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México, D.F., a 20 de octubre de 2014 Panel I. Políticas Públicas de Rendición de Cuentas: Un enfoque conceptual. La política pública de transparencia en México. Comisionada Areli Cano Guadiana Introducción A partir de las sugerencias para reflexionar en este panel, en esta exposición abordaré los alcances y los retos de la política de transparencia en México, así como su incidencia en el diseño e implementación de una política de rendición de cuentas. El argumento central de la exposición plantea que la transparencia y el acceso a la información como política pública construye espacios para la interrelación entre gobierno y sociedad. Esas interacciones evidencian las negociaciones entre los diferentes actores sociales, políticos y económicos, los desacuerdos que algunas decisiones de gobierno generan entre la sociedad civil, o bien las posibilidades de cooperación y co-gestión entre gobierno y ciudadanos. La exposición se estructura en tres partes. En la primera, trataré de describir brevemente un estado de la discusión sobre política pública y señalaré la posición que se asume en ese debate; posteriormente, abordaré la política de transparencia, los alcances y sus limitaciones, y su relación con la discusión de gobierno abierto; finalmente, haré unas reflexiones sobre la importancia de la participación social en la implementación de la política de transparencia. 1. Estado de la discusión en la política pública. La política pública son decisiones de gobierno destinadas a resolver un problema o asunto de interés público que incorpora, en su definición y ejecución, la participación u opinión de los ciudadanos (Aguilar, 1992a). El centro de interés de 1
la política pública ha sido el análisis de las decisiones tomadas por el gobierno para cumplir con sus funciones públicas (Aguilar, 2008). Para explicar ese proceso decisorio existen diferentes enfoques teóricos, de los cuales destaco lo siguientes: 1. La política pública vista como acción racional, donde las decisiones son tomadas por actores racionales, estratégicos, con un conocimiento completo de las alternativas y con capacidad de elegir, entre ellas, la opción más óptima. Las políticas públicas se formulan a partir de un análisis medios-fines en donde primero se definen los fines y después de evaluar los medios se elige la alternativa más eficiente u óptima. 2. La política pública como racionalidad limitada, en la cual se considera que el actor tiene limitaciones cognitivas para aprehender toda la variabilidad del entorno. Además de que las decisiones están orientadas por instituciones que son las reglas formales e informales de juego. Por ello, las instituciones son de vital importancia pues establecen incentivos para la acción económica, política y social al ser los marcos de las interacciones cotidianas (North, 1993). 3. La política pública como forma de salir del paso, en la cual las decisiones se toman pragmáticamente con ajustes incrementales mediante comparaciones sucesivas de las decisiones tomadas anteriormente. Así, la política pública es un incremento o sucesión de decisiones donde se experimenta y se corrige a partir de las consecuencias de la decisión anterior y cuyo propósito es “resolver un problema sin lograrlo cabalmente” (Aguilar, 1992b:49). 4. La política pública como redes, parte del supuesto de que las políticas públicas son producto de interacciones a niveles diferentes (macrosocial, meso y microsocial) entre Estado y actores sociales (políticos, económicos
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y civiles), quienes desarrollan un proceso constante de negociación y conflicto (Evans, 1998; Villarreal, 2009). De los enfoques señalados asumo el último y resalto que una política pública es el resultado de una serie de interacciones entre actores gubernamentales y no gubernamentales, con posiciones distintas y capacidades diferenciales de influencia y poder. Esas interacciones se desarrollan en un contexto sociopolítico complejo y con base en ciertas reglas e instituciones que las estructuran, las limitan o inciden en ellas. Las políticas públicas por lo tanto, no son estáticas, sino como todo proceso social, son dinámicas y contingentes. En su definición e implementación se observan tanto avances o retrocesos constantes, como resultados no deseados o no previstos en su elaboración. Por otra parte, dichos avances o retrocesos coinciden con cambios fluctuantes en el equilibrio de poder de sus agentes que se manifiesta en un patrón de relación entre Estado y sociedad.
