La Financiación Del Ciclo Del Agua En España. Problemática Y Retos

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Presupuesto y Gasto Público 57/2009: 51-75 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2009, Instituto de Estudios Fiscales La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro ALBERT MARTÍNEZ LACAMBRA Director General Aquagest Services Co. SA Profesor Departmento Economia Empresa. Universitat Autònoma de Barcelona CARMEN ALBIOL OMELLA Jefe de Planificación Comercial. Agbar Economista JOFRE MASANA LLIMONA Agbar Economista Recibido: Febrero 2010 Aceptado: Marzo 2010 Resumen En este trabajo se analiza la problemática de financiación del agua y sus infraestructuras en España. Presentamos un análisis de los precios del agua basado en un indicador que nos permite comparar, en términos de renta disponible per cápita, el esfuerzo relativo del usuario en España con el que realizan los usuarios de otros países europeos, así como con otros servicios básicos. En este artículo se pone de manifiesto la necesidad y la existencia de un recorrido para el aumento de tarifas del agua en España. Palabras clave: Agua, Infraestructuras, Financiación, Directiva Marco. Clasificación JEL: L95, L51, H71, R51. Abstract This paper analyzes the problem of financing water infrastructures and the price of water in Spain. We present an analysis of water prices based on an indicator that allows us to compare, in terms of disposable income per capita, the relative effort that Spanish users perform with other European countries’ effort as well as with other basic services. We highlight the need and the potential water tariff increase in Spain. Key words: Water, Infrastructure Financing, Water Framework Directive. JEL Classification: L95, L51, H71, R51. 52 1. Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona Introducción El modelo de financiación de las infraestructuras es un tema recurrente en España. Su debate debería alejarse de los ciclos electorales, lo que permitiría definir un modelo de finan­ ciación estable que garantizara la ejecución de esas infraestructuras, pues es uno de los pila­ res esenciales en el desarrollo económico de cualquier país. A nadie se le escapa que la decisión de quién debe pagar una infraestructura y, poste­ riormente qué parte debe repercutirse al usuario del servicio y qué parte se financia por el resto de ciudadanos, es decir, a través de sus impuestos, es una decisión de alta carga política puesto que implica factores de distribución de renta, decisiones respecto a qué generación soporta la carga de la financiación, efectos de déficit y deuda pública, etc. Los efectos de dichas decisiones tienen incidencia en el largo plazo, en consecuencia, el debate debe ser político desde el punto de vista de sus efectos económicos y sociales, pero debe aparcarse las motivaciones electorales que en nuestro país emergen con una periodici­ dad prácticamente anual, si tenemos en cuenta los comicios electorales del Estado, Comuni­ dades Autónomas, Ayuntamientos y Unión Europea. Las decisiones que adopte un Gobierno en cuanto al modelo de financiación de las in­ fraestructuras dotarán de estabilidad en el largo plazo y permitirá la ejecución de ese elemen­ to tan importante para la competitividad de un país que son sus infraestructuras. La crisis de financiación se produce no por el modelo en si, sino por la posible inexistencia de éste. Di­ chas reflexiones también aplican a la financiación de los servicios públicos en cuanto a la ex­ plotación y prestación de los mismos. El agua y sus infraestructuras no son una excepción, decidir cómo y quién debe pagar las inversiones y la prestación del servicio no es un debate menor, ya que se trata de un recur­ so escaso, pero a su vez de primera necesidad. En España, las inversiones públicas en materia de agua constituyen aproximadamente un 15% de dichas inversiones y representan aproximadamente el 0,6% del Producto Interior Bruto (MMA, 2008). Tan sólo en materia de saneamiento, el Plan Nacional de Calidad de las Aguas 2007-2015 prevé unas inversiones en el Ciclo Integral del Agua, que supondrá unas necesidades financieras de más de 19.000 millones de euros. La gran pregunta que existe ac­ tualmente es cómo se financiarán estas inversiones. Dos son las posibles opciones: a través de la tarifa del agua o del presupuesto público. Más allá de las cuestiones respecto a la equidad y eficiencia del sistema tarifario, consi­ derando el actual deterioro de las finanzas públicas y la consiguiente dificultad de financiar determinadas inversiones, las necesidades financieras inherentes al cumplimiento de la Di­ rectiva Marco del Agua (UE, 2000) en 2015 tienden a utilizar el camino de las tarifas como instrumento de financiación. En esta línea, han aparecido distintas noticias en prensa en las que se afirma que el Gobierno dará entrada al sector privado para financiar esas inversiones. La necesidad de recuperación de los costes a través de la tarifa, motivado principalmen­ te por los requerimientos del artículo 9 de la Directiva Marco del Agua, abre un interesante debate en España respecto si el agua es cara o es barata, y si es así, qué recorrido de aumento de precios existe. La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 53 Importantes dosis de demagogia han planeado siempre sobre el agua y sus tarifas. Cuestiones, tales como «el agua cae del cielo y por tanto debiera tener un precio insignifican­ te» es un ejemplo de ello. Efectivamente, el agua cae del cielo pero para poder suministrarla requiere de un importante volumen de inversión en infraestructuras que permita captarla, tra­ tarla y suministrarla a los domicilios de los usuarios. Asimismo la recolección y tratamiento de las aguas residuales implica importantes volúmenes de inversión y altos costes de trata­ miento. Desde el Sector Público competente en esta materia se deberían realizar aún mayores esfuerzos para explicar al consumidor que el suministro y el saneamiento del agua requiere acometer importantes inversiones y gastos, de manera que el agua suministrada alcance los niveles de calidad óptimos para la salud y las aguas residuales puedan ser devueltas al medio ambiente sin dañar el ecosistema. Hoy en día, hablar de agua es hablar de tecnología en los procesos de tratamiento y, por tanto, de un significativo coste asociado. El objetivo principal de este trabajo es analizar el precio del agua en nuestro país, si es o no cara e inferir el recorrido de aumento de precio existente respecto otros países de la Unión Europea. El trabajo se focaliza en las tarifas de los usuarios domésticos, dejando de lado el precio que pagan los agricultores por la utilización del líquido elemento. Se opta por esta alternativa porque el estudio de la tarifa de los usuarios domésticos permite una comparación con el res­ to de países de la Unión Europea. A pesar de su importante peso en el consumo del agua, el consumo agrícola se sitúa entre el 70% y el 75% del total 1, el caso de la agricultura no se aborda en este artículo debido a la existencia de consideraciones tales como la vertebración del territorio, el mantenimiento del empleo en el sector agrícola, la necesidad de moderniza­ ción del sector, etc., que van más allá de una comparación tarifaria. Con objeto de evaluar si existe margen para el aumento de precios del ciclo del agua, se propone un indicador que mide el esfuerzo del usuario para el pago del servicio del agua. Este indicador nos permite hacer una comparativa entre España y distintos países europeos. Esta comparación se realiza en términos de poder adquisitivo sobre los precios del agua entre países. Asimismo se comparan los precios del agua con los de otras utilities como son la tele­ fonía y la electricidad. El trabajo se desarrolla con la siguiente estructura: en el capítulo segundo se analiza la financiación del ciclo del agua y su problemática en España. En el capítulo tercero se realiza la comparación tarifaria entre distintos estados de la Unión Europea y se define un indicador de esfuerzo que servirá para analizar cual es el recorrido de incremento tarifario que existe en nuestro país. En el capítulo cuarto se desarrolla una comparación del sector del agua con otras utilities (electricidad y telefonía) así como el gasto per cápita en estos servicios públi­ cos a nivel de Comunidades Autónomas. Finalmente, de los resultados obtenidos han sido extraídas algunas reflexiones a modo de conclusión. 