constitución tiene una estructura, esto es el orden sistemático de su contenido, los cuales no son datos arbitrarios, sino que intencionalmente responden a una precisa voluntad. De ahí que no deja de ser significativa su ausencia. LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES Creada la nueva república, se establecieron claras diferencias con el gobierno colonial y monárquico mediante la adopción de una Constitución Política escrita, en la cual se señalan los alcances de las libertades ciudadanas y los límites al poder político. La monarquía era básicamente un sistema de decisión donde no existía ni la separación de poderes ni la participación ciudadana, mucho menos límites al poder. Cabe formular la pregunta: ¿cambió en algo la situación de la mujer? El discurso jurídico no es neutral. Sirve para reproducir el poder y mantener la organización social, se toma al varón como modelo de lo humano y sujeto legal cuyas necesidades deben legislarse7. Desde sus inicios el nuevo estado se erigió con desigualdad para la mujer, los indígenas y para las clases populares. A las mujeres se les asigna 7 3.1. Véase Carol Smart, “La teoría feminista y el discurso jurídico” Editorial Biblos, Buenos Aires, 2000. 99 La Constitución de 1826 nos indica quiénes son bolivianos, en su Art.11° “Todos los nacidos en el territorio de la República” (...). Pero veamos más adelante el Art.13° “Los Bolivianos que estén privados del poder electoral, gozarán de todos los derechos civiles concedidos á los ciudadanos”. Lo que significa que “las mujeres” no pueden votar, pero sí gozan de los demás derechos. Por lo menos en teoría. Artículo que no favorece a las mujeres, por el contexto histórico que las rodea. La primera Constitución proclama en sus primeros capítulos la ciudadanía. Los Arts. 14º y 15º a la letra señalan: Artículo 14º: para ser ciudadano es necesario: “1° Ser Boliviano, 2° Ser casado ó mayor de veintiun años, 3° Saber leer y escribir; bien que esta calidad solo se ecsijirá8 desde el año de mil ochocientos treinta y seis; 4° Tener algun empleo, ó industria, 8 Se mantiene la escritura de la época. La redacción es de la Constitución de 1826. 100 "OPINIONES Y ANÁLISIS" ó profesar alguna ciencia ó arte, sin sujeción á otro en clase de sirviente doméstico”. Artículo 15º: “Son ciudadanos: 1º Los que en Junin o Ayacucho combatieron por la libertad, 2º Los extranjeros que obtubieren carta de ciudadanía, 3º Los extranjeros casados con boliviana que reunan las condiciones 3ª y 4ª del art. 14º, 4º Los extranjeros solteros que tengan cuatro años de vecindad en la República y las mismas condiciones". Como se verifica las o los combatientes podrían reclamar su carácter de ciudadanía. El reconocimiento a extranjeros casados con bolivianas o que hubieran combatido en defensa de la Patria. Nótese que se usa a la mujer boliviana como un “nexo” para que varones extranjeros sean reconocidos como bolivianos, pero no se escribe nada sobre la ciudadanía o reconocimiento de los derechos de las mujeres en general, sean criollas, mestizas o indígenas. Más adelante señala: Artículo 17º: “Solo los que sean ciudadanos, en ejercicio, pueden obtener empleos y cargos públicos”. La exigencia de tener un empleo o industria es una forma de discriminar, pues, en esa época, como en la sociedad colonial y en los inicios de la república, las mujeres no podían tener empleos rentados ni ser dueñas de ninguna industria que pueda proveer suficientes medios para ejercer la ciudadanía. ¿Podían las mujeres ejercer algún oficio o arte que les otorgue capacidad para tener las suficientes rentas que les permitan ejercer la ciudadanía? Por supuesto que no. Las relaciones sociales establecían que sólo los varones podían acceder a la ciencia y el arte. “Los que sean ciudadanos en ejercicio, pueden obtener 101 "OPINIONES Y ANÁLISIS" empleos y cargos públicos”. Los cargos públicos estaban destinados a grupos de poder, donde las mujeres no podían acceder a este ejercicio al ser dependientes9. Se trataba evidentemente de una barrera efectiva de género. El último capítulo de la Constitución bolivariana consagraba los derechos fundamentales: “La Constitución garantiza á todos los Bolivianos su libertad civil, su seguridad individual, su propiedad y su igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue.” (Art.149). Si bien esté artículo brinda garantías, la realidad implica limitaciones de orden social, económico y político insalvables, no solamente para el acceso a la vida pública, sino para diversas transacciones y actividades de la vida civil. Como analizamos, la Constitución aparentemente no niega derechos, es más tiene un lenguaje abstracto. El contexto que rodea 1826 es el que nos indica con claridad la realidad de la época y cómo predominaba la mentalidad cuajada de inequidad en el legislador cuando se aprobó el texto. 9 La dependencia, la discriminación de la que es objeto la mujer se visualiza con más claridad en el Código Civil Santa Cruz (1831) en el capítulo VII, “De los derechos y de los deberes respectivos de los esposos”. Donde aparece como un ser “incapaz”, pues pasa de la patria potestad del padre a depender exclusivamente del marido. (v. Art. 130) El marido debe protección a la mujer y ésta obediencia al marido. (Art. 132) No puede ser testigo sin permiso del marido. (Art. 134) Si a la minoría de edad (25 años) el padre era el administrador de sus bienes, al contraer matrimonio, esta facultad recaía en el marido. La mujer no puede dar, enajenar, hipotecar, ni adquirir por título gratuito ú oneroso sin la concurrencia del marido al acto, ó sin su consentimiento ó ratificación posterior por escrito. Estos artículos constituyen una muestra irrefutable de cómo el sistema jurídico refuerza el sentido íntimo de la sociedad patriarcal. Códigos Bolivianos, compilación especial por el Dr. Salinas Mariaca, La Paz, Bolivia, 1946. 102 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La Constitución de 1831 modifica al poder Legislativo 10 componiéndose éste de dos cámaras, una de Representantes y otra de Senadores. Aumenta los requisitos para acceder a las cámaras. Así para ser Representante era necesario: 1º Ser ciudadano en ejercicio (…) 3º Tener un capital de seis mil pesos en bienes raices; y en su defecto una profesión, arte ú oficio, que produsca una renta de quinientos pesos”. Una de las características de la CP de 1851 es el capítulo “Del Derecho Público de los Bolivianos” es la aclaración de la capacidad de ejercer derechos civiles y políticos acorde a las leyes. Así el artículo segundo señala: A su vez, para ser Senador el Art 42º indica: “1º Ser ciudadano en ejercicio, tener la residencia de diez años en la república. (...) 4º Un capital de 12 mil pesos en bienes raices, ó una renta de mil pesos, ó una profesión que la produsca. (...)”. Lo que implica que sólo la gente de ingresos altos puede acceder a la cámara de Senadores. Con estos requisitos se sella la inequidad de género. A partir de 183911 se incorporaron modificaciones. Pero no varía respecto a los derechos fundamentales de las mujeres. Se exige el estar inscrito en el registro cívico, lo que implica la negación de todo derecho a millones de indígenas, que no eran tratados, ni menos reconocidos, como ciudadanos, y entre ellos a cientos de miles de mujeres indígenas. Pero no sólo indígenas sino también miles y miles de “cholas” mestizas, en muchos casos poseedoras de importantes patrimonios, producto de actividades comerciales o artesanales. 10 En la Constitución de 1826 el Poder Legislativo estaba compuesto por tres cámaras: 1ª de Tribunos, 2ª de Senadores, 3ª de Censores. 11 Sancionada el 26 de octubre de 1839. En esta constitución se patentizan diferencias apreciables, tanto en la redacción como en las instituciones y normas fundamentales que establece, de manera general. Por ejemplo, la Vicepresidencia es suprimida. Se introduce por primera vez la sección referente a los Concejos Municipales, etc. 103 Artículo 2º:“A la edad de veintiún años tienen los bolivianos la capacidad de ejercer los derechos políticos y civiles. Las leyes establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde el ejercicio de ellos”. Lamentablemente, en la época, se consideraba a la mujer en condición de discapacitada o menor de edad, de tal manera que para heredar o vender bienes lo hacía bajo la tutela del padre, esposo, hermano mayor o primer hijo varón. Pero también consigna los derechos, libertades y garantías individuales. Art. 4º “Ningún hombre puede ser detenido, arrestado, preso ni condenado á pena (…)”. Es a partir de esta Constitución que se usa el concepto de “hombre” impropiamente, se expande hasta hacerse sinónimo de “humanidad”, dentro del cual se subsume a la mujer. En esta última instancia, esta operación semántica no es sino la expresión de la discriminación en el terreno del lenguaje. Art.4º: (…) todo hombre tiene derecho (...) Art. 6º (...) todo hombre tiene derecho de usar (...) Art. 12º: (…) todo hombre goza en Bolivia de los derechos civiles (…). La Carta Fundamental de 1861, fruto de la Asamblea Constituyente, significó un avance en su redacción, fue más ordenada, hizo varios cambios fundamentales. Y el mayor aporte doctrinal. La Constitución de 1868 se caracterizó por principios democráticos y liberales. Respecto a las mujeres no hubo avances. 104 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" De 1871 hasta 1880, no hay diferencias de fondo en la redacción de los textos constitucionales. 1861 se incluye en los requisitos para la ciudadanía una renta anual de doscientos pesos. Este ingreso mínimo, como requisito para ejercer la ciudadanía, era sólo posible para algunos propietarios de minas, haciendas o comerciantes mayoristas13. En las Constituciones de 1826 a 1880 existe un reconocimiento de la igualdad de todos los ciudadanos sin especificar el género lo que indica una supuesta universalización de la ciudadanía. Ejemplo: “…garantiza á todos los bolivianos su libertad civil, su seguridad individual, su propiedad y su igualdad ante la ley”. El lenguaje neutro de esta formulación encubre definitivamente la ausencia de las mujeres. Desde un punto de vista formal el discurso constitucional es ordenado y coherente, y desde ese orden y esa coherencia genera seguridad y confianza en aquellos quienes orientan su mensaje. Lo cierto es que, en las primeras once constituciones, las mujeres no son visibles como ciudadanas. (Ver Anexos - Cuadro No. 1) Haciendo un análisis de los artículos referidos a la ciudadanía, en las cartas constitucionales de este período encontramos diversas constantes, que son necesarias exponerlas: 3.2. Ciudadanía de Ensayo: 1938-1947 La primera, es que en toda la legislación constitucional de los primeros años de la vida republicana, las mujeres no fueron consideradas sujetos de derechos. Salvo cuando éstos eran ejercidos bajo la tutela del marido o hermano mayor en caso de orfandad paterna. En esta época empiezan a formarse organizaciones femeninas urbanas, pidiendo reivindicaciones como el derecho al divorcio, el derecho al trabajo en la industria y administración pública y, lo principal, el derecho al sufragio. La segunda constante en estas Constituciones es la exigencia de títulos de propiedad de industria, profesar ciencia o empleo para ser ciudadano. Recordemos que estos títulos sólo podían ser reconocidos a los varones cabeza de familia. Y en ningún caso, las mujeres podían ser funcionarias o empleadas del Estado. En el ámbito mundial las Constituciones que surgen después de 1919 aparecen con un conjunto de rasgos radicalmente novedosos, que Adolfo Posada resumiría en la “Transformación Social del Régimen Constitucional”. Para Francisco Fernández Segado14 se traducirá en (…) “la primacía formal de la constitución y el control de la constitucionalidad de las leyes; las tenencias sociales de la declaración constitucional de derechos, la limitación, en nombre del interés social, Como tercera se verifica que para ser ciudadano, con reconocimiento de derechos y obligaciones, se debía contar con un capital de seis mil pesos, para ser Representantes tener una renta de quinientos pesos,12 y los montos suben para ser Senador. A partir de 12 Los montos fueron variando según las constituciones. 105 13 Luis Peñaloza (1956) Menciona que el monto señalado como renta era muy alto; afirma que esta renta anual equivaldría a 25.000 dólares. (Pág. 32). 14 Francisco Fernández Segado, “El Sistema Constitucional Español” Edit. Dykinson, Madrid, 1992. 106 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" de ciertos derechos individuales; la concreción de un amplio instrumental de garantías jurídicas en relación con estos mismos derechos; la racionalización de los mecanismos propios del régimen parlamentario, y el efluvio de las instituciones características de la democracia directa o semi-directa”. en el país y da lugar a un cambio más profundo; las mujeres letradas, procedentes de la clase alta y media, accedieron a la palabra escrita, desde donde asumieron una posición clara respecto a los derechos de las mujeres16. A esta orientación realizada en el marco jurídico hay que agregar la crisis del individualismo en el orden democrático –liberal que surgió de las revoluciones norteamericana y francesa a fines del siglo XVIII que exaltó los derechos individuales y limitó las facultades de los gobernantes. Así se fue gestando un nuevo pensamiento donde se reivindicaba al individuo frente al Estado. La situación produjo conmociones sociales especialmente en Europa en el Siglo XIX y a comienzos del siglo XX sobrevino la Primera Guerra Mundial. Desde Europa se expanden hacia nuestro continente nuevas ideas acerca de la participación femenina, en la industria, en los niveles de decisión15. Surgen nuevas visiones sobre la situación de las mujeres, empieza a cuestionarse el tema del divorcio, del trabajo, tanto en lo privado como en lo público, se exigen nuevas reivindicaciones a favor de las mujeres. Un aspecto central se refiere al derecho del sufragio femenino. Las nuevas orientaciones del constitucionalismo de entreguerras, en el contexto mundial a principios de siglo marcan el nuevo pensamiento revolucionario, donde constitucionalmente se termina con lo injusto, arbitrario y se da paso a un régimen democrático con justicia social y pensada en derechos de las mayorías. Esto influye 15 En Rusia el régimen del partido comunista incorpora a la mujer a todo el proceso de cambio con la Revolución. 107 El pensamiento y el accionar femenino en nuestro país sufrió un cambio radical, que empezó desde el asistencialismo a las políticas sociales, a principios de siglo y continuó con pensadoras de gran talla como Adela Zamudio, quien luchó por los derechos de las mujeres en una sociedad hostil. Empezaron a formarse organizaciones femeninas a lo largo del país pidiendo reivindicaciones como el derecho al divorcio, el derecho al trabajo en la industria y administración pública, la principal demanda se convirtió en el derecho al sufragio17. Las mujeres empiezan a ser visibles fuera del ámbito privado. Las mujeres de clase alta interesadas en temas político intelectuales, 16 Una de las primeras revistas feministas aparece en Oruro en el año de 1921, para contactar a la mujer boliviana con los nuevos pensamientos del mundo. “Feminiflor”, un hito en el periodismo femenino. 17 Se destaca en estas lides Doña Adela Zamudio, con su poema “Nacer Hombre”, quien en 1887, publica su primer libro y en 1906 funda la primera escuela fiscal para mujeres en Cochabamba. En 1914, se fundan 16 colegios fiscales para hombres y mujeres. En 1918, varias instituciones educativas dedicadas al aprendizaje de las artes y los oficios, tienen estudiantes mujeres. En 1921, en Oruro, la monja española Nazaria Ignacia crea centros de alfabetización para mujeres. En 1923, se organiza en la ciudad de La Paz el “Ateneo Femenino”, con el propósito de "implantar un feminismo racional y saludable en el ambiente boliviano, reconociendo la personalidad intelectual de la mujer”. En 1937, Doña Maria Josefa Saavedra empieza a dictar clases de Derecho Romano en la UMSA, luego de hacerlo en la Universidad de Buenos Aires. 108 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" frente a las mujeres de las clases populares18, más preocupadas de lo cotidiano, son más bien parte de la economía familiar, dedicadas al trabajo y, muchas de ellas, responsables de mantener a sus familias. del Chaco, se reunió la Convención Nacional que declara en vigencia la Constitución Política de 1880, con todas sus reformas, dando facultades a la Convención de sustituirla, reformarla o modificarla20. La Guerra del Chaco no sólo despertó la conciencia política de los varones sino también de las mujeres, las cuales empiezan a tomar un nuevo rumbo, el de la lucha por conseguir mayores igualdades. Se incorpora en esta Ley Fundamental el “Constitucionalismo Social” asumiendo una función transformadora de la sociedad. El Estado salvaguarda los intereses colectivos, sin abolir los derechos individuales, que siguen gozando de la protección del Estado. Se crea un “Régimen Económico y Financiero”, “Régimen Social”, “Régimen de Familia”, “Régimen Cultural” y el “Régimen Agrario”. Destaquemos que el 21 de Octubre de 193619, recién se reconocen los derechos civiles de la mujer, mediante un decreto supremo firmado por el entonces Presidente David Toro. Se reconoce el derecho de la mujer a ejercer una profesión y a ocupar cualquier cargo o empleo, pero no al voto. En 1938 gobierna Germán Busch, quien propicia varios cambios en la administración del país e introduce modificaciones sustanciales al texto constitucional incorporando nuevas secciones. Para las mujeres bolivianas qué significó esta nueva Constitución. En la parte general al referirse a los derechos y garantías veamos: Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio: Una de las Constituciones más importantes del siglo XX, para el accionar de nuestro país, es sin duda la de 1938. Después de la Campaña 20 18 Estas mujeres vivían otra realidad y también hacían surgir sus propias organizaciones, de acuerdo a sus necesidades, así tenemos que el año 1920 se forma el primer Sindicato de Oficios Varios, donde se reunían todas las mujeres que trabajaban en mercados y las trabajadoras domésticas. En 1927, se funda la Federación Obrera Femenina. En 1930, en Oruro se fundó la filial de la Federación Obrera Femenina, en 1935, se funda el Sindicato de Culinarias. Luego, surge la Unión de Floristas de la ciudad de La Paz, en 1938. 19 En 1936, culminada la conflagración bélica, una renombrada organización denominada “Legión Femenina de Educación Popular América” inaugura el Primer Congreso Feminista en Cochabamba. Donde se plantea la investigación a la paternidad, la igualdad de lo cónyuges, el derecho al voto, el problema de las madres solteras, etc, etc. 109 Para Ciro Félix Trigo, la Carta magna de 1938 tiene principios del Derecho Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio técnico que responda a una unidad ideológica. Para el autor los momentos políticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemática, capaz de singularizar un método, ordenación lógica y jurídica. Pero concluye su análisis afirmando que “ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que principios técnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas, prima la necesidad y el interés político de personas que no conocen profundamente las cuestiones constitucionales”. “Con todo, no puede desconocerse que la Constitución de 1938 contiene aciertos, que se inspiran en principios socialistas, que contempla la intervención del Estado para salvaguardar los intereses colectivos por encima de los particulares y que responde, aun cuando sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo que vivimos”. “Derecho Constitucional Boliviano”, Editorial Cruz del Sur, La Paz, Bolivia, 1952. 110 "OPINIONES Y ANÁLISIS" a) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional. b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo. c) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio de difusión. d) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad, que no sean contrarios a la seguridad del Estado. e) De hacer peticiones individuales o colectivamente. f) De recibir instrucción. g) De enseñar bajo la vigilancia del Estado”. Primera constatación es que cambia el adjetivo “hombre” utilizado anteriormente por el adjetivo “persona”. El Art. 8º “Toda persona que creyere (…)”. Más adelante señala el Artículo 23º: “Toda persona goza de los derechos civiles; su ejercicio se regla por la ley civil”. Lo que significa para las mujeres seguir dependiendo del yugo marital. Además llama la atención que una ley secundaria como es el Código Civil, esté en contraposición y arrastre a la Ley Fundamental. Coincidimos con el tratadista Fernández Segado cuando señala que “El principio de jerarquía normativa implica la existencia de una diversidad de normas entre las que se establece una jerarquización, de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya cúspide, obviamente, se sitúa la Constitución”21. 21 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Artículo 29º: “Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”. En base a este artículo las mujeres podían alegar algunos derechos, como el de sufragio, el del trabajo, etc., puesto que la Constitución en 1938 estaba redactada en términos genéricos. Respecto a la nacionalización y a la ciudadanía se señala: Artículo 39º: “Son bolivianos de nacimiento: 1° los nacidos en el territorio de la República; 2° los nacidos en el extranjero de padre o madre bolivianos por el solo hecho de domiciliarse en el territorio nacional”. Artículo 40º: “Son bolivianos por naturalización: los extranjeros que habiendo residido tres años en la República, obtengan carta de nacionalidad en la forma que determine la ley”. Suponemos que este articulado comprendía también a las mujeres por la redacción. A su vez el Art. 41º agrega una figura jurídica de reivindicación a la mujer boliviana, porque, si bien el matrimonio es un contrato que modifica el estado civil de las personas no tiene por qué cambiar su nacionalidad. Artículo 41º: “La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el país”. Ob. Cit. Pág.96. 111 112 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" En el Derecho Romano22 y en el Derecho Civil del Estado liberal, la mujer debía seguir la condición de su marido, porque estaba sometida a su potestad y bajo este precepto tenía que adoptar su nacionalidad (Pablo Dermizacky)23. Requisitos que cumplían muchas mujeres, pero la dinámica social de la época de todas maneras las discriminaba, no concediendo la ciudadanía24. De acuerdo a nuestra legislación civil, se conceptúa como una persona menor, incapaz de administrar o adquirir su independencia económica. Y con temores de diversa índole en relación al ejercicio de derechos políticos. El Art. 43º señala en qué consiste la ciudadanía: Artículo 43º: “1° En concurrir como elector o elegido a la formación o el ejercicio de los poderes públicos. Y 2° En la admisibilidad de las funciones públicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley”. Las mujeres no podían concurrir a las urnas. Con lo que nuevamente se niega la ciudadanía a las mujeres de una forma sutil, con un lenguaje disfrazado, propio de la época. La Constitución nos dice que para ser ciudadano se requiere: Artículo 44º: “1° Ser Boliviano, 2° Tener 21 años de edad, 3° Saber leer y escribir y, 4° estar inscrito en el Registro Cívico”. Veamos las causas por las que se suspenden los derechos de la ciudadanía, por: 1° Por naturalización en otro país, bastando para recobrarlos, domiciliarse en Bolivia e inscribirse en el Registro Cívico. 2° Por quiebra fraudulenta declarada o por sentencia condenatoria a pena corporal y 3° por admitir empleos o funciones de gobierno extranjero, que lleven consigo ejercicios de autoridad o jurisdicción, sin especial permiso exigido por la ley. Artículo que no afectaba a las mujeres porque el Estado no reconocía la igualdad de los géneros. Las mujeres no tenían derecho a acceder a empleos o funciones de gobierno extranjero y además vivían la subordinación general hacia el sistema patriarcal de poder, impuesto por el hombre. 3.2.1. 1945 22 23 En el derecho romano el “Pater Familias”, era el jefe de la familia romana, era al mismo tiempo el propietario, el juez y el sacerdote de su familia o de los suyos. Como monarca en un mundo privado, ostentaba un triple poder: la dominicas potestas, sobre todas las cosas de él y de los suyos, que no poseían patrimonio independiente; la patria potestad, autoridad sobre los hijos y demás personas dependientes de él, con facultad incluso de privarles la vida; y la “manus ” (constituía el poder jurídico) o potestad sobre su mujer, cuando hubiere contraído con ella justas nupcias. Cabanellas V, Pág.145. Pablo Dermizaky Peredo, “Derecho Constitucional”, Edit. “Tupac Katari”, 2000, Pág. 289. 113 La conciencia generada en la Guerra del Chaco, entra en contradicción con los intereses mineros de las grandes compañías, produciéndose brotes de desorden político en el país. Los mismos son 24 El Cnl. David Toro en 24 de octubre de 1936 dicta un decreto que contiene un verdadero cambio en beneficio de las mujeres. “El Gobierno reconocía que la incapacidad civil sólo responde a una ficción jurídica tendiente a protegerla bajo la autoridad del marido” decreto que nunca entró en vigencia. 114 "OPINIONES Y ANÁLISIS" utilizados por varios caudillos militares, para llevar a Bolivia por una u otra dirección25. Como un corolario de la revolución del 20 de diciembre de 1943, se reunió la Convención Nacional y sancionó la nueva Constitución, que fue promulgada por el presidente Gualberto Villarroel en noviembre de 1945. Esta Constitución introduce un cambio trascendental para la equidad de género, incorporando por primera vez el voto femenino para las elecciones municipales. Aunque no para las elecciones nacionales. Con respecto a los artículos analizados de 1938, éstos se mantienen sin ningún cambio en la redacción así el Art. 6º indica: “(…) toda persona tiene los siguientes derechos (...)”. El Art. 8º:“(…) Toda persona que creyese (...)”Art. 23º señala: “(...) toda persona goza de los derechos (…) El Art. 29º expresa: “Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”. "OPINIONES Y ANÁLISIS" Artículo 41º: “La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el país y no la pierde aun en caso de viudez o divorcio”. Con lo que se protege de forma más amplia a la mujer extranjera en caso de viudez o muerte de cónyuge. A su vez el Art. 44 señala que para ser ciudadano se requiere “(...) Saber leer y escribir (…)”, “estar inscrito en el registro cívico” con lo que nuevamente limita la participación de parte de la población. Desapareció la condición de la propiedad y la de estar sujeto como dependiente a otra persona. Y al referirse a la suspensión de la ciudadanía su redacción permanece idéntica: Art. 45º (…) Se suspende 1° Por naturalización (...) 2° (...) quiebra fraudulenta (...) y 3° Por admitir empleos o funciones de gobierno extranjero (…)”. Se mantiene la redacción sobre la nacionalidad y la ciudadanía el Art. 39º (...) Son bolivianos de nacimiento (...) y el 40º (...) Son bolivianos por naturalización (…). La nacionalidad y la ciudadanía tienen considerable importancia por cuanto se relaciona no sólo con el derecho público, sino también con el derecho privado. Los efectos que produce repercuten en ambos campos jurídicos. El Art. 41º que en la Carta Fundamental de 1938 reivindicó el derecho que tienen tanto hombres como mujeres a mantener su nacionalidad, estableciendo que la mujer no pierde su nacionalidad por el matrimonio, introduciendo la siguiente modificación: No olvidemos que la nacionalidad puede existir sin distinción de sexo ni edades, la ciudadanía está reservada a un determinado número de nacionales, previo cumplimiento de condiciones (saber leer, escribir, edad, etc.). 