La Transparencia Y Acceso A La Información Pública

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La transparencia y acceso a la información pública como herramientas del Presupuesto basado en Resultados Por José Antonio Lozano Díez1 y Francisco de Rosenzweig M.2 Introducción El Presupuesto basado en Resultados (el “PbR”) es un mecanismo de rendición de cuentas fundamental dentro del sector público; más aún, debe vinculársele con otro proceso que generalmente sólo se había relacionado con los sectores social y privado: la transparencia y el acceso a la información. En este sentido, facilitar a los gobernados el acceso a la información del PbR y del Sistema de Evaluación del Desempeño (el “SED”), es condición necesaria para avanzar en materia de rendición de cuentas de los gobernantes. Conceptos como “administración por resultados”, “ejercicio del gasto público por resultados”, “evaluación del desempeño”, “disciplina presupuestaria”, aparecieron en ejercicios fiscales recientes en los decretos de presupuesto de egresos de la Federación, con la finalidad de evitar subejercicios del gasto público3 y lograr ahorros presupuestarios.4 Por ejemplo, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003, publicado en el Diario Oficial de la Federación (el “DOF”), el 30 de diciembre de 2002, en los Capítulos II y III de su Título Tercero reguló el ejercicio por resultados del gasto público, así como la disciplina, racionalidad y austeridad presupuestarias. Durante muchos años la legislación secundaria fue omisa en cuanto a la regulación del PbR, lo cual impedía que los mecanismos de optimización del gasto público quedaran suficientemente arraigados, debido al principio de anualidad, que dota de una vigencia anual a cada Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (el “PEF”); consecuentemente, los mecanismos de optimización del ejercicio del gasto público establecidos en cada presupuesto, también tenían vigencia anual. 1 Doctor en Derecho por la Universidad de Navarra, España. Director de la Facultad de Derecho, Campus Ciudad de México de la Universidad Panamericana. 2 Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad Panamericana, donde imparte clases en los niveles de licenciatura y postgrado. Actualmente se desempeña como Director General Jurídico de Egresos en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El contenido del artículo no refleja la opinión de la institución a la que pertenece. Los coordinadores agradecen, una vez más, a los maestros Rosaura Castañeda Ramírez y José Carlos Femat Romero el apoyo, el esfuerzo y la dedicación que nos brindaron para abordar este tema que, estamos seguros, formará parte de la agenda presupuestaria de los gobiernos federal y local en las próximas generaciones. Estamos convencidos de que, este libro, Midiendo los resultados del gobierno: Origen y evolución de la rendición de cuentas en México y el mundo, no hubiera llegado a su fin sin su ayuda desinteresada. 3 La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria define en la fracción LII de su artículo 2° al subejercicio de gasto como: “las disponibilidades presupuestarias que resultan, con base en el calendario de presupuesto, sin cumplir las metas contenidas en los programas o sin contar con el compromiso formal de su ejecución”. 4 La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria define en la fracción III de su artículo 2° al ahorro presupuestario como: “los remanentes de recursos del presupuesto modificado una vez que se hayan cumplido las metas establecidas”.  Página 1 Ahora bien, por disposición constitucional, las contribuciones fiscales de los gobernados deben destinarse al gasto público. En este sentido, el PbR y el SED son los instrumentos que sirven para medir la eficiencia económica del sector público, mientras que la transparencia es el mecanismo que permite a los gobernados conocer y evaluar los resultados de la gestión pública, es decir, los beneficios tangibles del quehacer gubernamental que se logran con sus impuestos. Antecedentes internacionales del PbR y el SED El 14 de diciembre de 1960 veinte países desarrollados suscribieron en París, Francia, el tratado internacional que dio origen a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (la “OCDE”). El propósito de esta organización consiste en proveer políticas tendientes a contribuir a una sana expansión económica de los países miembros y en los no miembros en vías de desarrollo, manteniendo la estabilidad financiera.5 Una manera de alcanzar los objetivos de la OCDE es a través del ejercicio eficiente de los recursos económicos de cada país. Si los gobiernos de los Estados miembros de la OCDE cuentan con la rectoría económica de su país (como sucede en México), las políticas públicas tendrían que enfocarse en dichos fines para dar cumplimiento a los propósitos de la organización internacional. Actualmente 31 Estados conforman la organización y contribuyen con sus experiencias al desarrollo económico de los demás miembros, así como de otras naciones interesadas en la materia. Es de señalar que México se adhirió a la OCDE en el año de 1994.6 De los aspectos que ha fomentado este organismo internacional, resaltan el estudio y promoción de mecanismos para obtener resultados mediante el ejercicio eficiente de los recursos públicos, sujetándose a las políticas del PbR y SED en los términos del “Performance Budgeting in OECD countries”, publicado el 17 de septiembre de 2007. Entre los países de la OCDE que han compartido sus experiencias en materia de SED y PbR con México, se encuentran el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Canadá, los Estados Unidos de América, Nueva Zelanda y Chile. De acuerdo con Richard Hughes,7 funcionario del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional, en el Reino Unido desde 1997 el gobierno del partido Laborista instituyó un Código de Estabilidad Fiscal con la finalidad de mejorar la eficiencia, estabilidad, sostenibilidad, responsabilidad y transparencia en el proceso de elaboración de políticas públicas en dicho país; al año siguiente, se implantaron esas políticas a través de un mecanismo llamado Gestión para Resultados (la “GpR”). La GpR parte del planteamiento de objetivos concretos que se codifican Acuerdos de Servicio Público (la “ASP”), que son instrumentos públicos basados en consultas públicas a los ciudadanos contribuyentes, para el logro de resultados determinados en la prestación de servicios públicos. Los ASP son objeto de revisión cada dos o tres años, para medir el avance en su cumplimiento. 5 Cfr: Artículo 1° del Convenio de la OCDE. http://www.oecd.org/dataoecd/52/9/37093646.pdf Página de Internet oficial de la OCDE: 6 El “Decreto de Promulgación de la Convención de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos” fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de julio de 1994. Cfr: Página de Internet oficial del Diario Oficial de la Federación: http://diariooficial.segob.gob.mx/index.php?year=1994&month=07&day=05 7 Hughes, Richard, “PpR en Reino Unido: Diez lecciones aprendidas en una década de experiencia”, en “Presupuesto basado en resultados. Conferencia Internacional Ciudad de México, México. Junio 9-10 de 2008”, SHCP, OCDE, et. al., México, 2009, Cfr: pp. 117 a 131.  Página 2 El éxito de un ASP depende de cuatro factores principales: la elección adecuada de indicadores de desempeño; el monitoreo del avance de los ministerios; la rendición de cuentas por parte del gobierno; y una retroalimentación mediante la vinculación de esas evaluaciones del desempeño con las decisiones de gasto que se tomen en el futuro. En Canadá, el Parlamento aprueba el gasto público a nivel Federal, y exige responsabilidad a los ministros a través de comités.8 Los programas canadienses deben tener como fundamento una ley especial o la Ley de Apropiaciones, que es un ordenamiento marco elaborado por la Junta del Tesoro. Un gabinete integrado por funcionarios elegidos del partido con mayoría parlamentaria asigna los recursos destinados a las prioridades de política del presupuesto anual. El Ministerio de Finanzas, que integra los comités del gabinete, determina las políticas tributarias y elabora el presupuesto. La Junta del Tesoro canadiense es un comité del gabinete que supervisa la aprobación por parte del Parlamento del presupuesto y evalúa la gestión de los ministerios. La Oficina del Consejo Privado se encarga de revisar las propuestas ministeriales de modificación de la estructura de los programas del gobierno. En la práctica, el Ministerio de Finanzas, la Junta del Tesoro y la Oficina del Consejo Privado coordinan la implantación y seguimiento del SED y PbR.9 En los Estados Unidos de América se expidió la “Government Performance Results Act” el 5 de enero de 1993,10 a partir de la cual se reformó en algunas de sus partes para adecuarlo a la nueva legislación, con el propósito de mejorar la eficiencia de los programas federales, mejorar la confianza por parte de los gobernados, establecer proyectos piloto con metas programáticas y un sistema para medir el desempeño de los programas con respecto a los resultados y las metas propuestas, de manera periódica. La transición iniciada con la reforma fue gradual: se estableció como plazo máximo el 30 de septiembre de 1997 para que el titular de cada agencia sometiera al Director de la Oficina de Administración y Presupuesto y al Congreso su plan estratégico para actividades programáticas. Asimismo, a más tardar el 31 de marzo de 2000 y de cada año subsecuente, el titular de cada agencia prepararía y entregaría al Presidente y al Congreso un reporte sobre el desempeño del programa del año fiscal anterior que incluyera los resultados obtenidos. En la década comprendida entre 1980 y 1990, Nueva Zelanda sufrió crisis económicas que repercutieron en un importante déficit fiscal, que orilló al Parlamento y al Primer Ministro a llevar a cabo una reforma estructural con el propósito de implementar programas que redujeran el costo de la administración pública manteniendo el equilibrio presupuestario: se modernizaron los sistemas para hacer más hincapié en los resultados del gasto público que en cumplir con los requisitos de los mecanismos existentes para ejercerlo. 