54 2. Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona El Ciclo Integral del Agua en España El Ciclo Integral del Agua se conforma de una secuencia de actividades que van desde la captación, el tratamiento para su potabilización y el abastecimiento al usuario, hasta el sa­ neamiento, la depuración y el vertido final al dominio público. Todas estas actividades van encaminadas a garantizar el suministro del líquido elemento y, a su vez, a mantener un equi­ librio con el medio ambiente, garantizando que no se produce un agotamiento del recurso con el consiguiente perjuicio ambiental, así como una restitución del recurso al medio en adecuadas condiciones ambientales. En los últimos años, el sector ha tenido importantes cambios debido a cuestiones de ámbito legislativo, de disponibilidad y de demanda del recurso, así como la consideración del agua como parte del ecosistema. La concienciación social respecto el consumo de este bien escaso ha evolucionado en la misma línea y al mismo tiempo que la regulación del sec­ tor, estableciendo la protección del medio ambiente en base a un uso eficiente de los recursos como el objetivo principal de las políticas y la planificación del sector. Actualmente, existen importantes diferencias tarifarias entre Comunidades Autónomas. Éstas pueden ser debidas a diversas razones entre las que se incluye el origen del recurso, la calidad del servicio prestado y el nivel de inversiones ejecutadas, así como los distintos nive­ les de subsidio por parte del Sector Público o, lo que es lo mismo, el diferente grado de recu­ peración de costes del servicio. Veamos los factores que configuran el sector en la actualidad, lo que nos permitirá ana­ lizar la situación actual de la financiación del agua en nuestro país. 2.1. Legislación y distribución competencial En el ámbito legislativo, a medida que el agua se ha convertido en un recurso cada vez más escaso tanto cuantitativo como cualitativamente, los poderes públicos han ido estable­ ciendo nuevos mecanismos de intervención con la finalidad de hacer más sostenible su uso. Éste es el caso de la Unión Europea que ha promulgado Directivas en esta materia. Destaca por su relevancia la Directiva Marco del Agua (UE, 2000), en la que se estable­ ce un marco comunitario de acción en el ámbito de la política de aguas. Esta directiva prevé la definición de las aguas europeas y de sus características por cuencas y demarcaciones hi­ drográficas, así como la adopción de planes de gestión y programas de medidas apropiados para cada masa de agua. La Directiva Marco del Agua es probablemente la más ambiciosa y compleja de todas las normas europeas relacionadas con el medio ambiente. Tanto su enfo­ que, al considerar conjuntamente las aguas continentales superficiales y subterráneas, de transición y costeras, como sus objetivos que se basan en la consecución de un buen estado del agua protegiendo los ecosistemas que dependen de ella, suponen un profundo cambio en la legislación europea hasta ahora vigente. Un aspecto relevante y novedoso de la Directiva Marco, es la referencia que realiza a la política de tarificación, que en su artículo 9, establece que «Los Estados miembros tendrán La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 55 en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos (...) y en particular de conformidad con el principio de que “quien contamina paga”». Se debe matizar la exis­ tencia de determinadas motivaciones sociales que posibilitarían la no aplicación o una apli­ cación parcial de dicho principio en ciertos casos. El principio de recuperación de costes implica que, en ciertos casos, la política de sub­ sidios en el Ciclo Integral del Agua debe llegar a su fin. La aprobación de las tarifas por parte del Sector Público, generalmente de la Administración Local, no debe tratarse con los mis­ mos criterios cuantitativos que se aplican en la revisión de las ordenanzas fiscales, vincula­ das a la evolución del IPC cómo si de un impuesto se tratara, ya que de lo contrario impedirá obtener la financiación que precisa el ciclo del agua y de forma evidente no se dará cumpli­ miento a lo previsto en la Directiva Marco. El mismo artículo prevé que, a partir de 2010, los Estados miembros deberán garantizar que la política de tarificación incentive a los consumidores a utilizar los recursos de forma eficaz y que los diferentes sectores económicos contribuyan a la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el uso del agua, incluidos los costes medioambientales y del recurso. No obstante, la cuantificación de los costes ambientales conlleva considerables dificultades debido a la existencia de distintos métodos de valoración y a la escala adecuada de valoración — en este caso no es la local sino la de la cuenca hidrográfica (Barberán, Cos­ ta, Alegre, 2008). La distribución competencial del Ciclo Integral del Agua en España implica numerosos agentes públicos y privados. Así, la captación es competencia de la Confederación Hidrográ­ fica o la Comunidad Autónoma mientras que el suministro domiciliario es competencia mu­ nicipal. En cuanto a la potabilización, en algunos casos coincide con el prestador del servicio de distribución de agua y en otros es un ente supramunicipal o autonómico. Finalmente, de acuerdo con la Ley de Bases de Régimen Local 2, se establece que las Corporaciones Locales son responsables del suministro (tratamiento y distribución de agua potable), alcantarillado y depuración de las aguas residuales urbanas. Los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, por su parte, ostentan competencias en medio ambiente, gestión del Dominio Público Hidráulico en las cuencas internas, ordenación del territorio, protección de los ecosistemas y las competencias que le atribuyen leyes especí­ ficas, como elaborar y aprobar planes de saneamiento y los planes y proyectos de obras que vaya a ejecutar por si sola o en colaboración con las Entidades Locales y la gestión del canon de Saneamiento. A nivel nacional, el Gobierno Central está implicado en la planificación tanto de abaste­ cimiento como de saneamiento y el auxilio técnico y económico a las Corporaciones Loca­ les. Asimismo, la Administración General del Estado es responsable del Dominio Público Hidráulico de las cuencas intercomunitarias. La conclusión de esta distribución competencial es la complejidad tarifaria, la cual no aporta transparencia al consumidor La experiencia nos muestra que la distribución competencial afecta directamente a la eficiencia del sector, tanto en lo que respecta a las economías de escala como a las economías 56 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona de alcance, es decir, la agregación de núcleos urbanos y la integración de las distintas etapas del Ciclo Integral del Agua. González y García (2008) afirman la existencia de economías de escala en el sector del agua e indican que pueden crear beneficios en términos de eficiencia si se aumenta la concentración en el sector. Actualmente el numero de operadores existentes en España es de 2.891 (EUREAU, 2009), se observa que nivel de fragmentación del sector muy elevado, el cual es posible que reduzca las economías de escala del sector 3. Se puede afirmar que la compleja distribución competencial juntamente con la frag­ mentación disminuye la eficiencia del sector, dificultando la optimización de los recursos. 