N°6 - Anepe – Academia Nacional De Estudios Políticos Y

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Nº 6 ISSN: (En trámite) ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Abril, 2012 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ ©Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos © Andrea Lodeiro Encina Registro de Propiedad Intelectual (En Trámite) marzo, 2012 Serie Artículos Académicos N° 6 Publicación Digital del Departamento de Investigación • • • • Responsable Edición: Guillermo Bravo Acevedo Jefe Departamento de Investigación ANEPE Secretaria de Redacción: Loreto Correa Vera Secretario: Claudio Tapia Bazaes Diagramación Digital: Iván Canales Inostroza “Las opiniones vertidas en el texto que se publica en este N° de la Serie Artículos Académicos son de responsabilidad exclusiva de su autor y no comprometen a la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos ni al Departamento de Investigación, que sólo actúan como editores”. 2 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Nº6 Andrea Lodeiro Encina ISSN: (En trámite) Versión en Línea Autorizada su reproducción citando la fuente Citar este artículo. Formato electrónico LODEIRO ENCINA, Andrea. La incorporación de la función de inteligencia en las Operaciones De Paz. Serie Artículos Académicos N° 6. Santiago, abril 2012, N° de inscripción en trámite. Disponible World Wide Web: http://www.anepe.cl/investigacion/publicaciones/ (Revisado el --/--/----) RESUMEN1 Un largo debate acerca de la incorporación de la función de inteligencia, precede la reforma actual que se está llevando a cabo en Naciones Unidas, cuyo objetivo es enfrentar, tanto los problemas que se producen en las misiones de mantenimiento de la paz para alcanzar el éxito en sus misiones de seguridad, como también, para enfrentar el escenario de escases de recursos que se agrava ante demandas simultáneas de intervención de dicha organización. Mientras Naciones Unidas no reconoce aun que debe incorporar la función de inteligencia dentro de la estructura, las condiciones para el desarrollo de misiones de paz empeoran cada vez. Esta es una invitación a los países que ya entienden el valor de la información de inteligencia para la toma de decisiones, a pensar en cómo ayudar desde su posición a encontrar una solución, principalmente identificando los problemas de Naciones Unidas y creando la definición de función de inteligencia para operaciones de mantenimiento de la paz. PALABRAS CLAVE: ONU, Inteligencia, Sitcen, Jmac, JOC. I. INTRODUCCIÓN Desde hace varios años se viene produciendo en los círculos militares, académicos y políticos, un debate acerca de la incorporación de la función de inteligencia en las operaciones de mantenimiento o imposición de la paz de la Organización de Naciones Unidas (ONU). Esto obedece, a que en todas las misiones que involucra despliegues militares, vale decir, aquellas misiones que se configuran al amparo de los Capítulos VI, VI ½ y VII 2, se ha hecho necesario contar con información útil y oportuna para 1 Este trabajo fue desarrollado en 2010 y presentado en la Escuela Superior de Guerra de Colombia. En esta ocasión se presenta una actualización para la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE). 2 Según el art. 33 del Cap. VI de la Carta de las Naciones, el Consejo de Seguridad de la OUN puede ordenar el envío de fuerzas de mantenimiento de la paz a pedido de una de las partes beligerantes o ante la petición del Secretario General, ante la inminencia del quebrantamiento de la paz. Se denomina misión de mantenimiento de la paz a aquellas misiones que van más allá de las misiones de primera 3 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina responder correctamente a los retos y desafíos a los que se enfrenta. Esto implica desarrollar una capacidad exclusiva en Naciones Unidas para producir información estratégica, en un contexto en que las informaciones que recibe de otros organismos u estados, no es suficiente para adoptar decisiones correctas, ni es lo suficientemente precisa para llevar adelante misiones complejas. Muchas veces esa información externa es parcial, insuficiente y errática. Tanto para el diseño de los planes y mandatos, así como también, para el desarrollo de las misiones que buscan generar un entorno seguro para la población a la que está asistiendo y para los elementos de la ONU, se requiere de información que ayude a adoptar decisiones en todos los momentos de un conflicto, que permita anticipar escenarios, que eviten los fracasos de las misiones en su contexto general y, en particular, que ayude a proteger a los cascos azules y a los asistentes humanitarios de los ataques frecuentes por parte de actores inconformes con su presencia. Incorporar esta capacidad, puede dotar a la ONU de una ventaja estratégica que no es fácil de asumir por la comunidad internacional. Concebir un sistema que facilite realizar procedimientos de recolección, procesamiento, análisis y difusión pertinente de información estratégica, que sea realmente adecuada, es aceptar que Naciones Unidas tenga un Sistema de Inteligencia, lo cual involucraría trabajar ciertos temas bajo secreto, una situación que es contraria a los principios de transparencia, imparcialidad y consentimiento que la ONU practica y promueve desde su creación en 1945. generación que se enfocan en el arreglo pacífico de controversias con acciones tales como negociación, investigación, mediación, arbitraje, arreglo judicial u otros arreglos. Las misiones de segunda generación involucra el envío de tropas para resguardar la paz. Una mezcla de lo dispuesto en el capítulo VI y VII (Capítulo VI½, es lo que da origen a misiones de construcción de la paz que incluye acciones como la ayuda humanitaria, fortalecimiento de las instituciones, fomento de los partidos políticos, protección de los derechos humanos, organización y supervisión de procesos electorales, promoción del desarrollo económico y ayuda en caso de desastres naturales. El Capítulo VII en sus art. 41 y 42, o de Peace Enforcement (Imposición de la Paz), autoriza misiones de acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión. Este es la tercera generación y que contempla el uso de la fuerza y otras medidas coercitivas, tales como la interrupción parcial o total de las relaciones económicas o comunicaciones (embargos), ruptura de relaciones diplomáticas, ejercicio de acciones militares, y demostraciones de fuerza o bloqueos. 4 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Aun así, por el bien de muchas vidas que necesitan asistencia y por el bien de los componentes militares, policiales y civiles que son puestos al servicio de la paz, una solución a esta falencia es urgente y altamente necesaria para que la ONU sea eficiente en el uso de sus recursos y eficaz en sus soluciones a los problemas mundiales. Como advierte Robert D. Steele3 en muchos de sus estudios, tal como se realizan hoy las misiones de paz, los esfuerzos no serán suficientes frente al aumento de situaciones simultáneas que atender. Desde este punto de vista, un trabajo sistemático de monitoreo de los problemas y conflictos políticos a nivel mundial, que permita adoptar medidas anticipadamente antes de que se desaten los enfrentamientos armados entre las partes en conflicto, puede evitar el uso de otras medidas que involucran fuerzas militares, las que deben ser ejecutadas con invitación de las partes y, para entonces, ya muchas vidas se han perdido en los países a los que se acude. Igualmente, un conocimiento más certero de los sucesos mundiales, de las intenciones de los actores que están detrás de los focos de conflicto, de las consecuencias de sus decisiones y acciones, puede permitir planes adecuados, sólidamente argumentados y capaces de establecer soluciones permanentes en el tiempo y breves en su implementación. Para ello, es necesario que las misiones empleen a las fuerzas militares y policiales con el máximo de su potencial, que sepan dónde poner el énfasis para reducir las posibilidades de que la seguridad se les escape de las manos, de modo que los otros elementos de la misión, los que están a cargo de recomponer políticamente un país en crisis, y también aquellos que hacen labores humanitarias, puedan desarrollar su trabajo, estabilizando las situaciones que les corresponde, con la certeza de que los avances no vuelvan a fojas cero por una nueva crisis. A Febrero de 2012 se están desarrollando 16 misiones de paz en todo el mundo, una de las cuales es una misión política (Afganistán), bajo la conducción del Departamento de Mantenimiento de la Paz (DPKO por sus siglas en inglés). De los 192 estados miembros, 115 países están aportando con personas y medios para solucionar 3 Steele, Robert David: “Intelligence in peacekeeping” (2004) http://www.oss.net 5 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina estos conflictos; en terreno están participando 99.609 uniformados entre policías y personal de fuerzas armadas; en total, entre voluntarios, uniformados y personal civil participan 121.483 personas en las misiones de la ONU. Para el año 2012 fueron aprobados alrededor de 7.830 millones de dólares para la organización, pero existe una deuda con la ONU de cerca de 1.55 millones de dólares, lo que da una realidad de 6 mil millones de dólares para cumplir con los objetivos este año4. (Pensemos que más se podría hacer con esos dólares faltantes, si el presupuesto anual de la MINUSTAH es de $810.305.000). Si aplicamos el principio económico, veremos que es mayor la demanda que los recursos disponibles, por lo tanto, hay que buscar la eficiencia y eficacia, quizás, con apoyo de las capacidades que brinda la inteligencia para mejorar las estrategias. No obstante, encontrar una solución e incorporar la función de inteligencia a una organización multinacional con las características de la ONU, es más difícil de lo que se cree. Existiendo un cúmulo de razones para considerar seriamente el uso de técnicas de inteligencia para resolver los múltiples problemas que se producen en las misiones de paz, sobre todo, cuando es posible observar que cada vez las misiones son más complejas, involucran mayores recursos, mayor cantidad de personas, mayores retos y desafíos de seguridad, la Inteligencia tiene mala reputación. Es así, aun cuando sea aplicada para reducir las incertidumbres en situaciones de alto riesgo, para proteger a las fuerzas de paz o para intervenir proactivamente, antes de que un conflicto degenere en una guerra con el costo de miles de vidas. Por esto, de cara a la reforma de Naciones Unidas, fundamentalmente en lo que respecta al DPKO, se están intentando introducir mejoras a los problemas de información, pero todavía sin asumir sus necesidades de inteligencia y sin definir su función dentro del organismo. En los últimos diez años se han creado unidades para el manejo de la información en la misma estructura de las misiones, como el “Centro Conjunto de Análisis de la Misión”5 (JMAC por sus siglas en inglés), orientadas a fortalecer los aspectos de seguridad en el terreno de las misiones, así como también se creó un departamento de 4 Dato extraído de la web de Naciones Unidas [En Línea] [Última visita: marzo de 2012] Disponible en: http://www.un.org/spanish/peace/dpko/bnote.htm 5 En inglés se llama Joint Mission Analisys Cell (JMAC). Esta es una estructura que coadyuva a la interacción de las jefaturas civil y militar, cuya labor es reunir información y desarrollar procesos analíticos. El JMAC se responsabiliza de dirigir la recolección, coordinación, análisis y distribución de información e informes, nutriéndose de la información civil y militar de la misión para apoyar al SRSG'S (Special Representative of the Secretary-General) y reforzar el proceso de toma de decisiones del comandante. 