11 8 Cfr: Página de Internet Oficial del Ministerio de Finanzas de Canadá: http://www.fin.gc.ca/access/ecfisceng.asp 9 McCORMACK, Lee y Bruce STACY, “Fundamentos institucionales del PpR: El caso del gobierno de Canadá”, en “Presupuesto basado en resultados. Conferencia Internacional Ciudad de México, México. Junio 9-10 de 2008”, SHCP, OCDE, et al., México, 2009, Cfr: pp. 89 y 90. 10 Cfr: Página de Internet de la Oficina de Administración y Presupuesto de Estados Unidos de América: http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra_gplaw2m/. 11 El equilibrio presupuestario consiste en que los ingresos públicos sean equivalentes a los gastos públicos, de manera que no sobre ni falte dinero; se consigue mediante fuentes de ingreso distintas a financiamiento o deuda pública para cubrir los gastos. En el superávit presupuestario, existen más  Página 3 El SED y PbR se implementaron en Nueva Zelanda mediante la revisión de las responsabilidades entre el gobierno y los particulares, para lograr una adecuada complementariedad desde la perspectiva del Estado. Se revisó la estructura de la administración pública y surgieron nuevos entes públicos, análogos a los órganos administrativos desconcentrados mexicanos.12 Se encomendó a algunas instituciones prestar servicios públicos; a otras, regular actividades económicas llevadas a cabo por los particulares y, a los ministerios, correspondió diseñar y evaluar las políticas públicas. El SED neozelandés puede sintetizarse de la siguiente manera:  Elaboración de políticas públicas o programas por parte de los ministerios.  Ejecución de los programas y obtención de resultados por parte de las agencias y estructuras de niveles inferiores a los ministerios.  Revisión y evaluación periódica por parte de los ministerios, con respecto a los resultados obtenidos por las entidades y otros órganos de gobierno.  Rendición de cuentas por parte de los ministerios al Parlamento.  Evaluación del desempeño global y aplicación de incentivos o sanciones con base a los resultados obtenidos. Chile ha sido el último país en ingresar a la OCDE, a principios del año 2010; no obstante, desde 1994 implementó el SED y el PbR a través de un modelo que es el más semejante al mexicano. El modelo chileno de SED tiene su columna vertebral en los programas de mejoramiento de la gestión, que son de cobertura global a los demás programas del gobierno. 13 Antecedentes en la rendición de cuentas en México El nivel de responsabilidad hacendaria ha ido aumentando en México gradualmente a partir del último cuarto del siglo XX. Hacia el año 1975 prevalecía una gran discrecionalidad en el ejercicio del gasto público; los gobernados contribuían al sostenimiento del Estado y el gobernante decidía cómo gastar y en qué gastar los recursos públicos, sujetándose al presupuesto de egresos propuesto por el titular del Ejecutivo Federal y aprobado por el Congreso de la Unión con la posibilidad de modificarlo durante el ejercicio fiscal. Las políticas públicas emprendidas por un presidente durante su sexenio, no vinculaban a su sucesor, que podía asumir las que convinieran a sus intereses, toda vez que no existía propiamente un Sistema de Planeación Nacional del Desarrollo,14 ni ingresos que egresos, de manera tal que surge una responsabilidad a cargo del gobernante sobre el destino de los recursos sobrantes; por el contrario, en el déficit presupuestario, existen más gastos que ingresos, por lo tanto, el gobierno requiere de financiamiento o deuda pública para realizar sus actividades. 12 CHÁVEZ PRESA, Jorge A., “Para recobrar la confianza en el Gobierno. Hacia la transparencia y mejores resultados con el presupuesto público.”, Fondo de Cultura Económica, México, 2002, Cfr: pp. 157 y 158. 13 Página de Internet oficial del Ministerio de http://www.minhda.cl/ministerio/doc/gestion_transparente/PMG_2009.pdf Hacienda de Chile: 14 Conviene hacer una precisión en cuanto a los antecedentes de la Ley de Planeación vigente. Entre los años de 1930 a 1975 hubo intentos de consolidar la planeación nacional del desarrollo, como la Ley de Planeación de la República (1930), el Plan 1934-1940, la Comisión Federal de Planeación Económica (1942), la Comisión Nacional de Inversiones (1946), la Comisión de Inversiones (1954), la Secretaría de la Presidencia de la República (1958), el Acuerdo sobre la Planeación del Desarrollo Económico y Social del  Página 4 tampoco mecanismos transparentes y expeditos de rendición de cuentas a la ciudadanía, lo que retrasó la implantación de mecanismos eficientes de responsabilidad hacendaria en el ejercicio del gasto. Para el logro de un sistema congruente de planeación, se requería de un diseño institucional adecuado mediante entes públicos que vigilaran que los demás órganos del Estado alcanzaran sus resultados. El 3 de febrero de 1983 se publicó un decreto por el que se reformaron los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (la “Constitución”) para prever que el Estado establecería y dirigiría un Sistema de Planeación Nacional del Desarrollo,15 que sería democrático, pues obligaba al Poder Ejecutivo a incluir las aspiraciones de los sectores social y privado y a desarrollar programas tendientes a fortalecer la soberanía, la forma de gobierno democrática, y a mejorar la distribución de la riqueza de los gobernados para alcanzar el pleno respeto de su dignidad y derechos que les reconoce la Constitución. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (la “LOAPF”), publicada el 29 de diciembre de 1976, no preveía la existencia de un órgano dentro del Poder Ejecutivo encargado de exigir a las demás instancias gubernamentales la rendición de cuentas. La reforma del 29 de diciembre de 1982, creó la Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Los principales objetivos de la adición de un artículo 32 Bis a la LOAPF consistieron en establecer una instancia cuya principal finalidad sería vigilar el debido ejercicio del gasto público federal, pudiendo realizar auditorías y evaluaciones, por sí misma o a solicitud de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (la “SHCP”) o de las coordinadoras de sector, a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Por virtud del decreto publicado el 28 de diciembre de 1994 se cambió la denominación de la dependencia de que se trata por la de Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (la “SECODAM”). Subsistieron sus facultades de vigilancia, evaluación, control y sanción; no obstante, se le adicionaron facultades en materia de “desarrollo administrativo”, consistentes en actividades tendientes a que los recursos humanos y materiales, así como los procedimientos técnicos de la Administración Pública Federal fueran aprovechados con criterios de eficiencia, procurando en todo momento la eficacia, descentralización, desconcentración y simplificación administrativa. Asimismo, se le confirieron atribuciones para opinar sobre proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programación, presupuestación, administración de recursos humanos, materiales y financieros. Mediante decreto de fecha 13 de marzo de 2002, se reformó la fracción XXV y se adicionó la XXVI al artículo 37 de la LOAPF, con la finalidad de facultar a la SECODAM para establecer acciones que propiciaran la transparencia en la gestión pública, la País (1961), el Plan de Acción Inmediata 1962-1964, el Plan Nacional de Desarrollo (1967) y el Anteproyecto de lineamientos para el Programa de Desarrollo Económico y Social 1974-1978. Cfr: CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, “Planeación, programación y presupuestación”, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2003, pp. 3 a 9. 15 “El Sistema Nacional de Planeación Democrática es el conjunto articulado de relaciones funcionales, creado entre las dependencias y entidades del sector público federal, y entre ellas y las organizaciones de los diversos grupos sociales y las autoridades locales, con el fin de actuar de común acuerdo. Dicho régimen comprende mecanismos permanentes de participación a través de los cuales los grupos organizados de la sociedad y la población en general, toman parte activa en la planeación nacional del desarrollo al hacer propuestas, plantear demandas y formalizar acuerdos.” Cfr: CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, “Planeación, programación y presupuestación”, Op. Cit., p. 25.  