2. La política pública de transparencia en México: alcances, limitaciones y propuestas en torno al gobierno abierto. La política de transparencia en México, revela las interacciones entre agentes colectivos y personales -políticos, económicos, sociales y académicos- e instituciones y representantes de órganos públicos, que han dado como resultado un conjunto de normas jurídicas, procedimientos y cambios organizacionales para que el gobierno transparente los actos públicos, y se garantice el derecho fundamental de las personas a la información. Se puede decir, que la información se constituye en el bien o capital que algunos agentes tratan de controlar, otros de acceder y otros, en cambio, aún están excluidos. En determinados momentos socio-históricos, los cuestionamientos al 3
régimen político, las movilizaciones sociales, el contexto internacional, han incidido para que el sistema político realice modificaciones en sus instituciones o reglas, y en su estructura organizativa, aunque como lo mencionaré más adelante, en el caso de la transparencia, los procesos sociales, ante todo, se caracterizan por ser paulatinos y muchas veces coyunturales. De ahí la importancia de que el análisis retome la descripción sobre el contexto socio-político en el que se ha desarrollado la política pública de transparencia. En el caso de México, se ha observado, con altibajos, un proceso de transición entre el sistema de concentración a otro de distribución del poder. Debido a este proceso de democratización, temas como la transparencia o la rendición de cuentas adquirieron una gran importancia en la agenda pública (Villarreal, 2009:10). En la etapa cuando el Presidente de la República tenía la hegemonía en el sistema político, había un uso discrecional y de secrecía de la información. Incluso, una vez que en 1977, en el contexto de la reforma política, se adiciona al artículo sexto constitucional, que el derecho de la información será garantizado por el Estado, se limitaron sus alcances mediante una interpretación hecha por la SCJ, al establecer, sobre el sentido de la incorporación “… que no se pretendió establecer una garantía individual consistente en cualquier gobernado, en el momento en que lo estime oportuno, solicite y obtenga de los órganos del Estado determinado información…” (Semanario Judicial de la Federación, 1992:44; López-Ayllón, 2009). En varios análisis se ha señalado (IFAI, 2007; López Ayllón, 2009), la importancia de los movimientos de defensa de los derechos humanos como una garantía de las personales ligado al derecho a la verdad. Se destaca aquella resolución que la Corte emitió por el caso del asesinato de campesinos en Aguas Blancas en donde establece que el derecho a la información está ligado al conocimiento de la verdad, por lo que se considera una violación grave a la garantía individual cuando el gobierno entrega “una información manipulada, incompleta, condicionada a 4
intereses de grupos o personas…” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, 1996:513). Esta acción de defensa y promoción de derechos humanos, también llevó a actores de la academia, de las organizaciones civiles y de medios de comunicación a proponer en 2001, una iniciativa de Ley Federal de Acceso a la Información Pública. Una vez promulgada la Ley, se estableció un procedimiento específico para acceder a la información pública, criterios para clasificar información, la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI), como el órgano responsable de promover el derecho de acceso a la información pública, así como resolver los recursos de revisión derivados de una negativa o inconformidad de acceso a la información pública y de datos personales por parte de las dependencias públicas del gobierno federal. Con la ley comienza la implementación en lo organizativo, normativo y procedimental de una política de transparencia y acceso a la información pública, aunque es de reconocer que en su inicio fue desordenado y limitado en las constituciones estatales, leyes y reglamentos de los órganos del Estado. Por lo anterior, en 2007 se hizo indispensable otra reforma constitucional al artículo sexto constitucional, para establecer las bases y los principios mínimos; la composición y naturaleza de los órganos responsables en materia de transparencia, así como los procedimientos de acceso a la información y de revisión que obligaron a los distintos niveles de gobierno a atender disposiciones legales y reglamentarias que fomentarán una armonización legislativa coherente con las necesidades del derecho de acceso a la información. En este breve recorrido, se observa como la política de transparencia es resultado de un proceso de resistencia, conflicto y negociación entre actores colectivos y personales gubernamentales y no gubernamentales. Pero al mismo tiempo ello nos obliga a explicar los alcances y limitaciones de este proceso. 5