6 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina monitoreo en el más alto nivel del DPKO como el “Sit Cell”6 (1993), orientado a mejorar las estrategias y planes junto con la interacción con las misiones en terreno. Pero ambas iniciativas no han logrado consolidarse del todo y no buscan equipararse a una capacidad propia de inteligencia. Tal vez, esta definición de la función de la inteligencia para las misiones de paz deba surgir del debate entre los países que proporcionan equipamiento, medios económicos y recursos humanos, ya sea para comprometer mejores capacidades de inteligencia proveniente de sus propios servicios, o para aceptar consecuentemente que Naciones Unidas desarrolle una capacidad de inteligencia propia que le permita adoptar mejores decisiones, planificar misiones que garanticen cierto éxito, así como también, perfeccionar las condiciones de seguridad de las misiones. Los países latinoamericanos, que ya al 2010 han mejorados sus capacidades de inteligencia, han legalizado sus servicios de inteligencia, han establecido criterios coherentes para apoyar a sus decisores en todos los retos de la conducción, en el desarrollo social, económico y político; en tanto que también han demostrado sus compromisos con la paz mundial, ocupándose casi por entero de ayudar a un país de nuestro continente como Haití; pueden tener algo que decir y aportar al respecto. La siguiente exposición, atiende a la necesidad de motivar este debate, bajo la premisa de que sólo el debate puede mejorar la realidad. Es por eso que se presenta en este trabajo lo que ha sucedido en estos últimos 50 años en torno al debate sobre inteligencia y las operaciones de paz de Naciones Unidas y de cómo, a pesar las buenas razones que tiene la ONU para resistirse a estas prácticas, hoy se hacen más necesarias que nunca para el éxito de las misiones multidimensionales que está desarrollando. II. UNA LARGA HISTORIA Naciones Unidas se ha planteado abiertamente en contra de utilizar cualquier sistema de inteligencia en sus operaciones. Pero esto no significa que no haya tenido nunca experiencias con la inteligencia. Si hacemos un poco de historia, podremos observar que la ONU, en esta materia, ha tenido tres tipos de experiencia durante el S.XX -unas mejores que otras-. 6 El Sit Cell o Centro de Situación, fue creado en 1993 por Koffi Annan, cuando era secretario Adjunto del departamento de Misiones de Paz. Es el centro de información para el DPKO y el Departamento de Apoyo a las Actividades en Terreno (DFS por sus siglas en inglés o DAAT por sus siglas en español). Es la capacidad de recolección y procesamiento de información a nivel de las misiones. Vigila la situación sobre el terreno las 24 horas al día y se encarga de dar apoyo sobre el terreno a los Centros de Operaciones Conjuntas (JOC) y a los Centros Conjuntos de Análisis de la Misión, con orientación técnica de las políticas, y también sirve como enlace con otras misiones. Para más detalles ver: http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/dpko/info/sitcentre.shtml 7 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina La primera experiencia de la ONU con la inteligencia se remonta a la década del 60’. En esa época el Secretario General de la ONU, Dan Hammarskjöld, que dirigió el organismo desde 1953 hasta 1961, se había negado a apoyar la creación de una agencia de inteligencia permanente en la organización, cuando lo habían sugerido algunos estados. Su posición obedecía a que en ese tiempo, algunos de los estados miembros poseían poderosos y controvertidos sistemas de inteligencia y, en el contexto de la guerra fría, si la ONU admitía un vínculo con estos sistemas, se la podía acusar de intervenir en los asuntos internos de un país, sobre todo, si se la descubría sondeando en sus asuntos sin invitación. La integridad de la ONU, su prestigio, podían verse comprometidos en este escenario. En aquellos tiempos, Hammarskjöld sostenía firmemente que la ONU debía tener “las manos limpias”. -Hoy muchos se preguntan cuál es la fórmula para que la ONU deje de ser ciega y continúe con las manos limpias.En la ONU ha prevalecido este principio con los años y lo ha fomentado en muchos aspectos. Así puede verse, por ejemplo, en el Manual de Operaciones de Paz autorizado por el organismo a fines de la década del 70’ y vigente aun en los años 80’, que llegó a señalar lo siguiente: "La ONU ha negado a aceptar resueltamente los sistemas de inteligencia como parte de sus operaciones de mantenimiento de la paz, la inteligencia, asociada a actividades clandestinas, es una mala palabra".(Peacekeepers Handbook7) Esta premisa se ha intentado mantener en la doctrina de operaciones militares durante el desarrollo de los conflictos en los que interviene la ONU con misiones de paz. Sin embargo, por necesidad, se han adoptado algunas técnicas de recolección de inteligencia y en ocasiones, ha establecido organismos dedicados a este asunto dentro de las misiones. Pero cada uno de estos intentos ha dejado de manifiesto junto con los beneficios, los problemas de incorporar tales prácticas a las actividades de la organización. En la operación de la ONU en el Congo, durante 19608 y 1964 (ONUC), una rama de información militar fue incorporada como parte de la operación, luego de varios ataques a los miembros de Naciones Unidas. La Military Information Branch (MIB) fue concebida en el transcurso del primer y segundo año de la ONUC, para mejorar la seguridad del personal de Naciones Unidas, apoyar acciones específicas, advertir focos de conflicto y estimar las posiciones del exterior. 7 Peacekeeper Handbook, New York: Pergamon Press, 1984. Cita extraída de nota al pie de página (1). DORN A. Walter. Intelligence at UN headquarters? The Information and Research Unit and the Intervention in Eastern Zaire. 1996 [En línea] [Última visita: Marzo de 2012] Disponible en: http://www.walterdorn.org/pub/31 8 Resolución aprobada por el Consejo de Seguridad el 14 de julio de 1960. Es la primera misión importante de la ONU en África y se estableció luego de que el Congo se independizara de Bélgica. 8 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina La MIB utilizaba, entre otras cosas, un sistema de señales para recolección de información (SIGINT), así como también otros recursos de inteligencia fotográfica, con sistemas de fotografía incorporada en los aviones y HUMINT, participando en los interrogatorios legales a prisioneros e informantes. La descripción detalladas de las operaciones de la MIB fueron recién reconocidas en 1995 cuando fueron difundidas por Dorn A. Walter y David Bell, en una publicación especializada durante ese año y en el 2003, gracias a los oficios del ex agente de la CIA Robert D. Steele que se ha dedicado a este tema y a abrir la información en su página web OSINT (OSS.NET)9. La ONUC fue una operación grande y compleja, llegaron a participar cerca de 20 mil efectivos en un mismo momento y cerca de 234 trabajadores de la ONU perecieron en esta misión. Este es uno de los primeros mandatos amplios de la ONU e incluía: desarme policial, protección a los asistentes humanitarios, seguridad de las instalaciones, instauración de la Ley y el orden y desminado. Y también se enfrentó a algunos grupos rebeldes con campañas aéreas, una de las pocas misiones en que se ha recurrido a esto. La alta complejidad del conflicto, el número de actores, entre ellos mercenarios; los tipos de enfrentamientos, el gran problema del tráfico de armas, todo se conjugaba en contra de la misión. Al interior de la misma, también había problemas de liderazgos entre civiles y militares, fricciones cuya naturaleza estaba en la interpretación del mandato y en la poca experiencia del personal en este esquema de participación. Los elementos militares, que eran blancos seguros de la resistencia congolesa, fueron críticos con la falta de un sistema de recolección de información que diera luces sobre cuál sería el próximo ataque y que características podría tener. Esta demanda fue elevada a las autoridades del Consejo de Seguridad, sin embargo entendiendo el problema, aceptar estas prácticas más bien podrían perjudicar la delicada misión y por más de un año, todo siguió desarrollándose en un ambiente de alta incertidumbre hasta el asesinato del primer ministro de la República Democrática del Congo Patrice Lumamba10 en febrero de 1961 y el estallido de una nueva guerra civil en la región de Katanga. La ONU tuvo que transformar su mandato e incluir medidas más enérgicas para enfrentar la guerra civil en ciernes que la pilló por sorpresa. A través de la Res. 161, del 21 de febrero de 1961, se aceptó la aplicación de todas las medidas necesarias para prevenir la aparición de la guerra civil, incluyendo el uso de la fuerza si era necesario y se aceptó también la creación de un sistema de inteligencia en la estructura militar para 9 DORN A., Walter Op.Cit. Publicado originalmente en Mantenimiento de la Paz Internacional, vol. 2, No. 1 (primavera de 1995), pp.11-33. Republished (con permiso) como "Pasado de publicación seminal" en Ben de Jong, Platje Wies y Robert David Steele (eds.). En: Inteligencia en Mantenimiento de la Paz: Conceptos emergentes para el futuro, el OSS de Prensa Internacional, Virginia, 2003, pp.253- 280. 10 El primer Ministro de la Nueva República democrática del Congo, fue asesinado en septiembre de 1960 luego que no quisiera dimitir, provocando una crisis constitucional y una inminente guerra civil. 