Página 5 rendición de cuentas y el acceso por parte de los particulares a la información generada por la Administración Pública Federal. A través de otro decreto de fecha 10 de abril de 2003, se reformaron los artículos 26 y 37 de la LOAPF para modificar la denominación de la SECODAM por la de Secretaría de la Función Pública (la “SFP”) y facultarla para implementar el Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal: un mecanismo a través del cual el acceso y permanencia en los mandos medios del servicio público estaría condicionado a la aprobación de exámenes de conocimientos y habilidades sobre temas relacionados con las funciones específicas de cada servidor público sujeto a dicho sistema.16 La SFP actualmente designa a los integrantes de órganos internos de control en todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, quienes llevan a cabo la evaluación y vigilancia de los servidores públicos del Poder Ejecutivo Federal, de manera continua y permanente. En adición al control interno que existe en la Administración Pública Federal, existen otras entidades públicas que permiten una rendición de cuentas imparcial. En el sistema de división de poderes, el Poder Legislativo, que se deposita en el Congreso de la Unión, está facultado para exigirle al Ejecutivo que dé cuentas sobre su gestión. Inicialmente la Constitución de 1917 confería a la Cámara de Diputados facultades exclusivas para fiscalizar y evaluar el ejercicio del gasto público de manera posterior a su ejercicio, mediante la denominada Contaduría Mayor, prevista en el artículo 74, fracción II, que a su vez era fiscalizada por la misma Cámara. Sin embargo, esa función también la podía llevar a cabo el Presidente de la República, dentro de la Administración Pública Federal. Para lograr que las atribuciones del Poder Ejecutivo Federal se ejercieran de manera responsable, transparente y oportuna, se creó el Departamento de la Contraloría como dependencia del Ejecutivo Federal. No obstante, en 1934 desapareció este departamento y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reasumió las funciones de fiscalización del gasto público al interior del Poder Ejecutivo.17 Mediante decreto publicado el 30 de julio de 1999 se reformaron los artículos 74 y 79 de la Constitución, para modificar la denominación de Contaduría Mayor de Hacienda, por la de “entidad de fiscalización superior de la Federación”, y se elevaron a nivel constitucional los plazos y procedimientos para presentar la Cuenta Pública, a cargo del Poder Ejecutivo. La legislación secundaria, conocida como Ley de Fiscalización Superior de la Federación, se publicó el 29 de diciembre de 2000 e instituyó la Auditoría Superior de la Federación (la “ASF”). El 7 de mayo de 2008 se publicó un decreto de reforma a la Constitución que acortó los plazos de presentación de la Cuenta Pública y elevó a nivel constitucional los procedimientos de revisión del gasto público. El 29 de mayo de 2009 se abrogó dicha 16 Este sistema tiene como finalidad implantar un mecanismo meritocrático en la Administración Pública, con el que se evita que los mandos medios sean designados libremente por su superior jerárquico, y favorecer a los que cuentan con la preparación técnica para ejercer cabalmente la función pública que se les encomienda. 17 Cfr: UHTHOFF LÓPEZ, Luz María, “Hacia la Fiscalización de la Hacienda Pública. El papel del Departamento de Contraloría y la Contaduría Mayor de Hacienda en los años de 1917 a 1934”, en GONZÁLEZ DE ARAGÓN, Arturo [Coord.] “Octavo Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas”, Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación”, México, 2008, p. 82.  Página 6 ley con la publicación en el DOF de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (la “Ley de Fiscalización y Rendición”). La ASF es un órgano que depende de la Cámara de Diputados cuya función principal consiste en exigir la rendición de cuentas a todo el sector público, de manera posterior al ejercicio del gasto. Es un mecanismo de pesos y contrapesos a la revisión hecha por parte del Ejecutivo a través de la SFP. Las principales ventajas de la ASF consisten, entre otras, en: (i) que no depende del Poder Ejecutivo; (ii) que sus titulares no deben pertenecer a ningún partido político, con un año de anticipación a su designación, ni atender eventos de partidos políticos; y (iii) que cuenta con facultades para fiscalizar recursos públicos federales que hayan recibido las entidades fiscalizadas, que son: los Poderes Federales, órganos constitucionales autónomos, entidades federativas, municipios, y particulares.18 Sus principales desventajas consisten, entre otras, en que: (i) requiere de la colaboración de diversas dependencias del Ejecutivo Federal para ejecutar las sanciones resarcitorias que impone; y (ii) que carece de facultades para fiscalizar los recursos provenientes de salarios de trabajadores del sector público destinados a sus sindicatos y administrados por los órganos de dirección de dichas organizaciones.19 La fiscalización de la Cuenta Pública tiene por objeto evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar que el ejercicio de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de la Federación se hayan ajustado a los criterios establecidos en los mismos, verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales y determinar, en su caso, las responsabilidades a que haya lugar, a efecto de imponer las sanciones resarcitorias correspondientes. En párrafos anteriores se describieron mecanismos de rendición de cuentas dentro del sector público a nivel federal. Pero, ¿cuál es su vinculación con la ciudadanía y con la transparencia? Los antecedentes en materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental se remontan al decreto de reforma del artículo 6° de la Constitución, publicado en el DOF el 6 de diciembre de 1977, mediante la cual se estableció que “el derecho a la información será garantizado por el Estado”,20 un precepto complementario del artículo 8°, que ya reconocía el derecho de petición. Si bien es cierto que durante muchos años existió el derecho de petición, reconocido por el artículo 8° de la Constitución, también lo es que sólo obligaba a la autoridad a emitir acuerdo por escrito con respecto a una solicitud, también por escrito, presentada por un particular. Tal acuerdo podía negar una solicitud de información, argumentando que era un “secreto administrativo”, o que la autoridad no la tenía, o que carecía de facultades para divulgarla. La ausencia de respuesta, por regla general, se consideraba una negativa ficta. 18 Artículos 2°, fracción IX, 3°, 6° y 91, fracción I, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. 19 Artículos 2°, fracción IX, 4°, 40 y 63 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Una excepción al principio de posterioridad son las “situaciones excepcionales” previstas en el artículo 42. 20 La redacción del artículo 6° quedó de la siguiente manera: “La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, o perturbe el orden público; el derecho a la información será garantizado por el Estado”. Ver la página de Internet oficial del Congreso de la Unión: http://www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_086_06dic77_ima.pdf  Página 7 Lamentablemente tal garantía individual careció de soporte en la legislación secundaria hasta que se expidió la Ley Federal de Transparencia Acceso a la Información Pública Gubernamental (la “LFTAIPG”), publicada en el DOF el 11 de junio de 2002, que obligó a todos los órganos públicos del Poder Ejecutivo Federal21 a atender dentro de un plazo máximo de veinte días hábiles toda solicitud de información. Se estableció el principio de máxima publicidad, por virtud del cual toda información es pública, salvo disposición expresa en contrario. De esta manera, sólo constituyen información reservada y confidencial, los datos personales y aquélla que disponga la ley por causales específicas, como por ejemplo aquélla cuya divulgación pueda afectar la seguridad nacional. ¿Pero qué sucedía si los entes públicos federales negaban o no atendían solicitudes de información pública? Los Poderes Legislativo y Judicial y órganos constitucionales autónomos establecieron unidades administrativas internas, como la Comisión para la Transparencia y Acceso a la Información Pública de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que atendieran los recursos de revisión. El Instituto Federal de Acceso a la Información — ahora Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (el “IFAI”)22 — es un organismo público descentralizado, no sectorizado en ninguna dependencia federal. Aunque forma parte del Poder Ejecutivo Federal, sus titulares son propuestos por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, o por la Comisión Permanente en períodos de receso.23 Evolución del Derecho Presupuestario mexicano La rendición de cuentas sería incompleta si no existieran cuentas que rendir. Es decir, un mandatario necesita instrucciones concretas del mandante para poderle informar sobre los resultados obtenidos. Trasladando el ejemplo, las “instrucciones del mandante al mandatario” son los objetivos y metas claros que el gobierno debe cumplir, los cuales requieren de un rumbo o un propósito concreto. Como se mencionó en el apartado anterior, México transitó de una etapa de discrecionalidad en la rectoría del desarrollo nacional a un Sistema de Planeación Nacional de Desarrollo; en congruencia con ello, el propósito del Poder Ejecutivo y sus objetivos se determinan a través del Sistema de la Planeación Nacional Democrática. El 31 de diciembre de 1976 se publicó la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (la “Ley de Presupuesto y Contabilidad”) que establecía en su artículo 4° el vínculo planeación-programación-presupuestación, en los siguientes términos: “La programación del gasto público federal se basará en las directrices y planes 21 Un defecto de la LFTAIPG consiste en que sólo se estableció un plazo legal máximo para que las dependencias y entidades atendieran las solicitudes de información, en términos de su artículo 44, ubicado en el Título Segundo: “Acceso a la Información en el Poder Ejecutivo Federal”, y no en el Título Primero: “Disposiciones Comunes a los Sujetos Obligados”. Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 61, ubicado en el Título Tercero: “Acceso a la Información en los demás sujetos obligados”, los Poderes Legislativo y Judicial, tribunales administrativos y órganos constitucionales autónomos, deben establecer el plazo de respuesta en los lineamientos que emitan. 