La Carta De Derechos Fundamentales De La Unión Europea. Luis

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La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL * ...«El que no posee ideas adecuadas a las palabras que usa, no puede establecer proposiciones de cuya verdad pueda estar seguro» ... John Locke, Ensayo sobre el entendimiento humano, 1690, libro IV, capítulo II, sub. 15 ... «Criaturas de luz apresurada dejándonos llevar a la deriva: ¡En marcha!» ... María Beneyto, El tranvía 1. LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA UNIÓN EUROPEA materia abandonada absolutamente a la determinación de las legislaciones de los Estados miembros. 1.1. Antecedentes 2. Dicho lo anterior, puede aceptarse una modesta progresión en el reconocimiento de derechos políticos y sociales dentro de las Comunidades Europeas, primero, y de la UE después, con arreglo a las cuatro siguientes etapas 1: 1. Quién menos conozca y sepa de la historia de la Unión Europea, a partir de la creación de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero en los cincuenta, habrá tenido empero la oportunidad de escuchar miles de veces que los artífices del empeño se preocuparon de los aspectos económicos tanto como descuidaron los aspectos sociales de la asociación, alumbrando el origen de una Europa de los mercaderes y olvidando los derechos básicos o fundamentales del hombre de la calle. Por eso no hay ni muchos ni importantes antecedentes sobre el reconocimiento comunitario de tales derechos, por tratarse de * Catedrático y Director del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la UAM. Abogado. 1.ª) Con el importante precedente del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero —firmado en París, el 18 de abril de 1951, al que España se adhiere el 1 de enero de 1986 (BOE. 1 ene.)— el Tratado 1 Esta evolución ha sido profusamente analizada por la doctrina laboralista, administrativista e internacionalista, cuando menos; a modo de síntesis cabe remitir a los estudios comprendidos en la obra, dirigida y coordinada por Fernando M. Mariño Menéndez y Carlos Fernández Liesa, bajo el titulo Política social internacional y europea. Madrid (Univ. Carlos III y MTAS, 1996). REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 13 ESTUDIOS de la Comunidad Económica Europea (TCE) —firmado en Roma el 25 de marzo de 1957, al que España se adhiere el 12 de junio de 1985 (BOE. 1 ene. 86)— declara como objetivo común a los Estados miembros ... «la necesidad de promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía de progreso» (arts. 2 y 117), confiando para ello simplemente en la propia dinámica del mercado común y en la armonización de las legislaciones nacionales. En diversos preceptos aislados se encuentran inquietudes sociales sin dar en absoluto paso a una trama sistemática de derechos de esa naturaleza, ni transferir la competencia de los Estados a la CEE, destacando en todo caso las disposiciones sobre libertad de circulación de los trabajadores (arts. 48-51), armonización interestatal (art. 118), igualdad retributiva por razón de sexo (art. 119), vacaciones retribuidas (art. 120), protección social de emigrantes (art. 121), informes sobre situación social (art. 122), Fondo Social Europeo y formación profesional (arts. 123-128) y Comité Económico y Social (arts. 193 y ss.). En el Preámbulo se leen párrafos como los siguientes: ... «decididos a asegurar, mediante una acción común, el progreso económico y social de sus respectivos países, eliminando las barreras que dividen Europa» ... (2º); ... «fijando como fin esencial de sus esfuerzos la constante mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus pueblos» (3º) ... 2.ª) El Acta Unica Europea, firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 —y ratificada por España (BOE. 3 jul. 87)— modifica los Tratados constitutivos de la CEE (arts. 118 A, 118B, 130A a 130E, etc.), de la CECA y de la CEEA y procede a transformar el conjunto de las relaciones entre sus Estados miembros en una Unión Europea, de conformidad con la declaración solemne de Stuttgart de 1983. La importancia del Acta —que, por cierto, admite la mayoría cualificada para la adopción de casi todos los acuerdos posibles, arma de doble filo como los hechos pos- 14 teriores confirman con elocuencia— acaricia las ideas de la Europa de los ciudadanos, el «espacio social europeo» y la «cohesión económica y social». En conjunto el avance social efectivo es poco relevante, aunque provoca, en el bienio 1987-88, la reforma de los fondos estructurales y la aprobación de numerosas directivas en el área de la seguridad e higiene en el trabajo. A título discursivo, el Preámbulo del Acta Unica contiene los prometedores párrafos siguientes: ... «decididos a promover conjuntamente la democracia, basándose en los derechos fundamentales reconocidos en las Constituciones y Leyes de los Estados miembros, en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en la Carta Social Europea, en particular la libertad, la igualdad y la justicia social» (3º); ...