9 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina estos objetivos. Hay que anotar, por cierto, que según nos cuenta Dorn A. Walter, para entonces, ninguno de los países con embajadas en el Congo quería suministrar información de inteligencia, aunque estuvieron de acuerdo en que existiera este sistema, que no se llamó de inteligencia, eufemísticamente se hablaba de “información”. La subdivisión de información (MIB) se creó para recolectar información, evaluarla y difundirla a los canales establecidos. Tenía cuatro propósitos: seguridad del personal de la ONU, fundamentalmente, reconociendo las actitudes predominantes de las distintas facciones congoleñas hacia la ONU; dar soporte a misiones específicas, es decir, antes de una campaña militar proveer toda la información para ese fin; estimar las interferencias externas como el tráfico de armas, la llegada de mercenarios y todo lo que pudiera cambiar las condiciones y capacidades militares de los congoleños y; advertir nuevos brotes de conflicto. Como la ONU, principalmente en estos primeros años de misiones de paz era un imán de controversias, fue criticada, no por la incorporación de la MIB, sino por su falta de eficacia. En las primeras campañas militares contra la Gendarmería de Katanga, sus estimaciones fueron un fracaso: la inteligencia había sido insuficiente para estimar las capacidades militares de los beligerantes y en muchas operaciones fueron sorprendidos por ataques a la misión. Dentro de los problemas que tuvo la MIB para desarrollar sus actividades, se mencionan en el estudio de Walter y Bell, la escases de recursos, la falta de personal capacitado, profesionalismo y también tecnología. La Unidad estaba compuesta por: un jefe de información militar, un ejecutivo de administración, cinco oficiales y dos interrogadores. Si bien éstos contaban con conocimientos de inteligencia militar, el equipo no era suficiente para reunir información de todos los frentes, además, muchos de ellos tenían problemas con el idioma y carecían de equipos tecnológicos que facilitaran sus operaciones. Figura 1. Organigrama de la División de Información Militar (mayo 1962). Pero también se observaron otros problemas, relacionados con la disposición de los elementos de la misión para colaborar con esta unidad. En la ONUC, los otros componentes de la misión se saltaban a este organismo y a menudo, entregaban directamente información a la sede de Naciones Unidas, sin que la MIB analizara dicha información. También otras operaciones se llevaban a cabo sin consultar a la MIB. 10 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Una vez identificadas estas dificultades, en septiembre de 1962, se dicta una nueva resolución por la cual se le destinaron mayores recursos, así mismo, se establecieron funciones para los oficiales de enlace y se aumentó la dotación a 27 personas. De este modo, la unidad llegó a tener un real valor para la ONU, pudiendo advertir amenazas hacia la misión y prevenir muchos ataques. A través de interceptación de señales podían reconocer cuando se preparaba una actividad concertada por fuerzas ubicadas en distintos puntos, descifrando mensajes, realizando reconocimiento aéreo y participando en los interrogatorios a combatientes capturados. De las prácticas de esta unidad, se tuvo especial cuidado por parte de la ONU de distribuir memos a las fuerzas militares para dar cumplimiento a la Convención de Ginebra de 1949 sobre el tratamiento de prisioneros. Esto fue y sigue siendo muy importante; por un lado puso límites a los interrogatorios preliminares y por otro, se mantuvo estricto al Derecho Internacional Humanitario Bélico. El Convenio IV que entró en vigor en octubre de 1950 es parte de los cuatro convenios de Ginebra para limitar los abusos de la guerra. Es en este capítulo donde se resuelven los asuntos del trato a los espías en su artículo 5º11. Aunque el espionaje internacional es aceptado casi universalmente, en caso de guerra, si se atrapa a un espía, éste puede perder sus derechos como prisionero de guerra. ¿Qué ocurriría si uno de estos miembros de la ONU fuera acusado de ser espía? Esa es una pregunta que debió tener presente la ONU en aquel tiempo. Fuera de este problema y aun cuando un manejo de inteligencia aunque muy limitado, tiene efectos profundos en las misiones de paz, esta práctica obliga, de alguna manera, a revisar la naturaleza de la ONU y sus principios básicos para establecer misiones de paz, a saber: imparcialidad, consentimiento de las partes y uso limitado de la fuerza, sólo como legítima defensa. Desde esta perspectiva, la incorporación de actividades de inteligencia tiende a contravenir el primer principio, algo que no es muy aceptable. Desarrollar inteligencia que brinde una mejor comprensión de la situación, aunque sea en una situación de alto riesgo, como es la característica de las misiones actuales de la ONU, topa con que los países que aceptan y solicitan la ayuda de la organización, no pretenden que ésta finalmente tome partido por algunas de las facciones en conflicto y termine jugando en contra de quien ha solicitado la ayuda. Quizás en esta primera experiencia, se encaró el problema real de desarrollar estas prácticas y por eso se ha tratado de eludir una fórmula similar en lo sucesivo. Por un lado, pretender tener una posición de ventaja estratégica en una situación bélica, aunque sea para imponer la paz, tiende a empujar a la ONU a aceptar que es parte del conflicto y ello tiene peores consecuencias, tanto para las fuerzas de paz que puedan ser acusadas de espionaje, como para la legitimidad de la organización, que depende del consenso de sus colaboradores. 11 Convenio de Ginebra relativo a la protección debida de personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV) de 12 de abril de 1949. 11 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Otro tipo de experiencias, devela además otros inconvenientes para trabajar con inteligencia propia o asistida por otros sistemas de inteligencia en las operaciones de paz. Durante la década de los noventa la fallida misión en Somalia demostró, que la inteligencia militar puede escaparse de control con facilidad; esto sepultó por un tiempo el debate de la inteligencia dentro de la ONU. Este es un caso muy emblemático. El personal de inteligencia, militar y civil, de algunos países contribuyentes a la Fuerza de Tareas Unificada, autorizada por el Consejo de Seguridad, no se portaron a la altura de las circunstancias, generando nefastos efectos para las misiones siguientes de la Organización. Desde 1991, la ONU se había comprometido junto con la Unión Africana (UA) a reducir el sufrimiento causado por la guerra civil en que estaba sumida. Para entonces, más de la mitad de la población somalí se encontraba en peligro de morir de hambre. Una serie de resoluciones del Consejo de Seguridad dieron forma a tres misiones: la UNOSOM I (Res. 733, 04/1992-03/1993)12, la Fuerza de Tareas Unificadas UNITAF (12/1992- 05/1993) y la UNOSOM II (03/1993- 03/1995). La UNOSOM, fue establecida por el Consejo de Seguridad en virtud del Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, imponiendo un embargo general y completo de armas a Somalia, a raíz de la cruenta guerra civil entre al menos 14 tribus que disputaban tanto el poder político, como el económico y el religioso. En un primer momento, las hostilidades y la intransigencia de los grupos rebeldes hicieron fracasar la misión UNOSOM I, que por lo demás, no llegó a completar la fuerza necesaria para detener el conflicto y para lograr apoyar la distribución de la necesaria ayuda humanitaria. Fuera de eso, la ONU fue foco directo de los ataques y del rechazo de la facción más fuerte encabezada por el general Mohamed Farrah Aidid, quien exigió el retiro de las tropas de la UNOSOM. Frente a esto la ONU, viendo que el conflicto estaba fuera de control, invocó por primera vez las facultades que indican el Capítulo VII para desestimar el consentimiento de parte del Estado de Somalia y autorizó un mandato que permitía el uso de medios aéreos, marítimos y terrestres para restablecer la paz, vale decir, casi todas formas necesarias de coerción para defender la misión. En este contexto aceptó la oferta de Estados Unidos de crear una Fuerza de Tareas Unificada (UNITAF), cuyo mando y control quedó en manos de EE.UU. Se dice que esta misión fue exitosa, desde el punto de vista del cese de las hostilidades más cruentas, aun cuando, fallecieron varios miembros de fuerzas especiales en estas tareas. Hay imágenes horrorosas de militares norteamericanos arrastrados y despedazados por somalíes. En este caso, la ONU aceptó que las operaciones militares fueran conducidas por el Comando Central de EE.UU. sin tener ella misma el mando total de la misión. De 12 Compuesta por 50 observadores militares, 3.500 oficiales de seguridad, hasta 719 miembros de personal para el apoyo logístico; también había cerca de 200 funcionarios civiles de contratación internacional. 