22 El 5 de julio de 2010 se publicó en el DOF un decreto por el que se reformaron los artículos 3°, fracciones II y VII, y 33 de la Ley Federal de Transparencia Acceso a la Información Pública Gubernamental, lo que implicó la modificación de la denominación del “Instituto Federal de Acceso a la Información” por la de “Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos”, ya que en el mismo decreto se publicó la “Ley Federal de Protección de Datos Personales en Posesión de los Particulares”, que amplió las atribuciones del organismo descentralizado. A pesar de lo anterior, se sigue utilizando la abreviatura IFAI para referirse al mismo organismo. Cfr: http://www.ifai.org.mx/ 23 ZAMORA ETCHARREN, Rodrigo, “Acceso a la Información Pública Gubernamental Federal”, Porrúa, México, 2003, Cfr: pp. 105 y 106.  Página 8 nacionales de desarrollo económico y social que formule el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto”. Los artículos 5°, 6° y 13 reforzaban el precepto anterior al establecer las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público federal.24 Los presupuestos debían elaborarse por cada año calendario y basarse en costos, no en resultados;25 adicionalmente, el artículo 25 confería al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Programación y Presupuesto, de una amplia discrecionalidad para determinar “la forma en que deberán invertirse los subsidios que otorgue a los Estados, Municipios, instituciones o particulares”; para “asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en los Presupuestos de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, a los programas que considere convenientes”; y autorizar “los traspasos de partidas cuando sea procedente, dándole la participación que corresponda a las Entidades interesadas.” El Estado siguió participando en el desarrollo económico, conduciendo, planeando, coordinando, orientando, fomentado y regulando actividades económicas. En las actividades prioritarias concurriría con los sectores social y privado, así como con otras formas de participación económica, como la inversión extranjera. En las actividades estratégicas sólo intervendría el sector público. La Ley de Planeación se publicó en el DOF 5 de enero de 1983 y estableció que el Plan Nacional de Desarrollo (el “PND”), elaborado por cada Presidente de la República, fija objetivos, metas y estrategias globales de desarrollo económico del país;26 si bien, en términos de lo dispuesto por los artículos 5° y 21 de la referida ley, el Congreso de la Unión puede emitir observaciones al respecto, el titular del Ejecutivo Federal deberá publicarlo en el DOF dentro de los seis primeros meses de su gobierno. Del PND emanan programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, 27 elaborados por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; los programas son políticas públicas concretas que deben apegarse a las estrategias y objetivos del propio PND. De esa manera se estableció el vínculo de planeaciónprogramación. Una vez elaborados y aprobados los programas, el Presidente de la República, por conducto de la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto (ámbito que actualmente se encuentra incorporado a la SHCP, a través de la Subsecretaría de 24 De acuerdo con la OCDE, a esto se le conoce como “presupuestación programática”, ya que se requiere la definición de objetivos y metas para cada programa, así como unidades responsables de su ejecución. ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICOS, “Estudio de la OCDE sobre el proceso presupuestario en México”, Ediciones de la OCDE, Francia, 2009, Cfr: p. 109. 25 “Artículo 13 [de la Ley de Presupuesto y Contabilidad]. El gasto público federal se basará en presupuestos que se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución. Los presupuestos se elaborarán para cada año calendario y se fundarán en costos.” 26 CHAPOY BONIFAZ, Dolores Beatriz, “Planeación, programación y presupuestación”, Op. Cit., Cfr: pp. 13 a 21. 27 Los programas sectoriales son los que elaboran las dependencias y determinan los objetivos, que regirán el desempeño de las actividades del sector administrativo de que se trate e incluyen estimaciones de recursos y determinaciones sobre instrumentos y responsables de su ejecución; los programas institucionales son aquéllos elaborados por las entidades paraestatales de conformidad con la ley que regule su organización y funcionamiento, así como al programa sectorial correspondiente; los programas regionales son aquéllos realizados por dependencias y/o entidades para atender regiones consideradas prioritarias o estratégicas cuyo espacio geográfico rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa; y los programas especiales son los referidos a necesidades de desarrollo integral del país y vinculados con actividades relacionadas con dos o más dependencias coordinadoras de sector. Cfr: artículos 23 a 26 de la Ley de Planeación.  Página 9 Egresos), se encarga de presupuestar o asignar recursos presupuestarios a cada programa que generalmente se sujeta a reglas de operación. El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación se remitía a la Cámara de Diputados para su aprobación; una vez aprobado y publicado el Decreto de PEF, entraba en vigor al año siguiente y los programas comenzaban a ejecutarse. Podía suceder que se evaluaran los resultados, o que sólo se evaluaran los costos.28 Para prevenir las modificaciones discrecionales al PEF, de manera periódica se expedían manuales de normas presupuestarias, para facilitar la ejecución del gasto público por parte de cada dependencia y entidad de la Administración Pública Federal. Los manuales tienen menor jerarquía normativa que las leyes y los reglamentos, de tal manera que ante las disposiciones en contrario que pudieran existir entre ellos, prevalecían las normas de la Ley de Presupuesto y Contabilidad. El último manual general de normas presupuestarias de carácter federal que se emitió, fue el Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, publicado el 31 de diciembre de 2004, que colmó muchas lagunas de la Ley de Presupuesto y Contabilidad en materia de adecuaciones presupuestarias, ahorros, economías y subejercicios del gasto, entre otras. Si bien es cierto que el manual no establecía procedimientos de evaluación del desempeño y los resultados de la gestión gubernamental, también lo es que su éxito es resultado de que el Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (el “Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto”) vigente, se basó en él. Mientras que la principal ventaja del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal fue su profundidad con respecto a los temas presupuestarios, su defecto más importante consistió en su escasa jerarquía normativa. La Ley de Presupuesto y Contabilidad carecía, a juicio de la mayoría de los legisladores federales,29 de cualidades como las siguientes: 1. Principios económicos generales que dieran certidumbre y orden a las finanzas públicas y al proceso presupuestario; por ejemplo, el principio de “equilibrio presupuestario”, por virtud del cual a cada propuesta de gasto debe corresponder una correlativa de ingreso equivalente en cuantía y distinta al financiamiento o deuda. 2. Régimen presupuestario específico para los órganos desconcentrados, organismos descentralizados y órganos constitucionales autónomos que cuentan con algún grado de autonomía presupuestaria. 3. Regulación de fideicomisos que no sean entidades paraestatales, pero que operan con recursos públicos. 4. Mecanismos de incentivos y sanciones para los ejecutores del gasto que logran los resultados y/o superan las metas establecidas en los programas. 5. Sistema congruente de PbR y SED. 6. Regulación de los subsidios. 28 Como se mencionó en párrafos anteriores, existía discrecionalidad para modificar el gasto público, en términos de la Ley de Presupuesto y Contabilidad. 29 Cfr: Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicado en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 13 de diciembre de 2005.  Página 10 7. Regulación de la operación de los fondos para atender contingencias. En este aspecto, se hace énfasis en las políticas “contracíclicas” del gasto público, consistentes en crear y mantener fondos de reserva ante crisis económicas o déficits presupuestarios. 8. Reglas de transparencia y acceso a la información. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (la “Ley Federal de Presupuesto”) se publicó el 30 de marzo de 2006 y recogió en su texto las propuestas anteriores. En relación con el SED, el artículo 2°, fracción LI, de la Ley Federal de Presupuesto, lo definió como: el conjunto de elementos metodológicos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas, bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer el impacto social de los programas y de los proyectos. Disposiciones específicas que rigen el SED y PbR De acuerdo con la Ley Federal de Presupuesto, las SHCP y SFP deben verificar periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de la ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el SED; en adición a lo anterior, por virtud de lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Federal de Presupuesto se obligó a los servidores públicos responsables en los entes públicos ejecutores del gasto a instrumentar la administración por resultados, que consiste en cumplir con oportunidad y eficiencia las metas y objetivos previstos en los respectivos programas, conforme a lo dispuesto en la Ley Federal de Presupuesto y demás disposiciones generales aplicables. Asimismo, la coordinadora del ramo respectivo debe evaluar los resultados de los programas sujetos a reglas de operación, por conducto de expertos, instituciones académicas y de investigación u organismos especializados de carácter nacional o internacional con reconocida experiencia en las materias de las que versen los respectivos programas. El artículo 224 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto, por su parte, establece que las dependencias y entidades que transfieran recursos a las entidades federativas a través de convenios de coordinación en materia de descentralización y reasignación, deberán publicar en su página de Internet el ejercicio, avances y resultados físicos y financieros de esos recursos. En los convenios de coordinación en materia de descentralización y reasignación de recursos se debe propiciar que las entidades federativas rindan cuentas a los órganos legislativos locales y a la sociedad en general sobre los avances y resultados físicos y financieros de esos recursos. En relación con las aportaciones federales, la información que utilicen las entidades federativas deberá ser homogénea con la Federal. Las dependencias y entidades deberán revisar la información del primer semestre del ejercicio y enviar a la SHCP una versión de los formatos con la información que incluya los resultados presentados en el Informe de Avance de Gestión Financiera. Toda modificación de información que sea resultado de las revisiones que se mencionan, se apegará a la fecha real en que se hayan efectuado las operaciones y deberá ser congruente con el Informe de Avance de Gestión Financiera, que incluye los avances físicos y financieros logrados mediante la ejecución de los programas.  