«conscientes de la responsabilidad que incumbe a Europa de procurar adoptar cada vez más una postura uniforme y de actuar con cohesión y solidaridad, con objeto de proteger más eficazmente sus intereses comunes y su independencia, así como reafirmar muy especialmente los principios de la democracia y el respeto del Derecho y de los derechos humanos que ellos propugnan, a fin de aportar conjuntamente su propia contribución al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales de acuerdo con el compromiso que asumieron en el marco de la Carta de las Naciones Unidas» (5º); ... «determinados a mejorar la situación económica y social mediante la profundización de las políticas comunes y la prosecución de nuevos objetivos, así como asegurar un mejor funcionamiento de las Comunidades, permitiendo a las instituciones el ejercicio de sus competencias en las condiciones más conformes al interés comunitario» (6º) ... Mucho más importante todavía es el art. F.2, redactado en estos términos: ... «la Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal como resultan de las tradiciones consti- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL tucionales comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho comunitario». 3.ª) El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 —ratificado por España, Ley Orgánica 10/1992, de 28 dic. (BOE. 29)— mantiene la línea de los Tratados precedentes en cuanto a la insignificancia de los compromisos referidos a los derechos sociales. La novedad más importante afecta sin duda a la distribución competencial entre la UE y los Estados miembros, distinguiendo ámbitos de competencia exclusiva de aquélla y ámbitos en los que opera el principio de subsidiariedad, de modo que los órganos comunitarios habrán de intervenir únicamente en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. Hasta tres Protocolos, de los diecisiete incorporados al Tratado, se dedican a los derechos sociales, como parte integrante de su cuerpo normativo, a saber, el Protocolo III (naturaleza de las prestaciones de un régimen profesional de Seguridad Social), el Protocolo XV (cohesión económica social) y, sobre todo, el Protocolo XIV (política social), siendo desarrollado este último por un Acuerdo sobre Política Social, también de 1992, suscrito por todos los Estados miembros menos por el Reino Unido. Queda consolidada, de ese modo, la Europa de «dos velocidades», o la Europa social «a la carta», con clara ventaja para el Estado miembro más insolidario, consentido burlador de la meta de la cohesión económica social. En el Preámbulo del Protocolo XIV se consigna que ... «once Estados miembros ... desean proseguir en la vía trazada por la Carta Social de 1989; que a tal fin han adoptado un Acuerdo entre ellos; que dicho Acuerdo se incorporará como Anexo al presente Protocolo; que el presente Protocolo y el Acuerdo mencionado se entienden sin perjuicio de lo dispuesto en el Capítulo del Tratado relativo a la política social y cuyas disposiciones constituyen parte integrante del acervo comunitario». A su vez, en el Preámbulo del Acuerdo se afirma que ... «las once altas partes contratantes ... deseando aplicar, a partir del acervo comunitario, la Carta Social de 1989, visto el Protocolo relativo a la política social, han convenido» ... [que] ... «los objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros son el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones» ... (art. 1, pº. 1º). Para la consecución de los objetivos de referencia ... «la Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: la mejora, en concreto, del entorno del trabajo, para proteger la salud y la seguridad de los trabajadores; la información y la consulta a los trabajadores; la igualdad de oportunidades en el mercado laboral y la igualdad de trato en el trabajo entre hombres y mujeres; la integración de las personas excluidas del mercado laboral, sin perjuicio de las disposiciones del art. 127 del Tratado constitutivo de la Comunidad» ... (art.2.1), en materia de formación profesional. Por lo demás, con el propósito de facilitar aquellos mismos objetivos ... «la Comisión fomentará la colaboración entre los Estados miembros y facilitará la coordinación de sus acciones en los ámbitos de la política social tratados en el presente Acuerdo» ... (art. 5). El Consejo puede adoptar mediante Directivas, por mayoría cualificada, las disposiciones mínimas que hayan de aplicarse progresivamente (art. 2.2), pero ha de decidir por unanimidad, a propuesta de la Comisión, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico Social, en lo relativo a ... «Seguridad Social y protección social de los trabajadores; protección de los trabajadores en caso de rescisión del contrato laboral; representación y defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios, incluida la cogestión, sin perjuicio de lo REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 15 ESTUDIOS dispuesto en el apartado 6» ... (art. 2.3), a cuyo tenor ... «las disposiciones del presente artículo no se aplicarán a las remuneraciones, al derecho de asociación y sindicación, al derecho de huelga ni al derecho de cierre patronal» ... (art. 3.6). Con carácter imperativo, la Comisión pasa a tener como cometido ... «fomentar la consulta a los interlocutores sociales a nivel comunitario y adoptar todas las disposiciones necesarias para facilitar su diálogo, velando porque ambas partes reciban un apoyo equilibrado» ... (art. 3.1), mientras que cada Estado miembro ... «habrá de garantizar la aplicación del principio de igualdad de retribución entre trabajadores y trabajadoras para un mismo trabajo» (art. 6.1), admitiendo posibles medidas de discriminación positiva a favor de las trabajadoras (art. 6.3). 