12 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina este modo, el asunto fue tratado como un conflicto bélico tradicional, con participación de expertos en inteligencia cuya misión no era llevar a cabo una recuperación política del país, sino que directamente poner fin a los focos de conflicto armado. Una de sus misiones fue atrapar a Mohamed Farrah Aidid. En este contexto, la relación con los otros países que contribuyeron con la UNITAF fue complicada por las múltiples interpretaciones del mandato de Naciones Unidas y los métodos empleados por algunos contingentes conformados por personal de inteligencia. No todos los países estaban de acuerdo, por ejemplo, de que las unidades de inteligencia de Australia obtuvieran información de los lugareños para desarmar a los grupos rebeldes13. El contingente proveniente de Italia, por otra parte, fue acusado de usar métodos poco ortodoxos en sus interrogatorios y otras operaciones que no eran parte de los objetivos de la UNITAF14. Con esta experiencia, la ONU enfrentó la situación de Ruanda con muchas más precauciones respecto al empleo de de medidas más robustas15. Pero esto le costó caro. Esta posición tan enérgica, terminó condenando a miles de personas al mismísimo infierno. En Ruanda, en el transcurso de las investigaciones del Tribunal Penal Internacional para el caso del genocidio ocurrido en abril de 1994, se ha llegado a determinar que el jefe militar de la UNAMIR (Res.872, 10/1993-03/1996), el General Roméo Dallaire, unos meses antes, había obtenido información de una fuente secreta de la parte de los hutus, que confirmaba la planificación de un gran exterminio en contra de la etnia tutsi. Él mismo afirma después en sus memorias16 que, en efecto, el genocidio podría haberse evitado. Sin embargo, al advertirle al jefe del DPKO (Departamento para Misiones De Mantenimiento de la Paz), que en ese momento era 13 Se puede obtener información sobre la participación australiana en la página web del Australian War Memorial: http://www.awm.gov.au/units/unit_20244.asp 14 Pueden encontrarse en la prensa algunos detalles de las acusaciones contra el batallón italiano en: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=70928 15 Acerca de la participación de la ONU en Somalia y sus efectos en la misión de Ruanda ver: COZATL, Carla: “Intervención humanitaria de Naciones Unidas: Los intereses económicos y geopolíticos sobre los derechos humanos”. Tesis Profesional para obtener la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la Universidad de las Américas, Puebla. México 2009. [En línea] [Última visita: marzo de 2012] Disponible en: http://catarina.udlap.mx/u_dl_a/tales/documentos/lri/cozatl_l_ca/capitulo3.pdf y el Reporte del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas de 1994 [En línea] [Última visita: marzo de 2012] Disponible en:http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3CF6E4FF96FF9%7D/SOMALIA%20S%201994%20653.pdf 16 DELLAIRE, Roméo: “J’ai serré la main du diable: La faillite de l'humanité au Rwanda”. Random House. 2004. Un extracto de su relato obtenido en Internet señala: “Cuando prendieron a diez soldados belgas, acusándoles falsamente de haber derribado el avión presidencial, y los mataron, yo me pregunté cómo reaccionaría la comunidad internacional, si me daría más apoyo para parar la locura que iba a desencadenarse o si, como en Somalia, la ONU utilizaría esas muertes como excusa para huir. Ellos, en cambio, sabían que los belgas se retirarían unilateralmente del país y que eso iba a ser un factor determinante para el resto de mi misión. Los mismos oficiales belgas no entendían por qué les sacaban del país cuando más necesarios eran. Ése es el momento que los radicales ruandeses están esperando para iniciar la masacre." En: http://jlinopina.blogspot.com/2010/02/paul-rusesabagina-y-el-genocidiode.html 13 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Kofi Annan, de que podía producirse una masacre y requerirle en dos oportunidades autorización para incautar las armas en la población y proteger también a su fuente y a su familia, la ONU optó por mantener la prudencia y más aun, tratándose de información obtenida por una fuente secreta. Se le recordó al general Dallaire que por su naturaleza, Naciones Unidas no podía desarrollar actividades de reconocimiento, vale decir, de inteligencia y que adoptar otras medidas, sería sobrepasar el mandato de la resolución 87217. Posteriormente, ante los ojos de Naciones Unidas, de la UNAMIR reducida de 2.000 a 250 cascos azules, cerca de un millón de seres humanos fueron aniquilados, entre ellos el 75% de la etnia tutsi18, durante abril y julio de 1994. Estos tres casos nos abren un mundo de posibilidades de debate acerca de cuál es el rol de la Inteligencia y si su presencia o ausencia tiene incidencia relevante en la ONU, como para considerarla o descartarla, pese a lo complejidad de la decisión. Debate que aun prevalece hoy en día, por cierto, mientras que perfectamente podría haberse definido la función de inteligencia en las operaciones de paz para evitar este tipo de situaciones. 17 S/RES/872 (1993) 5 de octubre de 1993: Destinada a contribuir a la puesta en práctica del Acuerdo de Paz de Arusha. Decide establecer una operación de mantenimiento de la paz bajo el nombre de "Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Rwanda" (UNAMIR) cuyo mandato implica: a) Contribuir a la seguridad de la ciudad de Kigali, entre otras cosas en los límites de una zona libre de armas establecida por las partes en la ciudad y alrededor de la ciudad; b) Supervisar la observancia del acuerdo de cesación del fuego, que estipula el establecimiento de zonas de acuartelamiento y reunión, la demarcación de la nueva zona desmilitarizada y otros procedimientos de desmilitarización; c) Supervisar la situación en lo que se refiere a la seguridad durante el período final del mandato del gobierno de transición, hasta que se celebren las elecciones; d) Contribuir a la limpieza de las minas, en particular mediante programas de capacitación; e) Investigar, a petición de las partes o por propia iniciativa, los casos en que se afirme que se han incumplido las disposiciones del Acuerdo de Paz de Arusha relativas a la integración de las fuerzas armadas, estudiar cualquiera de tales casos con las partes responsables e informar al respecto, según proceda, al Secretario General; f) Supervisar el proceso de repatriación de los refugiados y de reasentamiento de las personas desplazadas de Rwanda, para verificar que se ejecute en forma segura y ordenada; g) Ayudar en la coordinación de las actividades de asistencia humanitaria en conjunción con las operaciones de socorro; h) Investigar los incidentes relacionados con las actividades de la gendarmería y de la policía, e informar al respecto. 18 Acerca del carácter del tribunal para Ruanda se recomienda leer los reportes del Tribunal Penal para los crímenes de Ruanda, especialmente el reporte de septiembre de 1998: A/53/429 – S/1998/857, en: http://liveunictr.altmansolutions.com/ También se recomienda la lectura del documento titulado “Nunca Mas: Prevenir el Genocidio y Castigar a los Culpables” en la página de Naciones Unidas dedicada al caso y el artículo del periódico inglés The Sunday Times, que critica lo ocurrido con el General Dellaire, respectivamente en: http://www.un.org/spanish/preventgenocide/rwanda/neveragain.shtml y, http://www.timesonline.co.uk/tol/life_and_style/article646673.ece. 14 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina III. SIGLO XXI Entrado el siglo XXI, las misiones de paz han debido abarcar más aspectos asociados a la recuperación de los países que han caído en manos de actores hostiles, en vez de participar como mediador entre dos o más actores estatales en disputa. Esto no sólo demanda un esfuerzo mayor en despliegues de todo tipo de elementos (Civiles, Militares, Policiales), también requiere formular estrategias multidimensionales para ser ejecutadas estando el conflicto en curso. Del mismo modo, hay que identificar si la misión es mediadora o también partícipe del conflicto; tiene que identificar si ella misma tiene adversarios. En ese caso, las operaciones de paz que realizan la Unión Europea (UE) o la Organización del Atlántico Norte (OTAN), serían formas no sólo compatibles, sino que similares de abordar para alcanzar el equilibrio mundial. No obstante, cada alianza responde a objetivos diferentes. Hay abundantes descripciones respecto de las características de las operaciones de paz actuales, las cuales se definen como: multidimensionales y complejas. Sin embargo, a un nivel macro, Naciones Unidas brinda el siguiente contexto y argumento de su condición actual y sus objetivos: “El contexto estratégico de las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas cambió fundamentalmente con el fin de la guerra fría, y la Organización se vio impulsada a modificar y ampliar su campo de operaciones, de las misiones habituales, con tareas estrictamente militares, a empresas “multidimensionales” concebidas para lograr la aplicación de acuerdos de paz amplios y ayudar a establecer las bases de una paz sostenible. En la actualidad, los integrantes de las operaciones de mantenimiento de la paz realizan una gran variedad de tareas complejas, desde ayudar a establecer instituciones de gobernanza sostenibles, a la vigilancia de la situación de los derechos humanos y la reforma del sector de la seguridad, y el desarme, la desmovilización y la reintegración de los excombatientes”.19 Siendo que Naciones Unidas se enfrenta a un escenario más complejo, sobre todo a medida que abarca más funciones en su cometido de promover la paz, tanto en el nivel superior de planeamiento como en los niveles de ejecución de los mandatos (en terreno), la información requerida para cumplir en todas las dimensiones es mucho más difícil de obtener, puesto que debe cumplir ciertos requisitos: debe ofrecer certezas acerca de lo que está ocurriendo en la zona de conflicto, debe ser actual, pertinente y oportuna y, debe tener consecuencias positivas en la decisión temprana. A esta información se la llama comúnmente Inteligencia, porque debe captar hechos, intenciones de los seres humanos, de los actores que participan del conflicto. Debe tener además una interpretación del por qué se producen los diferentes escenarios y un uso estratégico orientado a resolver esos focos de inestabilidad. 19 Ver la reseña de las operaciones http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/dpko/index.shtml de paz de Naciones Unidas en: 15 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina La inteligencia es el conocimiento útil adquirido a través del ciclo de información20 que brinda apoyo a la toma de decisiones. Existen varias definiciones de inteligencia que se ajustan de acuerdo al nivel decisorio al que sirve (militar, policial, político estratégica, etc.), no obstante, todas las definiciones apuntan básicamente a lo mismo: a la función de proveer al decisor aquella información que hace el diferencial en el equilibrio de poderes, por eso su carácter confidencial y secreto, cuando esta información es obtenida. La inteligencia también provee seguridad. Mientras un equipo avanza en sus tareas, otro equipo brinda la información sobre lo que ocurre más adelante. Imaginemos al policía que patrulla una zona tras la pista de un grupo de narcotraficantes, como ha de seguir las huellas, recogiendo pistas, con su cabeza agachada mirando el camino, no puede mirar al frente, puede perder el rastro, y la idea es que mientras sigue estas pistas no tropiece con un grupo de 15 que lo está esperando. Otros son los que ven hacia adelante en el camino. Si la ONU ha sostenido -hasta el cansancio- que no cuenta con un mecanismo eficiente para obtener este tipo de información, porque para eso debe emplear técnicas intrusivas; que no hace inteligencia por sí misma, porque la inteligencia tiene mala reputación ¿cómo garantiza a los estados miembros que aportan personal y medios, el éxito de sus ambiciosas misiones? Y ¿cómo garantiza que las tropas saldrán