El sistema ha sufrido muchas transformaciones y un proceso positivo de diversificación,
debido
a
la
capacidad
de
influencia
adquirida
por
las
organizaciones de la sociedad civil y por los cambios en los órganos del Estado, donde los otros poderes públicos (Legislativo y Judicial) así como los órganos autónomos han adquirido una capacidad real de contrapeso y control. Finalmente, a principios de 2014 con la última reforma constitucional al artículo sexto se define una nueva etapa que busca coherencia y la ampliación de los alcances de la política de transparencia, incluso, que ésta contribuya a poner las bases de un sistema de rendición de cuentas que fortalezca la gobernanza. En esta breve descripción del proceso, resalto cambios en diferentes dimensiones: a) En el sistema político hay una redistribución del poder, que en materia de transparencia y acceso se muestra en la ampliación de actores participantes y espacios de vinculación entre gobierno y sociedad. Al respecto, autores como Felipe Hevia y Ernesto Isunza (2010:64) señalan que se constituyen diferentes interfaces o espacios socioestatales en materia de transparencia, tales como la interfaz donde la sociedad informa al Estado; la interfaz donde el Estado, por medio de herramientas como el internet, informa a la sociedad y la interfaz donde a través de mecanismos de acceso y transparencia, sociedad y Estado se comunican. Sin embargo, en estos interfaces se mantienen relaciones asimétricas entre los actores, incluso, hay sectores excluidos como en la interfaz donde el Estado se comunica con la sociedad al carecer de las posibilidades del empleo de herramientas electrónicas. b) En instituciones, normas y procedimientos, en materia transparencia y acceso a la información, lo cual se ha traducido por una parte, en la definición de una normativa –que abarca desde artículos de la Constitución Política, una ley federal, constituciones y leyes estatales, hasta reglamentos, criterios y lineamientos-, y por la otra, en la formación y fortalecimiento de órganos garantes, 6
además
de
procesos
de
diferenciación
en
la
estructura
organizativa
gubernamental con la aparición de instancias especializadas para atender las solicitudes de acceso, la organización de archivos y la transparencia de la información pública. c) En lo social, con la complejización y diversificación de organizaciones de la sociedad civil, que fomentan y buscan garantizar el acceso a la información como herramienta para conocer y supervisar decisiones gubernamentales, así como para empoderar a sectores poblacionales en condiciones de marginación y vulnerabilidad. Sobre los aspectos señalados, detallo brevemente los alcances y límites de los mecanismos institucionales-normativos: La política de transparencia está destinada a atender el problema del ocultamiento o secrecía de las actividades administrativas y el desempeño público. Se considera que al hacer visible esa función pública y tarea administrativa, se genera confianza, credibilidad y legitimidad en la sociedad. La política de transparencia se integra por dos áreas de acción: por una parte, la obligación de los órganos de gobierno, o entes públicos de publicar sistemática y continuamente información confiable, veraz, completa y relevante sobre su gestión, sus actividades, los resultados de sus decisiones así como su agenda; por otra parte, el garantizar el derecho de las personas y los diferentes colectivos a acceder a esa información pública. Considero que en el diseño se han tenido logros concretos, destaco los siguientes: 1. Con la última reforma al artículo sexto constitucional se amplió la gama de sujetos obligados. Prácticamente hoy cualquier ente, órgano público de todos los niveles de gobierno, partidos políticos, fideicomisos, sindicatos o personas físicas