25 Estableciendo con claridad la diferencia entre nacionalidad y ciudadanía podemos afirmar que las mujeres se encontraban ante un sistema de exclusión, donde la ciudadanía es casi universal, pero a la vez es restrictiva y letrada. Por lo que no existía el nexo entre las mujeres y el Estado. La masacre de mineros de 1942 marcó un momento de conflicto en el país. La primera víctima fue la palliri María Barzola que encabezaba la marcha de los mineros enarbolando la bandera nacional. En junio del 44 se funda la Federación de Mineros de Bolivia con su primer líder, Juan Lechín Oquendo. En mayo del 45 se organiza el Primer Congreso Indígena en Bolivia. 115 116 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" El cambio fundamental que se introduce en la Constitución de 1945 en beneficio de las mujeres es a participar en elecciones municipales como electora y elegible. Y faculta a ejercer funciones públicas, en igualdad de condiciones que los hombres. Veamos: como lo afirma el constitucionalista Trigo que a la letra indica: “ Con criterio ecléctico y a manera de ensayo, a fin de obtener una experiencia de orden social, presentamos un proyecto de ley en la Cámara de Diputados el 6 de octubre de 1943 concediendo el voto político a la mujer, pero sólo para la organización de las Municipales, otorgándole la facultad de ser electora y elegible”29. De donde resulta demostrativo la mentalidad de los legisladores. Artículo 46º: “Para la formación de las Municipales, se reconoce el derecho de elección y elegibilidad a la mujer boliviana, en las mismas condiciones que al hombre, con más el derecho ciudadano a que se refiere la segunda parte del artículo 43°26 de esta Constitución”. Con este artículo se otorgó una “ciudadanía a medias”, porque no colocó a la mujer en el mismo plano que al hombre respecto al goce y ejercicio de los derechos políticos. La ciudadanía es un vínculo jurídico-político establecido entre el individuo y el Estado, donde se faculta a una persona para el ejercicio de “todos” los derechos políticos, pero también se da responsabilidades correlativas respecto del Estado. 3.2.2. 1947 No olvidemos que la ciudadanía es el “status jurídico-político formado por derechos que sustancialmente se ejercen para formar los poderes políticos del Estado; es decir, para participar, ya como elector, ya como elegido”27. También se concede ingresar a las funciones públicas, sin otro requisito que la idoneidad de conformidad a la segunda parte del art. 43º. En este período se vive, evidentemente, una época de transición hacia la Revolución de 1952. La misma viene marcada por violentos vaivenes en la política boliviana. Así, a los regímenes de izquierda le siguen otros de marcado corte conservador. Ése es el caso de la presidencia de Enrique Hertzog y de la reforma a la Constitución que se efectuó durante este periodo presidencial. Las circunstancias y los cambios a nivel mundial28 obligan a otorgar este derecho aunque de manera parcial y a modo de ensayo La mayoría de los artículos analizados de 1938 y 1945 se mantienen. 26 El Art. 43º en su segunda parte expresa: “En la admisibilidad a las funciones públicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley”. El Congreso Constituyente de 1947 realizó varias reformas a la Constitución de 1945, la más sobresaliente en el tema que estudiamos 27 Bielsa. 28 El voto femenino se dio en todos los Estados Unidos en 1920. En América Latina ya gozaban del derecho de ciudadanía Brasil 32, Cuba, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. 117 29 Ob. Cit. Pág.233. El Redactor de la época muestra las discusiones y argumentos al respecto. 118 "OPINIONES Y ANÁLISIS" es sobre la nacionalidad y ciudadanía, el Art. 39º ha sido modificado sustancialmente, estableciendo quiénes son bolivianos, sin dividir a los de nacimiento y los por nacionalización. El Art. 40º es modificado y se amplía en los siguientes términos: Artículo 40º: “La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad. La mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el país, y manifieste su conformidad; y no la pierde aun en el caso de viudez o divorcio”. A partir de este artículo la mujer extranjera casada con boliviano puede manifestar su conformidad, en otras palabras le confieren el uso de su voluntad expresa. El Art. 43º señala que para ser ciudadano se requiere “(...) Saber leer y escribir (…)”con lo que nuevamente se limita la participación de un importante contingente de la población. El Art. 46º se mantiene en los mismos términos. Las tres Constituciones estudiadas desde 1938-1947, donde existen cambios fundamentales para el accionar político jurídico de nuestro país, marcan un avance –aunque lento- en la equidad de género, reconociendo en forma expresa algunos derechos de igualdad para las mujeres. Aunque éstos sean “a manera de ensayo...”. No olvidemos que los constituyentes no reproducen en forma mecánica la estructura de la sociedad en un discurso cargado de ideología. 119 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 3.3. Lentamente Visibles 1961- 1967 El Congreso Nacional promulga el 4 de agosto de 1961 la nueva Constitución Política del Estado boliviano, Constitución importante para nuestro país por los hechos históricos como la Revolución Popular de 1952 y lo que acontece a continuación como ser la nacionalización de las minas, la Reforma Agraria y el voto universal con el que se otorga a las mujeres la ciudadanía política. Esta Constitución es similar a las constituciones liberales anteriores a 1938. Sin embargo, un hecho importante es el reconocimiento al respeto a la vida y la supresión de la pena de muerte. Lo novedoso en la primera parte es la prolijidad30 con que se ha enumerado tanto los derechos fundamentales como los deberes fundamentales de toda persona. En la parte orgánica no existen grandes variaciones. La Constitución de 1961 amplía el “constitucionalismo social” iniciado en 1938, especialmente en su parte dogmática que se refiere a los derechos y garantías individuales. La mayoría de los artículos analizados de 1938 se mantienen con algunas variaciones en la redacción, de los cuales tomaremos los que tengan variaciones de fondo o de forma, siempre que sea necesario. Respecto a los derechos se incluyen algunos nuevos. Veamos: 30 El contenido de la Constitución está formada por las dos grandes partes en que se divide toda Constitución: la parte dogmática o sea de los principios, libertades y derechos, y la parte orgánica que se refiere, como lo dice el término, a la organización misma del Estado, la distribución del poder público en órganos e instituciones y las relaciones entre todos éstos. En la Constitución de 1961 es en la que se encuentran más aportes doctrinales. 120 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio: a) De conservar su salud y su vida. b) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio de difusión. c) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad, que no sean contrarios a la seguridad del Estado. d) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo. e) De adquirir cultura. f) De enseñar bajo la vigilancia del Estado. g) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional. h) De hacer peticiones. i) A la propiedad privada siempre que cumpla una función social”. Lo novedoso es la incorporación de los deberes fundamentales, porque en una sociedad no puede haber sólo derechos, (que es un principio propio del liberalismo) sino también todo ciudadano y ciudadana tienen deberes. Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales: a) De obedecer las leyes. b) De trabajar, dentro de su capacidad y posibilidades en alguna actividad socialmente útil. c) De adquirir por lo menos instrucción primaria. d) De contribuir proporcionalmente a su capacidad económica al sostenimiento de las cargas públicas. e) De asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos menores de edad. f) De proteger y alimentar a sus padres cuando se hallen en situación de enfermedad o de miseria. 121 "OPINIONES Y ANÁLISIS" g) De prestar los servicios civiles y militares que la patria requiera para su defensa y conservación. h) De cooperar con el Gobierno y la comunidad en el servicio y seguridad sociales". Los artículos que venimos estudiando a lo largo de las anteriores Constituciones mantienen su redacción: Así el Art. 9º : "(…) Toda persona que creyera (...)”. Art. 25º señala: “(...) toda persona goza de los derechos (...)". El Art. 31º expresa: “Nadie será obligado a hacer lo que la Constitución y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohíban”. Respecto a la nacionalidad y a la ciudadanía nuevamente se divide a los bolivianos de origen, (Art. 35º) por los bolivianos por naturalización (Art. 36º), volviendo a la anterior redacción. En el artículo 37º mantiene la redacción sobre la nacionalidad y la ciudadanía de las mujeres, (...) Art. 37º: “La mujer boliviana casada con extranjero(...). Por su parte el Art. 39º define la ciudadanía de la siguiente manera: “(...)1º En concurrir como elector o elegido a la formación o el ejercicio de los poderes públicos. Y 2º En la admisibilidad a las funciones públicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvando las excepciones establecidas por ley”. Artículo 40º: “Son ciudadanos todos los bolivianos mayores de 21años, cualquiera que sea su grado de instrucción, ocupación o renta, sin más requisito que su inscripción en el Registro Cívico”. Lo primero verificable se encuentra en los requisitos, se universalizaron los mismos, sólo se pide la edad de 21 años y estar 122 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" inscrito en el Registro Cívico, con lo que se reconoce al grueso de la población como miembros del Estado. culminó en un golpe de Estado, asumiendo el poder, nuevamente un militar: René Barrientos. Siendo elegido presidente constitucional en 1966. Uno de los artículos más importantes que incorpora esta Constitución es el 42º que a la letra indica: Artículo 42º: “Se reconoce y garantiza el voto universal, obligatorio, directo, igual y secreto. La Corte Nacional Electoral y las Cortes Electorales Departamentales son las autoridades superiores en esa materia. Tienen jurisdicción privativa para conocer y fallar en única instancia sobre la validez o invalidez de las elecciones de senadores y diputados, y las de munícipes, respectivamente, así como sobre la inhabilidad de los elegidos”. El texto boliviano es conciso, cuando por vez primera reconoce y garantiza el voto universal, con lo cual otorga plena ciudadanía a las mujeres y a otros sectores de la población igualmente marginados31. Mediante Decreto Ley se encarga la redacción de un anteproyecto de reformas constitucionales al Dr. Ciro Félix Trigo y otro decreto llama a la reunión de Senadores y Diputados electos a una Asamblea con facultades Constituyentes. En este marco nace una nueva Constitución, la cual es sancionada el 2 de febrero de 1967. Las reformas introducidas en la nueva Carta Magna, respecto de la sancionada en 1961, en síntesis y en lo principal consisten en lo que sigue: Con referencia a la persona como miembro del Estado la Constitución señala: Artículo 6º: “Todo ser humano tiene personalidad y capacidad jurídicas, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades y garantías reconocidos por esta Constitución, sin distinción de raza, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen, condición económica o social, u otra cualquiera. La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlas y protegerlas es deber primordial del Estado”. Esto se incorpora gracias al D.S. de 21 de Julio de 1952 (Sufragio Universal). Decreto con el cual las mujeres adquieren derechos políticos. 3.3.1. 1967 Al concluir su mandato, el Dr. Hernán Siles Zuazo, “hombre de la Revolución de 1952”, le entrega el mando de la Nación nuevamente al Dr. Víctor Paz Estensoro, que resulta dudosamente reelecto en los comicios de 1964. Éste fue el detonante para un estallido social, que Artículo que menciona en forma expresa que todo ser “humano” (sustantivo), goza de la capacidad jurídica lo que significa la aptitud que tiene el hombre y la mujer para ser sujeto o parte, por sí o por representante legal, en las relaciones del Derecho32. 31 32 Es también a partir de esta Constitución que se monopoliza la participación de los partidos políticos.(Art. 45º). 123 Manuel Ossorio, “Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales”, Edit. Heliasta S.R.L., Buenos Aires, República Argentina, 1979. 124 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Más adelante prohíbe la discriminación por una serie de causas que enumera, raza, sexo, idioma, religión y opinión. Pero no se cierra cuando afirma u otra cualquiera. marcha por rutas conservadoras. El ascenso del Dr. Hernán Siles Zuazo al poder, apoyado por la izquierda boliviana, dura poco y es sucedido en el ejercicio del poder por una serie de presidentes constitucionales. Uno de ellos, el Lic. Gonzalo Sánchez de Lozada, elegido en 1992, es quien propicia una serie de reformas a la Constitución. Se agregan dos incisos que a la letra dicen: Art. 7º: (…) inc. j) a una remuneración justa por su trabajo, que le asegure para sí y su familia una existencia digna del ser humano. E inc. k) a la seguridad social, en la forma determinada por esta Constitución y las leyes”. En los deberes fundamentales se mantienen los mismos, cambiando sólo la forma en la redacción de algunos incisos. La nacionalidad está mencionada en el Título Tercero y se mantiene sin modificaciones de fondo. Respecto a la ciudadanía, ésta pasa a ser dividida en el capítulo II del Título Tercero y existe un cambio importante en la redacción. Veamos: Artículo 41º: “Son ciudadanos bolivianos, varones y mujeres mayores de veintiún años de edad, o de dieciocho siendo casados, cualquiera que sea su grado de instrucción, ocupación o renta”. La alusión a los ciudadanos distinguiéndose entre varones y mujeres es un reconocimiento explícito a la igualdad de género. 3.4. Entre 1993 y 1997, el primer gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada reformó las estructuras del estado sin salir del marco neoliberal. Se promulgaron varias leyes entre ellas la de Participación Popular, la Ley de Descentralización Administrativa, la reforma a varios artículos de la CPE, asignando, por vez primera, el reconocimiento de que Bolivia es un país pluricultural y multilingüe (1995). Bolivia introduce innovaciones constitucionales en su reforma de 1994. Cambios estructurales para su accionar político, jurídico y administrativo. Una de las reformas más importantes que sufre el país es sin duda la de 1994, puesto que cambiamos la Constitución de 1967 que tenía dos vertientes, la primera estaba imbuida del pensamiento social introducido en 1938 y los cambios emergentes de la Revolución de 1952, plasmados en la Constitución del 61-67. Las modificaciones fueron de fondo, tanto en el poder legislativo como judicial. En el primero, tratando de buscar legitimidad, nuevamente se introduce la figura de los diputados uninominales. En la segunda, fue un avance con la creación del Consejo de la Judicatura y el Tribunal Constitucional. Se crea la figura del Defensor del Pueblo33 para velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos y garantías de los ciudadanos. El género en la Constitución: 1995-2004 Desde el ascenso al poder del Gral. René Barrientos, la política boliviana, en líneas generales, hasta la reconquista de la democracia, 125 33 El primer Defensor del Pueblo, fue una mujer, doña Ana María Romero de Campero. 126 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Respecto a la igualdad de género 34 dentro nuestra Carta Fundamental no existen variaciones, la redacción es la misma. Un cambio significativo es el siguiente: Con referencia a la redacción mantiene la misma. El único cambio que realiza es en referencia a la nacionalidad cuando en el Art. 38º indica: Artículo 1º: “Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos”. Artículo 38º: “Los bolivianos, hombres y mujeres, casados con extranjeros, no pierden su nacionalidad. Los extranjeros, hombres y mujeres, casados con bolivianos o bolivianas adquieren la nacionalidad boliviana siempre que residan en el país y manifiesten su conformidad y no la pierden aun en los casos de viudez o de divorcio”. Este es uno de los artículos más importantes que incluye nuestra Carta Fundamental como un reconocimiento a todos los ciudadanos y ciudadanas que forman Bolivia. Respecto a los artículos que vamos analizando se mantienen así: el Art. 6º: “(...) todo ser humano (...)”, Art. 7º: “(...) toda persona (…)”, Art. 8º: (...) toda persona (...), Art. 18º: (...) toda persona que creyese (...)”, Art. 36º: (...) Son bolivianos de origen (...), Art. 37º: “(...) Son bolivianos por naturalización (...)”, Art. 38º: “La mujer boliviana casada (…). El art. 41º se mantiene casi similar, se quita: (...) “o de dieciocho siendo casado”. Las reformas del 2004 incluyeron en nuestra Constitución cambios profundos en la democracia participativa. El Referéndum, la Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa, el fin del monopolio partidario, el habeas data. 34 Si bien en la Constitución todavía no se incluye una redacción acorde con nuestra realidad, es en esta coyuntura que el movimiento femenino conquista espacios de poder a través de la “La Ley de Cuotas”, poniendo en manifiesto el déficit de participación femenina. 127 Como se puede apreciar en la redacción, se otorga igualdad jurídica a los cónyuges. El lenguaje es claro, se reconoce explícitamente ambos sexos. 4. MATERIA FAMILIAR 4.1. Las Constituciones de 1826-1880 La Constitución de 1826, al referirse a los bolivianos en su Art. 11º, inc. 2º indica: “Bolivianos: (...) Los hijos de padre o madre Boliviana”. Al referirse a la ciudadanía el Art. 14º señala: “Para ser ciudadano es necesario inc. 2º Ser casado o mayor de veintiún años (...)”; y el Art. 15º: “Son ciudadanos (...) 2º Los extranjeros casados con Boliviana (...)”. Similar redacción se incluye en los textos constitucionales de 1831 a 1880. Con ligeras variaciones. La Constitución de 1851 es la única que no menciona como requisito el ser hijo o estar casado para ser boliviano, el artículo 2º a la letra indica: “A la edad de veintiún años tienen los bolivianos la capacidad de ejercer los derechos políticos y civiles. Las leyes 128 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde el ejercicio de ellos”. Nótese que la redacción es amplia y en términos genéricos. El matrimonio36 anteriormente estaba considerado como una institución privada. Es a partir del 38 que pasa a ser una institución de Derecho Público y merece la protección del Estado. Desde la primera Constitución Política del Estado de 1826, pasando por las diferentes Constituciones sancionadas hasta llegar a la Carta Magna de 1880, no existe ninguna referencia al régimen familiar, a la igualdad de los cónyuges, ni a la igualdad de los hijos, ni de divorcio. Artículo 132°: “La ley no reconoce desigualdad entre los hijos, todos tienen los mismos derechos”. 4.2. Las constituciones de 1938-1947 Las distinciones que se hacían de los hijos legítimos, hijos naturales e hijos ilegítimos, estos últimos señalados además como adulterinos, incestuosos y sacrílegos. Eran totalmente marginados de todo derecho, incluso el de la manutención. Con este artículo se pone fin a tan odiosas y anacrónicas desigualdades, reconociendo que todos tienen los mismos derechos. Por primera vez en la historia de nuestro país se inserta en la Carta Magna en 1938, en la Sección Décima Quinta a la familia35 como un capítulo especial. Es a partir de esta Constitución que el Estado impone la supervisión en el ámbito de los derechos individuales. El Régimen de familia que pone a ésta, al matrimonio y la maternidad bajo la protección del Estado, dispone la igualdad de los hijos ante la ley e incorpora disposiciones taxativas, en ese sentido: Artículo 131°: “El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección de la Ley”. Artículo 133º: “Las leyes organizarán el patrimonio familiar inembargable”. Conforme al Código Civil, el marido como “jefe” familiar y en virtud a la potestad que le confiere la Ley, administra la sociedad conyugal a su libre albedrío. La esposa que debe “obediencia” sólo administra los bienes parafernales, no pudiendo enajenarlos ni litigar sin autorización expresa del marido. Desde luego, tal postulado constituye el inicio normativo para legislar sobre la unidad económica, formada por el conjunto de bienes propios de la familia. Si bien la Constitución de 1938 constituye un avance en el constitucionalismo moderno, esto no basta. Por encima de estas reformas, existe una realidad social y una cultura que señala a la mujer 35 La familia en nuestro país ha adoptado diversas modalidades, porque responden a contenidos jurídicos y a aspectos históricos que no son coincidentes ni en el tiempo ni en el espacio. Pero nuestra legislación no hace ninguna diferenciación de manera explícita. 129 36 Nuestra legislación estableció la obligatoriedad del matrimonio civil mediante ley del 11 de octubre de 1911. 130 "OPINIONES Y ANÁLISIS" en una injusta condición de inferioridad, habiéndosele negado jerarquía intelectual y capacidad de discernimiento en las relaciones contractuales. Resulta interesante analizar cómo se refleja con claridad esta discriminación. Se concede igualdad a los hijos ante la Ley y no se menciona la igualdad de los esposos. Se debe tomar en cuenta que todavía no se promueve la igualdad al interior de las relaciones familiares. No existe la “igualdad de los cónyuges”, por lo tanto, la esposa sigue subordinada a la patria potestad del marido y las leyes vigentes. 4.2.1. 1945 En 1945 la nueva Constitución mantiene el régimen familiar, pero inserta cambios de fondo en la redacción. La nueva versión a la letra dice: Artículo 131º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Se establece la igualdad de los cónyuges. Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias37, con sólo el transcurso de dos años de vida común, verificada por todos los medios de prueba o el nacimiento de un hijo, siempre que las partes tengan capacidad legal para contraer enlace. La ley del Registro Civil perfeccionará estas uniones de hecho”. 37 El diccionario Oriente define al concubinato como al trato de un hombre con su concubina. (Concubina es manceba o mujer que cohabita con un hombre que no es su marido). 131 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Veamos por partes: En este artículo se establece un elemento novedoso para la época que recupera la igualdad de los cónyuges y la protección del Estado, con lo que se da un paso importante en la equidad de género. Las mujeres casadas, en la normativa constitucional anterior no estaban consideradas jurídicamente iguales; eran consideradas como seres inferiores, incapaces de participar libremente de los actos ni de los hechos jurídicos; debiendo tener autorización expresa del marido. Respecto al matrimonio de hecho se entiende por relación concubinaria al estado en que se encuentran un hombre y una mujer compartiendo casa y vida. Este artículo establece un elemento novedoso para la época, porque el concubinato viene del Derecho Romano y del Canónico de los primeros siglos, donde era considerado un verdadero matrimonio, pero contraído con una mujer de inferior clase social o de dudosa moralidad. En este orden se están produciendo notables modificaciones, se intenta equipararla con el matrimonio legítimo, o sea, la situación de hecho con el de derecho, por cuanto se pretende conceder a las relaciones concubinarias ciertos efectos jurídicos, tales como la sucesión hereditaria. Nuestra legislación civil, fue inspirada en el Código Civil Napoleónico, éste a su vez fue inspirado en los principios canónicos, los cuales no admitían las uniones conyugales libres, por lo que se desconoció el concubinato y dejó un manifiesto vacío de acuerdo a nuestra realidad, que no tardó en hacer sentir sus efectos. Los constituyentes de 1945 introdujeron una innovación referente al matrimonio de hecho, consignando en el segundo párrafo: “Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias”, si bien 132 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" expresamente reconoce, a su vez, condiciona cómo deben ser tratadas estas relaciones. El cambio fundamental que agrega 1945 es la igualdad jurídica de los cónyuges y el matrimonio de hecho por la unión concubinaria. Se permite la investigación de paternidad, conforme a ley. El reconocimiento del concubinato fue un avance favorable para las mujeres en una sociedad donde abundaban relaciones de hecho, pero también para los hijos. Artículo 132°: “No se reconoce desigualdades entre los hijos, todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la investigación de la paternidad conforme a ley”. Lo novedoso se encuentra en la segunda parte, donde es permitida la investigación de la partenidad conforme a ley. Con esta previsión se tiende a poner coto a la partenidad irresponsable, que en muchos casos los hijos solían quedar en el abandono por la negativa de los padres que los engendraban. Esta disposición no se cumplió, porque la Constitución expresaba que debía efectuarse “conforme a ley” y como no se había dictado la ley, no se daba curso en los tribunales de justicia a dichas demandas. Recién el 15 de enero de 1962 fue sancionada. Artículo 133º: “Las leyes determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable, como también el subsidio de familia con relación al número de hijos”. Es a partir de la igualdad jurídica de los cónyuges que se da un sentido práctico en la Constitución, cuando señala que las “leyes determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable”(...)38 . También se da seguridad a las asignaciones familiares del régimen social. 38 El Código de Familia prescribe todo lo referente al patrimonio familiar. Determinando que los bienes son administrados por ambos cónyuges. 133 En 1947 no existen cambios en la redacción en el capítulo de familia. Lo único que cambió es la numeración. 4.3. 1961 En 1945 se establece el matrimonio de hecho que debían ser demandadas ante el juez, comprobadas con una unión concubinaria libremente mantenida por más de dos años, o cuando de ellas hubo un hijo y en virtud de sentencia ejecutoriada, debían ser inscritos en el Registro Civil como “matrimonio de hecho”. La Constitución de 1961 introduce un cambio fundamental habiendo abolido estos matrimonios de hecho y en su lugar ha establecido una garantía para las uniones concubinarias libres. Como se puede establecer en el siguiente artículo: Artículo 182º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Se establece la igualdad de los cónyuges. Las uniones libres o concubinarias, que sean estables y singulares, producirán efectos similares al matrimonio, tanto en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes, cuanto respecto a los hijos”. En este caso, no se “reconoce” el matrimonio de hecho, ya está legitimado, se quita el requisito de los dos años verificables o el nacimiento de un hijo. Lo que implica un avance en la medida en que los tiempos pueden ser menores para el reconocimiento del concubinato. Desde otro punto de vista al no ponerle plazo se hace indefinida la estabilidad. 134 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Para el constitucionalista Valencia Vega39 esta prescripción está basada en el criterio de que las uniones sexuales no pueden ser hechos que estén librados al azar ni a la irresponsabilidad, sino que quienes las cumplan deben ser responsables de las consecuencias de estos actos, de tal manera que las concubinas y los hijos emergentes, no queden en el abandono. maneras. Señalando entre personas con “capacidad legal”, al respecto vemos que la capacidad legal es la exigida por ley. 4.4. 