de esos lugares con vida? Este problema es abordado en lo que se conoce como “Informe Brahimi”, que es el referente de la actual reforma de la ONU, la más importante desde su creación. El 17 de marzo de 2000, el Secretario General de la ONU, Sr. Kofi Annan, reunió a un grupo de expertos para que efectuara una profunda revisión de las actividades que realizan las Naciones Unidas, relacionadas con la seguridad y la paz, solicitándoles además, que formularan recomendaciones claras y prácticas para ayudar a la Organización en el futuro. Esto ocurrió luego que el Secretario General publicara dos informes en 1999, en los cuales destacó el fracaso de las Naciones Unidas para prevenir el genocidio en Ruanda en 1994 y para proteger a los habitantes de Bosnia y Herzegovina en 1995. El grupo consultor fue presidido por el Sr. Lakhdar Brahimi, ex Ministro de RR.EE. de Argelia. Allí se destaca el hecho que muchas situaciones podrían haber sido enfrentadas con mejor conocimiento de lo que realmente ocurría en las zonas de conflicto y 20 El ciclo de información o ciclo de inteligencia contempla, a lo menos, las siguientes fases: Dirección, Búsqueda, Análisis y Difusión. La secuencia es mucho más amplia, pero hay quienes dan por sobre entendido las fases de Planificación (llevada a cabo en el ítem de Dirección) y Evaluación (fase posterior a la Difusión de la que derivan nuevos Elementos Esenciales de Información (EEI). Hay tantos puntos de vista como autores al respecto. Lo importante, a juicio de la autora, es que al asumir sistemáticamente el Ciclo, el conocimiento finalmente se produce de manera constante y crece exponencialmente. 16 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina recomienda, no sólo mantener la figura del Centro Conjunto de Análisis de la Misión (JMAC), una unidad cívico militar, que comenzó a ser considerada en las misiones a fines de los noventa y que apoya a las unidades en terreno con información actualizada de los acontecimientos, porque interactúa con todos los elementos de la misión, sino que también crear un centro de análisis de informaciones permanente, pero que no debe confundirse con un centro de inteligencia, sostiene enérgico. Esto porque, a diferencia del JMAC, operaría en los niveles de planificación superior del Consejo de Seguridad, y pese a ser compatible, su ámbito de acción es más general y no particular a una misión en desarrollo. De este modo se podría trabajar en soluciones más preventivas. Textualmente señala: “Las funciones de información y análisis de dicho departamento no deben interpretarse de ningún modo como elementos para la creación de una “capacidad de obtención de inteligencia” en la Secretaría. El departamento serviría para mejorar el uso de información ya existente en el sistema de las Naciones Unidas o generada para ser divulgada por los medios de difusión, las organizaciones no gubernamentales, las instituciones académicas, etc”21. Es decir, es un organismo que crea (levanta datos) y usa información para interactuar públicamente. Lo cierto, es que poco de estas lecciones fueron aplicadas en la misión de Haití que fue desplegada el 2004, y para el año en curso, se siguen discutiendo las fallas de estas disposiciones. Como se conoce, en febrero del año 2004, estalla el conflicto armado entre las fuerzas armadas del gobierno de Jean Bertrand Arístide en Haití y varios grupos de insurgentes que amenazaban con una guerra civil de proporciones. Al salir del país el presidente Arístide, en circunstancias aun bastantes confusas para algunos sectores de la comunidad internacional, asumió el cargo de presidente interino, quien era entonces presidente de la corte suprema, Boniface Alexandre. Éste solicitó a Naciones Unidas asistencia para poner fin al conflicto y autorizó la entrada de tropas de cascos azules al país. El Consejo de Seguridad a los pocos días, el 29 de febrero, aprobó la resolución 1529 en que autoriza el despliegue de la Fuerza Multinacional Provisional para Haití (FMP o MIFH por sus siglas en inglés) y declaraba su disposición a establecer una fuerza de estabilización y seguimiento de las Naciones Unidas para apoyar la continuación del proceso político y constitucional y a mantener un entorno seguro y estable. 21 Informe del Secretario General relativo a la aplicación del informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas. Conocido también como Informe Brahimi. 20 de Octubre de 2000. Pág. 10 Pdf. [En línea] [Última visita: marzo 2012] Disponible en: http://www.cinu.org.mx/temas/paz_seguridad/a55305.pdf 17 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Para el 1 de marzo un grupo de marines norteamericanos, soldados franceses y canadienses empezaron a tomar posiciones en Puerto Príncipe. Los rebeldes tenían tomado más del 50% del país, las ciudades de Puerto Príncipe, Gonaives y Hinche, estaban en manos de milicianos pro Arístide y anti Arístide. Brasil, Chile y Argentina anunciaron ese mismo día que también enviarían tropas para integrar esta Fuerza Multinacional Provisional. Esto, en el marco de los acuerdos y compromisos asumidos por Chile, de tener disponible una fuerza de respuesta rápida para casos como este22. El día 3 de marzo el presidente Ricardo Lagos, la entonces Ministra de Defensa Michelle Bachelet y el Comandante en Jefe del Ejército Juan Emilio Cheyre despedían al primer contingente de 120 hombres de fuerzas especiales al que se sumarían en las próximas horas otro contingente de mayor volumen. El compromiso que asumió Chile generó varias reacciones y el envío de las tropas nacionales fue aprobado por el Senado, un día antes, con 31 votos a favor y 11 en contra. La decisión era difícil, en 78 horas se debía disponer de un contingente de 270 hombres listos para actuar en un conflicto armado bajo el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas, que admite el uso de la fuerza para la imposición de la paz. Y como no iba a ser difícil la decisión, si la misión tenía ciertos riesgos – había cerca de cinco mil milicianos armados- y no se sabía claramente cuáles El Centro de Situación de la ONU tiene seis funciones principales: a) Servicios de punto de contacto. Sirve de punto de contacto en la Sede de las Naciones Unidas para las misiones sobre el terreno del Departamento de Mantenimiento de la Paz. Ofrece además un vínculo de comunicaciones las 24 horas del día entre los funcionarios superiores de la Sede de las Naciones Unidas, las misiones sobre el terreno, organizaciones humanitarias y los Estados Miembros a través de sus misiones diplomáticas en Nueva York. Cobra especial importancia durante las horas de silencio. b) Supervisión. El Centro de Situación supervisa a través de todos los medios disponibles los acontecimientos en las misiones sobre el terreno en el Departamento de Mantenimiento de la Paz y otras áreas de interés. En particular, supervisa cualquier situación que se desarrolle de tal manera que represente una amenaza potencial a la seguridad del personal de las Naciones Unidas en las operaciones de mantenimiento de la paz. c) Reunión y difusión de información. El Centro de Situación reúne la información directamente del terreno, además de hacerlo a través de otras fuentes de información tales como las agencias de noticias, comunicados de prensa de las Naciones Unidas, publicaciones especializadas, la Internet, etc. Recibe informes diarios por parte de todas las misiones de mantenimiento de la paz y solicita más información cuando es necesario. Proporciona al personal directivo superior de la Sede de las Naciones Unidas informes diarios sobre la situación, sobre algunas misiones de carácter político y humanitario y sobre todas aquellas relacionadas con el Departamento de Mantenimiento de la Paz. Ofrece un personal directivo que realiza reuniones explicativas tanto rutinarias como de carácter extraordinario. d) Comunicación de bajas. e) Gestión de crisis. responsable de la puesta en marcha desde la Sede de una respuesta ante las crisis bajo la instrucción del Secretario General Adjunto de Operaciones de Mantenimiento de la Paz f) Seguridad sobre el terreno para el personal de mantenimiento de la paz. El jefe del Centro de Situación es el Coordinador de la Seguridad del Departamento de Mantenimiento de la Paz. El Centro de Situación realiza, en cooperación con las oficinas competentes y las misiones sobre el terreno, exámenes de los puntos débiles de la seguridad de las misiones. 22 En 1999 se suscribe Memorando de Entendimiento con el Secretario General de la ONU que establece la contribución de Chile al Sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reservas de esa Organización. Mantenimiento de la son: Paz Los medios que Chile pone a disposición de las Fuerzas de reserva de la ONU Del Ejército: Sitio de las Naciones Unidas Observadores militares y Oficiales del Estado Mayor; 1 Compañía de Infantería Mecanizada; 1 Pelotón Exploración Mecanizado; 1 Pelotón de Ingenieros de tratamiento de aguas; 1 sección Telecomunicaciones; 1 Unidad de Intendencia; 1 Unidad médica nivel 1; 1 sección Material de Guerra; 1 pelotón de Transporte mediano; 1 pelotón aéreo. Armada: Observadores Militares; Oficiales de Estado Mayor y Oficiales de Asuntos públicos; 1 fragata misilera; 1 compañía de Infantería Marítima; 1 partida de Ingenieros de Combate; 1 sección de apoyo logístico; 1 sección de policía Militar. Decreto Supremo 2.217 del 22 de diciembre de 1999, que promulga el memorando de entendimiento con las Naciones Unidas sobre las aportaciones al Sistema de Acuerdos de Fuerzas de Reserva de las Naciones Unidas (UNSAS). Publicado en Diario Oficial de la República de Chile del 11 de marzo 2000. 