Página 11 El 30 de marzo de 2007 se publicaron los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, (los “Lineamientos”), que emitieron los titulares de la SHCP, SFP y el Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (el “CONEVAL”), organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, agrupado en el sector coordinado por la Secretaría de Desarrollo Social (la “SEDESOL”). El objeto de esos lineamientos, de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, fue regular la evaluación de los programas federales, la elaboración de la matriz de indicadores, los sistemas de monitoreo y objetivos estratégicos de las dependencias y entidades. Se definió a la Evaluación como el “análisis sistemático y objetivo de los programas federales y que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad”. Cada programa puede tener uno o más indicadores. El lineamiento noveno, fracción II, define “indicador” como la “expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa federal, monitorear y evaluar los resultados”. Las matrices de indicadores no fueron definidas en los Lineamientos; sin embargo, podemos concebirlas como los parámetros basados en el Marco Lógico30 que sirven para medir los resultados y el impacto de los programas de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. Las matrices de indicadores deben contener un resumen que describa los principales ámbitos de acción del programa federal. Los resultados son, de conformidad con el lineamiento noveno, fracción I, inciso a), “la consecuencia directa del programa federal sobre una situación, necesidad o problema específico, denominado “Propósito”, así como la contribución que el programa espera tener sobre algún aspecto concreto del objetivo estratégico de la dependencia o entidad, denominado “Fin” del programa, el cual deberá estar ligado estrechamente con algún objetivo estratégico de la dependencia o entidad. En este apartado se deberá precisar la población objetivo que se busca atender con el programa”. Se regulan dos categorías generales de evaluación: “Evaluación de los Programas Federales” y “Evaluaciones Estratégicas”, que deben ser llevadas a cabo por evaluadores externos con cargo a los presupuestos de las dependencias o entidades responsables del programa federal evaluado. La evaluación de los programas, así como el programa de mejoramiento de la gestión, forman parte del SED. La categoría general de “Evaluación de los Programas Federales” se divide a su vez en cinco clases de evaluación. Los Capítulos II a VII del Título Tercero de los Lineamientos regulan cada una de esas cinco clases de evaluación de los programas federales, los cuales se definen a continuación: a) Evaluación de Consistencia y Resultados: analiza sistemáticamente el diseño y desempeño global de los programas federales, para mejorar su gestión y medir el logro de sus resultados con base en la matriz de indicadores. 30 En la fracción VII del lineamiento tercero de los Lineamientos se definió al Marco Lógico como “la metodología para la elaboración de la matriz de indicadores, mediante la cual se describe el fin, propósito, componentes y actividades, así como los indicadores, las metas, medios de verificación y supuestos para cada uno de los objetivos de los programas federales”.  Página 12 b) Evaluación de Indicadores: analiza mediante trabajo de campo la pertinencia y alcance de los indicadores de un programa federal para el logro de resultados. c) Evaluación de Procesos: analiza mediante trabajo de campo si el programa lleva a cabo sus procesos operativos de manera eficaz y eficiente y si contribuye al mejoramiento de la gestión. d) Evaluación de Impacto: identifica con metodologías rigurosas el cambio en los indicadores a nivel de resultados atribuible a la ejecución del programa federal. e) Evaluación Específica: aquellas evaluaciones no comprendidas en las categorías anteriores y que se realizan mediante trabajo de gabinete y/o de campo. Las dependencias y entidades deben dar seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora en los programas federales derivados de las evaluaciones realizadas, conforme al convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para resultados que celebren. Los documentos y resultados sobre las evaluaciones externas deben ser difundidos también en las páginas de Internet de las respectivas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal. La SHCP, SFP y CONEVAL conforman el sistema integral de monitoreo y evaluación basado en resultados con la finalidad de proporcionar a las dependencias y entidades responsables de los programas federales, de información actualizada y periódica sobre la utilización de los recursos asignados, los avances y el logro de sus metas. La base del sistema es la matriz de indicadores de cada programa federal; dicho sistema debe vincularse al SED. Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deben incorporar al sistema integral de monitoreo, la siguiente información:  Sus objetivos estratégicos previstos expresamente en el PND.  Características generales de los programas federales.  Matriz de indicadores de los programas federales.  Instrumentos de recolección de datos e información relevante del programa federal.  Resultados de todas las evaluaciones.  En su caso, el convenio de compromisos de mejoramiento de la gestión para resultados, así como sus informes de avance.  El avance del ejercicio presupuestario de cada programa federal.  Información adicional que consideren pertinente. Finalmente, se facultó a las dependencias y entidades para que pudieran integrar sus propios sistemas en congruencia con lo dispuesto por el tercer párrafo del artículo 4° de la Ley Federal de Presupuesto.31 31 El tercer párrafo del artículo 4° de la Ley Federal de Presupuesto dispone: “Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecerán la operación y la toma de decisiones de los ejecutores [del gasto público federal], procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalización, el costo de la implantación y la obtención de resultados en los programas y proyectos.”  Página 13 El 31 de marzo de 2008 se publicó el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del Sistema de Evaluación del Desempeño, (el “Acuerdo del SED”), expedido por los titulares de la SHCP y SFP. El Acuerdo señala expresamente en sus considerandos la obligación a cargo del Poder Ejecutivo Federal de implantar el SED y el Presupuesto basado en Resultados a más tardar en el ejercicio fiscal 2008, a partir de los siguientes objetivos: 1. Implantar el SED: Para efectos de verificación y monitoreo del cumplimiento de objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión, que permitan conocer los resultados del ejercicio de los recursos federales, impacto social de los programas y proyectos, y conocer la eficiencia, economía, eficacia y calidad en los servicios que presta la Administración Pública Federal. 2. Vincular planeación, programación, presupuestación, seguimiento, ejercicio de los recursos y evaluación de políticas públicas: A través de esta vinculación se pretendió impulsar el logro de los resultados previstos en los objetivos y metas de los programas presupuestarios y del desempeño institucional. 3. Impulsar el PbR: Se definió al PbR como “el proceso que integra de forma sistemática, en las decisiones correspondientes, consideraciones sobre los resultados y el impacto de la ejecución de los programas presupuestarios y de la aplicación de los recursos asignados a éstos.” 4. Diseñar instrumentos jurídicos para lograr y formalizar compromisos: Se pretende regular de manera más precisa los convenios que coadyuven al logro de los objetivos y metas de las políticas públicas y de los programas presupuestarios, así como el mejoramiento institucional. 5. Proporcionar información sistemática sobre el SED y el PbR: La información debe ser proporcionada a través de medios electrónicos, en forma permanente y sistemática, y debe versar sobre los avances y resultados de la evaluación del desempeño de las políticas públicas, de los programas presupuestarios y de la aplicación de los recursos públicos asignados a éstos, sin perjuicio de la información que otras instancias deban proporcionar. En el Acuerdo del SED se definió al “indicador de desempeño” como la “expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa, correspondiente a un índice, medida, cociente o fórmula, que establece un parámetro del avance en el cumplimiento de los objetivos y metas. Dicho indicador podrá ser estratégico o de gestión”.32 Por su parte, en los Lineamientos se definieron los “indicadores” como la “expresión cuantitativa o, en su caso, cualitativa que proporciona un medio sencillo y fiable para medir logros, reflejar los cambios vinculados con las acciones del programa federal, monitorear y evaluar los resultados”.33 El mismo Acuerdo definió la Matriz de indicadores como la “herramienta de planeación estratégica que expresa en forma sencilla, ordenada y homogénea la lógica interna de los programas presupuestarios, a la vez que alinea su contribución a los ejes de política pública y objetivos del PND y sus programas derivados, y a los objetivos estratégicos de las dependencias y entidades; y que coadyuva a establecer los indicadores estratégicos y de gestión, que constituirán la base para el funcionamiento del SED”. 