2.2. 2.2.1. La financiación del Ciclo Integral del Agua El sistema tarifario. Problemática actual En general, la principal fuente de financiación del Ciclo Integral del Agua es la tarifa aplicada a los usuarios (OCDE, 2009). La tarifa del agua, puede ser un instrumento económi­ co en la modulación de la demanda si bien ésta es considerablemente rígida 4 (Arbués, Gar­ cía-Valiñas, y Martínez-Espiñeira, 2003 y MMA, 2007). La intención de la Comisión Europea es lograr una gestión eficaz del recurso, con un precio que refleje su verdadero valor, aplicando el principio de que «quien usa el agua, paga» y disminuyendo así el consumo excesivo dada su escasez. De acuerdo con la citada Directi­ va, el precio del agua debe cumplir con un triple objetivo: la recuperación de todos los costes (incluido la amortización de activos y los costes ambientales), la sostenibilidad ambiental y la sensibilización de los usuarios hacia un consumo responsable del agua. El cumplimiento de estos objetivos debe ser compatible con el crecimiento económico y debe establecerse de la forma más sencilla posible, fomentando el entendimiento del sistema tarifario por parte de la ciudadanía La regla general es que todos los ciudadanos deben de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos atendiendo a su capacidad económica, a su vez que se reconoce el acceso a determinados bienes y servicios a todos los ciudadanos, con lo que la fijación de la tarifa no debe perjudicar a los más desfavorecidos. La OCDE (2009) indica que una tarifa diseñada eficazmente es crucial para conseguir una recuperación de costes sostenible. Sin embargo, la realidad indica que la tarificación en España cuenta con casos muy dispares. Hay localidades que financian el servicio con cargo a otros recursos tributarios (particularmente el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria) hasta sofisticadas tarifas mediante las cuales se pretenden cumplir con los objetivos tarifarios expuestos anteriormente (Álvarez, García y Suárez, 2003). Existe una tarifa para cada etapa del ciclo del agua. En el abastecimiento domiciliario se aplica la tarifa de suministro urbano, cuya finalidad debe ser recuperar los costes por los servicios de captación y embalse, potabilización y distribución de agua a través de las redes de distribución. La parte de recolección de las aguas residuales, en algunos casos, se financia parcialmente a través de tasas de alcantarillado aprobadas por los municipios, mientras que La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 57 otros muchos han optado por soportar el coste del servicio desde sus propios presupuestos. La etapa de depuración se financia en ocasiones a través de tarifas o en otras, a través de cá­ nones aplicados por las Comunidades Autónomas. El pago de la factura del agua se realiza de forma bimestral o trimestral dependiendo de la población, y puede no incluir todas las etapas del ciclo del agua. En general, la tarifa está compuesta por una cuota fija y una cuota variable. El primer concepto debiera satisfa­ cer los costes fijos generados por la disponibilidad del servicio, independientemente de que se haga uso o no del mismo, mientras que el segundo concepto debiera corresponder a los costes variables asociados al nivel de consumo realizado por el usuario. La cuota varia­ ble puede ser tarificada a través de una tarifa constante, en la que todo el consumo de agua se factura al mismo precio, o a través de bloques de consumo, a los que se le aplican pre­ cios crecientes. Este sistema penaliza el excesivo consumo de agua y pretende alcanzar un uso eficiente del recurso al fijar unos precios que garantizan la disponibilidad del volumen de agua suficiente para satisfacer las necesidades básicas a la vez que penaliza el exceso de consumo. Por estos motivos, el uso de sistemas tarifarios por tramos de precios crecientes es cada vez más frecuente. Actualmente, AEAS (2002) indica que en abastecimiento se aplican tarifas por tramos crecientes en un 70% de municipios en consumos domésticos y en un 58% en usos industriales. En saneamiento estos porcentajes son significativamente menores. Independientemente del tipo de tarificación, las tarifas que aplican las entidades sumi­ nistradoras de agua tienen que estar sujetas al régimen de precios autorizado por el regulador. Su revisión es anual y, tradicionalmente, su incremento se ha vinculado al IPC, como si de una ordenanza fiscal se tratara, con independencia de los costes del servicio así como de sus inversiones. En referencia a la fijación de precios, Arbués y Barberán (2005) señalan que de forma muy habitual las tasas vigentes, en la práctica, son el resultado de decisiones políticas arbi­ trarias o inspiradas en criterios técnicos muy genéricos. Dada la consideración de bien de pri­ mera necesidad, se puede afirmar la existencia de «precios políticos» fijados por criterios distintos a los económicos (Barberán, Costa, Alegre, 2008). La ingerencia de intereses políti­ cos afecta en mayor medida al sector en función de la frecuencia de comicios electorales, lle­ gando incluso a una práctica parálisis en la toma de decisiones que pudieran resultar impopu­ lares y en consecuencia modificar las preferencias políticas de los usuarios. El precio del agua que paga el usuario debiera internalizar el coste de las infraestructu­ ras, el tratamiento para su potabilización y los costes del suministro domiciliario. Sobre pa­ pel no debe existir ninguna duda que la cadena de costes de producción se debiera internali­ zar en la tarifa, de manera que al usuario se le acaba repercutiendo toda la secuencia de costes de las distintas etapas. Esto que parece tan evidente, en la práctica no siempre se pro­ duce. Determinadas infraestructuras se financian con presupuesto público, e incluso cuando los costes de producción de agua sufren significativos aumentos de costes por incorporación de nuevas plantas de tratamiento o mejoras tecnológicas, desde la propia Administración se contiene su repercusión al usuario, con el consiguiente déficit de la tarifa con respecto a la cobertura de costes. 58 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona Elevar el precio medio del metro cúbico de agua supondría una reducción del consumo en los casos en los que la elasticidad precio de la demanda fuera mayor en términos relativos y contribuiría a la protección medioambiental a la vez que proporcionaría recursos extraordi­ narios con los que financiar inversiones en infraestructuras (González, 2005). En este senti­ do, González (2005) señala que la OCDE reclama a las autoridades españolas ejercer mayor control en las políticas de la demanda, señalando, entre otras cuestiones, la necesidad de ser más estrictos en la aplicación del principio del pago por el uso de los servicios del agua. 2.2.2. Repercusión de costes e inversiones El nivel de información de carácter económico disponible del sector del agua en España imposibilita realizar un análisis de costes completo. Este aspecto es consecuencia de los mu­ chos agentes que intervienen en las distintas etapas del ciclo integral, el cual dificulta la reco­ lección y homogeneización de información, lo que genera un déficit de información de las instituciones públicas, hecho que contradice la Directiva Marco en cuanto al fomento de la información y participación. Tal como explicita el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (2007), adicionalmente a esta escasez de datos, no se aplican los mismos cri­ terios de cálculo en las distintas regiones, lo