18 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina iban a ser los desafíos que tendrían que enfrentar nuestras tropas. Tampoco se tenía certeza del tiempo que duraría esta misión. La primera impresión -como se leía en la prensa chilena –era que esto duraría dos meses. Luego vendría la misión de mantenimiento de la paz que también se desarrolla al amparo del Capítulo VII (Resol.1542), pero en cuanto a los tiempos los análisis eran demasiado optimistas por la ignorancia que había de la situación real de Haití. Por cuanto a las tareas que cumplirían estos militares -en primera instancia -serían de custodia de instalaciones, control de caminos, búsqueda y allanamiento de armas, control de ciudades y acciones antidisturbios. Pero ocurrió que la situación fue empeorando y exactamente un año después el escenario había cambiado por completo. La violencia había aumentado a niveles considerables, ya debían enfrentar secuestros (130 sólo en abril de 2005, llegaron a ser 250 en un mes), otros focos de conflicto, tráfico de drogas, de armas, de personas, etc. ¿Cómo podía explicarse esta situación? Las soluciones de la ONU para el proceso de producción y gestión de información no existían en ese momento. A más de un año de haber iniciado la Misión, estaban en una zona de conflicto a ciegas, quizás veían la superficie pero no el fondo del problema, como dice el General Aldunate. De hecho, el informe la misión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en Haití entre el 13 y 16 de abril de ese año 2005, señala que las autoridades haitianas atribuían a la desestabilización de seguridad a su falta de información y que era necesario con urgencia poner en marcha el JMAC o Centro Conjunto de Análisis de la Misión, el cual podría mejorar esta situación. El JMAC o Centro Conjunto de Análisis de la Misión, es una unidad que responde las necesidades de manejo de la información en terreno. Es una estructura cívico militar donde las fuerzas de paz cumplen un importante rol en el ciclo de información. Ha sido incorporada en las misiones de Etiopía y Eritrea, en Libera desde más o menos el año 1999. En teoría, este centro integra las informaciones de la conducción civil/militar, para el análisis de la amenaza, el riesgo y el gravamen de la seguridad en el área de la misión, con énfasis particular en la prevención del conflicto de baja-intensidad y la gerencia de la crisis23. Según el documento de Naciones Unidas: “Monitoring Peace Consolidation United Nations Practitioners: Guide to Benchmarking”, en el contexto de cada misión, un recurso crítico es la Oficina de Asuntos Políticos y / o célula mixta de análisis de misión (JMAC), ambos tienen la tarea de recopilación y análisis de información cualitativa, su participación en esta actividad es integrada a la vida de la misión, que les permite evaluar de manera eficaz y contextualizar la información derivada de una 23 Definición elaborada a partir de los antecedentes de la misión y actividades asignadas al JMAC en la misión de Naciones Unidas en Burundí: The United Nations in Burundi en el detalle de las actividades militares efectuadas en el periodo 2005 – 2006. Documento fechado el 29 de Diciembre de 2006. [En línea] [Última visita: marzo 2012] Disponible en: http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/onub/ 19 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina variedad de fuentes24. Así, esta célula es responsable de administrar (recolectar, coordinar, analizar y distribuir información y reportes) la información de la misión civil y militar para brindar apoyo a los procesos decisionales del Representante Espacial del Secretario General de las Naciones y del Comandante de las Fuerzas de Paz. La guía para establecer en las misiones de paz un Centro de Operaciones Conjuntas (Joint Operation Center, JOC25) y un Centro Conjunto de Análisis de la Misión, organismos vinculados entre sí, junto con el SitCell o Sitcen, organismo que monitorea el avance de las misiones en terreno las 24 horas del día y que debe brindar apoyo desde el exterior con información, recién fue elaborada el año 200626. Así que cuando se incorpora el JMAC a la MINUSTAH, 14 meses después, las directrices para su implementación no existían. Sólo algunas nociones, pero que no permitían deliberar respecto a los métodos de obtención y análisis de información, dejando un vacío significativo acerca de las medidas de confianza entre los países que componen las fuerzas multinacionales, que por cierto, temen exponer sus tipos de procedimientos para obtener información. Quienes asisten, también observan las capacidades de sus pares. Eso tuvo sus efectos. Para el General Eduardo Aldunate Herman, segundo Comandante de las Fuerzas de Paz de la MINUSTAH, durante el 2005 y 2006, la falta de inteligencia en palabras del General, “pero no estamos hablando de la información acerca de quién conforma las bandas, de cuántos haitianos están armados, sino que de inteligencia que explicara las causas profundas de la situación que se presentaba en el escenario; esa ausencia y falta de inteligencia, sólo lleva a calmar la fiebre y no la enfermedad.” Se trata de inteligencia que no se conforme con describir lo que ha ocurrido, sino la que explica porqué están sucediendo así las cosas y esta es la que no le ofrecía Naciones Unidas a la misión, ni los países que estaban aportando inteligencia a la organización, la que luego llegaba a las tropas a las que se les pedía generar un marco de seguridad y, además, que ayuden a limpiar las calles, que construyan caminos, que participen en el conteo de los votos en las elecciones y que ganen la confianza de la población, etc. ¿Cómo podía entonces un mando militar, un casco azul, cumplir con esa misión tan importante de brindar un entorno seguro?. La inteligencia táctica permite morigerar la 24 NACIONES UNIDAS. Monitoring Peace Consolidation United Nations Practitioners: Guide to Benchmarking. [En línea] 2010 [Última visita: marzo de 2012] Disponible en: http://www.un.org/en/peacebuilding/pbso/pdf/monitoring_peace_consolidation.pdf 25 Centro de Operaciones Conjuntas (Joint Oparations Cell JOC, en sus siglas en inglés), Centro destinado a la coordinación de las actividades diarias de la misión, incluyendo los asuntos militares, políticos, civiles, de derechos humanos, información pública y de otros componentes. El JOC también puede ser usado para la coordinación con elementos externos a la misión, como otras entidades del sistema de Naciones Unidas 26 DPKO POLICY DIRECTIVE Joint Operation Center and Joint Mission Analysis Cell, 1 de Julio de 2006. Disponible en: http://www.fuerzasarmadas.mil.ar/OMP/Publicaciones/ONU/ENGLISH/PEACEKEEPING%20OPERATIONS/Joint%20Ops% 20Centres%20and%20Joint%20Mission%20Analysis%20Centres.pdf 20 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina situación; provocar, con la presencia de las tropas, un alto al fuego momentáneo pero no permanente. Entendiendo esto, hay otro asunto: las fuerzas de paz de la MINUSTAH, llegaron a Haití sin poder contar con inteligencia para operaciones tácticas. El General Aldunate, el mando militar, organizaron su propia estructura que les permitiera desarrollar inteligencia, claro que sin la estructura adecuada ni el concurso de los otros apoyos civiles y policiales de la misión, estructura que debe ofrecer el JMAC. No había forma de obtener la inteligencia que les permitiera algo tan simple en el papel, pero tan complejo en la práctica, como cumplir con la misión de seguridad. Si a ello le sumamos los aportes de inteligencia externa el panorama no era un escenario alentador. Un relato del general Aldunate nos ofrece un escenario de esta situación: “…en Haití no hay grupos armados, no existe un ejército rojo, azul, no hay movimientos de liberación. Lo que hay son bandas de delincuentes armados. Informes de inteligencia de algunos sectores nos decían que estaba actuando el llamado Ejército Dessalines en la zona norte. Yo preguntaba a estos asesores: “y ¿cuántos son?”. 300 ó 400 me respondían. Conocí el territorio completo, lo volé entero, y me preguntaba dónde están, dónde se pueden esconder 300 ó 400 hombres si no hay ni árboles ni selva. Enviábamos patrullas y nunca encontramos nada. Ahí me di cuenta que algunos asesores habían sido contagiados con algo más peligroso que la malaria y el dengue tan típico de este país: el rumor, tan propio de la cultura haitiana”. (Conferencia dictada por el General Aldunate en el Colegio Interamericano de Defensa (CID). Washington DC, 11 de diciembre de 2006.) Aportándoles a esos cascos azules esa información, les pedían “Mano Dura”. Hay varios argumentos para la tesis de que se debe buscar una solución con cierta urgencia al problema de la inteligencia en Naciones Unidas, entender su función y desarrollar una estructura que sea a fin a ésta, están contenidos en los problemas que significó la ausencia de Inteligencia en los primeros años de la MINUSTAH: - Con varias misiones anteriores en Haití, llegó la ONU nuevamente a contribuir a una solución. La MINUSTAH, que tuvo 7.500 hombres de tropa desplegados, al momento de lograr que se desarrollaran elecciones democráticas, por un buen tiempo no pudo cumplir con la misión de generar un entorno seguro porque las tropas carecían de Inteligencia que permitiera conocer las causas profundas de los problemas que enfrentaban. - No estaba la estructura. Luego de 14 meses de haber iniciado la misión se constituyó el JMAC una unidad de coordinación, recolección de información y análisis que podría haber ayudado. - El JMAC no tenía realmente clara su función. Reunía y analizaba información de muchas fuentes pero sus análisis sólo iban dirigidos al Representante 21 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina Especial del Secretario General de Naciones Unidas (SRSG) no al Comandante militar, su foco era político no estratégico. - No había profesionales que entendieran el idioma creole, que no es francés. Ni en el JMAC ni en las tropas (hasta bastante tiempo después cuando en las unidades de entrenamiento, algunos soldados tuvieron clases del idioma local). Naciones Unidas: Una década de reformas y transformaciones. 