32 Artículo 6°, inciso d), del Acuerdo del SED. 33 Lineamiento noveno, fracción II, de los Lineamientos.  Página 14 Las oficialías mayores son las unidades administrativas encargadas de planear, programar, presupuestar y, en su caso, establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto del gasto público federal.34 La unidad responsable de los ejecutores del gasto y de las dependencias y entidades es el área administrativa obligada a la rendición de cuentas sobre los recursos humanos, materiales y financieros que administra para contribuir al cumplimiento de los programas comprendidos en la estructura programática autorizada al ramo o entidad.35 La implementación del Acuerdo del SED por parte de las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, así como de sus respectivas administraciones públicas de carácter local, tiene un tinte discrecional en la materia, con respecto a los recursos públicos federales que se les transfieran de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Federal de Presupuesto. Lo anterior se debe a que la SHCP y SFP no cuentan con atribuciones para obligar a las entidades federativas a crear organismos y procedimientos para implementar el SED de carácter local semejantes a los federales.36 Sin perjuicio de lo anterior, debido a que las necesidades superan en exceso los recursos con que cuenta el gobierno nacional para hacerles frente, es preciso diseñar e instrumentar nuevos mecanismos que brinden mayor certidumbre en el ejercicio de los recursos públicos. La rendición de cuentas y la transparencia son elementos clave de un buen gobierno. Habida cuenta que los recursos públicos transferidos por las dependencias y entidades no pierden su carácter federal, los restantes órdenes de gobierno deben asegurarse de un ejercicio y evaluación de los mismos eficaz y legal. Al igual que los Lineamientos, el Acuerdo del SED también es de observancia obligatoria para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; además, la relación entre ambos ordenamientos es de complementariedad y no de sustitución, porque precisan su contenido. Armonización Contable Como puede notarse, los mecanismos del SED y PbR mexicanos son complejos, principalmente debido a la falta de uniformidad entre las matrices de indicadores en función de cada programa, y lo serían más todavía, si el 7 de mayo de 2008 no se hubiera publicado una reforma a la fracción XXVIII del artículo 73 de la Constitución, que facultó al Congreso de la Unión para legislar en materia de contabilidad gubernamental y presentación homogénea de la información financiera de ingresos y egresos, así como del patrimonio de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios. El 31 de diciembre de 2008 se publicó el decreto por el que se derogó el Título Quinto (De la Contabilidad Gubernamental) de la Ley Federal de Presupuesto, y se promulgó la Ley General de Contabilidad Gubernamental, (la “Ley de Contabilidad”,), 34 Artículos 6°, inciso g), del Acuerdo del SED; y 4° de la Ley Federal de Presupuesto. 35 La estructura programática es “el conjunto de categorías y elementos programáticos ordenados en forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas de acuerdo con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas y presupuestos, así como ordena y clasifica las acciones de los ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto y permite conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos públicos” (Artículo 2°, fracción XXII, de la Ley Federal de Presupuesto). El ramo es “la previsión de gasto con el mayor nivel de agregación en el Presupuesto de Egresos” (Artículo 2°, fracción XL, de la Ley Federal de Presupuesto). 36 Ver numeral 14 del Acuerdo del SED.  Página 15 que obliga a todas las dependencias y entidades, así como ejecutores del gasto de la Federación, Estados, Municipios, Distrito Federal y órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales a uniformar su contabilidad. Una de las condiciones del sistema uniforme de contabilidad de los entes públicos es precisamente la instrumentación del PbR. Los requisitos mínimos del sistema son los establecidos en el artículo 19 de la Ley de Contabilidad; uno de esos requisitos consiste en la generación de estados financieros en tiempo real, así como información que coadyuve a la programación con base en resultados, evaluación y rendición de cuentas. De esta manera, los sistemas contables uniformes de los entes públicos de todo el país constituyen un instrumento mediante el cual se puede ejercer y evaluar el presupuesto con base en resultados cuantificables. Los artículos quinto al octavo transitorios del decreto por el que se publicó la Ley de Contabilidad establecen que la contabilidad gubernamental de todo el país debe uniformarse por completo a más tardar el 31 de diciembre de 2012, con el objeto de facilitar la comprensión y utilización de las herramientas del PbR y SED. De este modo, todos los ejecutores de gasto público federal, estatal o municipal deberán operar y generar en tiempo real estados financieros sobre el ejercicio de ingresos y gastos y sobre las finanzas públicas. Instituciones de evaluación de la gestión pública en México La SFP, la SHCP, el CONEVAL, la ASF, los evaluadores externos y los testigos sociales son los encargados de evaluar la gestión pública en México; cada una de ellos tiene un ámbito y alcance distinto; por ejemplo, el CONEVAL evalúa los resultados de los programas sociales enfocados al combate a la pobreza, mientras que la SHCP evalúa los resultados de todos los programas del Poder Ejecutivo Federal. Por otro lado, la ASF, verifica que la obtención de resultados, así como el cumplimiento de la normatividad aplicable en el ejercicio de los recursos públicos. Los evaluadores externos, son instituciones distintas al Poder Ejecutivo (universidades, centros de investigación y auditores nacionales o extranjeros), que pueden evaluar el desempeño del sector público. Los testigos sociales son personas físicas o morales particulares, que evalúan la transparencia y legalidad de los procedimientos de contratación administrativa; es decir, no evalúan propiamente resultados, sino desempeño, toda vez que su misión termina una vez que un contrato administrativo es adjudicado y emiten su testimonio.37 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 304-A del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto, la SHCP y SFP deben coordinarse en materia de evaluación y seguimiento al desempeño presupuestario y sus resultados. Para tal efecto, han constituido un grupo de trabajo permanente en la materia. Entre las atribuciones de la SHCP y SFP en materia de SED, se encuentran las siguientes:  Suscribir convenios o bases de desempeño con las dependencias y entidades donde se hagan constar compromisos para obtener resultados concretos, así 37 Los procedimientos de contratación pública son un medio para lograr los resultados de los programas. En la medida en que esos resultados se obtienen mediante el debido cumplimiento de esos contratos los testigos sociales no los evalúan, ya que sólo intervienen durante la etapa del procedimiento de contratación, no de ejecución o cumplimiento del contrato. Los testigos sociales se encuentran regulados en las Leyes de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; y de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas.  Página 16 como medidas presupuestarias que promuevan un ejercicio más eficiente y eficaz del gasto público, así como una efectiva rendición de cuentas.38  Elaborar y ejecutar un programa de mediano plazo destinado a promover la eficiencia y la eficacia en la gestión pública, que incluya acciones tendientes a modernizar la prestación de servicios públicos, que promuevan la productividad en las dependencias y entidades y reduzcan sus costos de operación.39  Emitir lineamientos que permitan el ejercicio transparente, ágil y eficiente de los recursos públicos que se transfieran las dependencias y entidades a través de convenios de reasignación.40  Verificar periódicamente, al menos cada bimestre, los resultados de la recaudación y de ejecución de los programas y presupuestos de las dependencias y entidades, con base en el SED para identificar la eficiencia, economía, eficacia, la calidad en el gasto, así como el impacto social en el ejercicio del gasto público, y actuar en consecuencia asumiendo las medidas conducentes.41 La SHCP concurre junto con la SFP en las atribuciones explicadas en párrafos anteriores relacionadas con el SED. Las diferencias consisten precisamente en las atribuciones específicas de la SHCP. La LOAPF en su artículo 31, fracciones XVI y XVII, faculta a la SHCP para “Normar, autorizar y evaluar los programas de inversión pública de la administración pública federal”, y para “Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera el control y la evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los programas y presupuestos de egresos, así como presidir las instancias de coordinación que establezca el Ejecutivo Federal para dar seguimiento al gasto y sus resultados”. En tanto que corresponde a la SHCP, por conducto de la Subsecretaría de Egresos, el diseño e