1967-2004 Pero la redacción cambia de una manera interesante, cuando afirma que (...) sean mantenidas “entre personas”, no habla de hombres ni mujeres, pero a la vez encierra a ambos sexos, de una manera explícita. Es también a partir de esta Ley Fundamental que se incluye el divorcio, mencionado de la siguiente manera: La Constitución de 1967 al respecto incluye la siguiente modificación, que a la letra dice: Artículo 196º: “En los casos de separación de los cónyuges, la situación de los hijos se definirá teniendo en cuenta el mejor cuidado e interés moral y material de éstos. Las convenciones que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho interés”. Artículo 193º: “El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Artículo 194º: “El matrimonio descansa en la igualdad de derechos y deberes de los cónyuges. Las uniones libres o de hecho, que reunan condiciones de estabilidad y singularidad y sean mantenidas, entre personas con capacidad legal para contraer enlace producen efectos similares a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de ellas”. Se realizan modificaciones algo subjetivas cuando se afirma “que reúnan condiciones” y más adelante indica “de estabilidad y singularidad”, estas afirmaciones se las puede interpretar de varias 39 Para el tratadista Alipio Valencia Vega fue la Constitución de 1938 donde se estableció el “matrimonio de hecho”, no encontramos en qué basa su afirmación. De las Constituciones revisadas, encontramos que se incluye a partir de 1945. Ob. Cit. Pág. 381. 135 Para aclarar qué se entiende por “separación de los cónyuges” recurrimos al diccionario jurídico de Manuel Osorio40: “Situación en que se encuentran los casados cuando rompen la convivencia matrimonial, por haberse producido entre ellos circunstancias que les impiden mantenerla. Esa separación puede ser simplemente de hecho, producida por el mutuo acuerdo entre los cónyuges, o por el abandono que uno de ellos hace del hogar conyugal. Pero a esta relación se puede llegar también por resolución judicial cuando el juzgador declara la existencia de una causa de divorcio. En las legislaciones en las que el divorcio lleva consigo la ruptura del vínculo no se produce una mera separación sino en la disolución total del matrimonio y de ahí que el concepto de separación esté más bien referido a las legislaciones que 40 Manuel Ossorio, Ob. Cit. Pág. 702. 136 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" no admiten el divorcio vincular en que queda subsistente el matrimonio e interrumpida tan solo la convivencia y cohabitación”. abarcador, es masculino. De donde se presume que el paradigma de lo “humano” es igual a “hombre”. Como podemos ver, en nuestra Constitución se generaliza la separación de los cónyuges. Figura jurídica que protege de todas maneras a los hijos. Si tomamos la redacción del artículo precedente como genérico “hombre” abarca a ambos sexos, lo que indica que las mujeres tienen derecho al trabajo, porque ellas son las que incursionan en la enseñanza. Y continúa señalando: “sin otra condición que la capacidad y moralidad”. Si vemos el contexto de la época “lo moral” se encontraba en lo privado, en el ámbito de las relaciones domésticas, y el varón en lo público y a él sí se lo consideraba con “capacidad”. Nuevamente estamos entrabadas con el lenguaje, por qué no son consideradas ciudadanas las mujeres. Las Constituciones venideras de 1994 y 2004, referente al régimen familiar mantienen similar redacción. Parece mostrar un avance en la equidad de género en esta materia. Cuando las mujeres aparecen en el texto constitucional es para referirse al ámbito privado familiar en el cual se consagran algunos de sus derechos civiles. No se toma en cuenta “el trabajo no remunerado”, el trabajo invisible de las mujeres al interior de los hogares. En 1868, el Art. 12º señala: Artículo 12º: “Todo hombre tiene derecho al trabajo y al ejercicio de cualquier industria lícita (…) de enseñar bajo la vigilancia del Estado, sin otros requisitos que los de capacidad y moralidad”. A manera de resumen ver el cuadro Nº 2, en anexos. 5. En 1871 nuevamente vuelve la redacción del trabajo al Art. 4°: “...Todo hombre tiene derecho de (…) trabajar y ejercer toda industria lícita (…) de enseñar (...)”. MATERIA LABORAL 5.1. 1826-1880 Desde la Constitución de 1826, pasando por las diferentes Constituciones tanto de 1831, 1834, 1839,1843, hasta la de 1851, no se encuentra ninguna referencia respecto al trabajo. En 1861 en la sección segunda de nuestra constitución podemos encontrar referencias acerca del trabajo: Art. 4 º: “…Todo hombre tiene derecho de (...) trabajar y ejercer toda industria lícita (…) de enseñar (…) sin otra condición que la capacidad y moralidad (...)”. Este artículo utiliza el lenguaje sexista tradicional, se puede decir que es 137 Repitiéndose de manera similar en las constituciones venideras de 1878 y 1880. Desde 1861 hasta 1880 se utiliza el sustantivo masculino. También se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar41, 41 Si bien se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar, los datos de la época nos brindan una información rica al respecto. Por ejemplo: En 1923 el Presidente Bautista Saavedra prohíbe el trabajo de mujeres y niños menores de 16 años desde las 6 p.m. hasta las 6 a.m. (Bolivia el Milenio. Pág. 48). 138 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" pero como toda la Constitución es un acúmulo de leyes que están entrelazadas, no se puede acceder al mismo, porque se mantienen los requisitos para ser ciudadana. El Régimen Laboral aparece en 1938 con el constitucionalismo social. El título se basa en el concepto de que las leyes y el contrato del trabajo son de orden público y no de derecho privado, como los consideraba el Estado liberal. 5.2. 1938-1947 En la Constitución de 1938, al hablar de los derechos, los clasifica en incisos, de donde podemos verificar que el inc.b se refiere al trabajo: Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio (...) b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo (...). La Constitución de 1880 hablaba de “trabajar y ejercer toda industria lícita”. La vigente expresa: “De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo”. O sea que no basta que una actividad laboral sea lícita, sino que ella no debe ser opuesta a la seguridad, salubridad y bienestar públicos. Es inobjetable que el Estado se reserva el monopolio de ciertos servicios o industrias, en razón de su importancia social, para salvaguardar los intereses generales o fundados en fines económicos. Nuevamente la redacción es implícita, se cambió el sustantivo “hombre”, por el sustantivo “persona”. Se supone que las mujeres pueden trabajar y conforme a un principio general, sabido es que lo que no está prohibido, hállase permitido. 139 En la Sección Décima Cuarta se establece el Régimen Social que responde al espíritu del constitucionalismo social inspirado en los principios de justicia social y de economía pública en los siguientes términos: Artículo 122º: “La ley regulará el seguro obligatorio de enfermedad, accidentes, paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros, el trabajo de las mujeres y menores, la jornada máxima, el salario mínimo, el descanso dominical y de los feriados, las vacaciones anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia médica e higiénica y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores”. Con este artículo se brinda protección a la mujer como madre por la función reproductora. Más adelante se menciona “el trabajo de las mujeres y menores”, al hacer esta ligazón entre mujer y menor, se las clasifica como “seres desprotegidos”, lo que muestra el pensamiento plasmado en el lenguaje discriminador. Articulo 124º: “El Estado dictará medidas protectoras de salud y de la vida de los obreros, empleados y trabajadores campesinos, velará porque éstos tengan viviendas salubres y promoverá la edificación de casas baratas (...). Con los siguientes artículos de la Carta Magna nuevamente se invisibiliza a la mujer, no obstante en los alcances se protege ambos sexos, de todas maneras el lenguaje no deja de ser implícito. 140 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 5.3. 1961 "OPINIONES Y ANÁLISIS" 5.4. 1967-2004 La Constitución de 1961 no modifica en gran medida lo ya establecido en la del 38. Las Constituciones de 1967-1995-2004 mantienen similar redacción: Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales - (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria (...)- (...) de enseñar (...). Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales b) – (...) de trabajar (...) e) – (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...) f) – (…) proteger y alimentar a sus padres (…). El artículo 174º es el que cambia en la redacción y se aumenta en la norma, de una manera más clara, la protección del Estado en beneficio del trabajador. Pero, respecto a la igualdad de género se mantiene en una forma abstracta con un lenguaje implícito y discriminador. Artículo 6º: “Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales - (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria (...)- (...) de enseñar (...). Artículo 7º: “Toda persona tiene los siguientes deberes fundamentales b) – (...) de trabajar (...) e) – (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...) f) – (…) proteger y alimentar a sus padres (…). Artículo 157º: “El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La Ley regulará sus relaciones (...) trabajo de mujeres (...)”. “Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa”. Artículo 174º: “El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La Ley regulará sus relaciones, estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas y sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores”. En el artículo que precede se incluye una segunda parte donde el Estado se compromete a crear mejores condiciones para todos los habitantes. Declara que el trabajo y el capital gozan de la protección del Estado, y que la ley regulará sus relaciones en todos sus aspectos y se inserta en forma expresa “el trabajo de mujeres”, correspondiendo al Estado crear condiciones para el pleno empleo, estabilidad en el trabajo y remuneración justa. En la redacción se ve, nuevamente, que las mujeres son identificadas con sectores vulnerables que demandan de protección. Pero si analizamos la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo, veremos que éstas han ingresado al sector terciario de la economía y por ende el Estado debería cumplir con la segunda parte 141 142 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" del postulado que antecede para garantizar la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres al trabajo. del 38 fijaron algunas pautas generales en relación a la clase campesina y dispusieron “el reconocimiento y la garantía” legal de comunidades indígenas, esto para proteger las propiedades. La protección a las mujeres es una forma de discriminación positiva, porque intenta reconocer las diferencias entre hombres y mujeres. Supuestamente es un avance, pero es utilizado por el capital para segregar y expulsar a las mujeres del mercado de trabajo. (Cuadro No. 3, en anexos). Como analizamos, el artículo 167º fomenta la educación del campesinado, traza lineamientos generales del problema educacional. En la última parte agrega carácter integral, con un criterio amplio. 6. Los siguientes cuerpos legales mantienen la redacción, donde se visualiza que existe una abstracción de género. MATERIA AGRARIA Desde 1826 hasta 1880 no existen referencias constitucionales al respecto. El Régimen Agrario se da constitucionalmente a partir de 1938 con el constitucionalismo social. Ver el cuadro Nº 4 (en anexos) que recoge toda la información respecto a las organizaciones campesinas. 6.2. 6.1. 1961-1967 1938-1947 Artículo 165º:“El Estado reconoce y garantiza la existencia legal de las comunidades indígenas”. Constitución de 1961. La Ley de Reforma Agraria en Bolivia42 hizo una redistribución de la propiedad agraria, basándose en los siguientes principios: a) la tierra es de quien la trabaja, b) debe cumplir una función social y c) se reconoce la propiedad privada sobre la misma. Es a partir de estos preceptos que se incluye en la Constitución. Artículo 166º: “La legislación indígena y agrarias se sancionará teniendo en cuenta las características de las diferentes regiones del país". En este periodo histórico ingresa el régimen agrario campesino. Pero vamos por partes: Las Constituciones de 1938, 1945 y 1947 señalan: Artículo 167º:“El Estado fomentará la educación del campesinado, mediante núcleos escolares que tengan carácter integral, abarcando los aspectos económicos, social y pedagógico”. En Bolivia, se ha mantenido al campesinado en una situación de miseria económica e inferioridad social. Por ello, los constituyentes 143 Artículo 19º:“Se garantiza la propiedad privada (...)” Artículo 163º: “Siendo las tierras del doble dominio originario del Estado, le corresponde a éste la distribución, redistribución 42 Ley del 2 de agosto de 1953. 144 "OPINIONES Y ANÁLISIS" y reagrupamiento de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales del pueblo”. Artículo 169º: “Se reconoce la existencia y el funcionamiento de las organizaciones campesinas”. Con estos enunciados no se ha avanzado en equidad de género, pese a una reforma agraria, donde la mujer campesina se encuentra subsumida en un lenguaje abstracto e implícito dentro de la gran mayoría que son las organizaciones campesinas. Las mujeres rurales no tienen acceso a la titularidad de la tierra, por razones de sexo o estado civil. Constitución de 1967. Artículo 165º: “Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”. Artículo 171º: “El Estado reconoce y garantiza la existencia de las organizaciones sociales campesinas". En la constitución del 67 el Estado se obliga, en este mismo artículo, a reconocer y garantizar la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos. No se observa, hasta el presente, frutos concretos en esta labor, pues las masas campesinas siguen siendo analfabetas en su gran mayoría, con las graves consecuencias económicas y sociales que este fenómeno acarrea. Y las mujeres están en condiciones aún peores por 145 "OPINIONES Y ANÁLISIS" las tasas de analfabetismo que en las áreas rurales casi duplican a la de los hombres, esto debido, en su gran mayoría, a la deserción escolar a la que son sometidas. 6.3. 1995-2004 Artículo 165º: “Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural”. Artículo 171º: “Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones”. Es un avance para la democracia el reconocimiento de identidades étnico culturales en el país; sin embargo, este avance puede convertirse en la práctica en una exacerbación porque no hay una referencia explícita sobre las mujeres, las mismas que no pueden acceder a las tierras, a los créditos, etc, no consta una apelación explícita a sus derechos productivos. Como vemos en estos artículos no se toman en cuenta a las mujeres, los redactores de la constitución disfrazan el lenguaje y lo tornan neutral. La distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria a quienes llega en las comunidades… Hay una abstracción de la cuestión de género. 146 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" En esta materia las mujeres se encuentran en peores condiciones jurídicas que el resto. El lenguaje no diferenciado, oculta los mecanismos de la distribución, administración, tenencia y aprovechamiento de la tierra. Como síntesis podemos afirmar que, históricamente en el transcurso de las reformas Constitucionales en Bolivia, el tema de la igualdad entre los géneros se va posicionando lentamente, sin embargo un ítem pendiente fue el tema del lenguaje, el mismo que por su carácter antrocéntrico toma lo masculino como modelo de lo humano, por lo que las mujeres quedan subsumidas e invisibilizadas. Romper con este paradigma y su incorporación a las Cartas Fundamentales es lento y complejo. Esto se puede observar en la parte general como en los regímenes familiar, laboral y agrario. 147 148 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" ANEXOS 149 150 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Cuadro Nº 1 REQUISITOS DE LA CIUDADANÍA 1826 1831 1834 1839 1843 1851 1861 1868 1871 1878 1880 Art. 14 Para ser ciudadano es necesario: a)Ser boliviano.b) Saber leer y escribir, bien que esta calidad sólo se exigirá desde el año de mil ochocientos treinta y seis d)Tener algún empleo, o industria, o profesar ciencia o arte, sin sujeción a otro en clase de sirviente doméstico. Art. 12 Son ciudadanos de Bolivia:a)Los bolivianos casados , o mayores de veintiún años que profesen alguna industria, ciencia o arte, sin sujeción a otro en clase de sirviente dómestico.b)Los extranjeros casados con boliviana que reunan las calidades del número anterior. c) Los extranjeros solteros, que tengan cuatro años de vecindad en la República, y las mismas condiciones. d) Los extranjeros que están al servicio de la República, y los que combatieran en su defensa. e) Los extranjeros que obtengan carta de ciudadanía. Art. 12 Son ciudadanos de Bolivia: a) Los bolivianos casados, o mayores de 21 años que profesen alguna industria, ciencia o arte, sin sujeción a otro en clase de sirviente dómestico. b)Los extranjeros casados con boliviana que reunan las calidades del númer o anterior. c) Los extranjeros solteros, que tengan cuatro años de vecindad en la República, y las mismas condiciones. d) Los extranjeros que están al servicio de la República y los que combatieran en su defensa. e) Los extranjeros que obtengan carta de ciudadanía. Art. 8 Para ser ciudadano se requiere: a) Ser boliviano casado o mayor de 21 años. b) Estar inscrito en el registro cívico. Art. 10 Son ciudadanos: bolivianos casados o mayores de 21 años, que tengan industria o que profesen alguna ciencia o arte sin sujeción a otra persona en clase de sirviente doméstico. b) Los extranjeros que combatieron en Junín, Ayacucho e Ingavi; y los que se hallan al servicio de la República, siempre que reunan las calidades del período anterior. c) Los extranjeros que se hallaban avecindados en Bolivia, cuando ésta se declaró independiente, y que permanecen en ella, reuniendo las calidades indicadas. d) Los extranjeros que reuniendo las mismas calidades, obtengan carta de ciudadanía Art. 2 A la edad de veintiún años tienen los bolivianos la capacidad de ejercer los derechos políticos y civiles. Las l e y e s establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde el ejercicio de ellos. Art. 13 Para ser ciudadano se requiere: a) (I) Haber nacido en Bolivia, o en el extranjero de padres bolivianos, o haber obtenido carta de naturalización, a mérito de establecimiento en el país. (II) La residencia de diez años importa haber adquirido la ciudadanía sin previa declaración. b) Tener veintiún años de edad. c) Saber leer y escribir, y tener una propiedad inmueble cualquiera, o una renta anual de doscientos pesos que no provenga de servicios prestados en calidad de doméstico. Art. 7 Son ciudadanos los bolivianos que reúnan las cualidades y condiciones que prescriben las leyes. Art. 24 Para ser ciudadano se requiere: a)(I) Haber nacido en Bolivia, o en el extranjero de padre o madre bolivianos, o haber obtenido carta de naturalización, a mérito de establecimiento en el país. (II) a) La residencia de cinco años previa inscripción en el Registro Cívico, importa haber adquirido la ciudadanía. b) Tener veintiún años de edad. c) Saber leer y escribir, y tener una propiedad inmueble, o una renta anual de doscientos pesos que no provenga de servicios prestados en calidad de doméstico. Art. 33 Para ser ciudadano se requiere:1°Ser boliviano 2°Tener 21 años siendo soltero ó 18 siendo casado 3° Saber leer o escribir, tener una propiedad inmueble o una renta anual de 200 Bs. que no provenga de servicios prestados en clase de doméstico, 4º Estar inscrito en el Registro Cívico. Art. 33 Para ser ciudadano se requiere:1°Ser boliviano2° Tener 21 años siendo soltero, ó 18 siendo casado 3° Saber leer o escribir, tener una propiedad inmueble, o una renta anual de Bs. 200 que no ponvenga de servicios prestados en clase de doméstico. 4º Estar inscrito en el Registro Cívico. 151 Art. 9º Los Bolivianos comprendidos en el párrafo a).art.6,a más de estas cualidades, para gozar del derecho de ciudadanía, deben haber residido diez años continuos en la República, y cinco si son casados con boliviana. 152 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" 1938 1945 1947 1961 1967 1994 2004 Art. 44 Para ser ciudadano se requiere: 1. Ser boliviano 2. Tener 21 años de edad 3. Saber leer y escribir y, 4. Estar inscrito en el Registro Cívico. Art. 44 Para ser ciudadano se requiere: 1. Ser boliviano 2. Tener 21 años de edad 3. Saber leer y escribir y 4. Estar inscrito en el Registro Cívico. Art. 43 Para ser ciudadano se requiere: 1. Ser boliviano 2. Tener 21 años de edad 3. Saber leer y escribir y 4. Estar inscrito en el Registro Cívico. Art. 40 Son ciudadanos todos los bolivianos mayores de 21 años, cualquiera que sea su grado de instrucción ocupación o renta, sin más requisito que su inscripción en el Registro Cívico. Art. 41 Son ciudadanos los bolivianos, varones y mujeres mayores de veintiún años de edad, o de dieciocho años siendo casados, cualquiera que sea su grado de instrucción ocupación o renta. Art. 41 Son ciudadanos los bolivianos, varones y mujeres mayores de dieciocho años de edad, cualesquiera sean sus niveles de instrucción, ocupación o renta. Art. 41 Son ciudadanos los bolivianos, varones y mujeres mayores de dieciocho años de edad, cualesquiera sean sus niveles de instrucción, ocupación o renta. NACIONALIDAD DE LA MUJER 1938 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 41 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el país. Art. 41 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el país y no la pierde aún en el caso de viudez o divorcio. Art. 40 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad.La mujer extranjera casada con boliviano, adquiere la nacionalidad de su marido, siempre que resida en el país, y no la pierde aún en el caso de viudez o divorcio. Art. 37 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad, La mujer extranjera casada con boliviano adquiere la nacionalidad de su marido, siempre que resida en el país, y manifieste su conformidad, y no la pierde aún en el caso de viudez o divorcio. Art. 38 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad.La mujer extranjera casada con boliviano adquiere la nacionalidad de su marido, siempre que resida en el país y manifieste su conformidad; y no la pierde aún en el caso de viudez o divorcio. Art. 38 La mujer boliviana casada con extranjero no pierde su nacionalidad. La mujer extranjera casada con boliviano adquiere la nacionalidad de su marido, siempre que resida en el país y manifieste su conformidad; y no la pierde aún en los casos de viudez o divorcio. Art. 38 Los bolivianos, hombres y mujeres, casados con extranjeros, no pierden su nacionalidad. Los extranjeros, hombres y mujeres, casados con bolivianos o bolivianas adquieren la nacionalidad boliviana siempre que residan en el país y manifiesten su conformidad y no la pierden aún en los casos de viudez o de divorcio. 153 154 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Cuadro Nº 2 RÉGIMEN FAMILIAR 1945 1938 Art. 13l ° El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección de la Ley. 1947 Art. 131 ° Art. 133 ° El matrimonio, la familia y la El matrimonio,la familia y la maternidad están bajo la maternidad están bajo la protección del Estado. protección del Estado. 1961 1967 1995 2004 Art. 181 ° El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Art. 193 ° El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Art. 193 ° El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. Art. 193 ° El matrimonio, la familia y la maternidad están bajo la protección del Estado. IGUALDAD DE LOS HIJOS 1938 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 132 ° La Ley no reconoce desigualdades entre los hijos, todos tienen los mismos derechos. Art. 132 ° No se reconoce desigualdades entre los hijos, todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la investigación de paternidad conforme a ley. Art. 134º No se reconoce desigualdades entre los hijos, todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la investigación de paternidad conforme a ley. Art. 183 ° No se reconoce desigualdad entre los hijos, todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la investigación de paternidad conforme a ley. Art. 195 ° Todos los hijos, sin distinción de origen, tienen derechos y deberes respecto a sus progenitores. La afiliación se establecerá por todos los medios que sean conducentes a demostrarla, de acuerdo al régimen que determine la ley. Art. 195 ° I Todos los hijos, sin distinción de origen, tienen derechos iguales y deberes respecto a sus progenitores. II La filiación se establecerá por todos los medios que sean conducentes a demostrarla, de acuerdo al régimen que determine la ley. Art. 195 ° I Todos los hijos, sin distinción de origen, tienen iguales derechos y deberes respecto a sus progenitores. II La filiación se establecerá por todos los medios que sean conducentes a demostrarla, de acuerdo al régimen que determine la ley. PATRIMONIO FAMILIAR INEMBARGABLE 1938 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 133º Las leyes organizarán el patrimonio familiar inembargable. Art. 133º Las leyes determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable, como también el subsidio de familia con relación al número de hijos. Art. 135º Las leyes determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable, como también el subsidio de familia con relación al número de hijos. Art. 184º Las leyes determinarán el patrimonio familiar inembargable e inajenable, como también las asignaciones familiares del régimen de seguridad social. Art. 198º La ley determinará los bienes que formen el patrimonio familiar inalienable e inembargable, así como las asignaciones familiares, de acuerdo al régimen de seguridad social. Art. 198º La ley determinará los bienes que formen el patrimonio familiar inalienable e inembargable, así como las asignaciones familiares, de acuerdo al régimen de seguridad social. Art. 198º La ley determinará los bienes que formen el patrimonio familiar inalienable e inembargable, así como las asignaciones familiares, de acuerdo al régimen de seguridad social. 155 156 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" IGUALDAD DE LOS CÓNYUGES 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 131° b) Se establece la igualdad jurídica de los cónyuges. c) Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias, con sólo el transcurso de dos años de vida común, verificada por todos los medios de prueba o el nacimiento de un hijo, siempre que las partes tengan capacidad legal para contraer enlace. d) La ley del Registro Civil perfeccionará estas uniones de hecho. Art. 131° b) Se establece la igualdad jurídica de los cónyuges. c) Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias, con sólo el transcurso de dos años de vida común, verificada por todos los medios de prueba o el nacimiento de un hijo, siempre que las partes tengan capacidad legal para contraer enlace. d) La ley del Registro Civil perfeccionará estas uniones de hecho. Art. 182° b) Se establece la igualdad jurídica de los cónyuges. c) Las uniones libres o concubinarias, que sean estables y singulares, producirán efectos singulares al matrimonio, tanto, en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes, cuando respecto a los hijos. Art. 194° a) El matrimonio descansa en la igualdad de derechos y deberes de los cónyuges. b) Las uniones libres o de hecho, reúnan condiciones de estabilidad y singularidad y sean mantenidas entre personas con capacidad legal para contraer enlace, producen efectos similares a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de ellas. Art. 194° I El matrimonio descansa en la igualdad de los derechos y deberes de los cónyuges.II Las uniones libres o de hecho, que reúnan condiciones de estabilidad y singularidad y sean mantenidas entre personas con capacidad legal para contraer enlace, producen efectos similares a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de ellas. Art. 194° I El matrimonio descansa en la igualdad de los derechos y deberes de los cónyuges.II Las uniones libres o de hecho, que reúnan condiciones de estabilidad y singularidad y sean mantenidas entre personas con capacidad legal para contraer enlace, producen efectos similares a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de ellas. 