4.ª) El Tratado de modificación de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y de la Unión Europea se firma en Amsterdam el 2 de octubre de 1997, con la renovada afirmación de considerar adherida la Unión Europea ... «a los derechos sociales fundamentales tal y como se definen en la Carta Social Europea firmada en Turín el 18 de octubre de 1961 y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 1989» (art. 1.1), sin aludir explícitamente, en esta ocasión, al Convenio de 1950. Los contenidos sociales del Tratado son no sólo pobres sino decepcionantes, vistas las expectativas levantadas a partir del inicio de las negociaciones en Turín, en el mes de marzo de 1996, para proceder a una intensa reforma del Tratado de Maastricht. Son dignas de mención, en cualquier caso, las nuevas disposiciones sobre el empleo [título VI, bis], con el objetivo instrumental de entablar una acción conjunta entre la Comunidad y los Estados miembros a efectos de desarrollar una estrategia coordinada para el empleo y el objetivo final de promover la creación de empleo en magnitudes significativas. El Tratado de Amsterdam deroga expresamente el Protocolo y el Acuerdo sobre Política Social, cuyo con- 16 tenido queda integrado en el título VIII, Parte III, del TCE, actual título XI del texto consolidado del Tratado de Amsterdam. Por otro lado, al modificar el art. 117 TCE, preceptúa que ... «la Comunidad y los Estados miembros, teniendo presentes derechos sociales fundamentales como los que se indican en la Carta Social Europea, firmada en Turín el 18 de octubre de 1961, y en la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, de 1989, tendrán como objetivo el fomento del empleo, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, a fin de conseguir su equiparación por vía del progreso, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones», lo que se ha considerado un primer reconocimiento de la virtualidad de los derechos fundamentales en el ámbito comunitario (Magdalena Nogueira en RMTAS, 1998, núm. 7, p. 190). 3. Al lado de los Tratados que constituyen el derecho originario de las Comunidades y Unión Europeas, es obligado aludir a un Programa, una Carta normativa de contenido específicamente social y una Declaración, a saber, el Programa Comunitario de Acción Social (1974), la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (1989) y la Declaración con motivo del cincuentenario de la Declaración Universal de Derechos Humanos (adoptada en 1998). El Programa materializa el giro cualitativo de la CEE en materia de política social, iniciado en 1969, en la Conferencia de Jefes de Estado de La Haya. En 1974, el Consejo CEE adopta una Resolución aprobatoria de un Programa de Acción Social, de indudable importancia relativa en el hasta entonces insensible ambiente comunitario sobre ese área competencial, sobre todo en cuanto a la programación de la política social a escala comunitaria, por lo que es lógico que inspirase buena parte de las Directivas adoptadas a REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL partir de 1975 en el seno de las relaciones laborales. Pero las circunstancias de la CEE hacen que la fuerza del Programa decaiga progresivamente, conduciendo al nuevo Programa Social de 1984, manifiestamente anodino. La Carta, vinculada al Acta Unica Europea, e inspirada en los Convenios de la OIT y en la Carta Social Europea, se aprueba, por once de los doce Estados miembros de la CEE, en el Consejo Europeo de Estrasburgo (9 dic. 89), como simple declaración política no vinculante. Comprende una modesta relación de derechos sociales, cuya garantía compete a los Estados miembros de conformidad con su respectiva legislación y negociación colectiva; respecto de la dimensión comunitaria, el Consejo Europeo se limita a «invitar» a la Comisión a que presente cuanto antes las iniciativas que entren dentro del marco de sus competencias previstas en los Tratados con vistas a la adopción de instrumentos jurídicos para la aplicación efectiva; presentación que ciertamente tuvo lugar de inmediato, comprendiendo hasta cuarenta y siete medidas específicas, las cuales, de hecho, no han supuesto un verdadero giro en la política tradicional comunitaria. La Declaración, adoptada en Viena el 10 de diciembre de 1998, aprovecha la oportunidad que presta la efemérides para recordar que la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y la responsabilidad de su protección y