instrumentación de mecanismos presupuestarios, así como el registro de proyectos y programas de inversión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, la función de esta dependencia tiene como ejes normativos los aspectos presupuestarios y de impacto económico de la acción gubernamental mediante la aplicación de técnicas de evaluación social de proyectos. Por su parte, la SFP hace hincapié en los aspectos relacionados con la gestión del desempeño. La SHCP deberá realizar trimestralmente la evaluación económica de los ingresos y egresos en función de los calendarios de presupuesto de las dependencias y entidades. Las metas de los programas aprobados serán analizadas y evaluadas por las Comisiones Ordinarias de la Cámara de Diputados, dependiendo de la materia de cada programa y comisión, mientras que el Ejecutivo Federal deberá enviar a la Cámara de Diputados la información necesaria con desglose mensual. Asimismo, la SHCP, autoriza las adecuaciones presupuestarias externas, siempre y cuando permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas. En este sentido, al determinar si procede una autorización para llevar a cabo una adecuación presupuestaria externa, consistente en una transferencia de recursos de una 38 Artículo 45, segundo párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto. 39 Artículo 61, tercer párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto. 40 Artículo 83, primer párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto. 41 Artículo 111, primer párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto.  Página 17 dependencia o entidad a otra, la SHCP debe evaluar si con esa medida se cumplen de mejor manera los objetivos de los programas que derivan del PND. La revisión y fiscalización de la Cuenta Pública Como se refirió en apartados anteriores, la ASF fiscaliza la Cuenta Pública que le envía el Ejecutivo Federal a más tardar el 30 de abril del año siguiente al ejercicio fiscal que concluye; la ASF revisa la cuenta pública y en su función fiscalizadora puede emitir observaciones y recomendaciones a los ejecutores del gasto, quienes cuentan con el plazo improrrogable de treinta días hábiles para solventar las observaciones y recomendaciones; de no hacerlo, se les pueden imponer sanciones por esa sola omisión. Adicionalmente, la ASF puede recuperar montos correspondientes a subejercicios del gasto público. El primero de mayo y de noviembre de cada año, la ASF debe entregar un informe del estado que guardan las observaciones y recomendaciones que hizo a las entidades fiscalizadas, y a más tardar el 20 de febrero de cada año, siguiente a aquél en que el Poder Ejecutivo envió la Cuenta Pública, la ASF debe entregar a la Cámara de Diputados el Informe del Resultado; es decir, la ASF rinde cuentas a la Cámara de Diputados respecto a sus actividades. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 79, fracción II, primer párrafo, de la Constitución y 28 de la Ley de Fiscalización y Rendición, el Informe del Resultado es información pública, cuyo contenido, en términos del artículo 29 de la Ley de Fiscalización y Rendición, debe incluir entre otras cosas, los resultados de la gestión financiera, comprobación de que las entidades fiscalizadas se ajustaron al Decreto de Presupuesto de Egresos, así como las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas por la ASF. Los evaluadores externos De conformidad con el artículo 110, cuarto párrafo, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal pueden optar entre evaluar sus propios programas o contratar evaluadores externos, que son personas físicas o morales especializados en la materia. Los evaluadores externos son contratados por una unidad administrativa ajena a la ejecución de los programas federales operados por una dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, donde aquélla es la responsable de supervisar la calidad y cumplimiento normativo de las evaluaciones. Estos evaluadores externos deben acreditar su legal constitución como sociedades o asociaciones, su experiencia en el tipo de evaluación y materia del programa a evaluar y presentar propuesta de trabajo ejecutiva. Los procedimientos de contratación de evaluadores externos se rigen por la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público. Las principales ventajas de las evaluaciones externas son la información sobre el ejercicio del gasto público que proporcionan, así como la profesionalización y flexibilidad que permite utilizar instrumentos de evaluación como entrevistas, cuestionarios y formatos diversos. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 111, último párrafo, de la Ley Federal de Presupuesto, sólo son vinculatorios para efectos de programación,  Página 18 presupuestación y ejercicio de los recursos públicos los reportes de verificación que emiten la SHCP y SFP, mientras que los elaborados por los evaluadores externos se consideran recomendaciones. Otro inconveniente de los evaluadores externos consiste en que las mismas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal evaluadas son las que contratan a los evaluadores externos y cubren el costo de la evaluación, lo que en la práctica puede provocar un conflicto de intereses. La relación del IFAI con el SED y PbR El IFAI no es propiamente un órgano evaluador sino un garante institucional para asegurar el derecho de acceso a la información; el organismo sólo interviene cuando el particular, insatisfecho con la respuesta de alguna unidad administrativa, promueve el recurso de revisión, para que inste a la unidad administrativa a satisfacer su petición de información. El 20 de julio de 2007 se publicó una reforma al artículo 6° Constitucional, mediante la cual se establecieron las bases mínimas de transparencia y acceso a la información para todos los niveles de gobierno, entre las cuales se considera que los “sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos”. Es decir, por mandato constitucional se deben publicar los indicadores del SED y PbR, y actualizarse constantemente, para que cualquier persona pueda utilizarlos correctamente y así evaluar la gestión gubernamental. Los testigos sociales Esta figura surgió en el “Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos que regulan la participación de los Testigos Sociales en las Contrataciones que realicen las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal” (el “Acuerdo”), emitido por la SFP y publicado el 16 de diciembre de 2004. El artículo 134 de la Constitución establece que los contratos administrativos se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas, que cumplan con requisitos de imparcialidad y honradez; por esa razón, en el octavo de los considerandos del acuerdo se estableció que “para lograr dicho propósito se requiere propiciar la participación activa y permanente de la sociedad civil a efecto de que ésta pueda evaluar los procesos de la acción gubernamental.” El Acuerdo distinguió entre observador y testigo social: el primero es la persona física que, personalmente o en representación de las cámaras de industria o comercio, asociaciones empresariales, organizaciones no gubernamentales o instituciones educativas asiste a los actos públicos de los procedimientos de contratación; el segundo, es la persona física o moral del sector privado que no persiga fines preponderantemente económicos y cuente con un registro ante la SFP, para intervenir con derecho a voz en los procedimientos de contratación pública y al final debe emitir un testimonio público por escrito sobre su participación. Mediante decreto publicado en el DOF el 28 de mayo de 2009, se adicionaron los artículos 26 ter a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, y 27 bis a la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, para introducir a nivel legal la figura de los testigos sociales en determinados procedimientos de contratación gubernamental. La intervención de testigos sociales se sujetó a condiciones basadas en un criterio objetivo en función de la cuantía de los procedimientos de contratación. En materia de  Página 19 obras públicas y servicios relacionados, se estableció que el monto del contrato debe rebasar la cantidad de diez millones de días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, cantidad que equivale durante el 2010 a 574’600,000 pesos, moneda nacional.42 En materia de adquisiciones, arrendamientos y servicios, las contrataciones deben exceder de cinco millones de días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal, que actualmente equivale a 287’300,000 pesos, moneda nacional. Otra limitación es que el procedimiento de contratación involucre información reservada, por ejemplo, en materia de seguridad nacional. En adición a lo anterior, si los testigos sociales detectan alguna irregularidad, están obligados a presentar quejas o denuncias ante los órganos internos de control. Al final de los procedimientos de contratación, el testimonio que rindan los testigos sociales deberá ser publicado dentro de los diez días hábiles siguientes a la contratación en la página de Internet de la dependencia o entidad que corresponda, para que cualquier persona pueda consultarlos. Situación actual del SED y PbR en el ciclo presupuestario mexicano La evaluación del desempeño, ya sea de las dependencias coordinadoras de sector, de la SHCP, SFP o de algún evaluador externo, se realiza a través de la verificación del grado de cumplimiento de los objetivos y metas, con base en indicadores estratégicos y de gestión que permitan conocer los resultados de la aplicación de los recursos públicos federales. El SED cuenta con dos componentes principales: (i) la evaluación de programas presupuestarios y políticas y (ii) la evaluación del proceso de administración y prestación de servicios públicos. El mecanismo de evaluación es la matriz de indicadores, que contiene información uniforme sobre las metas, objetivos, componentes y verificación. El SED se desenvuelve a través de programas anuales de evaluación, de mediano plazo y de mejora de la gestión. Para mayor claridad, sintetizamos el ciclo presupuestario mexicano de la siguiente manera: 1. El PND se divide en objetivos, que a su vez se dividen en estrategias por materia (energía, seguridad pública, combate a la pobreza, entre otras). 