1938 RELACIONES FAMILIARES DIVORCIO 1967 1995 2004 Art. 197º La autoridad del padre y la madre, así como la tutela, se establecen en interés de los hijos, de los menores y de los inhabilitados, en armonía con los intereses de la familia y de la sociedad. La adopción y las instituciones afines a ella se organizarán igualmente en beneficio de los menores. Un código especial regulará las relaciones familiares. Art. 197º I La autoridad del padre y la madre, así como la tutela, se establecen en interés de los hijos, de los menores y de los inhabilitados, en armonía con los intereses de la familia y de la sociedad. La adopción y las instituciones afines a ella se organizarán igualmente en beneficio de los menores. II Un código especial regulará las relaciones familiares. Art. 197º I La autoridad del padre y la madre, así como la tutela, se establecen en interés de los hijos, de los menores y de los inhabilitados, en armonía con los intereses de la familia y de la sociedad. La adopción y las instituciones afines a ella se organizarán igualmente en beneficio de los menores. II Un código especial regulará las relaciones familiares. 157 1967 1995 2004 Art. 196º En los casos de separación de los cónyuges, la situación de los hijos se definirá teniendo en cuenta el mejor cuidado e interés moral y material de éstos. Las convenciones que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho interés. Art. 196º En los casos de separación de los cónyuges, la situación de los hijos se definirá teniendo en cuenta el mejor cuidado e interés moral y material de éstos. Las convenciones que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho interés. Art. 196º En los casos de separación de los cónyuges, la situación de los hijos se definirá teniendo en cuenta el mejor cuidado e interés moral y material de éstos. Las convenciones que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho interés. 158 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Cuadro Nº 3 PROTECCIÓN ESTATAL AL TRABAJO 1938 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 122 ° La ley regulará el seguro obligatorio de enfermedad,accidentes, paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros, el trabajo de las mujeres y menores, la jornada máxima, el salario mínimo, el descanso dominical y los feriados, las vacaciones anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia médica e higiénica y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. Art. 123º La ley regulará el seguro obligatorio de enfermedad, accidentes,paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros, el trabajo de las mujeres y de los menores, la jornada máxima, el salario mínimo, el descanso dominical y los feriados, las vacaciones anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia médica e higiénica y otros beneficios sociales y protección a los trabajadores. Art. 125º La ley regulará el seguro obligatorio de enfermedad, accidentes,paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros, el trabajo de las mujeres y de los menores, la jornada máxima, el salario mínimo, el descanso dominical y de los feriados, las vacaciones anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia médica e higiénica y otros beneficios sociales y protección a los trabajadores. Art. 174 ° El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones, estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas y sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. Art. 157 ° El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones, estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas y sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa. Art. 157 ° I El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. II Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa. Art. 157 ° I El trabajo y el capital gozan de la protección del Estado. La ley regulará sus relaciones estableciendo normas sobre contratos individuales y colectivos, salario mínimo, jornada máxima, trabajo de mujeres y menores, descansos semanales y anuales remunerados, feriados, aguinaldos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa, indemnización por tiempo de servicios, desahucios, formación profesional y otros beneficios sociales y de protección a los trabajadores. II Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa. 159 160 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Cuadro Nº 4 ORGANIZACIONES CAMPESINAS 1938 1945 1947 1961 1967 1995 2004 Art. 165 El Estado reconoce y garantiza la existencia legal de las comunidades indígenas. Art. 165 El Estado reconoce y garantiza la existencia legal de las comunidades indígenas. Art. 168 El Estado reconoce y garantiza la existencia legal de las comunidades indígenas. Art. 169 Se reconoce la existencia y el funcionamiento de las organizaciones campesinas. Art. 171 El Estado reconoce y garantiza la existencia de organizaciones sociales campesinas. Art. 171 I Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. Art. 171 I Se reconocen, respetan y protegen en el marco de la Ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. RÉGIMEN AGRARIO Y CAMPESINO 1961 1967 1995 2004 Art. 163 Siendo las tierras del doble dominio originario del Estado, le corresponde a éste la distribución, redistribución y reagrupamiento de la propiedad agraria conforme a las necesidades económicosociales del pueblo. Art. 165 Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económicosociales y de desarrollo rural. Art. 165 Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural. Art. 165 Las tierras son del dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria conforme a las necesidades económico-sociales y de desarrollo rural. 161 162 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO DEL DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO transformaciones profundas en el sistema político boliviano, que varios de sus protagonistas inmediatamente convinieron en denominar como una revolución en el marco de la institucionalidad democrática. Carlos H. Cordero Carraffa* “La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la existencia y oportunidad de una receta mágica. No es así. El problema es más complejo, la historia más rica, la capacidad social-tecnológica más restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que propician e instrumentan reformas en el sistema político dado que, en definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que disfrutarán o padecerán las consecuencias de toda reforma o no reforma política”. Dieter Nohlen, El presidencialismo renovado. Más allá de la controversia suscitada por las contradicciones que encierra el concepto revolución en democracia, el proceso político desatado en diciembre del 2005 permite barruntar que el horizonte y el contenido de las instituciones democráticas están cambiando dramáticamente. En consecuencia, la forma de gobierno democrática representativa que adoptó formalmente la República boliviana en dos momentos distintos de su desarrollo institucional e histórico1, así como el régimen gubernamental (presidencialista o parlamentarizado), ha ingresado a partir del último lustro (2001-2006) en el tramo final de su renovación y fortalecimiento, o por defecto, en la recta final de su reforma y sustitución. Las campañas electorales desplegadas por candidatos de partidos de oposición como candidatos del propio gobierno, a propósito de las INTRODUCCIÓN 1 La contundente victoria electoral del Movimiento al Socialismo MAS, ocurrida el 18 de diciembre de 2006 trajo consigo una serie de * Politólogo e investigador. Graduado en la Universidad Central de Venezuela, con cursos de postgrado y maestría en Ciencias Políticas en la Universidad Internacional de Andalucía/España y UMSA/Bolivia. Docente titular de la Universidad Mayor de San Andrés, Carrera de Ciencias Políticas, recibió la condecoración al mérito docente “Marcelo Quiroga Santa Cruz” (2005). Actualmente dicta las cátedras de Sistemas Político Electorales, Marketing Político. Docente invitado en la Maestría de Filosofía y Ciencias Políticas, CIDES-UMSA; Actualización y Maestría de la Universidad Andina Simón Bolívar, La Paz-Bolivia. 163 La primera referencia sobre el tipo de gobierno que adopta Bolivia se halla en el texto constitucional de 1826. Allí se establece que el gobierno es popular representativo. Cuatro décadas más tarde, en la constitución de 1868, sancionada bajo el gobierno del Gral. Mariano Melgarejo (1864-1871), recién se incorpora en los textos de la Constitución la definición que establece que la forma de gobierno es democrática: “El gobierno de la República es popular, representativo, democrático bajo la forma de unidad”. A partir de este último momento fundacional hasta el siglo XXI, nunca se suprimió de los textos constitucionales la noción de que la forma de gobierno adoptada por la República boliviana es democrática. El parágrafo primero del Artículo 1° de la CPE vigente, señala: “Bolivia, libre, independiente, soberana, multiétnica y pluricultural, constituida en República unitaria, adopta para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, fundada en la unión y la solidaridad de todos los bolivianos”. 164 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" elecciones para conformar la Asamblea Constituyente, han regresado al tapete del debate viejos temas relacionados con la cuestión referida al gobierno, al espacio público, a la estructura, organización y funcionamiento de los ámbitos políticos: Estado, Parlamento, Ejecutivo, etc. Se discuten, a través de diversos medios y en una especie de azaroso concierto diferentes temas con enfoques y argumentos disímiles. Los candidatos, partidos y ciudadanos, plantean, discuten y desarrollan temas que debería considerar la Asamblea Constituyente. La diversidad y simultaneidad del debate electoral previo a la elección de constituyentes se parece al caos que antecede a la construcción del orden bíblico. reelección diferida del presidente después de transcurrido un periodo constitucional de 5 años. En mitad de la alegre fiesta de propuestas y contrapropuestas, el partido del presidente Morales ha retomado el tema de la reelección presidencial. El debate por supuesto no ha quedado dilucidado, sin embargo, se ha trasladado la decisión sobre la reelección inmediata del presidente de la República al cuerpo legislativo constituyente. La reelección presidencial es uno de los temas colaterales vinculados al gobierno y al espacio público, es una pieza de engranaje dentro del enorme mecanismo que significa la forma democrática de gobierno y del régimen gubernamental (presidencialismo o parlamentarismo). De un modo parecido al tema de la reelección, el debate sobre el presidencialismo y parlamentarismo ha comenzado a despertar y a desempolvar argumentos, sobre todo en ámbitos académicos. El presente ensayo, como lo anuncia el título, tiene como finalidad relacionar dos temas, el de la Asamblea Constituyente y la necesaria reforma de algunas instituciones democráticas vigentes hasta el presente, a partir de la reforma del texto constitucional, hecho último que ocurrirá luego de las deliberaciones de la Asamblea Constituyente. Diversos aspectos teóricos e históricos sobre el presidencialismo y parlamentarismo, quedaron casi agotados y suficientemente debatidos durante las décadas 80 y 90. Lo que parecía un capítulo cerrado por la política pero permanentemente abierto al estudio académico, por efecto de los acontecimientos políticos de última generación ocurridos en Bolivia, han vuelto a ocupar la atención de medios de comunicación y especialistas. La cuerda de la reelección ha sido tocada por un Senador de la República con el propósito de endulzar los oídos presidenciales con los agradables acordes que significa ampliar el tiempo de mandato del presidente Morales. A partir de dichas propuestas el fantasma de la reelección recorre Bolivia y despierta tanto adeptos como adversarios. Sin embargo, desde otras esferas gubernamentales y partidarias, se ha puntualizado que la reelección es un tema que deberá considerar, ratificar o cambiar la Asamblea Constituyente. Baste recordar por ahora que en el texto constitucional vigente, se reconoce la posibilidad de En el presente trabajo no se adopta una posición respecto a la conveniencia de uno u otro sistema de gobierno, sino que se efectúa un repaso de los avances teóricos, tesis y críticas efectuadas a ambos modos de gobierno –presidencialismo y parlamentarismo-. Luego se efectúa una segunda revisión de la presencia y desarrollo de estas instituciones en el panorama institucional boliviano. A todo el trabajo anterior de revisión y actualización se suma el recuento de los impactos de la elección de diciembre del 2005, así como los efectos de la corta gestión gubernamental del Movimiento al Socialismo (enero a junio del 2006) sobre el debate y enriquecimiento de estos temas. 165 166 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Como resultado de esta confrontación entre el avance de la teoría sobre presidencialismo y parlamentarismo y los modos de su aplicación, organización y funcionamiento en el sistema gubernamental boliviano, más adelante, se intenta perfilar el curso y el diseño institucional que podría tener el sistema político boliviano a futuro, después del extraordinario suceso que será la Asamblea Constituyente. 2003, 2003-2004, 2004-2005), tres Comisiones Especiales del Congreso de la República y dos presidentes, anteriores a Morales, no pudieron consensuar y mucho menos aprobar. En 44 días, desde la asunción al cargo presidencial, hecho ocurrido el 22 de enero de 2006, el país resolvió un entuerto político que amenazó tiempo atrás con fracturar la democracia. Ni duda cabe que Bolivia, el Estado, gobierno y sociedad no serán los mismos después de efectuada la Asamblea, el aporte de este ensayo se orienta a desentrañar algunos misterios tejidos alrededor del régimen de gobierno, despejar algunas dudas respecto del futuro institucional, tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo. La Ley de Convocatoria 2, además de fijar los límites y características generales que tendrá dicha Asamblea, permite visualizar un cronograma de eventos políticos a realizarse hasta el año 2008: i) elecciones para constituyentes 2 de julio, 2006; ii) inicio de las deliberaciones constitucionales 6 de agosto, 2006; iii) tiempo estimado del trabajo legislativo, un (1) año calendario, entre agosto de 2006 a agosto de 2007; iv) tiempo estimado de entrega del nuevo texto constitucional, agosto de 2007. La Ley también prevé actividades hasta finales de 2007 y primer semestre de 2008. En caso de que el trabajo de los constituyentes culmine favorablemente con la redacción de un nuevo texto constitucional, el presidente Morales Ayma, está en la obligación de convocar a un referéndum de salida para aprobar o rechazar el texto constitucional elaborado por la Asamblea3. El régimen de gobierno no es exacta y claramente presidencialista o parlamentario. En los 180 años de historia republicana, la formalidad jurídica y constitucional, así como la práctica política, dan indicios y pruebas de que operan alternativamente y a veces de manera simultánea, elementos institucionales del formato presidencial como del parlamentario. Independientemente de establecer cuál es la fisonomía definitiva que adquiere y en qué momento de su historia se concreta dicho formato, en el presente ensayo se analizan y evalúan preferentemente algunas expresiones de su funcionamiento i) el presidencialismo a secas, y el ii) semi parlamentario o iii) presidencialismo parlamentarizado. EL ESCENARIO POLÍTICO: 2005-2006 El nuevo gobierno presidido por el señor Evo Morales Ayma, el 6 de marzo de 2006 le entregó al país la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, ley que tres anteriores legislaturas (2002- 167 El plazo razonable para organizar una elección simple a cargo de la Corte Nacional Electoral, para el referéndum constitucional es 2 Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, Nº 3364 de 6 de marzo de 2006. 3 Artículo 26º (Referéndum Constituyente), LECAC. “Concluida la misión de la Asamblea Constituyente, el Poder Ejecutivo convocará a Referéndum Constituyente, en un plazo no mayor a ciento veinte días a partir de la convocatoria. En dicho Referéndum, el pueblo boliviano refrendará, por mayoría absoluta de votos, el proyecto de la nueva Constitución en su totalidad, propuesto por la Asamblea Constituyente”. 168 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" de 120 días, por tanto, es altamente probable que la fecha de esta nueva consulta ciudadana esté próxima al 18 de diciembre del 2007, con el ánimo de producir asociaciones simbólicas así como resultados electorales favorables al gobierno del MAS. La fecha probable del Referéndum podría ser el 16 de diciembre de 2007. Si se aprobara la nueva norma constitucional con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno de los bolivianos que hubieren votado en la consulta electoral, el nuevo texto de la Constitución Política del Estado entraría inmediatamente en vigencia. Sin embargo, el gobierno, tan amigo de las ceremonias y rituales mediáticos podría programar para el martes 18 de diciembre de 2007, dos días más tarde, como la fecha de promulgación de la Constitución de la era Evo Morales. Si un 18 de diciembre de 2005 se produjo el estallido de la revolución democrática, un 18 de diciembre de 2007, dos años más tarde, podría ser el punto de quiebre de la historia constitucional contemporánea. Dentro del paquete de reformas constitucionales, será inevitable un pronunciamiento sobre el sistema democrático de gobierno y sobre el régimen político. No sólo se deberá resolver la incertidumbre sobre la reelección presidencial, sino sobre el carácter y la nueva fisonomía que tendrán las relaciones institucionales entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. El debate que quedó prácticamente en suspenso a mediados y finales de la década de los noventa, tendrá que resolverse, al menos por los próximos 20 años, a partir de la aprobación del nuevo texto Constitucional, evento que probablemente ocurra a finales del 2007. Hasta acá, la relación de fechas y eventos se ajusta a lo que dispone la Ley de Convocatoria. Ingresando en el terreno de la especulación política, el primero de los escenarios políticos posibles es que el curso de los acontecimientos sea favorable a las expectativas gubernamentales. El segundo escenario es por el contrario totalmente adverso a las previsiones gubernamentales. Finalmente, una tercera posibilidad es que el proceso constituyente no caiga en ninguno de los extremos y transite por un camino intermedio, donde, en apariencia, todos los sectores políticos, sociales, económicos y territoriales ganen y ninguno pierda. Esto significaría tener un texto constitucional no al gusto de todos, pero de acuerdo con las mayorías políticas y con la venia presidencial. Si la Asamblea Constituyente aprueba un texto que coincide en buena medida con las expectativas del presidente y de su partido, una intensa campaña presidencial a favor del SI para aprobar la nueva CPE sería lo menos que cabe esperar. 169 ANTECEDENTES DEL DEBATE: PRESIDENCIALISMO Y PARLAMENTARISMO En el mundo académico Bolivia siguió las huellas de los debates producidos en la comunidad internacional, respecto de las virtudes y defectos tanto del sistema presidencial como del parlamentario. En el ámbito de las reformas institucionales, en la década de los 90 y principios del nuevo siglo, se introdujeron una serie de cambios vía reformas constitucionales, jurídicas4 y organizativas en la estructura del Poder Legislativo5. Cambios que parlamentarizaron el sistema 4 Las reformas constitucionales y jurídicas más relevantes que afectaron la organización del Poder Legislativo se reseñan de manera puntual líneas más adelante. También los cambios jurídicos que modernizaron y cambiaron la organización y funcionamiento del Ejecutivo, se consignan más adelante. 5 El Programa Nacional de Gobernabilidad, PRONAGOB, estuvo orientado principalmente a la modernización del Poder Legislativo y de algunas áreas del Poder Ejecutivo: Prefecturas y Corte Nacional Electoral, invirtió con este propósito 14 millones de dólares entre 1996 y 2002. 170 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" presidencial boliviano en razón del convencimiento de las élites políticas, apoyadas por varios consultores nacionales e internacionales del tema, acerca de la conveniencia de inclinar el modelo institucional en ésa dirección. muestra de ello es el conjunto de reflexiones producidas en “Presidencialismo, sistema de partidos y reforma política”, cuatro enfoques respecto del presidencialismo con referencias a lo nacional desarrolladas por Jorge Lanzaro, José Luis Exeni, Víctor Hugo Martínez y Fernando Giraldo7, texto publicado por la Corte Nacional electoral en el año 2004. Por tanto, en fechas anteriores a las dos últimas décadas, esto es, los doce (12) años de gobierno del MNR (1952-1964) y los 3 años del gobierno de René Barrientos Ortuño (1967-1969), que es el tiempo en que opera el modelo democrático representativo, el régimen de gobierno fue mucho más presidencialista, que el que luego se modela a partir de 1982. A partir de esta última fecha se iniciaría un proceso gradual de parlamentarización del régimen de gobierno, mediante una serie de reformas normativas y organizacionales en distintos niveles del gobierno. Sin embargo, a partir de las elecciones de diciembre de 2005, un nuevo enfoque comienza a resurgir y tomar cuerpo en el país. La tendencia, al menos discursiva y teórica, es en sentido contrario, esto es, reforzar el presidencialismo en desmedro de los procesos de construcción parlamentaria. Por tanto, se estaría produciendo una especie de movimiento pendular en relación a la polaridad presidencialismo-parlamentarismo. Mayorga, en un texto publicado por la CLACSO en el 2003, compilación dirigida por el profesor Jorge Lanzaro del Instituto de Ciencia Política del Uruguay, sostiene que “En términos políticos, el sistema presidencialista boliviano no ha llamado mucho la atención y es considerado generalmente como un caso extraño y anómalo… Siempre que se refieren a Bolivia, la mayoría de los politólogos que han participado en el debate sobre presidencialismo y parlamentarismo han tenido dificultades al tratar de definir su sistema presidencialista”8. Pasando revista a reflexiones de Giovanni Sartori, Arend Lipjhart, Scott Mainwaring, Matthew Shugart y John Carey, Mayorga desarrolla su propia tesis, caracterización y justificación del presidencialismo parlamentarizado. Tesis que podría decirse fue aceptada en el mundo académico como un conjunto de afirmaciones y descripciones de alto valor explicativo de la realidad boliviana. En el marco de un conocimiento más popular y en el de los políticos profesionales, también quedó arraigado, comprendido y utilizado el concepto que caracterizaba al régimen de gobierno boliviano como presidencialismo parlamentarizado. El estado de la reflexión teórico académico respecto del orden institucional es que Bolivia habría desarrollado durante las dos últimas décadas del siglo XX (80 y 90), un sistema peculiar y propio, a medio camino entre los polos señalados. Uno de los exponentes que mayor producción intelectual ha entregado al país respecto de esta tesis, según mi juicio y conocimiento de la producción intelectual nacional, es René Antonio Mayorga, sin desmerecer las contribuciones sobre el tema efectuadas por Jorge Lazarte6. El debate nunca quedó cerrado y una 7 Cuaderno de diálogo y deliberación, número 3, diciembre 2004. Edición Corte Nacional Electoral. 6 8 Pág. 104 y ss, en Lanzaro, 2003. Compilador, Ediciones CLACSO-ASDI. “Presidencialismo parlamentarizado”, en Lazarte, 2005. Edición ILDIS y Plural. 171 172 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Cabe hacer notar que en la anterior reseña de autores y ensayos efectuada por Mayorga se hace evidente la ausencia de otras contribuciones efectuadas por ejemplo, por el Dr. Dieter Nohlen y Mario Fernández B., editores, en “El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina”9, donde se incluyen trabajos de Lazarte y Grace Deheza, politóloga boliviana, en razón de que la mayor parte de estos ensayos, comenzando por los que corresponde al Dr. Nohlen, constituyen enfoques críticos y opuestos a la tesis desplegada originalmente por Juan Linz y los autores de la primera lista. Esta primera lista de autores abogó por la idea de parlamentarizar los sistemas presidencialistas latinoamericanos en razón de la profunda crisis vivida por el conjunto de países de América del Sur, atribuibles al régimen de gobierno presidencialista. En cambio, la segunda línea de autores, intentó desmitificar y atenuar la anterior lectura y tesis colocando el acento en variables como la cultura política, las tradiciones socioculturales y en el contexto internacional en el que se produjo la ruptura de la democracia y la reconstrucción de este sistema. sistemas presidencialistas, en la perspectiva de mejorar el rendimiento de la democracia, luego de casi 3 lustros de gobiernos autoritarios10. Luego de la reimplantación del modelo democrático en la década de los 80 (1977-1982), sobrevinieron en el mundo académico y político boliviano, reverberaciones de las reflexiones producidas principalmente en Estados Unidos y en algunos países europeos industrializados, sobre las virtudes del parlamentarismo y las desventajas del presidencialismo. Los primeros cuestionamientos se atribuyen a Juan Linz, profesor español residente en la Universidad Johns Hopkins, sobre cómo lograr la consolidación y/o reforma de los 9 Nohlen y Fernández, 1998. Editorial Nueva Sociedad. 173 Bolivia no había tenido un destino diferente del latinoamericano durante las décadas 60 y 70 del siglo XX, acá también se había roto la institucionalidad democrática. Con ritmos distintos y en el lapso que va de 1978 hasta el primer lustro de 1980, Latinoamérica salía con dificultad y gradualmente de la crisis institucional producto de la presencia de gobiernos de corte militar que habían asumido el mando de la mayor parte de los Estados, con las excepciones de Venezuela, Costa Rica y, por otros motivos, Cuba. La inestabilidad de las democracias y la crisis de gobernabilidad se identificaron con la vigencia del sistema presidencial de gobierno, visión que trajo como consecuencia la necesidad de realizar modificaciones institucionales. Aparece entonces en el horizonte académico el modelo europeo de las formas parlamentarias de la mano de Juan Linz. Las contribuciones de este autor se constituyeron en obligadas referencias en el debate sobre la conveniencia de sustituir el modelo presidencialista y la posibilidad de migrar hacia formas parlamentarias de representación y gobierno. 