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o morales que reciban recursos públicos están obligados a transparentar información. 2. Al órgano garante se le otorgó autonomía técnica, normativa, de gestión y presupuestal; se ampliaron sus facultades para conocer de asuntos relacionados con el acceso a la información y protección de datos personales de cualquier entidad pública, así como de las resoluciones emitidas por los órganos garantes de las entidades federativas y ejercerá facultades de atracción que por su interés y trascendencia así lo ameriten. Contará con un Consejo Consultivo. 3. Se establecen mecanismos de acceso a la información pública y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante organismos autónomos especializados e imparciales. 4. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de medios electrónicos disponibles, la información completa sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos. 5. Los órganos públicos deberán transparentar de manera continua información de oficio en sus portales y, en la actualidad, ya se han empleado tecnologías de información para facilitar la comunicación con la ciudadanía. 6. Se prevén cambios en el manejo de la información pública con la existencia de archivos en los sujetos obligados que permitirá el registro, la actualización y la clasificación de documentos sobre sus actividades. Sobre este tema, además se contempla establecer un Sistema Nacional de Archivos. 7. La Constitución obliga al IFAI a coordinar sus acciones con la Auditoria Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación, el Instituto Nacional de
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Estadística y Geografía y, con los órganos garantes de los estados y el Distrito Federal para fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. No obstante y a pesar de estos avances, se presentan varias limitaciones, tales como: 1. En el servicio público-administrativo se mantienen ciertas resistencias para transparentar información y evaluar su desempeño. Uno de los aspectos fundamentales en esta materia, radica en la necesidad de homogenizar los sistemas de información, particularmente a nivel estatal y municipal, con el diseño de plataformas informáticas que contemplen el mismo tipo de información dependiendo de la institución o gobierno. 2. Asimismo, derivado de las propias resistencias, los resultados en cuanto al ejercicio para transparentar la información pública y, por tanto, del acceso que pueden tener los ciudadanos han sido desiguales en términos regionales y de sectores sociales. 3. Otro factor que tiene consecuencias en el derecho de acceso a la información, es que aún falta diseñar mecanismos de promoción para que los ciudadanos conozcan este derecho y lo ejerzan. 4. De igual forma, la fragmentación institucional y organizativa en transparencia, archivos, y fiscalización de recursos repercute en los alcances y las limitaciones para establecer controles efectivos y sanciones a la actividad públicaadministrativa. 5. Una limitación importante en la política de transparencia es que no se ha logrado generar confianza y credibilidad de los procesos decisorios de gobierno en la sociedad.
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Si bien los conceptos de transparencia, acceso a la información, incluso, el de combate a la corrupción difieren al de rendición de cuentas, en términos del diseño e implementación de una política pública no pueden desligarse el uno del otro. Por esto, me parece que una forma de articular, de manera empírica estos conceptos es mediante la propuesta de un gobierno abierto que genere las posibilidades de un gobierno responsable. La apuesta requiere de cambios institucionales y organizacionales y de una mayor participación de los ciudadanos, lo que implica un cambio cultural de valores, de percepciones y prácticas que como señala Oscar Oszlak, permitan romper con “estructuras y mecanismo decisorios ancestrales” (2013:6). Precisamente, la agenda del gobierno abierto abre, en el horizonte, oportunidades para generar vínculos de confianza entre Estado y sociedad. Siguiendo al mismo autor, el gobierno abierto es considerado como un nuevo paradigma de gestión pública, es decir, de gobernanza, el cual contempla en su formulación el empleo de tecnologías de información para ampliar las posibilidades de establecer una comunicación constante, sencilla y fluida entre gobierno y sociedad. Sin embargo, el gobierno abierto no se reduce al empleo de herramientas tecnológicas debido a la existencia de sectores sociales que no están en posibilidades de acceder a ellas (Oszlak, 2013). Por eso, el supuesto central del gobierno abierto, es la apertura de canales de diálogo e interacción entre el gobierno y ciudadanos para colaborar activamente en los procesos de gestión pública. Para lograr esa colaboración, se requiere en términos de implementación u operativos, superar al menos dos obstáculos posibles: por una parte, la renuencia de los funcionarios y de la administración a transparentar su gestión, y por otra, la indiferencia posible de la ciudadanía a los asuntos públicos.