que dificulta su comparación. González (2005), remarca la carencia de información publicada en el sector, así como unos bajos niveles tarifarios aplicados en España los cuales no permiten el cumplimiento del principio de recuperación de costes, ni de los objetivos de eficiencia y conservación del re­ curso. Según el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino (2007), el nivel de re­ cuperación de costes por la prestación del servicio de abastecimiento y saneamiento en usos urbanos en España estaría comprendido en una horquilla del 57%-96% en el año 2002. Una aproximación media de porcentaje a nivel nacional de recuperación de costes del agua se si­ tuaría en torno al 80%, con el anterior intervalo de recuperación señalado. En la fase de de­ puración, el nivel de recuperación de costes es muy dispar, pudiendo situarse en una horqui­ lla de niveles inferiores al 50%, hasta el 90% de recuperación de costes. Cuando los ingresos obtenidos directamente de los usuarios son insuficientes para recu­ perar los costes incurridos, las Administraciones implicadas dedican partidas de sus presu­ puestos, especialmente en el capítulo de inversiones, para las entidades deficitarias. En materia de inversiones, la distribución competencial del sector tiene un papel impor­ tante. La Administración General del Estado a través de la Dirección General del Agua del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, realiza inversiones directas en in­ fraestructuras de interés general. La financiación de estas actuaciones se ha realizado, en su mayoría, con fondos de procedencia europea (Fondos de Cohesión y FEDER) y los Presu­ puestos Generales del Estado. Paralelamente, el Ministerio de Administraciones Públicas a través de las Diputaciones Provinciales cofinancian infraestructuras y actuaciones en abaste­ cimiento y saneamiento (sobre todo alcantarillado) que ejecutan los municipios. Las Administraciones Autonómicas a través de las Consejerías competentes, realizan actuaciones en infraestructuras de abastecimiento y saneamiento. Las inversiones directas se La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 59 realizan en obras declaradas de interés general (a nivel de Comunidad Autónoma). Otra vía de inversión es la financiación de proyectos de los propios titulares de los servicios (Ayunta­ mientos). Asimismo, las empresas concesionarias del servicio también realizan inversiones pre­ vistas en los contratos de concesión. En referencia al volumen de inversiones en el sector, además de las inversiones realiza­ das por las empresas públicas y privadas y que están incorporadas al importe de los pagos anuales realizados por los consumidores, las Administraciones Públicas han financiado in­ versiones por valor de 4.329 millones de euros en el período 1993-2004 (MMA, 2007). Esta cantidad se reparte en un 43% (1.876 millones de euros) provenientes del Ministerio de Me­ dio Ambiente, un 39% (1.666 millones de euros) provenientes de las Comunidades Autóno­ mas y un 18% (787 millones de euros) de las Diputaciones provinciales. Debe considerarse la importancia de los Fondos de Cohesión en la financiación de los servicios de agua urbanos que, directa o indirectamente, a través de los organismos anteriores ha financiado actuacio­ nes por valor de aproximadamente 3.000 millones de euros 5 en el mismo período. Aunque la situación de partida sitúa a España en una posición critica en la recuperación de costes, se han realizado esfuerzos importantes para reducir el diferencial entre ingresos y costes. Entre 2007 y 2009, según AEAS (2007 y 2009) el aumento a nivel nacional en el Ci­ clo Integral del Agua ha sido del 12,73%. No obstante, considerando los requerimientos de inversión, así como los niveles de calidad del agua, la horquilla tenderá a aumentar si no se aplican los correspondientes aumentos de tarifa. Se pone de manifiesto que existe un amplio margen para justificar la elevación del pre­ cio del agua. Asimismo, González Gómez, F. augura y señala el aumento tarifario como una medida para solventar los problemas actuales y los retos futuros del sector, desvinculando la fijación de las tarifas de la variación del IPC. 3. 3.1. Tarifas del Agua Análisis de la situación en Europa El punto de partida en este apartado es el nivel de precios del ciclo del agua en la actua­ lidad. Se toma como referencia la publicación de «Internacional Statistics for Water Servi­ ces» (IWA, 2008). El motivo de su elección es la representatividad de la muestra y objetivi­ dad de la institución responsable del estudio. Este estudio sobre precios del agua a nivel internacional es de periodicidad bianual y comprende 114 ciudades representativas de 29 países (21 europeos, 3 asiáticos, 3 Africanos, 1 sudamericano y 1 de Oceanía). De cada ciu­ dad se cuantifica el precio de abastecimiento y saneamiento para un consumo de 200 m3/ año para el uso doméstico. La última publicación disponible de este informe es de 2008 y se re­ fiere a precios de 2007 expresados en US$. El nivel de consumo que toma como referencia el informe IWA, 200 m3/año, penaliza aquellos países que tienen sistemas tarifarios con bloques de precios crecientes, como es el 60 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona caso de España, dado que estos sistemas por bloques penalizan con un precio mayor los tra­ mos de consumo más altos. En el presente estudio se ha reducido la muestra a 17 países pertenecientes a la Unión Europea juntamente con Suiza y Noruega con la finalidad de disponer de una muestra de paí­ ses cuyos datos formen también parte de las publicaciones de EUROSTAT para poder efec­ tuar la comparación de precios respecto los niveles de renta disponible por países. Adicional­ mente, para facilitar la comparación se han expresado los valores en Euros / metro cúbico. Cuadro 1 Tarifas aplicadas a usuarios domésticos según tipo de servicio en 2007 País Precio unitario abastecimiento (€/m3) Precio unitario saneamiento y depuración (€/m3) Precio unitario ciclo integral (€/m3) 1,19 2,05 1,74 1,28 1,49 1,62 1,18 1,09 1,31 1,26 1,08 0,71 0,69 0,80 0,82 1,08 0,67 0,44 0,47 0,61 3,36 2,49 1,66 1,69 1,43 1,28 1,69 1,63 1,39 1,14 1,34 1,56 1,38 1,26 0,94 0,37 0,62 0,71 0,48 0,29 4,55 4,54 3,40 2,97 2,93 2,90 2,87 2,73 2,70 2,50 2,41 2,27 2,07 1,94 1,76 1,45 1,30 1,15 0,95 0,90 Dinamarca Alemania Reino Unido Francia Suiza Grecia Países Bajos Finlandia Bélgica Austria Media Países Seleccionados Chipre Suecia Noruega Hungría Portugal España Lituania Italia Rumanía Fuente: IWA y elaboración propia. Si observamos el Cuadro 1, apreciamos diferencias de precio significativas, tanto a ni­ vel de abastecimiento como en saneamiento y depuración. Dinamarca y Alemania encabezan la lista con un promedio de 4,55 €/m3 y 4,54 €/m3 respectivamente por el Ciclo Integral del Agua. A cierta distancia le sigue Reino Unido con 3,40 €/m3. En el lado opuesto, encontra­ mos Italia y Rumanía con un importe promedio por debajo de 1 €/m3. España se sitúa en la zona baja de la clasificación con 1,30 €/m3 de precio promedio por el ciclo integral. Estas diferencias de precio pueden ser consecuencia de distintas causas, tales como los niveles de calidad, cantidad y origen del recurso, niveles de servicio prestado, grado de co­ bertura y de desarrollo de saneamiento, etc. No es objeto de este estudio la comparación de precios desde una óptica de coste del servicio y su eficiencia, ya que se desconoce cuestiones como la calidad de suministro, pro­ 61 La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro cedencia del recurso, o qué parte de los costes se internaliza en los presupuestos públicos. El análisis se centrará en términos del esfuerzo que realiza el ciudadano en el pago del servicio, de forma comparada con el resto de países de la UE, lo que nos