10 “La literatura más relevante en torno al debate que nos ocupa coincide al señalar que el origen de la confrontación se remonta al provocativo trabajo de Juan Linz difundido en 1984 como ponencia en un congreso académico. Este documento, que posteriormente fue publicado en una versión más breve en el Journal of Democracy (1990), se convirtió pronto en objeto de discusión. Y fue reforzado, atendiendo las críticas recibidas, en un ensayo de más largo alcance publicado por el propio Linz en 1994 en el volumen colectivo. La crisis del presidencialismo”. Exeni, 2004, en Presidencialismo, sistema de partidos y reforma política. Ediciones Corte Nacional Electoral. 174 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Uno de los argumentos centrales a favor del implante del modelo parlamentario en sustitución del presidencialismo se refería a que el primero había demostrado, de acuerdo con la revisión histórica, una notoria estabilidad. Comparando estadísticamente los sistemas de gobierno exitosos y aquellos que habían quebrado, se concluía que las democracias estables eran las de tipo parlamentario. Para el caso boliviano, se puede afirmar que la variable región con todos los elementos que se reseñan sí tuvo influencia por demás relevante para diferenciarse de la crisis continental y de las soluciones políticas aplicadas. Por tanto, el sistema político boliviano, en razón de su cultura política y de las variables estructurales mencionadas, desarrolló una combinación peculiar de presidencialismo atenuado o parlamentarismo híbrido, también denominado presidencialismo parlamentarizado12. Frente a esta premisa se levantó tiempo después la crítica de Dieter Nohlen, profesor emérito de la Universidad de Heildelberg, Alemania, quien relativizaba dicha afirmación, sosteniendo a su vez que los sistemas presidenciales son inestables en América Latina, mientras los sistemas parlamentarios son estables en Europa. En suma, que existía un elemento no considerado adecuadamente en las estadísticas y conclusiones a favor del parlamentarismo, el factor región. Por tanto, no quedaba demostrado que el parlamentarismo en América Latina tuviera asegurado el éxito. En palabras de Nohlen, “Hay que suponer que esta variable –la región- no solamente influye en la forma de gobierno y estabilidad democrática, sino que podría contener para la inestabilidad política más fuerza explicativa que la forma de gobierno”11. Por tanto, la variable región, para el caso latinoamericano, tendría tras de sí elementos importantes, serían las verdaderas causas de la inestabilidad y de la crisis de gobernabilidad. Estos elementos no considerados por Linz y sus seguidores serían: la diversidad en el desarrollo, la cultura política, diversidad social y territorial, heterogeneidad estructural en lo económico y social, además de repercusiones de la forma de integración económica en el sistema mundial. 11 Nohlen-Fernández, 1998. Pág. 87-88. 175 El resultado global, un par de décadas más tarde, es que la democracia más débil del continente, a principios de los 80, la cual despertaba serias sospechas sobre su sostenibilidad, terminó por convertirse en una de las más sólidas a pesar de las amenazas y señales en sentido contrario. Desde 1982 a la fecha (2006) han transcurrido 24 años; se ha recuperado e institucionalizado la democracia municipal en 1985; se ha producido la reforma parcial de la Constitución Política en dos ocasiones (1994 y 2004); por vez primera en la historia republicana se han elegido 9 gobiernos departamentales mediante el voto popular (elecciones 2005); se han producido 6 elecciones presidenciales y 3 sucesiones constitucionales. Si bien los resultados reseñados confirman la fortaleza institucional de la democracia boliviana, no se puede esconder el hecho de que muchas de estas modificaciones se hicieron bajo presión política y social. 12 “…yo utilizo el término con una significación distinta. A diferencia de Linz, para quien la clave del presidencialismo parlamentarizado reside en el establecimiento del mecanismo del voto de censura constructivo, yo sostengo que el presidencialismo parlamentarizado se basa en la lógica de coaliciones interpartidarias y en la elección congresal del presidente, y que esta lógica vigente define de manera positiva la estructura y el funcionamiento del actual sistema de gobierno boliviano”. Pág. 105-106, Mayorga, en Tipos de Presidencialismo, CLACSO, 2003. 176 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La democracia boliviana no estuvo ni en la actualidad está exenta de tensiones, conflictos ni de cuestionamientos sobre su rendimiento en términos de beneficios económicos para la sociedad, pero sí debe ser reconocido como un exitoso modelo político institucional. En este sentido, cabe explicar y revisar las características que adoptó el sistema de gobierno boliviano desde la transición de gobiernos autoritarios, finales de los 70 (1977), hacia la reimplantación de la democracia (1982). Seguidamente se describen los rasgos del sistema de gobierno durante las dos últimas décadas, diferenciando dos momentos: el primero desde los 80 hasta las elecciones 2005 y el segundo, desde la asunción al cargo del presidente Evo Morales hasta el presente (enero 2006). (1997-2001); Jorge Quiroga Ramírez (2001-2002); Gonzalo Sánchez de Lozada (2002-2003); Carlos D. Mesa Gisbert (2003-2005); Eduardo Rodríguez Veltzé (2005); y finalmente Evo Morales (2006). A partir de 1982 sobreviene el proceso de institucionalización del sistema político de partidos y consolidación de la democracia representativa, mediante una sucesión de reformas orientadas a “perfeccionar” el ámbito político; tiempo en el cual es posible señalar etapas o momentos de menor o mayor solidez democrática, mejor o peor desempeño político y mayor o menor fortaleza estatal. LA TRANSICIÓN La etapa estrictamente democrática representativa comprende el lapso de 1982 a 2006 y los gobiernos de Hernán Siles Zuazo (19821985); Víctor Paz Estenssoro (1985-1989); Jaime Paz Zamora (19891993); Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997); Hugo Bánzer Suárez Bánzer convoca a las primeras elecciones de apertura (openning elections), mediante Decreto Ley de 1ro. de diciembre de 1977. Esta medida inicia el proceso de transición desde gobiernos no electos de corte militar hacia gobiernos electos por sufragio y de corte civil. Algo que usualmente se desconoce es que las elecciones programadas para el 9 de julio de 1978, se efectuaron según la normativa electoral sancionada en 1965. Bánzer, ante la presión social que demandaba abrir el régimen y transitar hacia la democracia, recupera la ley electoral que diseñó y legalizó a Barrientos Ortuño en el año de 1966. También cabe recordar que Barrientos siendo vicepresidente de Paz Estenssoro (1964) propicia y conduce un golpe de Estado que lo lleva a instaurar un gobierno de facto y autoritario, que será de transición pues en menos de 2 años realiza elecciones tuteladas, para restituir la democracia. Las elecciones de 1966 se llevan a cabo bajo reglas electorales radicalmente diferentes de la normativa electoral utilizada entre 1956-1964. Estas nuevas reglas le permiten a Barrientos, una mayoría abrumadora en el parlamento y así aprobar una profunda reforma a la Constitución Política del Estado, mediante el funcionamiento de un Congreso Constituyente, que sancionará la reforma de 1967. 177 178 LA HISTORIA DEMOCRÁTICA CONTEMPORÁNEA La transición de un régimen autoritario a uno democrático, en la historia contemporánea boliviana, es un complejo proceso cuyo intervalo de tiempo se inicia en diciembre de 1977 para concluir el 10 de octubre de 1982. La transición comprende 10 gobiernos, la mayor parte de ellos de corte autoritario, matizados algunos de precaria raíz democrática: Hugo Bánzer (1977-1978); Juan Pereda (1978); David Padilla (1978-1979); Wálter Guevara (1979); Alberto Natusch (1979); Lydia Gueiler (1980); Luis García Meza (1980); Bernal-TorrelioPammo (Triunvirato 1981); Celso Torrelio (1981-1982); Guido Vildoso (1982). La transición no es un proceso lineal sino contradictorio, de avances y retrocesos. "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Banzer, luego de 7 años de gobierno autoritario, si bien propicia elecciones de apertura lo hace con similar propósito de “controlar la transición” e instalar un Congreso “tutelado” y reformar así la Constitución de 1967. La intención de producir cambios políticos eran posibles de plasmar a través de una mayoría parlamentaria que “debería obtener” la fórmula oficialista. Ello era posible por la aplicación del sistema de mayorías y minorías para la conformación de las Cámaras Legislativas, que le garantice a la fórmula oficialista una cómoda mayoría en la Constituyente. Ocurre que la ley electoral de Barrientos de 1966 y que repone Bánzer, permitió que en 1966 el 80 % de los miembros de la Cámara de Diputados quedara en manos de la primera mayoría y el 20 % se distribuyera entre todos los partidos de la oposición de manera proporcional a su votación. Bánzer buscó repetir esta mayoría política en el Congreso Constituyente, pero el torpe fraude efectuado por los seguidores de Pereda Asbún, el candidato del oficialismo, echó por la borda “la transición controlada”. De este modo se frustró el primer intento de democratizar el país en 1978, con las elecciones del mismo año. Gral. Pereda convocando a elecciones. El mismo día que asume el mando y posesiona a sus ministros, el Gral. Padilla convoca a elecciones y adelanta un año la realización de las mismas. No sólo eso, sino que reforma radicalmente la normativa electoral que reguló los últimos procesos electorales de 1966 y 1978. Anula, por lo tanto, la Ley de 1965 y “restaura” a su vez, la Ley Electoral de 1956”. ¡La Ley electoral que rigió la democracia tutelada por el nacionalismo revolucionario, entre 1956 y 1964! Sobrevino primero la anulación del proceso electoral e inmediatamente el golpe de Estado del Gral. Juan Pereda, ocurrido el 24 de julio de 1978. El golpe no detuvo el proceso de transición. Pereda en el gobierno anuncia la realización de elecciones para mayo de 1980 mediante Decreto de 14 de noviembre de 1978. No existe indicio alguno de que las reglas del juego político aplicadas para las elecciones 1966 y 1978 (Ley electoral Barrientos-Bánzer) fueran a cambiar a propósito de las elecciones convocadas por el nuevo gobierno autoritario, por tanto serían las mismas que utilizaron otros colegas Generales: Barrientos como Bánzer, en 1966 y 1978. El proceso de transición da un giro radical cuando el Gral. David Padilla Arancibia asume el mando del Estado. Esto acontece el 24 de noviembre de 1978, apenas 10 días después de emitido el Decreto del 179 La transición continúa su difícil andar, las reglas políticas para constituir el poder y restaurar la democracia han cambiado por la decisión de un gobierno presidido por un General de la República, pero de una corriente política diferente. Pero el proceso de cambio de un régimen a otro se truncará nuevamente y la heterogeneidad del Parlamento surgido en las elecciones de 1979 anuncia lo que será el signo y característica de una época: la diversidad y la ingobernabilidad. La matriz de representación política ha cambiado radicalmente por decisión del Gral Padilla, afín a la corriente del nacionalismo revolucionario. El sistema de elección de representantes para las elecciones de 1979 ya no es de mayorías y minorías sino de índole proporcional. El parlamento electo es reflejo de la diversidad y el sistema político de partidos reflejo, a su vez, de aquel fraccionamiento. La inexistencia de una mayoría política clara y articulada, en razón de la dispersión del voto “empantana” la elección del primer Presidente democrático de la transición. El 9 de agosto de 1979, 3 días después de la fecha señalada constitucionalmente, Wálter Guevara asume la presidencia13. 13 “A regañadientes, primero la UDP y al final el MNR acabaron rendidos por la evidencia de que la moción del senador Tineo para entregar el mando de 180 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" El precario gobierno interino de Guevara concluye con el golpe de Natusch, fin acaecido el 1ro. de noviembre de 1978. Escasos 8 días después del sangriento golpe, el Coronel Natusch convoca a nuevas elecciones para mayo de 1980. Es en extremo interesante verificar que el texto del Decreto de convocatoria a elecciones sólo consigna la elección de Presidente y Vicepresidente. En consecuencia ¿se legitima al parlamento electo en las elecciones de 1979, auspiciadas por Padilla ó es un enorme error de comprensión del funcionamiento de las instituciones democráticas el no mencionar la convocatoria a elecciones parlamentarias? este proceso electoral no culmina, la ansiada transición y cambio de régimen nuevamente es truncado por el golpe del Gral. García Meza, quien mediante un cruento Golpe de Estado impide la instalación del Parlamento que salió electo en las elecciones de 1980. La historia de la transición continúa. El 19 de noviembre de 1979, asume el gobierno Lydia Gueiler Tejada por mandato del Congreso Nacional. El 22 de enero de 1980 la presidenta Gueiler convoca a elecciones y recién el 8 de abril el parlamento fija las reglas del juego político electoral. ¿Cuál es la norma electoral y el modo de elección de diputados nacionales? ¿Serán de corte mayoritario como disponía la Ley Barrientos-Bánzer o de carácter proporcional, del modo en que fue realizada la última elección en 1979? La Ley Electoral de 1980 recoge todas las disposiciones elaboradas y sancionadas mediante Decretos emitidos bajo el gobierno del Gral. Padilla. Pero en esta ocasión se hallan ordenadas en una Ley, promulgada por el Congreso y sancionada por la presidenta Gueiler. Las elecciones de 1980 se llevan a cabo en las fechas previstas, pero la nación interinamente al presidente deleznado, era la única viable para superar el empantanamiento. A las 20.30, el diputado Guillermo Bedregal dio la lectura a un proyecto de resolución congresal confiriendo la Presidencia Constitucional interina al Dr. Wálter Guevara Arze, que fue respaldada por los parlamentarios Antonio Araníbar (UDP) y Oscar Zamora (A-MNR).” Sanjinéz, 2005. 181 El 15 de julio el General Celso Torrelio Villa, quien había asumido el mando de la nación por un proceso de transición dirigido por las FF. AA. sin derramamiento de sangre ni movilización militar, convoca a elecciones generales para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, para 1983. Elecciones que nunca se llevarían a cabo. Como anécdota e ilustración en la nota de pie de página se reproduce el Decreto de Convocatoria a las elecciones de 1983, el cual refleja el discurso de una época14. 14 “CONSIDERANDO: Que el Gobierno de las Fuerzas Armadas de la Nación, presidido por el Gral. Div. Celso Torrelio Villa asumió la conducción del país, con un mandato claro y preciso de reencauzar a la Nación hacia su institucionalización democrática a través de una política que signifique el reencuentro de los bolivianos en función de los altos intereses nacionales. Que cumpliendo dicha política se devolvió con decisión las plenas libertades al pueblo boliviano, se restableció la vigencia irrestricta de los derechos bolivianos; se decretó la amnistía general que permitió la libre participación de todos los sectores de la ciudadanía, y al mismo tiempo se inició el reordenamiento económico del país, en busca de soluciones a los problemas nacionales. Que el Supremo Gobierno, cumpliendo progresivamente las etapas trazadas para lograr el objetivo final, convocó a un diálogo participativo y amplio para captar opiniones que coadyuven a la solución de los problemas económicos, políticos y sociales. Que habiendo cumplido las metas señaladas de acuerdo al cronograma establecido, es necesario adoptar las decisiones que respondan a la aspiración del pueblo boliviano y al mandato de las Fuerzas Armadas de la Nación. 182 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" El General Guido Vildoso, quien asume el mando del Estado sustituyendo al Gral. Torrelio Villa, en julio de 1982, es considerado indebidamente el autor de la transición a la democracia en desmedro histórico del General Padilla Arancibia, quien tuvo menos éxito político y publicidad, pero quien fue el verdadero gestor del cambio de régimen, desde los autoritarismos hacia la democracia. posibilidad de la continuidad militar en el poder. Este contradictorio avatar político que quedó plasmado en los Decretos de la época, concluye cuando Vildoso amplía las atribuciones de la Corte Nacional Electoral, en el marco de la Ley Padilla-Gueiler, mediante lo cual permite establecer la legitimidad y autoridad de los ciudadanos elegidos representantes, Diputados y Senadores, en los comicios del mes de julio de 1980. Esta última medida permitirá la instalación de lo que se vino a denominar el Congreso de 1980. Vildoso es impelido a cometer un par de torpezas jurídicas, que son el reflejo de la soterrada intencionalidad política afín a los autoritarismos. Primero, mediante Decreto abroga la Ley Electoral de 1980, la normativa electoral que suscribe el Gral. Padilla, convertida en Ley de la República por el Parlamento de 1980, durante la gestión presidencial de la señora Gueiler. Luego, Vildoso restituye y declara vigente la Ley Electoral de 1965, la Ley Electoral que utilizaron Barrientos-Banzer-Pereda. Finalmente, ratifica la convocatoria a elecciones que hiciera el Gral Celso Torrelio un par de meses antes, para el año de 1983. Estas medidas conducen a la prórroga automática del Gral. Vildoso y las FF. AA. en el mando del Estado. Estas decisiones autoritarias asumidas por el Gral Vildoso las suscribe el 12 de agosto de 1982. El 28 de agosto, 16 días más tarde, a consecuencia de una serie de presiones abroga todos los decretos emitidos y repone la vigencia de la Ley Electoral de 1980, para finalmente abrogar el Decreto de convocatoria a elecciones, efectuada por su compañero de armas, el Gral Torrelio. Con lo cual acorta la EN CONSEJO DE MINISTROS; DECRETA: ARTICULO 1 ° .- Convocase a elecciones generales para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, para la constitucionalización del país, debiendo realizarse la elección el día Domingo 24 de Abril de 1983. Decreto Ley Nro. 19066, de 15 de julio, 1982. 183 El proceso que se inició con la convocatoria a elecciones en diciembre de 1977, por fin llega a su culminación el 10 de octubre de 1982, cuando el Dr. Hernán Siles Zuazo y Jaime Paz Zamora, juraron a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, respectivamente. La noción de transición suele ser definida como el intervalo que se extiende entre un régimen político y otro, en este caso, entre autoritarismo y democracia. Se caracteriza porque en el transcurso del tiempo que dura la transición las reglas del juego político no están totalmente definidas. Lo que implica que, cuando se definen esas reglas, el proceso de transición ha concluido. Esta definición está referida básicamente a la competencia electoral y la organización de los poderes públicos de acuerdo al ordenamiento jurídico constitucional. Entre 1977 y 1982, existe una alternabilidad de regímenes, autoritarios y precariamente democráticos. En ningún momento, entre los límites de las fechas señaladas, se consolida normativamente la democracia. Recién se completa la transición política el 10 de octubre de 1982. la Constitución y las leyes electorales para regular la competencia política sufrirán cambios más adelante y de acuerdo a éstos las instituciones político democráticas encontrarán su consolidación. 184 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Entre 1977 y 1982, las reglas electorales variaron contradictoriamente. En el intervalo de la transición, sólo Bánzer cuestiona indirectamente la Constitución de 1967 cuando convoca a elecciones para 1978 y en el Decreto de Convocatoria dispone que los representantes nacionales ordinarios, sean simultáneamente parlamentarios y constituyentes, con prerrogativas para reformar la Constitución Política del Estado15. político entre fuerzas civiles y militares para institucionalizar el país sobre la base de reconocer los resultados electorales de la consulta efectuada en 1980 y la Constitución Política de 1967 como el marco jurídico bajo el cual se construirá y se establecerán poco a poco las nuevas relaciones de autoridad, gobernabilidad y desarrollo social. La transición es mucho más que elecciones, normativa electoral y constitucional, sin embargo estos parámetros, sumados a otros referidos al funcionamiento de las instituciones políticas, partidos, Parlamento y Ejecutivo, permitirán entender la forma en que se estructura la democracia y las características del sistema de gobierno. EL PERIODO DEMOCRÁTICO Las instituciones democrático representativas tienen un arranque formal en octubre de 1982, cuando el Gral. Vildoso, como titular del último gobierno militar y no electivo, entrega los símbolos presidenciales del mando, en sesión solemne en el Palacio Legislativo a la fórmula que obtiene la mayoría relativa en las elecciones de 1980. Previa a esta formalidad ritual y jurídica, se produce el primer pacto 15 “La transición a la democracia emerge en el contexto del agotamiento político y económico del régimen de Banzer que, además no estaba en condiciones de sustraerse a la corriente general de democratización y a las presiones de la política internacional de los Estados Unidos. Por la naturaleza de la crisis política, la transición no fue en ningún momento un proceso negociado por los militares. Desde la apertura en enero de 1978 hasta el establecimiento del régimen democrático, la transición se caracterizó por una dinámica extremadamente abrupta, discontinua y conflictiva”. Mayorga, 1991. 185 El segundo elemento del acuerdo político es reconocer la autoridad de los miembros del Congreso de 1980, por tanto de los partidos políticos, para que todos ellos, bajo lo que dispone y establece la Constitución Política se efectúe la elección del Presidente de la República. En consecuencia, en 1982 se aplica la solución parlamentaria al amparo del Artículo 90º de la Constitución Política para resolver y superar en los ámbitos de decisión congresal, los efectos de la fragmentación electoral y partidaria que no permiten establecer un ganador de las elecciones con mayoría absoluta de votos (50% más 1 de los votos válidos). La posibilidad de elegir al Ejecutivo se traslada entonces al Congreso para que vía el pacto político y el acuerdo interpartidario y no mediante una segunda vuelta electoral se elija al Presidente. El Congreso de 1980 y el gobierno del Dr. Siles Zuazo, que comienzan a gobernar y a ejercer sus funciones legislativas y ejecutivas en 1982, debían gobernar hasta 1986, pues el periodo gubernamental y legislativo era para entonces de 4 años, sin embargo, una profunda crisis económica llevó al país y al Estado a una situación insostenible e ingobernable. Mediante un nuevo acuerdo político interpartidario y social, se pactó el acortamiento del mandato en un año y elecciones anticipadas para 1985. El escenario de fragmentación del voto se volvió a repetir en las elecciones de 1985, pero sí hubo un claro ganador en las urnas. 186 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Ver Cuadro Nº 1. La decisión de la elección del Presidente nuevamente se trasladó al ámbito del Congreso en razón de que ninguna candidatura logró la barrera de la mayoría absoluta de votos. En esta ocasión se aplica nuevamente lo que dispone la Constitución para resolver este tipo de situaciones: la elección del Presidente en el Parlamento en aplicación del Artículo 90º y recurriendo a la construcción de pactos políticos parlamentarios para hacer efectiva la designación presidencial. Producto de ello será la elección del Dr. Víctor Paz Estenssoro, quien había ocupado el segundo lugar en la votación popular. Jaime Paz Zamora, líder del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria MIR, es designado, por la vía del acuerdo interpartidario, como nuevo mandatario de la nación por el periodo 1989-1993. CUADRO Nº 1 Elecciones Generales desde 1985 hasta 2002 Partidos, alianzas y/o coaliciones políticas, votación efectiva y porcentaje ELECCIONES PARTIDOS / 1985 1989 1993 1997 2002 ALIANZAS ADN 493.735 32,83 % ADN-PCD 357.298 25,24 % ADN-NFR-PDC 484.705 22,26 % AP 346.865 21,05 % CONDEPA- MP 235.427 14,29 % 373.528 17,16 % MAS 581.884 20,94 % MIR-NM 153.143 10,18 % 309.033 21,83 % MNR 456.704 30,36 % 363.113 25,65 % 396.235 18,20 % MNR-MRTKL 585.837 35,55 % MNR-MBL 624.126 22,46 % NFR 581.163 20,91 % El periodo constitucional y legislativo 1985-1989, se cumple no sin sobresaltos y dificultades y se convoca a elecciones para la renovación del Poder Ejecutivo y Legislativo para julio de 1989. El escenario de fragmentación política, cuyas primeras expresiones se conocen de las lejanas elecciones de 1980 y 1985 se repite fatalmente y casi por inercia la designación del Presidente de la República se traslada al ámbito congresal. En esta ocasión, el partido y el candidato que ocupaba el tercer lugar en la preferencia y resultados electorales, 187 Una de las decisiones de este periodo de gobierno que tendrá un impacto notable en el funcionamiento y características de las instituciones democráticas a futuro será la aprobación de la Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado. Por primera vez desde la fundación republicana, el sistema político lograba un acuerdo que trascendía los ámbitos parlamentarios para reformar el texto constitucional, norma sancionada por el Congreso Constituyente de 1967 que mantuvo su vigencia sin modificaciones por casi 30 años. La aprobación de la Ley de reforma daba pie a que la próxima legislatura, que surgiría de una nueva consulta electoral en 1989, tendría la responsabilidad de aprobar cambios que afectarían a buena parte de las instituciones de la representación, que surgen mediante el voto popular: el parlamento y los municipios. En un segundo orden pero no menos importante es la aprobación durante el gobierno de Paz Zamora, de la Ley 1178 de Administración y Control de los Recursos del Estado, conocida como Ley SAFCO16. Por segunda vez, desde la recuperación de la democracia en 1982, el Movimiento Nacionalista Revolucionario MNR lograba en las elecciones de 1993 una importante victoria electoral. Cuatro (4) años antes en 1989, si bien el MNR había ocupado el primer lugar en la votación, los acuerdos político-parlamentarios le cortaron el camino y dieron la presidencia al Movimiento de la Izquierda Revolucionaria MIR, partido que había ocupado el tercer lugar en la preferencia electoral. Los nuevos acuerdos que organizó el MNR sobre la base de un histórico 35,55 % de los votos, que de ninguna manera borraba 16 Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990. 188 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" la fragmentación social ni electoral, condujeron a que el partido de Sánchez de Lozada ocupara la Presidencia de la República por el periodo 1993-1997 por segunda ocasión en menos de 10 años. Ley de Descentralización Administrativa 18, Ley de Participación Popular19 y sanción de Decretos o Reglamentos complementarios. El hecho político más destacado de esta época sería la ratificación de la Ley de Necesidad de Reformar la Constitución Política del Estado. Ello significaba consolidar los pactos políticos partidarios y hacer trascender los mismos más allá de los límites legislativos y del periodo constitucional de gobierno de 4 años. Se ampliaba la lógica y el horizonte de los acuerdos políticos, de la circunstancial coyuntura para designar gobiernos y compartir la administración del Estado, a los acuerdos sobre las reglas políticas de la competencia electoral, que afectarían el comportamiento futuro de los electores. Cambios en las reglas que en el corto plazo afectaría la estructura de las instituciones democráticas y representativas. El 12 de agosto de 1994, se aprobó la Ley Nº 1585 por la cual se sancionaban las Reformas a la Constitución Política del Estado. Los cambios en el texto constitucional modificaban el ámbito territorial y la forma de elección de la mitad de los miembros de la Cámara de Diputados. Se creaban circunscripciones uninominales y se incorporaba el procedimiento de la mayoría simple en un sistema electoral de tradición proporcional y de circunscripciones plurinominales. Luego, los cambios constitucionales permitirían a su vez reformas y promulgación de nuevas normas por el Poder Legislativo dando lugar a la modernización y consolidación de los gobiernos municipales y prefecturas mediante la promulgación de la Ley de Municipalidades17, 17 Ley Nº 2028 de 28 de octubre de 1999; Ley Nº 1702 de 17 de julio de 1996, Modificatoria de la Ley de Participación Popular y de la Ley Orgánica de Municipalidades; Resolución Suprema Nº 216961, Normas de la Planificación Participativa Municipal y Comunitaria. 