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El reto, por lo tanto, es ambicioso pero en México, es indispensable. Recientemente, el país acaba de asumir la Presidencia del Comité Directivo de Alianza para el Gobierno Abierto, y en cuyo Plan de Acción 2013-2015 se establecieron cinco ejes para el desarrollo del país: 1) Gobierno centrado en la ciudadanía; 2) Presupuesto abierto y participativo; 3) Datos abiertos para el desarrollo; 4) Empoderamiento y participación ciudadana; 5) Gobernanza de recursos naturales. Algunas de las principales líneas de acción se refieren al tema de justicia y seguridad. En este rubro, con la creación de un registro de detenidos y la base de datos de personas desaparecidas se propone brindar a los ciudadanos la certeza de que el gobierno cuenta con los mecanismos que garanticen sus derechos humanos. Asimismo, al hablar de política social, existe el compromiso de contar con un padrón único y abierto de beneficiarios que permitirá identificar con mayor precisión las poblaciones que requieren la atención y garantía de sus derechos. Otro de los rubros más importantes en este Plan de Acción es el encaminado a transparentar el presupuesto asignado al gobierno federal y a la obra pública, debido a que se trata de recursos públicos. Sin duda, el reto principal es precisamente, la construcción de esos espacios o canales para la inclusión, y el diálogo con la sociedad civil. Sin embargo, en una revisión hecha al portal de la Presidencia de la República, lo relativo a la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) se ubica en la sección de acciones denominada México Digital donde el gobierno federal comunica su estrategia de adopción y desarrollo de tecnologías de la información y comunicación con el propósito de maximizar su impacto económico-social “en beneficios de la calidad de vida de todos” (ver http://www.presidencia.gob.mx).
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Debido a esa ubicación, da la impresión de que el gobierno abierto, se reduce a una propuesta de gobierno electrónico. Asimismo, hasta el momento no se encuentra información que detalle las acciones realizadas y los plazos definidos para el cumplimiento de los compromisos establecidos en el Plan de Acción 20132015.
3. La participación social en el diseño e implementación de la política pública de transparencia en México. Uno de los debates vigentes sobre cómo mejorar los procesos de democratización en los países de América Latina, sigue siendo el cómo fomentar los procesos de participación ciudadana, pero más allá de ésta, se trata de definir las reglas y los mecanismos institucionales que permitan la incidencia de los ciudadanos en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. No cabe duda que las instancias tradicionales de representación política y social, como los partidos políticos y los sindicatos, ya no son los únicos referentes conceptuales y empíricos que permiten hablar de un sistema de contrapesos frente a las decisiones gubernamentales. Actualmente, la participación social y la conformación de redes de política pública, ofrecen nuevas herramientas analíticas y metodológicas para comprender la diversidad de actores que convergen en el espacio público. Es así que una agenda de transparencia y rendición de cuentas sobre las decisiones gubernamentales requiere de una sociedad civil que pueda monitorear, evaluar y proponer alternativas a la acción de gobierno, pero también que cada día, un mayor número de ciudadanos, ejerza su derecho de acceso a la información e incida, desde sus diferentes espacios societales en el diseño de las políticas públicas.