permitirá poner de manifiesto si existe o no recorrido para el aumento de las tarifas en España. Dado que las tarifas en España son deficitarias y más aún si se deben financiar los requerimientos de inversión para los próximos años. Para estimar con mayor aproximación en qué país es más cara el agua, se elabora un in­ dicador que mide el esfuerzo del usuario en la adquisición de un metro cúbico de agua. Para ello tomamos la renta disponible per cápita expresada en paridad de poder de compra (PPS). Este indicador tiene en cuenta la distribución de los ingresos entre la población y evita las distorsiones que provoca el uso del PIB per cápita. La Renta disponible expresada en PPS en 2007 en los países estudiados se indica en el Cuadro 2: Cuadro 2 Renta disponible expresada en PPS en 2007 País Noruega Suiza Países Bajos Suecia Reino Unido Austria Dinamarca Alemania Bélgica Finlandia Francia Media Países Seleccionados España Italia Grecia Chipre Portugal Lituania Hungría Rumanía RD per cápita 2007 (€) RD per cápita 2007 PPS (€) RD per cápita PPS/RD per cápita PPS Media países seleccionados 52.700 34.200 29.700 32.200 29.900 26.800 34.500 25.400 26.400 28.500 25.600 23.863 19.000 21.500 17.100 16.600 12.500 7.200 7.800 5.800 38.800 28.100 27.900 27.100 26.300 25.400 24.900 24.600 24.600 24.200 23.400 22.474 21.300 21.000 19.800 18.800 15.400 12.700 12.100 10.600 173% 125% 124% 121% 117% 113% 111% 109% 109% 108% 104% 100% 95% 93% 88% 84% 69% 57% 54% 47% Fuente: EUROSTAT y elaboración propia. Se ha referenciado el nivel de renta disponible de cada país con la renta disponible me­ dia de los países seleccionados. En 2007, la renta disponible en España se situó en el 95% de la media de los países estudiados. En el extremo superior de la clasificación se situó Noruega con un 173% del promedio. Rumanía se situó en el lado opuesto con un 47% de la renta dis­ ponible media. 62 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona El indicador de esfuerzo del usuario para el pago del servicio del agua mide el nivel de renta disponible que se destina para adquirir un metro cúbico de agua: Esfuerzo del usuario = precio ciclo del agua ( €/m3 ) renta disponible per cápita PPS ( € ) (1) Se ha calculado el indicador de esfuerzo del usuario para cada país y se ha referenciado el esfuerzo realizado con el esfuerzo del promedio de los países estudiados. El resultado de esta estimación se muestra en el Cuadro 3. Cuadro 3 Indicadores de esfuerzo relativo por países INDICADORES DE ESFUERZO DEL USUARIO País Alemania Dinamarca Grecia Hungría Reino Unido Francia Chipre Finlandia Bélgica Media Países Seleccionados Suiza Países Bajos Austria Portugal Lituania Rumanía Suecia España Noruega Italia Precio Precio ciclo % esfuerzo en % esfuerzo en % esfuerzo en Precio integral abastecimiento saneamiento ciclo integral abastecimiento saneamiento 3 3 (€/m )/RD per (€/m )/RD per (€/m3)/RD per (Media países (Media países (Media países cápita PPS cápita PPS cápita PPS = 100%) = 100%) = 100%) 0,0083% 0,0048% 0,0082% 0,0067% 0,0066% 0,0055% 0,0038% 0,0045% 0,0053% 0,0050% 0,0053% 0,0042% 0,0050% 0,0070% 0,0035% 0,0057% 0,0025% 0,0032% 0,0021% 0,0022% 0,0101% 0,0135% 0,0065% 0,0078% 0,0063% 0,0072% 0,0083% 0,0068% 0,0056% 0,0059% 0,0051% 0,0061% 0,0045% 0,0024% 0,0056% 0,0027% 0,0051% 0,0029% 0,0032% 0,0023% 0,0185% 0,0183% 0,0146% 0,0145% 0,0129% 0,0127% 0,0121% 0,0113% 0,0110% 0,0109% 0,0104% 0,0103% 0,0098% 0,0094% 0,0091% 0,0085% 0,0076% 0,0061% 0,0050% 0,0045% 168% 96% 164% 135% 133% 110% 76% 91% 107% 100% 107% 85% 100% 141% 70% 115% 51% 64% 41% 45% 172% 229% 109% 132% 107% 122% 141% 115% 96% 100% 86% 103% 76% 41% 95% 46% 87% 50% 55% 39% 170% 168% 135% 134% 119% 117% 111% 104% 101% 100% 96% 95% 91% 87% 83% 78% 70% 56% 46% 42% Fuente: IWA y elaboración propia. Datos de 2007. Analizando el indicador de esfuerzo del usuario en el ciclo integral se observa que Ale­ mania y Dinamarca realizan un esfuerzo notablemente superior a los demás países con el 170% y el 168% de esfuerzo respecto el promedio europeo respectivamente. Los países que se sitúan por encima del esfuerzo promedio destacan por realizar un esfuerzo en saneamiento elevado. En el caso de España, el esfuerzo relativo efectuado por los usuarios españoles es significativamente inferior en comparación con el nivel de esfuerzo de la mayoría de países europeos. Concretamente, España efectuó el 64% del nivel de esfuerzo europeo en abasteci­ miento y el 50% en saneamiento, lo que globalmente significó un 56% del nivel de esfuerzo europeo a nivel de ciclo del agua. 63 La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro Figura 1 Esfuerzo relativo del consumidor por países 170% 169% 119% 117% 111% 104% 101% 100% 96% 95% 90% 86% 83% 78% 70% 56% 46% 42% D AL EM AN IN I AM A AR C A G RE C IA H U N G RE RÍ IN A O U N ID O FR AN C IA C H IP RE FI N LA N D IA SE ME BÉ LG LE D I I A C S C C IO PA A N ÍS AD E O S S SU PA IZ ÍS A ES BA JO AU S ST RI PO A RT U G AL LI TU AN IA RU M AN ÍA SU EC IA ES PA Ñ N A O RU EG A IT AL IA 134% 133% Fuente: Elaboración propia. Datos Informe IWA 2007 y Eurostat. Aunque considerando que existen factores propios de cada país que pueden alterar los costes del servicio, este indicador se puede considerar una medida del margen de aumento de precios para la equiparación del esfuerzo de España con el promedio europeo. En consecuen­ cia, se evidencia que nuestro sistema tarifario tiene un significativo recorrido al alza. 3.2. Perspectivas del sector en España Los datos apuntan a la debilidad del sistema tarifario español, entre cuyos objetivos de­ biera considerar la recuperación de los costes y evitar el consumo excesivo de agua. Dadas las características climáticas y las consecuentes restricciones del recurso, resulta incoherente que el precio del agua, y el esfuerzo del usuario, sean inferiores al promedio europeo y el ni­ vel de consumo sea más elevado que en ciertos países del norte de Europa donde existe ma­ yor disponibilidad del recurso. Esta situación es debida a que la parte de costes no transferida al usuario es sufragada con subvenciones, permitiendo una falsa percepción del coste real del agua, dificultando el estímulo del ahorro e incumpliendo el artículo 9 de la Directiva Marco. Actualmente se prevé un aumento de costes debido a la necesidad de financiación de obras hidráulicas. Se están construyendo desalinizadoras en el litoral mediterráneo, así como las instalaciones para cumplir con las condiciones que Bruselas impone para 2015 respecto la depuración de aguas residuales y la fijación de criterios más estrictos si actualmente ya se depuran. En esta materia se prevé una inversión de más de 19.000 millones de euros en el pe­ ríodo 2007-2015 en más de 2.100 actuaciones comprendidas en el Plan Nacional de Calidad de las Aguas, entre ellas la construcción de 1.000 nuevas depuradoras, además de colectores, ampliaciones y adaptaciones de las ya existentes. El aumento de costes previstos juntamente con el actual nivel de recuperación de costes, indica la necesidad de aumentos en el precio del agua que permitan cumplir con 64 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona la recuperación total de los costes que promulga el artículo 9 de la Directiva Marco del Agua. Una vez se ha realizado el análisis comparativo y considerando la situación actual del sector en España, surge la siguiente cuestión: ¿Que margen existe para subir las tarifas de abastecimiento y depuración en España? Si tomamos como referencia que España ejerce el 64% y el 50% del esfuerzo promedio europeo en abastecimiento y saneamiento respectivamente, se estima que los aumentos tari­ farios se situarían entorno al 57% en abastecimiento y al 101% en saneamiento, configuran­ do un aumento del 79% en el Ciclo Integral del Agua respecto la media