189 El primero de junio de 1997 se realizaron elecciones generales para la renovación total del Poder Ejecutivo y Legislativo, en esta contienda electoral por vez primera desde la fundación republicana se utilizaban simultáneamente circunscripciones uninominales y plurinominales para elegir 130 miembros de la Cámara de Diputados. Fue un cambio notable en el origen, legitimidad y funcionamiento del Poder Legislativo, cambios que incidirían indefectiblemente en las relaciones con el Poder Ejecutivo. En las elecciones de 1997 triunfó electoralmente la alianza política ADN-NFR-PDC con un 22,26% de los votos. La lógica de pactos parlamentarios para la conformación del gobierno volvió a funcionar por las causas conocidas, la fragmentación del voto y la cultura política de los acuerdos interpartidarios. Finalmente, para cerrar toda una época de 20 años de comportamientos institucionales, el 30 de junio de 2002 se llevaron a cabo elecciones generales para renovar los poderes públicos legislativos y ejecutivo. En dicha ocasión, la alianza política MNRMBL con un 22,46% de los votos lograba una nueva y cuestionada victoria electoral. A partir de ello y en aplicación de los conocidos pactos y mecanismos parlamentarios se configuró un nuevo acuerdo 18 Ley Nº 1654 de 28 de julio de 1995; Decreto Supremo Nº 2447, Reglamentación complementaria de las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa; Decreto Supremo Nº 25060, Estructura de las Prefecturas de Departamento; Decreto Supremo Nº 24997, Reglamento de los Consejos Departamentales; Decreto Supremo Nº 25286 del 30 de enero de 1999, del Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario. 19 Ley Nº 1551 de 20 de abril de 1994. 190 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" interpartidario en el parlamento para posibilitar la elección de Gonzalo Sánchez de Lozada, quien accedería a la presidencia de la República por segunda vez en menos de 10 años. Finalmente, se eliminó drásticamente la política de pactos parlamentarios para la designación del presidente de la República, en razón de la concentración del voto a favor del Movimiento al Socialismo MAS (53,74%). Lo cual le permitió obtener de manera directa la nominación presidencial. Por tanto, convirtió en superflua la utilización del mecanismo constitucional de la elección del Presidente en el Congreso, estipulado en el Artículo 90º de la Constitución. Con esta elección se cerró la política de pactos y los comportamientos político-electorales fragmentados. Por otra parte, se convulsionaría de tal modo este periodo de gobierno que se produjeron poco tiempo después de las elecciones de 2002 intensas movilizaciones que expresaban insatisfacción social acumulada con relación a la situación económica y a la propiedad de los recursos naturales (tierra, hidrocarburos, empresas del Estado, etc.). Estas movilizaciones estuvieron acompañadas de hechos preocupantes de violencia ciudadana y estatal. Casi como un efecto de las intensas movilizaciones que colocaron al borde del colapso y la parálisis total del Estado, se produjeron una serie de eventos que profundizarían las transformaciones en el sistema político y de gobierno. Estos hechos se pueden resumir en la renuncia forzada del Presidente de la República luego de movilizaciones populares que obligaron a esta extrema decisión; dos sucesiones presidenciales consecutivas; el acortamiento del mandato del Poder Legislativo y en consecuencia del periodo de gobierno, elecciones anticipadas para la renovación total del poder público, efectuadas en diciembre de 2005. Estas últimas elecciones cambiarían radicalmente dos elementos centrales de la tradición presidencialista y del funcionamiento institucional. Por una parte, el comportamiento ciudadano electoral dejó a un lado la fragmentación electoral y transitó hacia la polarización de la competencia y preferencia político electoral en dos partidos políticos, el del gobernante Movimiento al Socialismo MAS y el denominado Poder Democrático Social PODEMOS, liderizado por el ex Presidente Jorge Quiroga. De igual modo se redujo drásticamente el número de partidos con representación política parlamentaria. 191 Este nuevo comportamiento político del elector y la concentración del voto terminó por sepultar la política de los pactos. Unos meses antes de la realización de elecciones de diciembre de 2005, en los cortos gobiernos que accedieron al poder mediante el mecanismo de la sucesión presidencial, las presidencias de Carlos D. Mesa Gisbert (2003-2005) y Eduardo Rodríguez Veltzé (2005), –la política pactadahabía recibido un duro golpe. Ambos gobernantes si bien llegaron a ejercer la presidencia del país como consecuencia de acuerdos políticos en el Parlamento, administraron el Estado sin la participación directa en el gobierno de los partidos políticos. En uno de los casos -el gobierno de Mesa Gisbert- gobernó con la abierta hostilidad del Parlamento, partidos y grupos sociales movilizados. Un hecho importante a destacar de este complejo tiempo político, entre 2002 y 2005, es que el sistema de partidos en los momentos agónicos de su influencia política, logra aprobar una segunda Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución Política del Estado20 orientada a reformar, por segunda vez en menos de 10 años, la Constitución de 1967. Las últimas reverberaciones de la política pactada entregan su 20 Ley Nº 2410 de 1ro. de agosto de 2002. Ley de Necesidad de Reforma, aprobada por la legislatura 2001-2002, durante el gobierno de Jorge Quiroga, 5 días antes de producirse la transición constitucional entre un gobierno a otro. 192 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" último legado y tributo al país con la aprobación de la Ley de Reforma a la Constitución Política del Estado, Ley Nº 2631 de 20 de febrero de 2004. Esta reforma, sancionada por Mesa Gisbert, permite la incorporación de institutos de la democracia directa como la Iniciativa Legislativa Ciudadana, el Referéndum y la Asamblea Constituyente. transformación del viejo Estado Republicano de corte centralista por un nuevo modelo de límites y características todavía difusos, el Estado Republicano Autonómico. Este proceso de rápidas transformaciones estatales ocurría en buena medida por la exacerbada participación política ciudadana. Por tanto, luego del repaso de las fluctuaciones y desarrollo de la política de los últimos 24 años (1982-2006), se pueden establecer dos momentos diferentes en cuanto al funcionamiento y características de las instituciones democráticas de representación y gobierno, por extensión del presidencialismo y parlamentarismo, el primero entre 1982 y 2002; el segundo momento a partir del año 2006, con un periodo corto de transición entre 2003 y 200521. La característica central de este último tiempo es el fuerte desencuentro entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como nunca en los últimos 20 años de vigencia de las instituciones democráticas, se produjo la horizontalización de la relación entre ambos poderes y se instituyó la lógica de enfrentamiento antes que la coordinación de poderes. LA TRANSICIÓN 2003-2005 En los 3 años que corren del 2003 al 2005 se produce una condensación de conflictos que llevan a temer por el futuro destino de la democracia. Los movimientos sociales multiplicaron su acción en las calles y por tanto su influencia política llevando al Estado a una situación de parálisis e indefensión. Se instaló finalmente una evidente situación de anomia social y anulación de poderes. De la crisis de gobernabilidad vivida se migraba rápida y peligrosamente hacia una crisis de Estado, la cual podía resolverse pacífica o violentamente. En términos teóricos e interpretativos, se estaba produciendo la 21 Para una lectura con mayor detalle del periodo 2002 a 2006, véase “¿Una revolución entre dos elecciones? Estudio político del periodo constitucional 2002-2005, Opiniones y Análisis Nº 77, Ediciones Hanns Seidel Stiftung eV/ FUNDEMOS. 193 Si bien la separación del poder público es una institución estatal casi bicentenaria en la normativa jurídica de Bolivia y en exacta correspondencia con la teoría de balances, pesos y contrapesos entre los órganos del Estado para producir razonables equilibrios y controles mutuos entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esta separación y coordinación de poderes, en los últimos 20 años (19822002), funcionaba en el país de manera básicamente vertical. Esto es, el Poder Ejecutivo tenía una preeminencia política sobre el Poder Legislativo. Sin embargo, esta idea de horizontalidad del poder público, se ejerció básicamente verticalizada, producto de la política de acuerdos partidarios que dieron origen al concepto de democracia pactada. En los últimos 20 años (1982-2002) se habían suscrito diferentes tipos de pactos, cuya matriz político partidaria estuvo conformada por los partidos MNR-ADN-MIR. A estos partidos se sumaron circunstancialmente CONDEPA, UCS, NFR, MBL y otros de menor peso electoral e influencia política. Complementariamente se formaron organismos extra parlamentarios de coordinación política, los mismos que estaban por lo general bajo la égida del Presidente de la República. 194 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Órganos intermedios que operaban entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Las competencias de estos organismos supra políticos estaban básicamente orientadas a hacer cumplir los pactos suscritos y efectivizar las cuotas de poder en la administración pública. una de las características que cabe destacar, es la negativa a recurrir a los organismos estatales de seguridad para la restitución del orden social o para mantener la paz política en la capital de la República. Esta inercia gubernamental lleva a la confirmación de: i) la existencia de múltiples conflictos; ii) la percepción de incremento de las posibilidades de enfrentamientos violentos entre grupos sociales o regiones; iii) percepción de ingobernabilidad e incertidumbre; iv) percepción de creciente insatisfacción social. LA PRIMERA SUCESIÓN PRESIDENCIAL, 2003 Esta lógica de funcionamiento súbitamente se rompió durante la presidencia del señor Carlos Mesa Gisbert. Suyas son las frases de que durante su gobierno se producía el fin la democracia pactada, de la democracia de partidos y que con su gobierno se inauguraba una nueva época, sin partidos en el ejercicio gubernamental, por lo tanto, sin cuotas de poder. Por tanto, los partidos políticos en el parlamento fueron literalmente expulsados de las cuotas partidarias en la administración pública, pero al mismo tiempo reconquistaron su independencia respecto del Ejecutivo. Las declaraciones y conductas en sentido de prescindir de los partidos políticos tradicionales en el ejercicio del poder incrementaron notablemente los índices de popularidad del presidente. Las nuevas relaciones entre poderes, ahora horizontales, también se manifestaron en fuertes controversias por distintos temas en el ámbito de las políticas públicas. Diferencias que llegaron al nivel de conflicto entre poderes. Las nuevas relaciones políticas horizontales, de conflicto permanente entre poderes, de intensas movilizaciones populares y parálisis del Estado, llevó a diversos analistas políticos a sostener el concepto de empate catastrófico. La novedad en este rubro es la calidad de la respuesta política y estatal. A diferencia de anteriores gobiernos, 195 A pesar del bloqueo político, el gobierno de Carlos Mesa produjo importantes cambios en el orden constitucional y estatal. Hizo efectiva la segunda reforma a la Constitución Política del Estado, en democracia, en menos de 10 años. Estos cambios incorporados perfeccionaron de manera directa los mecanismos y características de las instituciones democrático representativas; también amplió algunos conceptos y rasgos del Estado Republicano. El perfeccionamiento vino de la mano de instituciones de la democracia directa como la Asamblea Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referéndum. Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitución (Reforma-2004), de que los actos de deliberación y gobierno no constituyen actividades exclusivamente reservadas al ejercicio de los representantes políticos, sino que ahora, la deliberación y los actos decisorios forman parte de la soberanía popular, componente inherente a la ciudadanía, se incorporó uno de los elementos que se convertirían en el punto de apoyo para la transformación del Estado Republicano Centralista en Estado Autonómico (Artículo 4º). Con este simple párrafo incorporado en el ámbito jurídico formal del sistema político, se trastocó significativamente el comportamiento político de la sociedad boliviana, se dio legitimidad 196 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" a las movilizaciones social-territoriales y a las diversas demandas autonómicas planteadas al Estado boliviano. Todas estas prácticas políticas –demandas y movilizaciones contra el Estado- si bien se llevaban a cabo mucho antes del reconocimiento jurídico estatal, a partir de este hecho, cobraron una nueva legitimidad. La legitimación de las acciones políticas tuvo un impacto notable y una particular expresión en el comportamiento de los ciudadanos en las capitales departamentales. Se fortalecieron las demandas regionales contra el Estado centralista y excluyente. También sirvió de motivación para el fortalecimiento o reivindicación de las particularidades culturales por encima de la homogeneización que intentó imponer durante muchas décadas el Estado central. La oferta de Mesa, también podría interpretarse como una desesperada solución ante la amenaza esgrimida por sectores radicalizados que proponían la fractura territorial y la fractura Estatal, para proceder a la construcción de un gobierno propio e independiente en la región oriental del país. La movilización regional no se contuvo ante la publicación del Decreto de convocatoria de elección de Prefectos para el 12 de agosto de 200522. La demanda de Santa Cruz se concentraba principalmente en el logro de un gobierno autonómico, para ello insistía en la realización de un Referéndum para consolidar este anhelo. Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando atención especial del Estado a diversos temas, se fueron intensificando en el primer mes del 2005. Los grupos cívicos de Santa Cruz de la Sierra lograron posicionar el tema de realización de un referéndum por las autonomías departamentales y por la elección de los Prefectos departamentales. Fue el Presidente Mesa quien reconoció, desde el Estado, que el tema autonómico era una realidad inobjetable en la agenda política del país. Pero fue la movilización popular, en el oriente boliviano, quien acuñó la demanda de ¡autonomías ya! La demanda autonómica y la demanda de referéndum, provocaron en el occidente del país y alrededor de grupos políticos de base social étnica y sindical, una reacción en sentido contrario, de oposición a los pedidos autonómicos. Los grupos de occidente concentraron sus demandas al Estado en la realización de la tan ansiada Asamblea Constituyente. A pesar de que la Asamblea se había incorporado en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria había sufrido dos postergaciones debido a la demora en la aprobación de la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente LECAC. Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del occidente ante un posible avasallamiento político de los grupos cívicos del oriente boliviano. Ante la presión colectiva que había tomado instalaciones estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal, habiendo renunciado además el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa ofreció al pueblo cruceño la designación del Prefecto sobre la base de la decisión popular. El movimiento cívico cruceño salió enormemente fortalecido con la oferta presidencial. Sin embargo, la movilización popular demandaba mucho más. Exigía autonomía política. Más allá de testimoniar cuáles fueron las demandas y quiénes fueron los actores principales de las demandas, el hecho político más notable es el traslado de la acción y la influencia política del centro hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba decisiones fuera del centro político tradicional, fuera de la capital política de la República. 197 198 22 Decreto Supremo Nº 28077, convocando a “Elecciones para la selección de un Prefecto (a) por Departamento”. "OPINIONES Y ANÁLISIS" Al mismo tiempo que ejercía una capacidad recientemente reconocida por el Estado para deliberar y decidir, al margen de los partidos y de los representantes nacionales, generaba nuevos focos regionales de influencia. En suma, el comportamiento político cambiaba y sólo quedaba esperar el cambio en las instituciones políticas. El ejercicio de la política en las calles es un fenómeno distinto de la política en las regiones. En las regiones, las calles también eran tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna manera, la política en las regiones, es política extra parlamentaria, fuera del parlamento –fuera del lugar tradicional de ejercicio de la políticapero al mismo tiempo es una reacción centrífuga de la política, que provocaría a corto plazo el agotamiento de la centralidad estatal. En el sistema político boliviano, por efecto de las reformas políticas y de los cambios producidos en el comportamiento de los ciudadanos, se viene produciendo la construcción de la democracia poliárquica. Es decir, la construcción de nuevos centros de poder, que compiten en y por espacios públicos estatales, en el marco de las instituciones democráticas23. 23 Una democracia representativa, sólo puede existir si están presente al menos 8 garantías institucionales: libertad, para constituir e integrarse en organizaciones; libertad de expresión; el derecho al voto; elegibilidad para cargos públicos; derecho de los líderes políticos a competir por el voto; fuentes alternativas de información; elecciones libres y limpias; que las instituciones para hacer política de gobierno dependan del voto. R. Dahl. La poliarquía. Prefacio para una teoría de la democracia. 1992. 199 "OPINIONES Y ANÁLISIS" LA SEGUNDA SUCESIÓN Y LAS ELECCIONES 2005 En junio de 2005 se produce, en el sistema político boliviano, la segunda sucesión presidencial (Eduardo Rodríguez Veltzé por Carlos Mesa Gisbert) en menos de dos años, colocando a las instituciones democráticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un significativo cambio en las condiciones de gobernabilidad. La horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir, no se suscriben pactos que subordinen el Poder Legislativo a los mandatos del Poder Ejecutivo, más bien se observa una alta coordinación entre los poderes. Pues existe un pacto implícito entre todos los actores político–sociales del país por preservar las instituciones democráticas de competencia política, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal. Lo más novedoso en este tiempo político es que las condiciones de gobernabilidad se asientan, en el reconocimiento de que el gobierno del presidente Rodríguez Veltzé es de transición. Para resolver la paralización y desmoronamiento del Estado y lo que se denominó como el empate catastrófico, esto es, el enfrentamiento político polarizado y de iguales magnitudes y fuerzas, se desarrollaron durante este gobierno interesantes caminos de solución política a la crisis estatal. En primer término, se logró el acortamiento del mandato político del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Estos poderes debían cumplir funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acordó recortar el tiempo de mandato de ambos poderes. Complementariamente, se impuso la realización de elecciones generales anticipadas (elección de Presidente/Vicepresidente; Senadores y Diputados). La consecuencia fue la legitimación de elección-selección de Prefectos por Departamento. La legitimación estatal del referéndum autonómico por 200 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Departamentos. Finalmente, la Convocatoria mediante Decreto a la Asamblea Constituyente, para julio de 2006. panorama respecto del tipo de dispersión-concentración del voto. Esto es, hoy conocemos el nuevo peso electoral del Movimiento al Socialismo y de los partidos de oposición 24. La ciudadanía boliviana se expresó masivamente a favor de la candidatura de Evo Morales Aima-Álvaro García Linera, y luego de las ceremonias de ocasión, los ungió como gobernantes por el periodo constitucional 2006-2011, con el desafío de una amplia agenda gubernamental en la que están pendientes de respuesta y solución temas sociales, económicos y políticos. En este escenario, el sufragio y la competencia electoral recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por la vía pacífica. Ganan a mediano plazo los grupos políticos de oriente pues se institucionalizan la elección de Prefectos para diciembre de 2005 y la realización del Referéndum en julio 2006. Ganan a mediano plazo los movimientos sociales de occidente pues se institucionaliza la realización de la Asamblea Constituyente, en julio 2006. EL PRESIDENCIALISMO BOLIVIANO En relación al sistema político, en la última década amplió el número de actores en competencia por los espacios de poder. La novedad en la última década o quizá un tiempo un poco mayor es la incorporación de los movimientos sociales al sistema político. Sin embargo esta incorporación se da por la vía de fáctica, esto es, intervienen con diversos grados de influencia en el sistema pero no participan en la competencia electoral. En cambio la incorporación de los prefectos al sistema político tiene otras características. Esta entidad se considera hasta el presente como una unidad que forma parte del Poder Ejecutivo. Por tanto, estuvo subsumida al Ejecutivo como actor político. Sin embargo, por el hecho de que se realizaron elecciones para su designación, el Prefecto se independiza del Poder Ejecutivo y adquiere vida propia. Las elecciones de diciembre, por otra parte, tuvieron un efecto directo en la recomposición del sistema de partidos. Los resultados de la votación, nos dicen que el sistema multipartidista fragmentado se convirtió en un bipartidismo concentrado en dos partidos hegemónicos y dos pequeños partidos, sin mayor influencia. En otro orden del análisis, los resultados electorales también aclararon el 201 Desde la recuperación del sistema democrático en 1982 se ha producido una combinación institucional peculiar entre sistema de gobierno, sistema de partidos y sistema electoral. La democracia boliviana a través de los partidos políticos que alternaron en el poder desarrolló mecanismos institucionales y normativos para resolver problemas propios de los regímenes presidencialistas: a) principalmente aquellos que se presentan por la confrontación y conflicto entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo; b) el mutuo bloqueo político entre diversas fuerzas sociales e institucionales, que en los últimos años propició lo que se denominó como el empate catastrófico y, finalmente, c) las limitaciones y dificultades de los gobiernos de minoría. El principal problema de las dos décadas de democracia fueron los gobiernos de minoría política en el parlamento, cuestionados fuertemente por los partidos con representación parlamentaria y por 24 MAS: 53,74% de los votos, 72 parlamentarios; Podemos 28,59% y 43 parlamentarios; MNR 6,47 % con 7 parlamentarios y UN 7,80% para lograr 8 parlamentarios. Resultados Elecciones Generales y de Prefectos 2005. CNE. 202 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" grupos que desarrollaron política extraparlamentaria, esto es, la política en las calles, de las movilizaciones populares, bloqueos y paralización forzada de la producción. La combinación de fuerzas políticas parlamentarias y extraparlamentarias en oposición a un gobierno débil y de coalición partidaria en las Cámaras Legislativas, sin base social organizada, conllevó al sistema democrático a una crítica situación de parálisis estatal. El parlamento, luego de cada proceso electoral 1985, 1989, 1993, 1997 y 2002, por la fragmentación del voto y la existencia de una pluralidad de partidos en el parlamento, se convertía circunstancialmente en el centro del poder político. De hecho era el origen del poder presidencial y la institución que legitimaba aquel poder al designar a todos los presidentes por los acuerdos que en su seno se establecían. Pero la influencia parlamentaria declinaba una vez designados los distintos gobiernos y presidentes. El Presidente no podía ser destituido por el parlamento ni las políticas que desarrollaba el Ejecutivo debían necesariamente ser refrendadas o acompañadas por el Congreso. El régimen presidencialista boliviano estuvo sustentado en un sistema multipartidista que entre 1982 y las elecciones de 2002, tuvo la capacidad de desarrollar pactos políticos interpartidarios que condujeron a la formación de gobiernos de coalición, gracias a la política de pactos que se convirtió en el mecanismo fundamental de conformación, gestión y elaboración de políticas de gobierno. Por la recurrencia a este mecanismo se sostiene que el sistema de gobierno boliviano, originalmente presidencial terminó por parlamentarizarse. La estructura formal del gobierno si bien podía definirse como presidencial, por efecto de los pactos produjo una combinación de elementos y rasgos propios del sistema parlamentario, imbricados con la estructura básica presidencialista. Por tanto, el sistema de gobierno, por una parte presidencialista porque en la persona del presidente se concentran las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno, se halla sujeto a un mandato gubernamental fijo, no renovable de manera inmediata. Presidentes (Jefes de Estado y Gobierno, en ocasiones también jefes de alianzas políticas), que a lo largo de dos décadas lograron y debieron su autoridad presidencial a la designación efectuada en el Congreso, pero que no se sometieron al poder del parlamento sino que lo subordinaron. A ello contribuyó la inexistencia de mecanismos formales para establecer una adecuada separación de poderes y coordinación entre ellos, que produjera controles mutuos, convivencia y relaciones políticas horizontales. 