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Las políticas públicas desde los diferentes enfoques evidencian el contenido de la interfaz socio-estatal, requieren que la fase de implementación, pase por un proceso de evaluación, un ejercicio de monitoreo de cómo la política pública, efectivamente se está llevando a cabo, por lo menos desde dos dimensiones, por una parte, si llega a las personas para las que determinada política está diseñada y, por otra parte, cómo llega, es decir, la necesidad de medir la eficacia y la eficiencia. En este sentido, el proceso de cómo se elaboran las políticas públicas, se vuelve un aspecto fundamental, pero no suficiente, Christian Gruenberg al analizar la nueva agenda de gobierno para la transparencia y la rendición de cuentas en los programas focalizados (2010) explica que teórica y empíricamente existe un consenso sobre la importancia que tienen la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas como procesos sinérgicos y, por tanto, interdependientes para construir innovaciones democráticas que permitan un ejercicio real, por parte de la sociedad civil organizada y los ciudadanos para definir los temas de la agenda pública, establecer los controles sociales y de contrapesos al poder político. En este contexto, vemos que el sistema político mexicano ha logrado una gran apertura. Ésta ha sido el resultado de una constante participación de los ciudadanos, a través de acciones colectivas, movimientos sociales, pero también por la construcción de grupos de interés con demandas mucho más acotadas. El enfoque de redes de política pública es una herramienta de investigación que nos permite evaluar la implementación de la política de transparencia y rendición de cuentas para analizar cómo, en los distintos niveles de gobierno, se definen los temas en la agenda pública, las necesidades de información de los ciudadanos y de los grupos de interés, pero de una manera mucho más flexible que busca
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identificar cómo es que las demandas colectivas, y los propios actores estructuran sus contexto sociopolítico y, al mismo tiempo, éste contexto los estructura. Las redes de política pública tienen una estructura que se caracteriza por los vínculos que se establecen entre los diversos actores de la red, es decir, las instituciones políticas, los partidos políticos, los actores sociales y privados en diferentes arenas de política o campos de acción. En dicha estructura observamos las reglas tanto formales como informales que se construyen a través del marco jurídico pero también por las fuerza de los vínculos que cada actor tiene frente a las instituciones de gobierno, particularmente con el poder legislativo. Pero como cada grupo de interés u organización de la sociedad civil posee cierto capital (en este caso interesa el capital político) éste le permite elegir ciertas opciones o cursos de acción, negociar los asunto públicos, desde su ingreso a la agenda, hasta la implementación de leyes, políticas o programas, establecer las necesidades de información y en muchos casos, entrar en conflicto con el poder político, rompiendo redes o acuerdos previamente establecidos y construyendo otros. Visto así, y retomando a Gustavo Emmerich (2011), la transparencia de la acción gubernamental no puede evaluarse solamente como una obligación impuesta a los órganos del Estado para publicitar información periódica conforme a la norma, sino como la obligación de que esta información sea accesible a todos y cada uno de los ciudadanos, cuando ellos así lo soliciten, aunado a la existencia de procedimientos por los cuales, los ciudadanos puedan cuestionar la negación de acceso y obtengan una respuesta fundamentada en el marco jurídico. En el análisis sobre el estado del arte del enfoque de redes de política pública, y su relación con la transparencia y la rendición de cuentas se encuentra que la construcción teórico-empírica de un gobierno responsable, requiere aun de profundas transformaciones institucionales y organizacionales que tengan como 14
ejes transversales: el grado de confianza ciudadana en las instituciones, la aplicación de los mecanismos de partición ciudadana, más allá de los procesos electorales, con la creación de mecanismos de seguimiento en todas y cada una de las instituciones y, en particular en los organismos autónomos, además del fortalecimiento de los gobiernos estatales y municipales. Lo anterior implica un marco jurídico que dé certeza a los ciudadanos de que la falta de responsabilidad de los representantes políticos y los funcionarios tiene consecuencias legales y que en todo momento, los representantes y los gobernados cuentan con los mecanismos para incidir en la hechura de las políticas públicas porque conviven en campos sociales en donde la transparencia y la rendición de cuentas formen parte de la ciudadanía. Así se concluye con algunas sugerencias para incluir e incentivar la participación social en la política pública de transparencia: 1. Establecer mecanismos de monitoreo y evaluación de la acción pública en el gobierno y el desempeño administrativo. 2. Generar mecanismos para la accesibilidad de la información pública. 3. Ampliar los mecanismos de colaboración entre los órganos públicos y autónomos
en
los
diferentes
niveles
de
gobierno
para
que
las
organizaciones jueguen un papel protagónico en la evaluación de la política de transparencia. 4. Establecer acciones focalizadas a grupos excluidos para generar procesos de ciudadanización.
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Seminario Internacional de Diseño de Política de Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción Ponencia presentada en el Panel I. Política de Rendición de Cuentas: Un enfoque conceptual. Comisionada Areli Cano Guadiana 20 de octubre de 2014
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