2. En función de cada objetivo y estrategia, cada dependencia y entidad elabora sus programas. 3. Los programas son enviados a la SHCP para que determine su incorporación al Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. A esto se le conoce como “presupuesto por programas”. 4. La Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos son remitidos a más tardar el 8 de septiembre de cada año a la Cámara de Diputados, o el 15 de diciembre cuando el presidente electo tome posesión de su cargo el primero de diciembre. 42 Los salarios mínimos generales diarios vigentes en el Distrito Federal corresponden a la zona económica “A”, que para el año 2010 equivalen a $57.46 Moneda Nacional, de conformidad con la Resolución que fija los salarios mínimos generales y profesionales vigentes a partir del primero de enero de 2010, emitida por el Honorable Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos y publicada en el DOF el 23 de diciembre de 2009.  Página 20 5. La Cámara de Diputados puede aprobar o modificar los recursos asignados a los programas del Presupuesto.43 El término para aprobar el Presupuesto vence el 15 de noviembre generalmente, o el 31 de diciembre en los años en que un nuevo presidente electo tome posesión de su cargo el primero de diciembre. 6. El Presupuesto de Egresos de la Federación entra en vigor el primero de enero del año siguiente al de su aprobación y termina su vigencia el 31 de diciembre del mismo año. A esa etapa se le conoce como de ejecución del gasto público y es simultánea a las etapas de control y seguimiento. 7. Los resultados e impacto social de los programas aprobados y en plena ejecución comienzan a notarse durante el ejercicio del gasto público. 8. Los programas son evaluados por las dependencias y entidades que los ejecutan, por la SHCP, la SFP y el CONEVAL. La SHCP y SFP deben considerar los resultados de las evaluaciones para efectos de programación-presupuestación. Puede haber evaluaciones anuales, mediante los Programas Anuales de Evaluación, o multianuales. Las evaluaciones de resultados obtenidos con subsidios se realizarían de conformidad con las reglas del programa anual. 9. En caso de detectar fallas en los programas, se corrigen y el ciclo se repite desde el principio cada año, el PbR se fortalece y se implanta por completo. 10. El Presidente entrega a la Cámara de Diputados la Cuenta Pública a más tardar el 30 de abril del año siguiente,44 para que la ASF la revise y emita las observaciones, recomendaciones o implemente las acciones que a su juicio estime procedentes.45 Al interior de la SHCP, la Subsecretaría de Egresos, cuyas principales funciones consisten, entre otras, en elaborar el proyecto de Presupuesto de Egresos y controlar el ejercicio del gasto público federal, es la responsable de implantar el SED. La Unidad de Política y Control Presupuestario (la “UPCP”) se encuentra facultada para emitir “los lineamientos y metodologías para la suscripción y el seguimiento de los instrumentos de administración del desempeño, convenios de seguimiento financiero, así como convenios y bases de desempeño”46 y coordinar la implantación del SED en todas las dependencias y entidades de la APF.47 Las direcciones generales de Programación y Presupuesto “A” y “B” con la participación de la Dirección General Jurídica de Egresos de la Subsecretaría de Egresos, auxilian a la UPCP promoviendo “el establecimiento de compromisos específicos en términos de programas, proyectos, acciones, objetivos, metas e indicadores de desempeño, por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en relación con los programas de mediano plazo y anuales” . 43 De acuerdo con una resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Cámara de Diputados no cuenta con facultades para crear nuevos programas. Ver el segundo punto resolutivo de la sentencia recaída a la Controversia Constitucional 109/2004, promovida por el Titular del Poder Ejecutivo Federal en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, publicada en el DOF el 24 de octubre de 2005. 44 Artículo 74, fracción VI, tercer párrafo, de la Constitución. 45 “La nueva Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la [abrogada] Ley de la Fiscalización Superior de la Federación [actualmente Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación], fortalecen la importancia de la fiscalización como último eslabón del Sistema Presupuestario y, como gran retroalimentador para las decisiones de asignación presupuestaria para subsecuentes ejercicios fiscales.” Cfr: ORTEGA GONZÁLEZ, Jorge, “Derecho Presupuestario Mexicano”, Editorial Porrúa y Universidad Iberoamericana, México, 2007, Cfr: p. 26. 46 Artículo 62, fracción XII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (el “RISHCP”). 47 Artículos 65, fracciones III, V y XV, y 65-A, fracciones III, V y XV RISHCP.  Página 21 Junto con los Programas de Mejora de la Gestión y Anuales de Desempeño, existen otros mecanismos, como las bases y convenios de desempeño suscritos entre dependencias y entidades, o incluso entre las anteriores y los sindicatos de trabajadores del sector público; las obligaciones que surgen de esos instrumentos consisten en alcanzar, al final de determinados plazos, resultados tangibles. Dichos mecanismos refuerzan la implantación del SED. Necesidad de facilitar la evaluación del desempeño y resultados del ejercicio del presupuesto por parte de la ciudadanía No a todos los ciudadanos les interesa la política ni el SED, ni el PbR. Más bien, la política tiende a volverse una cuestión que atañe a las “élites” y a convertirse en tema de interés de los partidos políticos, los medios masivos de comunicación y algunos intelectuales. Lo anterior ocasiona que sean principalmente los actores de la clase política quienes presenten denuncias o querellas penales en contra de servidores públicos y, de esa manera, mantengan el sistema de pesos y contrapesos al que aspira toda democracia para evitar el abuso de poder. 48 En el sistema político mexicano actual, el Poder Ejecutivo es vigilado principalmente por el Legislativo. Los gobernados y los medios de comunicación también tienen acceso a la información pública gubernamental y libertad de expresión, lo que les permite contar con argumentos sólidos para criticar el desempeño del gobierno y proponer soluciones. A pesar de la existencia de un sistema de pesos y contrapesos, todavía subsisten causas, defectos e incentivos que pueden propiciar infracciones a las normas, tanto de particulares como de gobernantes; uno de los medios para mejorarlo consiste en facilitar un mayor entendimiento y difusión del SED y PbR fuera del sector público, cuyas principales ventajas pueden resumirse en las siguientes:  Se fomentaría una crítica constructiva por parte de los gobernados, como observadores y beneficiarios de la gestión administrativa.  Se podrían resolver problemas que el gobierno por sí solo es incapaz de solucionar; por ejemplo, lograr un mayor desarrollo de la economía en todas las regiones del país, creando oportunidades de empleo en los Estados y Municipios, y así reducir los flujos de migrantes.  Mejorar el sistema de controles políticos y jurídicos que existe en la sociedad mexicana, logrando mayor presión por parte de la ciudadanía hacia el gobierno. El aumento de presión sólo es posible en la medida en que la sociedad se encuentre informada sobre la manera de ejercer sus derechos, pues en la medida en que los derechos dejan de ejercerse, se fortalece la impunidad. Conclusiones 1. El Sistema Nacional de Planeación Democrática establecido en los artículos 25 y 26 de la Constitución representa un ideal permanente por alcanzar, que consiste en una distribución equitativa de la riqueza entre los mexicanos que les permita su desarrollo integral y el pleno ejercicio de sus derechos. Los planes nacionales de desarrollo, sus programas y los presupuestos, son medios para alcanzar esa finalidad. 48 CRESPO, José Antonio, “Fundamentos Políticos de la Rendición de Cuentas”, Cámara de Diputados y Auditoría Superior de la Federación, Serie Cultura de la Rendición de Cuentas, México, 2001, pp. 49 a 65.  Página 22 2. México ha avanzado rápidamente en el establecimiento del SED y el PbR, sin embargo, se requiere continuar con las actividades de evaluación para que cada vez sean más los resultados tangibles alcanzados con el nuevo sistema. 3. La sobrerregulación, como en otros países, obstaculiza el logro de resultados. Para armonizar el cumplimiento de la normatividad y el logro de resultados tangibles para la población, se sugiere continuar con la simplificación normativa pero documentando a detalle la gestión pública, a fin de facilitar la evaluación por parte de entes públicos como la ASF y el CONEVAL, o privados, como los testigos sociales y evaluadores externos. 4. La transparencia favorece la evaluación por parte de los gobernados a la gestión administrativa, ya que les permite hacer críticas y propuestas para mejorar la actividad administrativa y prestar servicios públicos de mejor calidad a la población. 5. El SED es un medio para lograr el PbR, ambos a su vez, son medios para convertir en realidad el fin que establecen los artículos 25 y 26 de la Constitución; en esta relación de medios a fines es necesario reducir los obstáculos que impiden la implantación plena del PbR y el SED.  Página 23 BIBLIOGRAFÍA A. 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