nacional de 2007. Estos aumentos representarían una variación desde 1,30 €/m3 a 2,32 €/m3 en la tarifa del ci­ clo integral. En abastecimiento se estima que el precio aumentaría de 0,67 €/m3 a 1,06 €/m3 y en saneamiento de 0,62 €/m3 a 1,26 €/m3. Respecto el nivel de facturación del sector, se ha estimado los efectos que supondría una equiparación del esfuerzo a nivel europeo. Dicha equiparación se basa en los datos publi­ cados por la encuesta sobre el suministro y tratamiento del agua del Instituto Nacional de Estadística (2009). Esta encuesta considera la recaudación total en abastecimiento y sanea­ miento del sector de los usuarios domésticos, industriales y agrícolas. Igualando el indicador de esfuerzo actual con el promedio europeo se generaría un aumento de recaudación de 3.676 Millones de euros anuales a nivel nacional en el Ciclo Integral del Agua. Desglosando esta estimación en las diferentes etapas del ciclo del agua, se observa que en la fase de abastecimiento el aumento de recaudación a nivel nacional sería de aproximada­ mente 1.630 millones de euros considerando la totalidad de usuarios. En saneamiento, debi­ do a la mayor diferencia de esfuerzo respecto el promedio europeo, se estima un aumento de facturación significativamente más importante. La equiparación de esfuerzos resultaría en un aumento de 2.047 millones de euros. 4. Otras utilities Hoy en día, la electricidad y la telefonía se han configurado como servicios esenciales en nuestra sociedad. Es por este motivo que a continuación se procede a realizar un análisis comparativo entre el agua y estos servicios básicos. Se compara el esfuerzo relativo del con­ sumidor español respecto sus conciudadanos europeos. Posteriormente se compara el por­ centaje de renta per cápita destinado para cada servicio básico a nivel de Comunidad Autó­ noma. 4.1. 4.1.1. Análisis de telefonía y electricidad a nivel europeo Electricidad Se procede a realizar el mismo análisis comparativo estudiando la situación actual en electricidad. El instituto estadístico comunitario EUROSTAT, publica anualmente los precios La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 65 medios de electricidad expresados en kWh desglosados en diferentes tipos de usuarios. A efectos comparativos, se ha seleccionado los precios medios en hogares medianos y los mis­ mos países estudiados en los servicios básicos de agua y telefonía. Los precios medios en 2007 en los países estudiados se indican en el Cuadro 4. Cuadro 4 Precio medio de electricidad en hogares de tamaño mediano País Italia Alemania Portugal Países Bajos Reino Unido Bélgica Chipre Dinamarca Media Países Seleccionados Suecia Austria Hungría España Francia Rumanía Grecia Lituania €/kWh 0,1658 0,1433 0,1420 0,1400 0,1254 0,1229 0,1177 0,1170 0,1125 0,1088 0,1050 0,1019 0,1004 0,0921 0,0855 0,0661 0,0658 Fuente: EUROSTAT. De los datos se observa que en el servicio de electricidad existen menores diferencias de precio entre países que en el servicio de telefonía como veremos en el siguiente apartado. Los precios por kWh se situaron en una horquilla de 0,0658 €/kWh (Lituania) a 0,1658 €/kWh (Italia). España se situó por debajo del promedio europeo con 0.1004 €/kWh. Con la finalidad de poder comparar las tarifas expuestas anteriormente, éstas se expre­ san en el Cuadro 5 en relación al nivel de esfuerzo del consumidor en términos de renta dis­ ponible per cápita. A nivel de esfuerzo del usuario, destacan países como Portugal, Hungría, Rumanía e Italia por su elevado nivel de esfuerzo, el cual se sitúa en una horquilla del 140% y el 163% del nivel promedio. En el otro extremo de la clasificación, Grecia sólo realizó el 59% del es­ fuerzo promedio. Respecto la situación de España, los ciudadanos españoles ejercieron el 83% del esfuerzo medio de los países seleccionados, situándose 17 puntos por debajo del ni­ vel promedio. 66 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona Cuadro 5 Nivel de esfuerzo relativo en electricidad por países País Portugal Hungría Rumanía Italia Chipre Alemania Media Países Seleccionados Lituania Países Bajos Bélgica Reino Unido Dinamarca España Austria Suecia Francia Grecia % Esfuerzo respecto media países seleccionados 163% 149% 143% 140% 111% 103% 100% 92% 89% 88% 84% 84% 83% 73% 71% 70% 59% Fuente: Elaboración propia a partir de EUROSTAT. 4.1.2. Telefonía El informe sobre el Mercado Único Europeo de las Comunicaciones Electrónicas 2008 (Decimocuarto informe) publicado en marzo de 2009 (Datos de 2007) por la Comi­ sión Europea (UE, 2009), estudia, entre otros aspectos, el precio por minuto de la telefonía vocal móvil en 26 países miembros de la Unión. Se han seleccionado los mismos países cuyos datos referentes al servicio del agua se encontraban disponibles en el informe de IWA. Los países estudiados cuyos datos no están incluidos en el informe del Mercado Úni­ co Europeo de las Comunicaciones Electrónicas 2008 son Finlandia, Suiza y Noruega. Con la finalidad permitir una comparación de esfuerzos entre utilities, en este apartado no se consideran los países cuyos datos no se encuentran disponibles en todos los servicios básicos. El informe destaca que, en líneas generales, los precios de los servicios móviles se han visto reducidos en los últimos años. Se incide en la disparidad de tarifas entre países, lo cual se justifica, en parte, por las posibles diferencias en los costes locales, niveles de competen­ cia, nivel de poder adquisitivo etc. El informe indica que es probable que las diferencias en las reglamentaciones de los Estados miembros contribuyen sustancialmente a las grandes di­ ferencias entre países. El precio por minuto de telefonía vocal en los países estudiados se indica en el Cua­ dro 6. El precio por minuto de telefonía vocal varía de 0,05 € por minuto (Chipre) hasta 0,27 € (Dinamarca). España se sitúa en la parte superior de la clasificación con 0,17 € por minuto. 67 La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro Cuadro 6 Precio por minuto de telefonía vocal móvil por países Precio minuto telefonía vocal móvil 2007 País Dinamarca Países Bajos Bélgica Hungría España Reino Unido Grecia Francia Media Países Seleccionados Portugal Suecia Italia Alemania Rumanía Austria Lituania Chipre 0,2697 0,2005 0,1896 0,1842 0,1720 0,1673 0,1646 0,1507 0,1416 0,1400 0,1292 0,1162 0,1129 0,0783 0,0748 0,0700 0,0460 Fuente: Informe sobre el Mercado Único Europeo de las Comunicaciones Electrónicas 2008. Tal y como se ha realizado en los apartados anteriores, se calcula el esfuerzo relativo del consumidor en términos de renta disponible per cápita 2007 expresada en PPS en este servicio básico. Cuadro 7 Nivel de esfuerzo relativo en telefonía móvil vocal por países País Hungría Dinamarca Portugal Grecia España Bélgica Rumanía Países Bajos Media Países Seleccionados Francia Reino Unido Italia Lituania Suecia Alemania Austria Chipre Precio minuto telefonía vocal móvil 2007 % Esfuerzo respecto media países seleccionados 0,1842 0,2697 0,1400 0,1646 0,1720 0,1896 0,0783 0,2005 0,1416 0,1507 0,1673 0,1162 0,0700 0,1292 0,1129 0,0748 0,0460 217% 155% 129% 118% 115% 110% 105% 102% 100% 92% 90% 79% 78% 68% 65% 42% 35% Fuente: Elaboración propia y Informe sobre el Mercado Único Europeo de las Comunicaciones Electrónicas 2008. 68 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona Los resultados de este estudio indican que a nivel europeo existe un amplio diferencial entre los países seleccionados. Hungría realiza un esfuerzo que duplica (217%) la media eu­ ropea en contraposición a Chipre cuyo esfuerzo es sólo el 35% del nivel promedio. Conside­ rando los consumidores españoles, estos efectúan un esfuerzo relativo del 115% del esfuerzo medio de los países estudiados. Consecuentemente, el servicio de telefonía en España supo­ ne la dedicación de un 15% más de Renta disponible que la media de los principales países europeos. 