203 Por tanto, el gobierno que por definición jurídica y formal era presidencialista, por la dinámica de los pactos se parlamentarizaba. En general, el partido ganador con mayoría relativa como resultado de la competencia electoral 1985, 1989, 1993, 1997 y 2002, construía pactos postelectorales en negociaciones interpartidarias e intentaba, además, como una extensión de los pactos, asegurar el voto parlamentario y el apoyo efectivo a la gestión presidencial. En consecuencia, el mecanismo principal de los gobiernos de las dos últimas décadas no se diferenciaba significativamente de los regímenes parlamentarios, los cuales según la teoría y los hechos se sustentan en la lógica de las coaliciones entre partidos. La fragmentación del voto ciudadano en las elecciones que conducía también a una fragmentación del sistema de partidos, impactaba a su vez en el tipo de competencia electoral. Los partidos si bien aspiraban y hacían campaña para lograr la mayor cantidad de votos, siempre tenían en el horizonte de sus posibilidades la idea y necesidad de hacer pactos para alcanzar el gobierno. Por tanto, la fase electoral no era la instancia decisiva para lograr el poder gubernamental 204 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" sino los acuerdos en el parlamento. Este patrón de comportamiento pre y postelectoral, además de regular y atenuar el conflicto entre partidos, permitió cierto equilibrio político entre poderes y también una relativa estabilidad gubernamental. de partidos. Fragmentación que tiene sus primeras expresiones en la época de la transición, cuando emergieron diversidad de opciones ideológico políticas: desde los extremos de la izquierda o derecha política, hasta las primeras alternativas indigenistas, pasando por la variedad de nacionalismos que, hasta la fecha, siguen siendo el elemento ideológico dominante de la política boliviana. La influencia política del nacionalismo surge desde finales de la Guerra del Chaco (1932-1935). El elemento formal de nuestra Constitución Política que permite el funcionamiento parlamentarizado para la elección presidencial es el Artículo 90º, el cual establece que el Congreso es quien elige por mayoría absoluta de sus miembros al presidente de la República, entre los dos candidatos más votados, cuando ninguno de los candidatos logra el 50% más uno (1) de los votos emitidos en las elecciones. Hasta antes de la Reforma Constitucional de 1994, el Congreso podía elegir entre los 3 candidatos más votados. El mecanismo congresal de elección, como solución a la indefinición producida por los resultados electorales (crisis de mayorías), tiene sus antecedentes en la Constitución de 1831 y se ha mantenido en todos los textos constitucionales con algunas variantes. A partir de las elecciones de 1985 hasta las elecciones de 2002, el Artículo 90º se aplicó sistemáticamente para la elección de 6 presidentes: Siles Zuazo en 1980; Paz Estenssoro 1985; Paz Zamora 1989; Sánchez de Lozada 1993; Bánzer Suárez 1997; Sánchez de Lozada 2002. Del mismo modo, el Artículo 93º, sobre sucesión constitucional se aplicó en tres ocasiones entre los años 2001-2005: Quiroga Ramírez 2001; Mesa Gisbert 2003; Rodríguez Veltzé 2005. El sistema de partidos se desarrolló a partir de la lógica de pactos con tendencia centrípeta, de convergencia en un centro ideológico y político. La mayor parte de los partidos con representación política parlamentaria se convirtieron en potenciales miembros de los pactos gubernamentales. Los cambios introducidos en el sistema electoral: en las fórmulas de conversión de votos en escaños y en la creación de circunscripciones uninominales, contribuyó a profundizar el carácter parlamentario del Poder Legislativo. A ello se sumó el efecto de la fragmentación que no permitió ganadores y perdedores absolutos. El corto espacio de competencia en un escenario no polarizado pero fragmentado, contribuyó, por otra parte, a ampliar las posibilidades del acuerdo político, esto último también en virtud de la construcción y consolidación de una nueva cultura política basada en la tolerancia y convivencia con el adversario que se impuso sobre la lógica del enemigo. El formato del presidencialismo parlamentarizado, que vivió el país entre 1980 y 2002, también condicionó la fragmentación del sistema Estos rasgos le dotaron al sistema de gobierno boliviano una peculiaridad distintiva de otros regímenes latinoamericanos, en razón de que el presidencialismo boliviano logró superar el problema de la combinación inadecuada de sistemas multipartidistas fragmentados y de gobiernos de minoría parlamentaria, que en otros contextos, fomentó la confrontación entre Ejecutivo y Legislativo. Por extensión, el sistema de pactos, superó la tendencia a la ingobernabilidad política pues permitió no sólo la designación presidencial sino la elaboración de 205 206 EL ESTADO ACTUAL DEL RÉGIMEN DE GOBIERNO "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" pactos de gobierno para el desarrollo de políticas públicas. Las cuales a su vez permitieron consolidar reformas políticas e institucionales y avanzar en la construcción de soluciones económicas. Por tanto, se puede concluir que el presidencialismo boliviano, entre 1980 y 2003 funcionó gracias a los elementos parlamentarios incorporados a su funcionamiento. Este diseño constituye, en consecuencia, una desviación significativa del presidencialismo puro. Desde la perspectiva de los partidos que no formaron parte de los pactos de elección, gobierno y gobernabilidad (partidos asistémicos), la supremacía fáctica del ejecutivo, habría puesto en entredicho a la autonomía parlamentaria y desnaturalizado la coordinación de poderes, prevista en la Constitución. Se habría creado en consecuencia una forma de autoritarismo democrático. Por otra parte, los poderes concedidos al Presidente de la República por la Constitución Política no lo convierten en omnímodo frente al Parlamento. No tiene posibilidades de apelar discrecionalmente a los Decretos sino solamente como mecanismos para reglamentar las leyes aprobadas por el Legislativo y para llenar vacíos legales, pero de ninguna manera como expediente normal de gobierno y legislación. Tampoco tiene la posibilidad de exigir o apelar a poderes extraordinarios sino sólo en caso de conmoción política y social severa, para dictar el Estado de Sitio. A su vez el Poder Legislativo tiene atribuciones que controlan vigorosamente al Ejecutivo. En conclusión, el poder presidencial, tanto jurídica como formalmente, en las dos primeras décadas de la democracia fue relativamente débil, comparado con la potencialidad del Legislativo. Respecto de las competencias legislativas y ejecutivas, la política de pactos y las disposiciones formales constitucionales no inviabilizaron la separación y coordinación de poderes, sino que aportaron un mecanismo adicional de gobernabilidad para un mejor funcionamiento. Si bien se podría afirmar que el Poder Legislativo se subordinó al Ejecutivo, ello permitió una mayor dinámica legislativa y el desarrollo, aprobación y aplicación de políticas que en otras circunstancias no habría sido posible. Un efecto colateral fue la gobernabilidad política lograda, en razón de la fuerte presencia del Ejecutivo en el Parlamento. 207 El principal adversario del modelo presidencialista parlamentarizado no fueron los partidos que circunstancialmente se hallaban en la oposición política y que antes habían gobernado bajo la misma lógica de pactos (partidos sistémicos), sino la política de obstrucción, el desconocimiento de la autoridad estatal, la apelación a acciones extraparlamentarias y no democráticas para hacer oposición de partidos asistémicos que nunca habían sido incluidos en la política de pactos. A esta lógica de confrontación se agregaba la parálisis gradual de la capacidad estatal en razón de argumentos y hechos que cuestionaban los resultados y bondades de la economía de mercado. Se produjo una asociación negativa entre democracia representativa y economía de mercado, por la cual, las desventajas que generaba el mercado se trasladaron a la legitimidad de las instituciones de la democracia. Poco a poco se fue socavando la legitimidad de la democracia, de los partidos y los pactos. Por consecuencia se cuestionó la legitimidad y gobernabilidad lograda por el presidencialismo, por efecto de las limitaciones individuales y colectivas en relación al ingreso y al bienestar. La riqueza que generaba el Estado se concentraba en cuentas extranjeras o pocas manos, lo que llevó a mantener y reproducir situaciones de pobreza, extrema pobreza, escaso crecimiento y a una sensación de insatisfacción colectiva en el plano económico, insatisfacción que luego se trasladó mecánicamente a la esfera política, 208 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" haciendo responsable de los efectos del libre mercado a la democracia, al sistema de partidos y a la política de pactos. multipartidista, sino la concentración de las decisiones en el Ejecutivo, el causante de la crisis, que tenía en la ingobernabilidad, el bloqueo y la parálisis institucional a los efectos más visibles de ella. Finalmente, dos argumentos de índole política e institucional emergieron en el escenario del presidencialismo parlamentarizado que operaron como detonantes de una serie de transformaciones profundas en el sistema de gobierno. La Asamblea Constituyente y la demanda de autonomías. La primera de ellas surge tempranamente, a principios de los 90, como demanda y mecanismo de solución política, pacífica y concertada, a problemas de exclusión étnico-social, asociadas a la exclusión en la propiedad de la tierra y de la riqueza generada por los recursos naturales no renovables. El mantenimiento de estas exclusiones y la lentitud de las transformaciones institucionales vía modernización y políticas públicas, orientadas a paliar y atender las demandas de bienestar, identificaron al sistema político como el causante de la crisis global. Se sumó a este diagnóstico flagrantes hechos de corrupción en esferas estatales, protegidas y promovidas por algunos notables miembros del sistema de partidos, que formaron parte del gobierno y de los pactos. La combinación de estos comportamientos individuales e institucionales fomentó la insatisfacción social y aceleró el desgaste de la legitimidad del sistema. De manera inversa a la pérdida de credibilidad y confianza en las instituciones de la democracia, se fue fortaleciendo la legitimidad de quienes denunciaban y criticaban el viejo orden de las cosas. Todas estas percepciones y conductas culminaron por polarizar el país y la política entre quienes demandaban Asamblea Constituyente como el mecanismo institucional para resolver la crisis acumulada y quienes atribuían al centralismo estatal, como el causante de todos los males. No era por tanto el presidencialismo parlamentarizado ni la política de pactos, mucho menos el sistema 209 La demanda de Asamblea tomó posesión del occidente del país y el oriente desarrolló la tesis de las autonomías como mecanismo de transformación del Estado y alternativa al colapso en la economía y la política que parecía sobrevenir. Desde dos perspectivas opuestas, por lo menos territorialmente hablando, se asoció al sistema democrático, de gobierno, de partidos y de pactos como la combinación catastrófica. Desde el oriente boliviano se cuestionaba el centralismo y por consecuencia al modelo político de gestión presidencial concentrado. Se cuestionaba indirectamente al modelo democrático de gobierno y se proponía una reforma Estatal. Por otra parte, el occidente cuestionaba la concentración de la riqueza en pocas manos, la distribución inequitativa de la riqueza, la exclusión social y hacía causa identificando a estos males con el sistema democrático representativo, y por consecuencia al modelo de gestión presidencialista por permitir y fomentar las desigualdades. Estas lecturas coincidentes sobre el insatisfactorio funcionamiento del sistema de gobierno tenían no obstante soluciones antitéticas, por una parte era Asamblea Constituyente y por otra Autonomías Departamentales. Las elecciones de diciembre y la nueva correlación de fuerzas, han regresado el debate sobre las virtudes y debilidades del presidencialismo o parlamentarismo. Se parte del supuesto de que el modelo de solución aplicado durante 20 años, el presidencialismo parlamentarizado, construido sobre los pactos interpartidarios de 210 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" gobierno y gobernabilidad, tienen un pecado original al haber servido para la construcción y consolidación de un modelo de Estado y de relaciones sociales básicamente excluyentes en lo social y económico. Por lo tanto, si debe cambiar el Estado, porque es insatisfactoria dicha situación de exclusión, debe, por tanto, cambiar indefectiblemente el régimen de gobierno presidencialista parlamentarizado. parlamentarizado hacia el presidencialismo a secas. Se han sugerido cambios formales en el sistema político que reforzarían esta tendencia. En primer lugar, se ha planteado la reelección inmediata del presidente de la república; también se ha planteado la elección del presidente en una segunda vuelta electoral. Finalmente, parece que el sistema mayoritario aplicado para las elecciones de constituyentes tiene enormes posibilidades de convertirse en el modelo de representación y elección del Poder Legislativo a futuro. El Parlamento 2006, se halla más subordinado que nunca a la autoridad del Ejecutivo, en razón de que no desempeñó un rol protagónico y decisivo en la nominación presidencial. Por otra parte el Ejecutivo ha desarrollado iniciativas políticas que han prescindido del Poder Legislativo. La más importante de las medidas de cambio institucional que afecta la confianza en el Estado y en la normativa jurídica vigente plasmada en los contratos económicos –la nacionalización de los hidrocarburos-, se efectuó por la vía del Decreto y con una escasa o nula participación del Legislativo. Uno de los efectos más notables del estilo de gestión política desarrollada por el actual gobierno es la recuperación de la fortaleza del Estado. La debilidad del Estado, expresada en la incapacidad de tomar decisiones o imponerlas, había sido un signo permanente de anteriores gobiernos y de casi 20 años de administración estatal, pero por efecto de la alta legitimidad lograda en los comicios de diciembre y en disposición de una nueva voluntad política, se observa un Estado vigoroso que no está dispuesto a la transacción y sí a imponer sus criterios, amparados en la Constitución Política del Estado. La iniciativa en todos los ámbitos la tiene el Poder Ejecutivo, por tanto se ha visto también fortalecido el modelo de gestión concentrado en el Presidente de la República. Por tanto, parece inevitable la transición desde el esquema del presidencialismo 211 El Movimiento al Socialismo ha hecho públicas sus intenciones de fortalecer el régimen presidencial de gobierno. De la forma en que se viene desempeñando en el gobierno y el apoyo político y social con el que cuenta, a pesar de diversas expresiones de oposición, allí donde se incline el gobierno podría inclinarse no sólo el debate sino la realidad institucional del régimen de gobierno. El Movimiento al Socialismo y otros partidos políticos fueron consultados sobre cuál es su visión respecto del dilema presidencialismo o parlamentarismo25. Las respuestas son por demás elocuentes. Ante la pregunta “¿Cuál es su propuesta respecto a un sistema presidencial, parlamentario, mixto u otro en el nuevo marco constitucional? ¿En qué consiste?”. El MAS responde. “El Poder Ejecutivo es y debe ser ejercido por el Presidente de la República, quien será electo por mayoría. La principal garantía para la democracia es fortalecida por 25 Campaña de educación ciudadana hacia la Asamblea Constituyente. “Cambiemos la historia haciendo futuro: ¿Qué forma de gobierno proponemos?” Publicación auspiciada, entre otros, por la Corte Nacional Electoral, Fundación Boliviana para una Democracia Multipartidaria, Asociación Nacional de la Prensa, etc. Y patrocinada por Unión Europea, Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional, PNUD y Red Participación y Justicia, Bolivia; junio de 2006. www.propuestasconstituyentes.org.bo 212 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" la obediencia al mandato del pueblo (escuchar al pueblo), y gobernar para los intereses de la gente”. En sentido contrario y ante la misma interrogante, el partido Poder Democrático Social PODEMOS sostiene que la Asamblea Constituyente, debería adoptar “…un sistema que inicie el tránsito hacia el sistema parlamentario”. formule su acuerdo con la segunda vuelta, a pesar del riesgo anotado, es que confía en el nuevo comportamiento electoral ciudadano demostrado en las elecciones 2005, polarizado y concentrado a favor del MAS. La expectativa del MAS en el comportamiento electoral estable y favorable, no elimina el hecho de que dicho comportamiento podría variar. Por tanto, acceder a la segunda vuelta, es paradójicamente, fortalecer la tendencia parlamentaria. Pero a tiempo de inclinar la reforma institucional hacia el parlamentarismo, el MAS y el gobierno, desarrollan y proponen un mayor poder presidencial. De hecho la política cotidiana del gobierno apunta al ejercicio concentrado y fuerte del Presidente en la política. Una segunda pregunta y la respectiva respuesta son aún más contundentes respecto de la posición gubernamental y sobre el curso del debate. “¿Considera viable la existencia de un Primer Ministro además del Presidente de la República? ¿Con qué atribuciones?”. El Movimiento al Socialismo responde: “La propuesta del MAS no considera salir del régimen presidencialista. Un presidente que consulta y obedece al pueblo fortalece la democracia”. En cambio, PODEMOS, argumenta a favor de la figura del Primer Ministro, sobre la base de argumentos desarrollados por la teoría y por quienes sostienen el modelo parlamentario. Finalmente, una pregunta respecto del modo de elección del Presidente y Vicepresidente, termina por confirmar la idea de consolidar la fortaleza y supremacía del Ejecutivo. El MAS suscribe sin titubear el modo vigente de elección por el mecanismo de la elección directa y por mayoría absoluta de los votos válidos. A ello agrega “En caso de que ninguno de los candidatos obtenga la mayoría absoluta, se convocará a segunda vuelta electoral entre las dos fórmulas más votadas”. En este punto coincide PODEMOS, quien también propone la realización de una segunda vuelta electoral, en términos similares a los propuestos por el MAS. Por lo tanto, la Asamblea Constituyente si bien se convierte en el marco institucional para llevar adelante una serie de reformas que tendrán su impacto en el régimen de gobierno, por todo el camino recorrido y por las expresiones vertidas, es previsible suponer que el diseño presidencial no habrá de sufrir grandes variaciones en cuanto a la normativa constitucional que lo regula. El sistema electoral podría incorporar la segunda vuelta electoral para la elección directa del Presidente, con lo que se reforzaría indirectamente el modelo parlamentario. Si la Asamblea modifica el origen de elección de los Diputados y los convierte a todos en uninominales, eliminando las características proporcionales de nuestro actual sistema, confirmaría la tendencia a estructurar un régimen básicamente parlamentario. Para evitar este sesgo excesivamente parlamentario, se hace previsible entonces que la forma de elección de la Cámara de Diputados mantenga el relativo equilibrio existente entre un sistema de mayoría y un sistema de elección proporcional. La segunda vuelta electoral tiene el riesgo de generar gobiernos de minoría y demanda la realización de pactos políticos, lo cual es funcional con el sistema parlamentario. El hecho de que el MAS Cabe concluir estas reflexiones sosteniendo que nos hallamos en una tensión entre confirmar las tendencias parlamentarias de nuestro 213 214 "OPINIONES Y ANÁLISIS" sistema básicamente presidencialista, reproduciendo por tanto un sistema híbrido, a medio camino entre presidencialismo y el modelo parlamentario. Si bien se podrían adoptar decisiones que inclinen la balanza a favor del funcionamiento parlamentario, estas medidas no llegan al extremo de producir evidentes sustituciones, sino de combinar elementos de uno u otro sistema, tanto en la formalidad jurídica como en el funcionamiento institucional. 215 "OPINIONES Y ANÁLISIS" BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA • Lanzaro, Jorge; “Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina”, Ed. Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales CLACSO y Agencia Sueca de Desarrollo Internacional ASDI, segunda edición, 2003, 359 Págs. • Lanzaro, Jorge; José Luis Exeni R.; Víctor Martínez; Fernando Giraldo; “Presidencialismo, sistema de partidos y reforma política. Cuatro enfoques desde América Latina”, Ed. Corte Nacional Electoral, Cuaderno de diálogo y deliberación Nº 3; 2004, 128 Págs. • Lazarte, Jorge; “Presidencialismo limitado e inviabilidad parlamentaria: el caso de Bolivia”, en “El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina”, 253 a 267, Págs. • Mayorga, René Antonio; “¿De la anomia política al orden democrático? Democracia, Estado y Movimiento Sindical”, Ed. Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios, 1991, La Paz, Bolivia, 309 Págs. • Mayorga, René Antonio; “Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coalición en Bolivia”, en “Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América latina”, en Ed. 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FUNDEMOS – Hanns Seidel Stiftung eV, 2005, La Paz, Bolivia, 547 Págs. 217 218 "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Carlos Miranda Pacheco* "OPINIONES Y ANÁLISIS" EL PANORAMA MUNDIAL Los hidrocarburos que comercialmente se presentan en su estado natural son petróleo y gas, mezclados en diferentes proporciones. Desde su inicio se convirtieron en el energético por excelencia, desplazando al carbón, que había sido el de la Revolución Industrial. Es así que desde mediados del Siglo XIX, la utilización de los hidrocarburos, fundamentalmente petróleo, ha mantenido un ritmo creciente de consumo hasta el presente. INTRODUCCIÓN FUNDEMOS ha propuesto la preparación de trabajos sobre grandes temas, que puedan servir a los ciudadanos interesados en el futuro del país, candidatos y organizaciones políticas, como elementos de referencia para preparar propuestas para la Asamblea Constituyente. En tal sentido, el presente trabajo pretende presentar una visión global, regional y nacional de los hidrocarburos, a corto, mediano y largo plazo, dentro de las tendencias vigentes y condiciones que al momento son razonablemente previsibles. * Graduado en Ingeniería Química, con Post grado en Ingeniería de Petróleos, Stanford University, USA. Post grado en Petroquímica en Saint Catherine Collage, Oxford University, Inglaterra. Fue Ministro de Planeamiento y Coordinación y de Energía e Hidrocarburos y Superintendente de Hidrocarburos. Autor de varias publicaciones, entre ellas: “El Gasoducto al Brasil y sus connotaciones regionales”; “La Industria Petrolera en el Siglo XX”; “La Exportación del Gas Boliviano”. Actual columnista de los periódicos “La Razón”, “Energy Press” y Semanario “Pulso” sobre temas energéticos. Es consultor internacional. 219 El Siglo XX ha sido llamado el Siglo del Petróleo, porque su consumo ha impulsado un crecimiento tecnológico sin precedentes, acumulación de riqueza difícil de imaginar y la formación de empresas económica y financieramente más poderosas que muchos estados nacionales. Durante ese proceso, también ha ocasionado grandes problemas en las regiones productoras, e incluso desatado conflictos bélicos importantes por su producción, acceso a las vías de transporte y captura de mercados. Conviene recordar que la industria petrolera ha sido la primera actividad comercial-empresarial globalizada, mediante la virtual división mundial de mercados y centros de producción. Al presente la industria continúa pujante en su actividad globalizada, habiendo entrado desde fines del siglo pasado a un manejo globalizado más sofisticado, a través de alianzas, sociedades y conglomerados petroleros estratégicos, superando los antiguos esquemas de confrontación de comienzos de esa época. Resulta difícil imaginar el funcionamiento de la sociedad actual, cualesquiera que sea el grado de desarrollo alcanzado por los diferentes países, sin la presencia de los hidrocarburos como elemento energético indispensable para la actividad económica. 220 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La primera mitad del Siglo del Petróleo fue caracterizada porque el gas que acompañaba una creciente producción de petróleo era un subproducto inevitable, pero a su vez casi indeseable por su escasa utilización. Después de la Segunda Guerra Mundial, el gas natural empezó a cobrar personalidad propia, fundamentalmente por la producción y gasoductos de distribución interna de la ex Unión Soviética, que pocos años más tarde se expandió a Europa Occidental, llegando sus efectos a todo el resto de Europa. Esa actividad que fue, desde los 70, acompañada por la importante producción y gasoductos de Holanda y el norte de África. América no estuvo al margen de la expansión comercial del uso del gas natural. En Norte América, desarrollando la producción propia de Canadá, EE.UU. mantuvo y mantiene su posición de ser el primer consumidor de petróleo del mundo y también de gas natural. En un año consume casi todas las reservas probadas de Bolivia, o sea 1.706 MMm3/d1, y mantiene una tasa de crecimiento cercana al 2% anual. En Sud América, el único país que ingresó concurrentemente con el mundo desarrollado al consumo masivo del gas natural, ha sido Argentina. Después de la Segunda Guerra Mundial, Argentina inició la construcción de sus gasoductos troncales y redes de distribución en los centros urbanos, a lo largo del recorrido de los ductos. En esta forma, Buenos Aires ha sido la primera ciudad gasificada de Latinoamérica y Argentina continúa siendo el mayor usuario de gas de nuestro continente, con un consumo de cerca de 120 millones de metros cúbicos por día (MMm3/d). Si bien en términos absolutos el consumo argentino es 14.2 veces menor que el norteamericano, lo importante es que el gas natural constituye el 50% del total del consumo energético de nuestro vecino, mientras que en EE.UU. es tan sólo el 22% del total de su consumo energético. El Lejano Oriente, Japón principalmente y después Korea, Malasia e Indonesia también ingresaron al consumo y producción de gas masivo, gracias al adelanto tecnológico de enfriar el gas, logrando su liquefacción (LNG) para ser transportado por barcos tanqueros especiales, o barcos metaneros como los denomina la industria. 