1999 Report of the SecretaryGeneral on the Fall of Srebrenica (Srebrenica Report); Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda (Carlsson Report) 2000 Report of the Panel on UN Peace Operations (Brahimi Report) and subsequent implementation reports of the Secretary-General in 2000 and 2001 2005 Peace Operations 2010 (DPKO internal professionalization process to improve performance in the areas of personnel, doctrine, organization, partnership and resources) 2007 Report of the SecretaryGeneral on Strengthening of the Capacity of the Organization on Peacekeeping Operations (creating DFS, restructuring DPKO) - En cuanto a la inteligencia militar, los militares en terreno reúnen información, una serie de datos que sólo ven una parte de la realidad, con ausencia de información de otro tipo, sin integración, era difícil entender a qué se enfrentaban para dar un marco de seguridad estable. - La información o inteligencia que aportaban otros elementos y países era insuficiente y de mala calidad. No se podía en esas circunstancias, confiar una misión de paz de informaciones y análisis hechos en las afueras del lugar. Esa información debía ser generada de la siguiente manera: servicio de inteligencia A pide información al Servicio de inteligencia del país B, de lo que ocurre en el Cite Soleil, Servicio de inteligencia del país B consulta a su gente en terreno y otras fuentes, elabora un análisis y se lo entrega al país A; el país A realiza un nuevo análisis y se lo entrega a sus tropas que están en el mismo lugar. De paso le entrega la misma información a las Naciones Unidas. ¿No parece extraño? - El JMAC entrega reportes al Sit Cell, pero en la misión militar ni siquiera conocen bien esa figura. - La rotación cada 6 meses del personal, en todos los niveles, dificulta el hecho de dar continuidad al proceso de conocimiento y a la integración del conocimiento para producir uno nuevo. Naciones Unidas está consciente de esta situación. Por una parte, sus soluciones están dirigidas a reformar el DPKO integrando nuevos departamentos como el de Desmovilización, Desarme y Reintegración (DDR) y el departamento de Apoyo a las Actividades en Terreno (DFS o DAAT) creados el 2007 y por otro, fortaleciendo las capacidades del JMAC y la coordinación de esta unidad con los nuevos departamentos. Pero también hay más. A fines de 2009 el DPKO y el DAAT formularon 22 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina El General Eduardo Aldunate Herman (Segundo Comandante de la Fuerza Militar de la ONU) en su libro “Misión en Haití: Con la mochila cargada de esperanzas”1 señala que la falta de un organismo que cumpliera con labores de Inteligencia durante la Misión, afectó a las fuerzas militares esencialmente en lo operativo. Se requería de una unidad que contribuyera con el mando, reuniendo y analizando información que básicamente proporcionara dos productos básicos: inteligencia estratégica para la conducción superior de la misión e información útil para los soldados respecto de la amenaza que enfrentaban diariamente en un empleo operativo. Asimismo confiesa que: “Sin duda un error de la propia misión fue el no considerar la organización de la inteligencia militar2 en el Cuartel General, algo que aproximadamente en julio de 2006 se logró organizar, por la persistencia del General Elito Siqueira, Comandante de la fuerza militar que reemplazó al General Urano Bacellar”. Afirmando además, en virtud de la falta de personal adiestrado en Inteligencia en operaciones de paz, observó durante su experiencia que: “Lo que se necesita en situaciones como ésta es vincular bien los distintos hechos. Predecir las capacidades que pueden estimarse del adversario y ver los hechos, más que mirar las situaciones, es la clave en estos asuntos”. 1 ALDUNATE, Eduardo Gral. (R) “Misión en Haití, con la mochila cargada de esperanzas”. Centro de Estudios Bicentenario, Santiago 2007 Pág. 106-110. En inglés: “Backpacks full of Hope, the UN Mission in Haiti" CIGI and Wilfried Laurier Universtity Press, Canada, 2010. 2 En circunstancias de que Centro Mixto no 27 el documento llamado Nuevo Horizonte27 que es un grupo de reflexiones desarrollado para mejorar la interacción del DPKO con los socios de las operaciones de mantenimiento de la paz. Con este fin, Nuevo Horizonte propone una “nueva alianza”, en donde el diálogo acerca de los retos actuales y futuros de las operaciones, se basen en una comprensión compartida de los objetivos del mantenimiento de la paz y del papel que desempeña cada uno en su realización: los que autorizan el mantenimiento de la paz, los que la ponen en práctica, los que contribuyen, los que reciben y los que se asocian a las fuerzas de paz de la ONU. Esta asociación es la base para la creación de capacidades en el futuro. La cohesión de los socios de la ONU es fundamental para apoyar la nueva estrategia que debe desarrollar la organización, más proactiva que reactiva. Estos socios también deben contribuir con capacidades para el éxito. Apoyando con mejoras técnicas para la evaluación exhaustiva de la situación en el terreno, de modo de brindar apoyo al planeamiento de misiones y estrategias alcanzables. Siendo así, parece ser hora de que los países lleven a debate la función de inteligencia para apoyar este objetivo. Responder si pueden brindar mejores análisis, para desarrollar una planificación de operaciones complejas con anticipación, si pueden ofrecer elementos espacialmente entrenados para brindar desde las misiones información para las alertas tempranas sobre las condiciones de seguridad. En la actualidad se están desarrollando foros y consultas con los estados miembros y los otros socios de las misiones para definir una cosmovisión común y Nuevo Horizonte: Un nuevo programa de alianzas: configuración de un nuevo horizonte para las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas. Es un documento interno (o «texto informal») elaborado por el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz y el Departamento de Apoyo a las Actividades en el Terreno que refleja las perspectivas de ambos departamentos como parte del proceso «Nuevo Horizonte», que pretende elaborar un programa prospectivo para las operaciones de mantenimiento de la paz. El documento, que ha sido distribuido entre los Estados Miembro y los distintos aliados en el mantenimiento de la paz, se elaboró en apoyo de un diálogo destinado a crear un programa normativo de mantenimiento de la paz en que se reflejen las perspectivas de todas las partes interesadas en esta alianza mundial. Ver Nuevos Horizontes: http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/newhorizon.pdf 23 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina consensuada acerca de los nuevos retos mundiales, los mecanismos para mejorar la comunicación entre ellos, los mecanismos para facilitar el intercambio de información, para establecer los requisitos de información, para fortalecer los compromisos y asegurar los apoyos, etc. IV. PROPUESTAS En tanto se llevan a cabo estos debates para mejorar las capacidades de Naciones Unidas, fundamentalmente en lo que respecta a todo lo que pueda mejorar la eficiencia de los mandatos y la eficacia de las operaciones, especialmente, orientados a mejorar el intercambio de información y comunicación entre los actores involucrados, algunos ya han planteado que lo que se ha hecho debe conducir a incorporar la función de inteligencia. Definirla claramente e incorporarla definitivamente en un sistema bien formulado. Las iniciativas planteadas en Nuevo Horizonte no lo considera así aun, pues busca mejorar las alianzas y los mecanismos de intercambio de información entre las estructuras existentes, mejorar el tipo de aportes que están ofreciendo los estados y otros organismos internacionales que desarrollan tareas similares y mejorar al interior de la ONU el sistema de integración de esas informaciones y los canales de distribución de ésta. Lo cierto es que se han formalizado acuerdos entre las distintas alianzas que fortalecen las capacidades de la ONU en materia de información e inteligencia, pero no sustituyen la “comida hecha en casa”. De estos acuerdos, los interesantes son aquellos que se establecen entre la ONU y otra alianza de países que cuenta con su propio modelo o sistema de inteligencia multinacional. Cabe destacar que la UE y la OTAN tienen sus propias dificultades para contar con estos sistemas, las alianzas no dependen de un gobierno central que haga más efectiva la coordinación de inteligencia, pero al menos lo intentan. La UE, que tiene ciertos intereses conjuntos, aunque algunas percepciones de amenazas contrapuestas, tiene ciertas competencias establecidas en su marco institucional. Aplica la cooperación en inteligencia entre sus miembros, a través de la Europol y Eurojust. Pero cuando el problema no es policial ni judicial y se trata de misiones de paz, las cosas cambian. Informes de la UE, ponen de manifiesto la necesidad de incrementar la cooperación en materia de inteligencia, tanto entre los distintos miembros, como con otras organizaciones internacionales, para estas misiones. Con la ONU, reconoce la necesidad de establecer oficiales de enlace en la organización, que coordinen la cooperación de inteligencia en todos los niveles. En 24 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina tanto que entre ambos organismos se firmó el 200328 un acuerdo de colaboración en gestión de crisis que establece el marco de cooperación, planeamiento, entrenamiento y comunicación tanto civil como militar en estas operaciones, que irían en la dirección de la cooperación en inteligencia. La visión estratégica conjunta de la UE que da forma al “European Security Strategy”, admite la cooperación en materias de inteligencia militar entre los aliados y, no sólo se encuadra en el apoyo a las misiones Petersberg, para el aporte de inteligencia estratégica y táctica ante requerimientos concretos de la alianza, tiene un sistema de inteligencia estratégica, funcional a la UE en su conjunto. (Ver recuadro anexo al final del artículo). Este sistema, sin duda puede ofrecer apoyos adicionales a la ONU, pero ha costado la coordinación, lo reconoce la UE y lo reconoce Naciones Unidas en Nuevo Horizonte, toda vez que se concentra en solucionar la comunicación e intercambio de información entre ésta y las otras alianzas. De todos modos, no se reconoce que se deba a la ausencia de una estructura y una idea clara hacia donde irá esa ayuda de inteligencia. Con la OTAN también se considera ampliar los niveles de coordinación y colaboración. La Alianza se vio implicada en operaciones de apoyo a la paz a partir de su misión de vigilancia marítima en 1992, y ha ido emprendiendo cada vez más misiones y más diversas, como las operaciones de pacificación (en BosniaHerzegovina y Kosovo). Actualmente la OTAN está llevando a cabo dos operaciones de apoyo a la paz (Kosovo y Afganistán). También tiene una larga tradición de colaboración con la ONU y con las otras alianzas, pero la OTAN no es la ONU y no tiene ni la capacidad ni la voluntad de llevar a cabo tareas complejas y no militares, es una alianza militar en todos los aspectos y no podría aceptar en sus operaciones fuerzas de países no pertenecientes a la alianza. Su sistema de inteligencia se enmarca en el Acuerdo de Normalización de la OTAN para operaciones militares (STANAG), en uno de sus acápites el STANAG 2022 ofrece las recomendaciones para el marco de inteligencia. El STANAG 2022 da una metodología para la colección, procesamiento y análisis de inteligencia, pero no para compartirla. Es necesario buscar un punto de acuerdo sobre la colaboración entre ambos organismos. ¿Pero cómo si hay tanta diferencia en sus estructuras y objetivos? Una estructura que sirva como interlocutor entre los sistemas de inteligencia de estos organismos con la ONU, debería parecerse a nuestro juicio a un sistema propio de Naciones Unidas de