4.1.3. Comparación del esfuerzo en utilities El Cuadro 8 compara los esfuerzos en los servicios de Agua, Electricidad y Telefo­ nía respectivamente. En él se refleja el esfuerzo real que cada consumidor ejerce en la ad­ quisición de una unidad de consumo de cada utility referenciado con el promedio de países europeos con datos disponibles. Cuadro 8 Esfuerzos en utilities por países % Esfuerzo respecto media países seleccionados País Alemania Dinamarca Grecia Hungría Reino Unido Francia Chipre Bélgica Países Bajos Austria Portugal Lituania Rumanía Suecia España Italia Agua Electricidad Telefonía 164% 163% 130% 129% 115% 113% 107% 98% 92% 88% 84% 81% 75% 68% 54% 40% 103% 84% 59% 149% 84% 70% 111% 88% 89% 73% 163% 92% 143% 71% 83% 140% 65% 155% 118% 217% 90% 92% 35% 110% 102% 42% 129% 78% 105% 68% 115% 79% Fuente: Elaboración propia. Datos 2007. Se concluye que a nivel europeo existe multiplicidad de esfuerzos por los tres servicios básicos estudiados. En el caso español, el servicio del agua es el servicio público cuyo es­ fuerzo relativo se encuentra a mayor distancia de la media de los países estudiados. El nivel de esfuerzo se sitúa en el 54% de la media de países estudiados. El mismo indicador relativo al servicio de electricidad alcanza el 83% y en telefonía el 115% del esfuerzo comunitario. El análisis comparativo refleja que los precios del agua actuales en España se sitúan a gran distancia de los países europeos y de las otras utilities. En consecuencia, se pone de ma­ nifiesto que existe margen para incrementar las tarifas del agua. 69 La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 4.2. Análisis de utilities a nivel nacional A continuación trasladamos la comparativa a nivel de Comunidades Autónomas res­ pecto el gasto en el servicio de agua, electricidad y telefonía. Se analiza el gasto anual por consumidor, el peso relativo, y el porcentaje del gasto de los hogares de cada región en los tres servicios básicos estudiados. Se ha tomado la Encuesta de Presupuestos Familiares (Base 2006) que anualmente pu­ blica el Instituto Nacional de Estadística de España (2008). Esta encuesta publica informa­ ción anualmente sobre la naturaleza y destino de los gastos de consumo 6, así como sobre di­ versas características relativas a las condiciones de vida de los hogares. La Encuesta de Presupuestos Familiares 2007 indica que el importe medio nacional por persona y año por el servicio del agua asciende a 69,6 €, el importe en electricidad se situó en 177 € y el importe en telefonía en 329 €. Expresando estos importes respecto el gasto to­ tal en las utilities estudiadas, el peso relativo del servicio del agua representa el 12% del im­ porte total, el servicio de electricidad representa el 31% y el servicio de telefonía alcanza el 57% del importe total pagado por persona y año. Los importes desglosados en Comunidades Autónomas se indican en el Cuadro 9. Cuadro 9 Importe por persona en utilities por Comunidad Autónoma Importe por persona y año CCAA I. Balears Catalunya I. Canarias C. Valenciana ESPAÑA Andalucía Navarra Asturias País Vasco Aragón La Rioja Extremadura Castilla-La Mancha Galicia Castilla y León Murcia Madrid Cantabria Agua (Ciclo Electricidad Integral) 100,65 85,82 84,55 70,07 69,59 68,41 66,25 60,26 58,42 56,41 55,08 54,90 45,68 43,68 40,89 nd nd nd 227,21 177,76 140,93 198,70 176,68 174,49 171,10 170,01 170,53 185,60 163,45 166,44 188,99 156,10 167,69 189,36 178,05 154,23 Peso relativo utilities Telefonía Total 419,35 358,32 338,55 327,15 329,08 294,93 373,21 312,05 331,29 344,28 302,14 275,01 279,73 299,40 316,57 335,18 364,37 299,58 747,21 621,90 564,03 595,92 575,35 537,83 610,56 542,32 560,24 586,29 520,67 496,35 514,40 499,18 525,15 nd nd nd Agua (Ciclo Electricidad Integral) 13% 14% 15% 12% 12% 13% 11% 11% 10% 10% 11% 11% 9% 9% 8% nd nd nd 30% 29% 25% 33% 31% 32% 28% 31% 30% 32% 31% 34% 37% 31% 32% nd nd nd Telefonía 56% 58% 60% 55% 57% 55% 61% 58% 59% 59% 58% 55% 54% 60% 60% nd nd nd Fuente: INE y elaboración propia. Datos de 2007. Existen diferencias muy significativas en los otros servicios básicos estudiados a ni­ vel de Comunidad Autónoma. Considerando sólo las Comunidades con datos disponi­ bles 7, las Illes Balears fueron la Comunidad cuyo gasto de agua por persona fue más eleva­ 70 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona do 8 a nivel nacional con aproximadamente 100 € por persona y año. Castilla y León se situó, como la comunidad cuyo gasto anual por agua fue menor, con aproximadamente 41 € por persona y año. En los otros dos servicios básicos estudiados, Illes Balears se situó líder en el gasto per cápita anual y Cantabria figuró como la menor en electricidad; en tele­ fonía, Andalucía es la que menor gasto per cápita presenta. Los importes anuales por per­ sona en el servicio de electricidad estuvieron comprendidos entre los 154 y los 227 euros. En el servicio de telefonía, los importes alcanzaron entro los 295 euros y los 419 euros por persona y año. Puede que las cifras no sean del todo comparables ya que debieran estar corregidas por la paridad de poder de compra de cada Comunidad Autónoma, en cualquier caso marca una clara tendencia de cómo el peso del agua en el gasto per cápita de servicios básicos es muy poco significativo. Analizando el gasto por hogares, en el Cuadro 10 se indica el porcentaje del gasto desti­ nado a los servicios de agua, telefonía e electricidad en 2007. Cuadro 10 Peso relativo de utilities en el gasto de los hogares Peso relativo en gasto hogares CCAA I. Canarias I. Balears Catalunya Andalucía C. Valenciana ESPAÑA Extremadura Asturias La Rioja Navarra Aragón Castilla-La Mancha País Vasco Galicia Castilla y León Madrid Cantabria Murcia Agua (Ciclo Integral) (%) Electricidad (%) Telefonía (%) 0,82 0,76 0,66 0,65 0,60 0,59 0,59 0,53 0,49 0,49 0,49 0,46 0,43 0,42 0,36 nd nd nd 1,36 1,72 1,38 1,68 1,70 1,51 1,81 1,50 1,46 1,28 1,60 1,89 1,28 1,50 1,50 1,32 1,33 1,72 3,26 3,17 2,79 2,84 2,81 2,82 2,99 2,76 2,70 2,80 2,97 2,80 2,49 2,88 2,84 2,71 2,57 3,05 Fuente: INE. Datos 2007. Examinando las CCAA cuyos datos se encuentran disponibles, el ciclo del Agua repre­ senta desde el 0,36% (Castilla y León) hasta el 0,82% (Canarias) del gasto de los hogares. Estas cantidades distan significativamente de los porcentajes de gasto en electricidad (míni­ mo: 1,28% en País Vasco y Navarra, máximo: 1,89% en Castilla-La Mancha) y en Telefonía (mínimo: 2,49% en País Vasco, máximo: 3,26% en las Islas Canarias). La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 71 A nivel nacional, el servicio de Agua representa sólo el 0,59% del total del gasto medio de los hogares. Por otra parte, la Electricidad y la Telefonía representan el 1,5% y el 2,8% del gasto total respectivamente. Figura 2 Peso relativo en gasto de los hogares en utilities en España Agua (Ciclo del agua) 0,59% Telefonía 2,82% Electricidad 1,51% Fuente: INE. Datos de 2007. Queda patente que el servicio del agua en España representa un porcentaje muy reduci­ do del gasto total de los hogares, especialmente si se compara con otros servicios básicos como el teléfono o la electricidad. 