1 MMm3/d = Millones de metros cúbicos por día. 221 Como resultado de lo sucintamente descrito, los hidrocarburos petróleo y gas pasaron a constituir el 60% del suministro de energéticos de la humanidad. Más aún, también como fruto de la Segunda Guerra Mundial, los hidrocarburos adquirieron una nueva fisonomía, además de ser energéticos, se convirtieron en materia prima para la industria petroquímica en la elaboración de resinas, polímeros y fertilizantes de uso mundial. En esa actividad, el gas natural rápidamente tomó supremacía sobre el petróleo y sus derivados de refinación. Pero se debe anotar que no obstante las gigantescas dimensiones que ha alcanzado la industria petroquímica, por su característica casi mágica de transformación, los volúmenes de petróleo y gas que se utilizan, si bien son indispensables, el volumen que se utiliza es muy reducido frente a los volúmenes de petróleo y gas utilizados como energéticos. Menos del 2% de la producción mundial de hidrocarburos es transformada en productos petroquímicos y fertilizantes. En las postrimerías del Siglo XX, se inicia un proceso que afectará fundamentalmente el panorama energético mundial. La preocupación por la contaminación del medio ambiente, que se produce por el uso de los combustibles fósiles hace que la comunidad internacional vuelque sus ojos y atención sobre la utilización del petróleo, en particular de los combustibles para los medios de transporte. Estrictamente hablando, el uso del carbón es tanto o más contaminante que el del petróleo, pero para la opinión pública el villano es el petróleo. La preocupación por la contaminación ha ido cobrando cada día más 222 "OPINIONES Y ANÁLISIS" fuerza. El calentamiento del planeta, los agujeros en la capa de ozono, la lluvia ácida, etc. son ahora preocupaciones casi cotidianas porque los efectos son totalmente evidentes. El glaciar de Chacaltaya está desapareciendo y la intensidad de la radiación ultra violeta es cada día mayor en la región occidental de nuestro país. Todo esto para ilustrar en términos locales lo anterior. La preocupación mundial sobre la contaminación ambiental ha sido fruto de grandes cónclaves y finalmente del Protocolo de Kyoto, que fija metas de emisión que los firmantes, que son la mayoría de los países, deben cumplir. La preocupación por la preservación del medio ambiente, que apunta a la reducción del uso del petróleo, ha sido fruto de otro impacto más contundente, las reservas de petróleo. Tradicionalmente en el Siglo del Petróleo, cada año se descubrían volúmenes de reservas de 3 a 4 veces el volumen consumido. Eso hasta 1990. A partir de ese año, cada vez se descubre menos petróleo para reemplazar lo consumido. Con el gas la situación es a la inversa, cada año se descubren reservas mayores en 2 o 3 veces a lo consumido. Finalmente, en la búsqueda de sustituto al petróleo, el hidrógeno es hasta la fecha la mejor alternativa para pasar del petróleo al hidrógeno. En síntesis, se ha ingresado a un período post hidrocarburífero, que transita primero por un desplazamiento del petróleo por el gas natural. Al presente, la tendencia es inequívoca, todos los estimados muestran que para mediados de este siglo, los hidrocarburos continuarán proveyendo el 60% de la demanda mundial de energía, pero que para esa época el gas representará el 40% y el petróleo el 20% en contraste con la proporción 40% y 20% de petróleo y gas que se tiene actualmente. La experiencia vivida en el Siglo del Petróleo ha establecido ciertos principios firmes en la industria: 223 "OPINIONES Y ANÁLISIS" a) La producción de hidrocarburos, para ser posible y rentable, requiere de grandes inversiones. La explotación petrolera no es un negocio para pequeñas y micro empresas (PYMES). Los yacimientos fáciles y baratos ya han sido descubiertos y están agotados. Las reservas mayormente se descubren en las plataformas continentales, en operaciones costa afuera y a gran profundidad, o en regiones remotas cercanas al círculo ártico, todas ellas muy costosas. Bolivia es casi una excepción de yacimientos importantes en tierra firme, pero aún así, por la profundidad que deben alcanzar los pozos y las dificultades en su perforación, también es una operación muy costosa. Los pozos están por encima de los $US 15 millones cada uno. b) La casi remota preocupación de que los hidrocarburos son un recurso no renovable, con el incremento de consumo de estos últimos años, exacerbado por los requerimientos de China y la India, a los que se irán sumando el de otras economías emergentes, más la no suficiente reposición de reservas, han establecido una creciente certidumbre, que a mediano plazo se tendrá que enfrentar un franco agotamiento de los hidrocarburos y que por tanto, lo presente es establecer esquemas de consumo crecientemente menos dependientes del petróleo y del gas. El uso masivo del hidrógeno es al presente la mejor alternativa. Las reservas de petróleo son suficientes para unos 30-40 años de consumo y las de gas para 60 años. c) Lo último de lo anterior describe otra característica de la industria petrolera: los proyectos son siempre a largo plazo. La exploración de 3 a 7 años, desarrollo de campos 7-15 años y compromisos de mercados por 10 a 20 años. Sobre todo, lo anterior se aplica a la comercialización del gas 224 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Los precios del LNG han adquirido su propia personalidad y prácticamente, el acoplamiento en los precios de los derivados del petróleo se ha roto, pero no escapado de las tendencias ascendientes de precios del petróleo. natural. En materia de gas, estos tiempos prolongados tienen su contraparte. Una economía que empieza a utilizar gas en forma masiva no puede prescindir de él. El gas natural es, energéticamente hablando, adictivo, por su precio inferior a los derivados del petróleo, su facilidad de uso por tuberías y ahora sobre todo, por su reducido efecto contaminante al medio ambiente. d) En los últimos años, ese efecto adictivo ha desatado corrientes geopolíticas muy fuertes en todo el mundo. Rusia vs. Ukrania, Rusia-China, EE.UU.-Rusia, etc. En el Cono Sur de Sud América, las fuerzas geopolíticas están en plena acción por parte de Brasil, Argentina, Chile y Perú, con relación a las reservas bolivianas. Todas estas acciones están bajo la sombrilla de la seguridad del abastecimiento que invocan los países compradores, que están conectadas a países productores por medio de gasoductos, por la interdependencia que se crea entre comprador y vendedor. e) En ambos casos, gas por gasoducto o LNG por barcos, el precio del gas es muy sensible al costo de transporte. Por este motivo, el LNG ha logrado una clara ventaja al transporte por ductos a distancias mayores a los 4.000 a 5.000 kilómetros entre la fuente de producción y los mercados. En materia de precios, el petróleo tiene precios internacionalmente reconocidos y aceptados. Con el gas no ha sucedido lo mismo, si bien en términos generales existe un acoplamiento de precios de ambos productos, el petróleo sube y el gas también, pero no en las mismas proporciones dependiendo de la región del mundo que se examine. En zonas conectadas por gasoductos, los precios son arreglos bilaterales o en grado avanzado, son el fruto de puntos de múltiples transacciones diarias denominados “Gas Hubs”, en los cuales se tiene un ambiente casi perfecto de oferta y demanda libre a corto plazo. En líneas muy gruesas, el precio del gas está bordeando 1/6 del petróleo. 225 f) El consumo globalizado de petróleo y gas es atendido por un reducido número de áreas productoras. Para petróleo, Medio Oriente, Rusia, EE.UU., Nigeria y Venezuela. Para gas, Rusia, Canadá, Holanda, Noruega, Argelia, Indonesia y Qatar. En los países citados, descontando los del primer mundo, la gran producción hidrocarburífera no ha logrado producir la transformación de sus economías. Más bien al contrario, en algunos casos la gran disponibilidad de ingresos de exportación por petróleo y/o gas, ha tenido efectos negativos a mediano y largo plazo. Los rápidos ingresos han convertido las economías de ciertos países en ser casi monoproductoras, con industrias nacionales poco competitivas y el favorecer la importación de bienes y servicios importados, frente a la alternativa de producirlos localmente, razón por la cual ese fenómeno ha sido denominado el “efecto Venezuela” o también la “enfermedad holandesa”. A los países en desarrollo históricamente, el contar con grandes ingresos por exportación de hidrocarburos no los ha convertido en países ricos, sino países con mucho dinero y el resultado ha sido un escaso mejoramiento de los niveles de vida de sus pobladores. 226 "OPINIONES Y ANÁLISIS" g) Finalmente, todo indica claramente que el uso generalizado de petróleo y sus derivados, establecido en el Siglo XX, Siglo del Petróleo, será seguido por el uso creciente del gas natural, ahora denominado como el “Combustible del Futuro”. PANORAMA REGIONAL En términos de la industria petrolera, nuestra área de influencia es el Cono Sur de Latino América, conformada por Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay. Con la excepción de Paraguay y Uruguay, el resto de estos países no se ha quedado al margen de las grandes líneas de consumo de energía indicadas anteriormente. En tal sentido, desde hace 5 años, la región como conjunto muestra tasas de consumo de gas altas, por encima del 3% anual, que es el promedio mundial. Si bien Uruguay es un consumidor marginal y en Paraguay no existe consumo de gas natural, todos están empeñados en lograr que el consumo de gas natural sea una parte substancial del total de su consumo energético. Así tenemos que Argentina, que hace años superó ese 25% y ahora con el 50% del total de su energía provista por gas natural se constituye en uno de los países más gasificados del mundo. A diferencia del resto de los países del área, su problema consiste en poder abastecer la demanda existente. Esta demanda crece a pasos agigantados (7% anual), frente a una producción que no acompaña esos requerimientos. Ese desajuste es resultado de un impasse entre gobierno y compañías petroleras, que al fijarse precios artificialmente bajos en boca de pozo, y en igual forma tarifas de transporte, la producción está casi estática y la exploración por gas, parada. Por el lado de la demanda, el efecto es perverso porque se ha acelerado a niveles desusadamente altos. 227 "OPINIONES Y ANÁLISIS" Adicionalmente, con anterioridad a esa situación, desde Argentina se construyeron cuatro gasoductos a Chile y se firmaron contratos de exportación que no se pueden cumplir. En resumen, Argentina tiene un consumo interno que a duras penas puede abastecer y reservas que le alcanzan al presente tan sólo para ocho años. Con la dinámica de consumo, producción y la falta de descubrimientos de reservas, año que pasa, consume más de un año de reservas. En esta situación, a fines del 2006, sus reservas serán suficientes para algo más de 6 años y así sucesivamente. El país está en una encrucijada, aún resolviendo su enfrentamiento interno, el recuperar el tiempo perdido para descubrir reservas, desarrollarlas y ampliar sus gasoductos, es cada vez más estrecho para lograr su autosuficiencia. La alternativa es importar de Bolivia, a través de un nuevo gasoducto, suficientemente grande que le permita un tiempo de respiro para poder desarrollar reservas propias. Por tanto, adicional a la importación de Bolivia, que tiene comprometida a la fecha de 770 MMCFD (7.7 MMm3/d), está planteando la construcción del Gasoducto del Noreste Argentino y la provisión de 700 MMCFD adicionales por largo plazo. El problema básico para resolver es el precio de ese gas, que al presente, para la importación limitada, paga $US 3,25/MMBTU, que es menor al precio que se cobra al Brasil, y muy por encima a su precio doméstico. Como el precio de venta está regido por una fórmula de ajuste automático, de continuar la escalada de los precios del petróleo, la diferencia será aún mayor. El caso de Chile es muy difícil, pero diferente. Chile no tiene gas para consumo interno. Las únicas reservas chilenas están en Tierra del Fuego y hace más de diez años fueron vendidas a una empresa que lo industrializa totalmente en forma de metanol. El extremo de la política de industrializar el gas y no usar como energético. Ese país depositó toda su expectativa de uso de gas, presente y futura, en la producción argentina. Antes del impasse argentino y a principios del 228 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" mismo, la situación fue excepcionalmente buena para Chile. Tiene contratos por más de 770 MMPCD, empezó a recibir satisfactoriamente y a un precio bajo en dólares. Por este motivo, el consumo de gas se expandió casi exponencialmente. En menos de diez años 25% de su consumo total de energía está basado en el gas natural. Al llegar a ese punto, a partir de 2004, las dificultades argentinas empezaron a sentirse en Chile. Disminución en la provisión y cortes intempestivos de suministro, que con el tiempo son más frecuentes y prolongados. de su país, ha comenzado la construcción de un puerto de recepción de LNG y su correspondiente gasificación a ser distribuida por sus gasoductos internos. Este proyecto de adquirir gas como LNG de ultramar, estaría en operación para el 2008 con precios superiores a los $US 7.-/MMBTU. Mientras se construye la planta receptora y gasificadora de Quinteros (120 km. de Santiago), los faltantes de gas son cubiertos con carbón, diesel y fuel oil, con efectos contaminantes muy malos. Santiago es una de las ciudades más contaminadas, con una pésima calidad de aire. La zona norte, al igual que para la zona central, ha retornado al carbón, diesel y fuel oil. Sin embargo, está empeñado en lograr un gasoducto Pisco-Tocopilla para importar gas de Camisea, bajo el manto del Anillo Energético. Temas que veremos en detalle más adelante. El consumo de gas de Chile tiene dos áreas muy definidas, al norte en la zona minera y al centro sur de Santiago hasta Concepción. Ambas áreas están separadas por más de 1.000 km. de distancia. Por esta configuración del mercado, la provisión argentina se realiza por dos gasoductos a la zona de Santiago y dos a Tocopilla en la zona minera. Los primeros saliendo de la cuenca cuyana argentina y los otros dos de Salta. La exportación boliviana a la Argentina sirve para liberar gas argentino a través de esos gasoductos y aún así cada día es insuficiente por los faltantes de producción argentina. En ese sentido, fue la declaración del Presidente Kirshner que “utilicemos los dos gasoductos argentinos de Salta para proveer gas boliviano a Chile vía Argentina”, que además se acomoda perfectamente a los designios geopolíticos de convertirse en un país central de transporte de gas. Esos planes o propuestas que podrían ser comercialmente satisfactorios para Bolivia y Chile, coliden frontalmente con la política boliviana de no suministrar gas a Chile sino se llega a avanzar efectivamente en dar una salida soberana a Bolivia al Pacífico. Brasil es el gigante geográfico y económico de Sud América, por tanto también lo es su consumo energético. Ese país consume casi dos millones de barriles de petróleo por día (Bolivia consume 35.000 bpd) con una capacidad eléctrica instalada de 92.000 megawatts (Bolivia tiene 1.200 MW). Además, consume cerca de 1.400 MMCFD, de los cuales 1.000 MMCFD provienen de Bolivia bajo un contrato hasta 2019, con precios que son fruto de una fórmula contractual que tímidamente recoge las variaciones mundiales del fuel oil, combustible que el gas está sustituyendo. Para tal efecto, se construyó el gasoducto más largo de Sud América, partiendo de Santa Cruz hasta Sao Paulo, que se extiende hasta Porto Alegre en el sur de ese inmenso país. Frente a esos problemas, Chile parece haber adoptado dos caminos de solución. Para el consumo de Santiago y la zona central Brasil, en su planeamiento a mediano y largo plazo, siguiendo la tónica mundial, tiene contemplado que el gas pase a suministrar el 15 a 20% del total de su consumo energético. El gas doméstico y el importado de nuestro país, representan sólo el 5% de su consumo energético total. Ese país, a través de la agresiva penetración en Bolivia, 229 230 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" a través de Petrobrás, parecería haber depositado grandes expectativas en suministros crecientes de gas boliviano. Las medidas nacionalizadoras han sembrado una gran incertidumbre en cuanto a las posibilidades de futuros suministros bolivianos y porque con el gas natural importado, recién este combustible ha cobrado importancia. Como se indicó anteriormente, es muy difícil de ser eliminado o reducido drásticamente. Esa realidad, más el aspecto legal contractual con Petrobrás, al cual se han sumado las expectativas bolivianas de mejores precios que los que arroja la fórmula contractual, han tensionado fuertemente las relaciones entre nuestros dos países. supuesto de que el desarrollo de la industria petrolera nacional mantenga el ritmo que adquirió desde 1977. La realidad política nacional, que desde el 2004 ha estado cuestionando la ley existente entonces y el desempeño y rol de las empresas petroleras operando en el país y la puesta en marcha de los yacimientos peruanos en la zona de Camisea, han generado la concepción del llamado Anillo Energético, como una posible sustitución de la provisión de gas de Bolivia. La promulgación de la Ley 3058 en Mayo de 2005 parecería haber sido el detonante para que el proyecto del Anillo Energético se convierta en un proyecto oficial, patronizado por los gobiernos de Argentina, Chile, Brasil, Perú, Paraguay y Uruguay desde junio de 2005. Paraguay, desde hace unos ocho años, insistentemente trata de lograr suministro de gas boliviano. El posible consumo de gas boliviano como energético y materia prima para fertilizantes, hasta la fecha no logra justificar la construcción de un gasoducto. Por este motivo, Paraguay ha sugerido en varias ocasiones el servir de país de tránsito para otro gasoducto mayor hacia el Brasil, del cual cantidades menores puedan ser retenidas en su territorio. Uruguay, también tiene expectativas de recibir gas boliviano, derivado del hipotético gasoducto al Brasil, a través del Paraguay y/ o también como una derivación del proyecto del Gasoducto del Noreste Argentino. Una provisión directa no es posible sin pasar por alguno de los territorios de los países mencionados, no sólo por una determinancia geográfica, sino también por su escaso consumo. Como se puede ver, a corto y mediano plazo, la solución para el abastecimiento de gas para el Cono Sur, pasa por las expectativas que los países de esta parte de América puedan contar con la provisión oportuna de producción boliviana, con sus reservas probadas y probables (46.7 TCF). Esas expectativas en gran parte descansaban sobre el 231 El denominado Anillo Energético, y ahora el Gasoducto Latinoamericano, es un proyecto para la construcción de gasoductos nuevos y adecuación de otros existentes para así lograr incorporar la producción futura de los yacimientos de Camisea y áreas aledañas a los mercados del norte de Chile, Argentina, sur de Brasil, Paraguay y Uruguay. El Gasoducto del Sur se originaría en Camisea. La producción de ese campo y otros posibles futuros en esa área, ya cuenta con un gasoducto a Lima y Pisco en el Perú. De Pisco, se tendería otro gasoducto hasta Tocopilla en Chile, para abastecer el norte chileno. Esta sería la primera etapa. Como segunda etapa, se revertiría el flujo de los dos gasoductos existentes entre Tocopilla y Salta (Argentina), que actualmente transportan gas argentino a Chile. Con los gasoductos revertidos, el gas de Camisea sería transportado a Salta para ser incorporado al consumo argentino. Este refuerzo de la producción argentina, para su consumo interno, sería por doble partida, el gas que originalmente era exportado a Chile y volúmenes nuevos de Camisea. 232 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La tercera etapa y final consistiría en la construcción de un gasoducto mayor desde Salta, corriendo por el noreste argentino, que conecte las provincias argentinas de Formosa, Misiones, Corrientes, y termine virado al sur de Santa Fe, para llegar a Buenos Aires. De ese ducto, se desprenderían ramales para conectar con Paraguay, sur del Brasil y Uruguay. Ese gran gasoducto sería a su vez conectado con los dos gasoductos revertidos en Salta, para así lograr que el gas de Camisea pueda llegar hasta Buenos Aires. PROYECTO ANILLO ENERGÉTICO GASODUCTO DEL SUR El mapa que sigue muestra todo lo anteriormente descrito. 233 234 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" La elaboración del proyecto, y sobre todo, la redacción de los convenios internacionales que normen su funcionamiento, han sido trabajos intensamente desarrollados por las cancillerías de los países involucrados, con apoyo técnico y financiero muy activo por parte del Banco Mundial y BID. Bolivia estuvo presente sólo en calidad de observador. GASODUCTO PISCO - TOCOPILLA La elaboración técnica y legal del Anillo llegó a sus fases finales a fines de 2005, pero con los inminentes cambios de gobierno en Chile y Perú, el proyecto ha quedado en suspenso, pero no ha sido descartado ni por los países patrocinantes, ni por el Banco Mundial ni el BID. El Anillo Energético es un proyecto de gran envergadura y enorme profundidad en las futuras relaciones internacionales sobre el tema de energía entre los países participantes. En forma resumida se puede indicar que las reservas probadas de Camisea, al presente no son suficientes para la concreción de sus tres etapas previstas. La primera etapa del Gasoducto Pisco-Tocopilla es razonablemente factible y muy conveniente para Chile y Perú a corto plazo. Las reservas de Camisea son suficientes para cumplir con los planes peruanos de abastecimiento por los próximos 20 años, la exportación como LNG y el cubrir el consumo del norte chileno. Lo preocupante es que la provisión de gas de Camisea al norte chileno y el consiguiente gasoducto Tocopilla pueden ser acordados bilateralmente, sin esperar la concreción legal del Anillo Energético. Para mejor comprensión, se adjunta un mapa simplificado del gasoducto Pisco-Tocopilla. 235 236 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Como se puede apreciar, ese posible gasoducto transitaría por el área denominada “Las provincias cautivas”, área que el imaginario popular peruano no ha resignado haberlas perdido en la Guerra del Pacífico. Un gasoducto peruano, atravesando “las cautivas” de norte a sur, podría significar un primer paso para su recuperación. Lo grave para Bolivia es que justamente por ese área se planea que nuestro país pueda lograr un corredor soberano de acceso al Océano Pacífico. Por tanto, ese posible gasoducto podría enturbiar más las difíciles gestiones de retorno al Pacífico. Nuestro imaginario popular también ha consagrado la frase “Chile nos puso el candado al Pacífico y Perú tiene la llave”. El gasoducto Pisco-Tocopilla podría significar que los que pusieron el candado y los poseedores de la llave, hubieran decidido echarla a las profundidades del Océano Pacífico. GASODUCTO VENEZUELA – ARGENTINA Por otro lado, está en período de estudio un gasoducto desde Puerto Ordaz (Venezuela) hasta Buenos Aires (ver mapa adjunto), para abastecer Brasil, Paraguay y Uruguay en el trayecto. 237 238 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" Este es un gran proyecto, más de 10.000 km. de recorrido, con una inversión del orden de los 20.000 millones de dólares. Al margen de los obstáculos ambientales, financieros, etc. que el proyecto debería superar, su factibilidad técnica a corto y mediano plazo es muy dudosa por el hecho de que no obstante que Venezuela es un gran productor de petróleo, su producción de gas utilizable es muy reducida. Venezuela produce tan sólo el doble de gas que Bolivia y no cuenta con excedentes exportables. Esa producción venezolana no alcanza a cubrir su demanda interna, razón por la cual está por construirse un gasoducto de Colombia a Venezuela, para llevar producción colombiana. Sin entrar en mayores detalles, se puede afirmar que tomará varios años hasta que Venezuela pueda tener un excedente de 150 MMm3, que es la capacidad planeada. Por tanto, este podría ser un proyecto para la segunda década del presente siglo. La exploración petrolera se inició en nuestro país en 1920 con la intención de encontrar importantes yacimientos de petróleo. Una especie de Maracaibo de Los Andes, que siga la tradición de los grandes yacimientos mineralógicos de plata y estaño que habían dado renombre mundial a Bolivia. La realidad rápidamente desvaneció esa ilusión. En el país no se ha encontrado un gran yacimiento petrolífero. En esta forma, la máxima producción alcanzada hasta la fecha es de 51.000 bpd. Frente a un mundo que consume más de 85 millones de bpd de petróleo, la cifra anterior es casi insignificante. Todo el cúmulo de inversiones durante el Siglo XIX no han podido cambiar esa situación, al contrario, han ratificado las condiciones geológicas y petrofísicas por las cuales el país seguirá siendo un modesto productor de petróleo de mantenerse concentrada la actividad en la zona tradicional al este de las estribaciones de Los Andes en el sudeste, y oriente del territorio nacional. Nuestro país ha sido invitado a participar en ese gasoducto. La invitación es un gesto político interesante, pero no es indispensable porque los mercados que se piensa abastecer están en el área directa de influencia de nuestra producción. Con el gas natural sucede lo contrario. Los campos de gas y condensado (mucho gas y poco petróleo liviano) descubiertos desde fines del siglo, han evidenciado yacimientos de gran envergadura, como son los megacampos de Tarija. Campos con reservas de varios trillones de pies cúbicos. Es así, que el país ingresó al Siglo XXI con 26.7 TCF de reservas de gas y 465 millones de barriles de petróleo. Estas reservas han casi multiplicado por diez las de gas que teníamos a 1990 y triplicado las de petróleo. Aún así, en términos mundiales, nuestras reservas de gas sólo representan el 0.4% de las mundiales, pero en términos regionales, son muy importantes. LOS HIDROCARBUROS Y LA CONSTITUYENTE LOS RECURSOS HIDROCARBURÍFEROS Al establecer instrumentos legales nacionales referidos a los hidrocarburos, es aconsejable contar con indicaciones sobre la magnitud y naturaleza de los mismos, además de los telones de fondo anteriormente descritos. Estas cifras podrían crecer aún más, si la exploración se ampliara al resto de las áreas con posibilidades de contener campos productores. El trabajo hasta ahora realizado ha cubierto tan sólo 45.000 km2 del total posible de 535.000 Km2. Es decir, el 8% del área potencial, conforme se puede apreciar en el mapa adjunto. 239 240 "OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS" nacional, más allá del concepto de las regalías regionales. Con esa salvedad, los ingresos fiscales deben ser utilizados para fines de beneficio nacional. La repartición de estos ingresos a sectores individualizados no es la más aconsejable, aunque sea políticamente la más solicitada. Esa distribución fortalece la actitud rentista de nuestra sociedad y es también uno de los ingresos a sufrir el “efecto Venezuela” o “enfermedad holandesa”. Por otro lado, se debe contemplar mecanismos para flexibilización de la tributación que sean acordes con la volatilidad de precios. ACOTACIONES FINALES En base a las consideraciones anteriores, en las propuestas a ser discutidas en la Asamblea Constituyente, sería aconsejable tomar nota los siguientes aspectos relacionados a los hidrocarburos bolivianos: a) La industria petrolera se desarrolla en plazos largos de exploración, producción y posterior aprovechamiento de los hidrocarburos que se extraen, gas y/o petróleo. b) Asimismo, es una industria que en todas sus fases requiere de grandes inversiones para ser competitiva y rentable, con el agravante que las inversiones en exploración contienen un alto grado de riesgo de ser sin éxito. Pero así también, cuando son exitosas, se obtienen grandes beneficios financieros. No es una industria para PYMES. c) d) e) Por lo anterior, las disposiciones legales deben tener la suficiente flexibilidad para poderse acomodar a circunstancias cambiantes de precios, disminución de riesgos, acuerdos estratégicos, etc. Más aún, el desarrollo de la Era Post Hidrocarburífera que se ha iniciado, anticipa la aparición de nuevos tipos de arreglos empresariales. El principio de que los yacimientos de los hidrocarburos son propiedad del Estado ha resistido el paso del tiempo y no se ve razón para que sea modificado. En cuanto al manejo de la producción por el Estado, se debe contar con la flexibilidad necesaria para que en determinadas instancias pueda ser ejercido por privados. Así como los yacimientos son del Estado, los beneficios de su explotación y comercialización son una riqueza 241 f) La magnitud de las reservas probadas, que con toda seguridad se incrementarán, hace suponer razonablemente que tendremos excedentes exportables de gas de importante magnitud. En tal sentido, nuestras vías de exportación actuales y a mediano plazo, son los gasoductos, en consecuencia, nuestros mercados serían los países limítrofes, por tanto, no se debe cejar en lograr una salida al Pacífico, para que así podamos tener al resto del mundo como mercado vía liquefacción del gas (LNG). g) En el territorio nacional se pueden generar otras importantes formas de energía como la hidroelectricidad, la geotermia y más adelante, las energías no convencionales como la solar, eólica, etc.; por tanto, nuestro pensamiento, a mediano y largo plazo, tiene que ir más allá del gas. h) Finalmente, si bien los hidrocarburos pueden ser un importante instrumento de desarrollo, no olvidemos que Bolivia es más que hidrocarburos, es minería, agricultura, etc. 242