Inteligencia. E insisto, en que para dar este paso, debe existir el debate sobre la función de inteligencia, ahora que se está llevando un proceso de consultas, debate que pueden impulsar los países involucrados, también en circunstancias de que los países latinoamericanos cuentan con nuevas capacidades de 28 Joint Declaration on UN-EU Co-operation in Crisis Management, New York, 24 September 2003. [En línea] [Última visita: marzo de 2012] Disponible en:http://Europa-euun.org/articles/en/article_2768_en.htm 25 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina inteligencia en sus países, por la formalización que existe de los sistemas de inteligencia en sus estados. Robert D. Steele comparte el diagnóstico que hace la ONU y nos habla de incorporar en la ONU un organismo de inteligencia que sea proactivo, que coordine la información que llega por múltiples canales y que a su vez sepa explotar los recursos de otras entidades externas que son fuente de inteligencia colectiva. Señala que en gran medida la inteligencia en mantenimiento de la paz es reactiva, y busca mantenerse en el campo del Derecho sosteniendo el mandato para resolver un conflicto existente, en vez de adoptar una actitud proactiva. La diferencia es que de este modo, se pueden definir cursos de acción para evitar que ocurran conflictos u ocuparse de los muchos grandes retos existentes que socavan la gobernabilidad, la estabilidad económica y social, que derivan en gobiernos estables y en la participación democrática. En ausencia de ambos temas, información e inteligencia en la ONU, la inestabilidad puede convertirse en la norma. No obstante, Steele también se hace la pregunta que exige una respuesta acerca de cuál va a ser la función de inteligencia y lo plantea señalando que debe definirse cuáles deben ser nuestros objetivos en el desarrollo de una disciplina o práctica centrada en la en inteligencia29. La invitación es a encontrar la función de inteligencia en las operaciones de mantenimiento de la paz. Función es lo que caracteriza el servicio. Si miramos la definición de “función” en el Diccionario de la Real Academia Española (RAE) hay sólo una acepción que nos aproxima vagamente al término función de inteligencia. La RAE en su segunda acepción señala que “función” se refiere a: “Tarea que corresponde realizar a una institución o entidad o a sus órganos o personas”30. Siendo una tarea, la relación que se establezca con los intereses, objetivos y programas debieran acotar bastante sus márgenes de acción. En la función de la inteligencia en operaciones de paz, radica posiblemente lo que ha complicado a Naciones Unidas para reconocerla como parte de sus dinámicas y acciones. Puesto que no hay consenso sobre cuál es la “función” que queremos asignarle a la inteligencia para operaciones de paz. El enunciado por sí mismo no lo aclara, porque lo que se necesita no son acciones clandestinas y represivas para neutralizar los elementos que quebrantan la paz, son acciones discretas para conocer todo aquello que contribuirá a la concreción de los planes de la organización. Por eso, es que en la definición de la “función” es donde está el desafío y la respuesta para diseñar la fórmula más cercana a la voluntad de los Estados miembros de Naciones Unidas. 29 Steele D. Robert, Information Operation: All Information, all languages. All the time. The new semantics of wars & peace, wealth & democracy. OSS International Press, 2006. Pp. 43-48. 30 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, “Diccionario de la Lengua Española “, vigésima segunda Edición, España 2001. Pág. 1098. 26 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina En nuestra opinión, la función de inteligencia en operaciones de paz a nivel de la organización es reconocer focos de conflicto que puedan ser neutralizados con todos los medios disponibles para tal fin; a nivel estratégico, responder a las inquietudes de la autoridad para crear la estrategia, conducir sus acciones y proteger sus conocimientos para asegurar el éxito de sus objetivos; a nivel táctico, proveer información útil para la seguridad de las operaciones en terreno y del personal comprometido. Esta función debe desarrollarse en una estructura definida en términos de lo que se necesita realmente para alcanzar los objetivos de la ONU, información orientada a la respuesta temprana y a la seguridad de la misión y el mandato. En el siguiente cuadro hay una representación del tipo de información necesaria para asumir una actitud proactiva y de alerta. Como puede observarse el requerimiento de información e inteligencia es más necesario en los inicios del ciclo del conflicto y requiere de apoyos externos de inteligencia en ese momento para diseñar estrategias e implementar programas preventivos, si el conflicto pasa a una segunda etapa, se requerirá otro tipo de inteligencia más concentrada en asuntos que sirvan al planeamiento de operaciones y pensada en la inminencia de una acción más enérgica y robusta, en una tercera fase será otra inteligencia la necesaria e involucrará a los elementos de la misión como generadores de inteligencia y así sucesivamente. ¿Cómo responder a estas necesidades sin la estructura adecuada, sin un trabajo continuo y sin los canales para sumar apoyos adicionales de inteligencia? 27 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina V. CONCLUSIONES Como se ha planteado anteriormente, parece necesario llegar a un acuerdo sobre la función de inteligencia. Sin embargo, hay que buscar la solución de forma colectiva. Fundamentalmente observando de cerca los efectos de no contar con inteligencia en Haití y definiendo la definición del rol que tienen los servicios de inteligencia frente a este problema. Esto es, lo referido a las consideraciones que se debatieron en el parlamento chileno respecto de lo que podía aportar la Agencia Nacional de Inteligencia en los compromisos de Chile con la ONU. No existe, la fórmula mágica, pero hay ciertas certezas que es necesario diagnosticar correctamente la situación junto con asumir una actitud que vaya en la dirección de resolver el problema. Chile, Argentina, Colombia, Brasil, Perú, todos los países que entienden los retos de la paz, deben reflexionar sobre lo ocurrido y trabajar por una solución, exigiendo que sus observaciones sean consideradas en la reforma de Naciones Unidas, pero también definiendo claramente cuáles serán las capacidades que comprometerá a futuro. Fortalecer sus propios sistemas de inteligencia, incorporar en ellos el análisis de las situaciones que puedan afectar al equilibrio mundial. Ser partícipes formando personal de inteligencia que entienda las misiones de mantenimiento de la paz, como misiones políticas más que militares. La ONU por su parte, también tiene que hacer un mejor diagnóstico y definir sus necesidades de información entendiendo que deberá generarla por si misma si los apoyos adicionales de inteligencia no satisfacen los contenidos necesarios para actuar con premura. El tiempo corre y hay que tomar decisiones. Fomentar el intercambio de información es una cosa, decidirse a actuar proactivamente implica otras variables. Un diagnóstico objetivo debiera considerar que: • No hay suficientes recursos comprometidos con Naciones Unidas y las demandas de misiones aumentan vertiginosamente. • Para enfrentar el nuevo estadio de conflictividad mundial se deberán definir acciones diplomáticas y políticas antes que acciones militares. • Las acciones que involucren componentes militares deberán ofrecerle a éstos inteligencia veraz, pertinente y oportuna para que acorten sus plazos de adaptación y cumplan rápidamente su misión de seguridad. • En terreno se deberán diferenciar los tipos de inteligencia y niveles de inteligencia, independientemente de los objetivos estratégicos de la misión. Y desarrollar modelos de relevo de información para cada nivel. 28 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina • Se deberá definir el rol de cada elemento de la misión en cuanto a la información que debe aportar y para qué será útil esa información. • Se deberán establecer canales de comunicación entre los servicios de inteligencia nacionales y la ONU mediante una estructura que integre un modelo de recolección, resguardo y desclasificación posterior de la información de inteligencia, de modo de fortalecer las confianzas. • No toda la información es útil a todos los propósitos, la idea de integración de información deberá atender a este aspecto. • Deberán considerarse los instrumentos legales que cada país debe adaptar para compartir información. • Deberán formarse funcionarios especialistas en inteligencia para operaciones de paz. • Para que los países comprendan la inteligencia en las misiones de mantenimiento de la paz, esta deberá ser asumida como una necesidad de la organización. En esa dirección iniciar la idea de una cultura de inteligencia integrada a estas misiones. 29 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Nº6 Andrea Lodeiro Encina Sistema Marco institucional de la UE: Tratado de la UE (Amsterdam) Unión OPAZ Unión Europea Elaboración: Andrea Lodeiro ANEXO I: de gestión de inteligencia de la Europea. Visión Estratégica Conjunta: “European Security Strategy” Política Exterior y de Seguridad Común PESC Carta sobre Seguridad Europea OSCE. Consejo de seguridad Misiones Petersberg: se desarrollan en conformidad con los principios de UN, no interfiere con las operaciones de la OTAN EUMS, tiene una división de inteligencia, pivote del intercambio de información e inteligencia militar. Tres áreas principales: Planificación, Requerimientos (solicita info a países miembros , tiene un centro de satélites de Torrejón de Ardoz) y área de Elaboración de inteligencia. EUMC: consejo de jefes de defensa que monitoriza crisis potenciales en base a la inteligencia qiue aporta los países de la UE y otros países y organismos. Apoya al SITCEN INTELIGENCIA OPAZ Estado Mayor Militar de la UE (EUMS), depende de la secretaría general del Consejo. Lo dirige el Comité Militar de la UE (EUMC) 30 Nº6 LA INCORPORACIÓN DE LA FUNCIÓN DE INTELIGENCIA EN LAS OPERACIONES DE PAZ Andrea Lodeiro Encina BIBLIOGRAFÍA • • • • • • • • • • • • • • • • • • ADAM B. Siegel “Los desafíos a la Inteligencia en Operaciones Cívico – Militares”. Military Review Julio – Agosto 2002. Disponible en la red: http://www.leavenworth.army.mil/milrev/Spanish/JulAug02/seigel.ht ALDUNATE H., Eduardo Gral. (R) “Misión en Haití, con la mochila cargada de esperanzas”. Centro de Estudios Bicentenario, Santiago 2007. 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