5. Conclusiones La concienciación social respecto el consumo responsable del agua, así como su consi­ deración de elemento esencial en los ecosistemas en los que se obtiene y se restituye, implica que debemos ser capaces de aflorar, sin complejos, el debate de la financiación del ciclo del agua en nuestro país. El artículo 9 de la Directiva Marco aboga por la recuperación total de los costes y, en consecuencia, por la supresión de las subvenciones en 2010, lo que supone asumir un princi­ pio tan relevante de «quien consume el agua paga». No obstante, en la aplicación de este principio no deben olvidarse aspectos de carácter social del acceso a un bien esencial, así como aspectos de fomento de actividad económica en determinadas áreas del territorio. El Plan Nacional de Calidad de las Aguas prevé niveles de inversión, hasta el año 2015, de más de 19.000 millones de €. Inversiones necesarias para conseguir cumplir los requeri­ mientos de calidad previstos en la propia Directiva Marco, tanto en lo que compete al abaste­ cimiento como al saneamiento y depuración de las aguas residuales. Tradicionalmente, en España, parte de las inversiones en infraestructuras se han sopor­ tado por los presupuestos públicos. No obstante, debido al deterioramiento de las finanzas públicas que estamos viviendo, se reduce de forma significativa las posibilidades de esta 72 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona fuente de financiación y, en consecuencia, sólo queda un camino, que es la tarifa, como for­ ma de obtener esos recursos. En esta línea, han aparecido distintas noticias en prensa en las que se afirma que el Gobierno dará entrada al sector privado para financiar esas inversiones. Es evidente que para que sea viable este esquema, deberán recuperarse dichas inversiones a través de las tarifas. Dada la configuración competencial del Ciclo del Agua, la aprobación de la mayoría de las tarifas de abastecimiento en nuestro país compete a las Administraciones Locales y, en al­ gunas Comunidades Autónomas, este esquema se aplica también en la etapa de depuración. La implicación de esta estructura competencial lleva a menudo a considerar las tarifas como si de una ordenanza fiscal se tratara, es decir, el marco de revisión tarifaria acaba siendo la in­ flación, la revisión de las tasas y tributos locales, como el IBI, olvidando que, el servicio re­ quiere de inversiones y unos costes de tratamiento en línea ascendente. Es evidente que si el Ciclo del Agua incorpora los requerimientos de inversión previs­ tos, así como las mejoras de tratamiento, su revisión tarifaria debe alejarse de este tipo de consideraciones políticas, y más aún si la Administración Pública no está en condiciones «presupuestarias» de financiar los déficit tarifarios existentes. Las necesidades del sector juntamente con la recuperación de costes promulgada por la Directiva Marco del Agua apuntan a un aumento de costes y a un inevitable aumento de tarifas. La pregunta que emerge es ¿qué recorrido de aumento tienen las tarifas del Ciclo de Agua en nuestro país? En este trabajo se ha realizado una comparación de los niveles tarifarios de distintos países europeos, en base a las tarifas medias de cada Estado. Dicha compara­ ción se ha realizado en términos de esfuerzo, de acuerdo con la capacidad adquisitiva de los ciudadanos de los distintos Estados. Asimismo, la comparación se ha hecho extensiva a los servicios de electricidad y telefonía de los mismos países. Las conclusiones muestran claramente que los ciudadanos españoles realizan un es­ fuerzo mucho menor que la media de los ciudadanos europeos en el pago de un metro cúbico de agua y que existe un recorrido para un aumento de tarifas en el Ciclo del Agua. Para equi­ parar las tarifas del agua, en términos de esfuerzo, con la media europea debería incrementar­ se las tarifas, en promedio, un 57% en el caso del abastecimiento y en el caso del saneamien­ to y depuración un 101%, lo que supondría un aumento de recaudación a través de las tarifas de servicios, de aproximadamente 3.600 Millones de euros anuales, lo que permitiría finan­ ciar las inversiones necesarias en infraestructuras. La comparación de otros servicios básicos como la electricidad y la telefonía presenta conclusiones que deben abrir espacios de reflexión. Así en España, en el año 2007, un ciuda­ dano gastaba en términos per cápita 329 € en teléfono, 176,7 € en electricidad y 69,6 € en agua. Sorprende que un ciudadano gaste 4,7 veces el importe del agua en telefonía. Sin duda, el ciudadano desconoce los altos costes de tratamiento del ciclo del agua. Debe romperse esa falacia de que el agua cae del cielo y su coste es insignificante. Su capta­ ción, potabilización y conducción para su suministro requiere de importantes inversiones y de procesos con alto nivel de sofisticación tecnológica con elevados costes. Asimismo, la re­ colección y tratamiento de las aguas residuales para restituirlas en condiciones al medio del La financiación del ciclo del Agua en España. Problemática y retos de futuro 73 que fueron obtenidas requiere de procesos de alto nivel de inversión y coste de tratamiento. Hablar de agua es hablar de tecnología, de inversiones y de importantes costes asociados a su tratamiento en todas las etapas que configuran el ciclo integral. En contra de muchos tópicos, se puede afirmar que el servicio del agua en España pre­ senta unos precios muy bajos en comparación con otras utilities y con los países europeos. Esta situación no es ningún mérito, es fruto de la no recuperación de costes en el servicio, es decir, de no haber revisado las tarifas de acuerdo con la evolución de las necesidades finan­ cieras de los servicios. Dado los requerimientos de la Directiva Marco que apunta a la recu­ peración total de los costes, así como la situación actual respecto otros países europeos y otros servicios básicos, las Administraciones Públicas deben empezar a realizar el corres­ pondiente recorrido tarifario al alza. Para acometer este recorrido tarifario, las Administraciones competentes en las distin­ tas fases del Ciclo Integral del Agua deberían explicar qué supone el tratamiento del agua, en cuanto a los requerimientos tecnológicos, para desterrar ciertos tópicos, tales como el agua no tiene ningún coste. Notas 1. La distribución del uso del agua en España se caracteriza por el importante consumo del sector agrario. Actual­ mente, representa cerca del 70-75% del uso total de agua. 2. Artículos 25 y 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local. 3. González-Gómez, García-Rubio (2008) afirman la inexistencia de una regla general que sea aplicable en todos los casos e indican la necesidad de estudios concretos en cada caso. 4. En general la demanda de agua en consumos domésticos presenta menor elasticidad respecto al precio que la demanda industrial (García, 2005). 5. El 70% de los Fondos de Cohesión se destinaron a la construcción de colectores y depuradoras de aguas resi­ duales urbanas. 6. Costes comprendidos dentro de cada servicio estudiado: Agua: incluye gastos de agua fría; contrato del agua, alquiler y lectura de contador, tasas de alcantarillado; servicios de depuración y tratamiento de aguas residuales; servicio de vaciado y limpieza de pozos negros y fosas sépticas de la vivienda principal y en otras viviendas dis­ tintas a la principal. Telefonía: incluye gastos en telégrafo, fax, teléfonos públicos, telefonía fija, móvil y los servicios relacionados con Internet. Electricidad: incluye gastos en energía eléctrica; gastos del contrato de la luz, alquiler y lectura del contador, etc. de la vivienda principal y de otras viviendas distintas a la principal. 7. Murcia, Madrid y Cantabria no tienen disponibles los importes relativos al Ciclo Integral del Agua. 8. Es probable que el elevado peso de la desalación provoque un aumento importante en el precio del abasteci­ miento. 74 Albert Martínez Lacambra, Carmen Albiol Omella y Jofre Masana Llimona Bibliografía AEAS (2002): VII Encuesta Nacional de Abastecimiento, Saneamiento y Depuración, Madrid. Sumi­ nistro de Agua Potable y Saneamiento en España. AEAS (2007): Tarifas 2007. Precios de los servicios de abastecimiento y saneamiento en España. AEAS (2009): Tarifas 2009. Precios de los servicios de abastecimiento y saneamiento en España. 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