promoción, junto con el fomento de la democracia pluralista y de las garantías efectivas del Estado de Derecho, constituyen objetivos esenciales de la Unión Europea como unión de valores compartidos y son base fundamental de su acción. En otro pasaje se afirma que la Unión se compromete a seguir apoyando la promoción y la protección de los derechos humanos, en cumplimiento del Tratado de la Unión Europea, del Convenio Europeo sobre la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y de las declaraciones del Consejo Europeo de Luxemburgo de 1991 y 1997. En el apartado B, III de la Declaración figuran los cuatro reveladores párrafos que siguen ... «Tanto en su interior como fuera de ella , el respeto de los derechos humanos tal como lo proclama la Declaración Universal, constituye uno de los componentes esenciales de la Unión». ... «En sus actividades, las instituciones de la Unión respetan los derechos humanos que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y que emanan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, bajo el control del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas». ... «Igualmente, los Estados miembros están obligados a cumplir el Convenio Europeo y sus actuaciones están sujetas a la supervisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos». ... «Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales será una condición para la adhesión a la Unión Europea, de forma que la conculcación grave y persistente de esos derechos puede dar lugar a la suspensión de derechos de un Estado miembro» ... [texto completo de la Declaración, apud. Luis Enrique de la Villa Gil, RMTAS, 1999, núm. 17, pp. 281 y ss.]. 4. A todo lo anterior, habría que añadir que el TJCE viene desarrollando desde años atrás una extensa jurisprudencia en materia de derechos fundamentales, bajo la inteligencia de que tales derechos integran los principios generales del derecho comunitario, cuyo respeto garantiza el Tribunal [entre muchas, las importantes sentencias de 14 de mayo de 1974, 28 de octubre de 1975, 13 de diciembre de 1979, etc., casos Nold, Rutili y Hauer, respectivamente]. Al garantizar la salvaguardia de tales derechos el TJCE se ha inspirado en las tradiciones constitucionales comunes de REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 17 ESTUDIOS los Estados miembros de la UE, considerando inconciliables en ella las medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos en los textos constitucionales de dichos Estados o en los convenios internacionales aprobados con su colaboración, o de los que ellos mismos sean signatarios. No obstante, en el Informe realizado por la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Mercado Interior, con fecha 28 de febrero de 1999, se afirma que el TJCE sólo ha procurado tutela efectiva en contadas ocasiones, lo que aporta un dato elocuente a favor de la necesidad de perfeccionar la protección de los derechos fundamentales en la UE, de modo que se opere un proceso de generalización o normalización de las reclamaciones individuales, pudiendo solicitar cuando menos al TJCE el respeto a los derechos contenidos en el Convenio Europeo de 1950 por parte de los órganos comunitarios. 1.2. Opciones en las vísperas del Consejo Europeo de Colonia 1. La insatisfactoria regulación de los derechos fundamentales en la CEE y en la UE, pese al relativo avance introducido por las reformas de los sucesivos Tratados, llevó sin duda a que la Comisión anunciase, en su Programa de Acción Social para el trienio 19982000, su intención de abrir un debate sobre los derechos fundamentales, con el propósito de ordenar su enunciación y avanzar en cuanto a su garantía efectiva. Existían para ello varias opciones, básicamente dos, o bien hacer propios —superando las fórmula de mera remisión contenida en los Tratados— los derechos enunciados en Convenios precedentes, en particular el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950 [CEDH] y/o la Carta Social Europea, revisada, de 1996 [CSE-R]; o bien, dotar a la CEE y a la UE de instrumentos vinculantes propios y nuevos. 2. Por diversas razones superpuestas unas a otras, la primera opción nunca tuvo 18 mucho predicamento, no seguramente a causa de la «antigüedad ideológica» de algunas de las cláusulas del CEDH —por ejemplo, en materia de igualdad de oportunidades y derechos de la mujer, pues en su art. 14.12 no proscribe directamente la discriminación por razón de sexo, haciendo mera referencia a dicho fenómeno en relación con otros derechos— sino por motivos más profundos. No aportaba ventaja alguna, en primer lugar, el hecho de que el CEDH constituyera un elemento común a todos los Estados miembros, pues ese dato aglutinador quedaba de inmediato desmerecido por la diversidad de situaciones producida por la no ratificación de muchos de sus Protocolos posteriores por los distintos Estados miembros, lo que habría de llevar a una inaceptable desigualdad de las obligaciones contraídas por unos y por otros. Aparte lo dicho, y como argumento disuasorio básico, jugaría el dato técnico de no ser la UE en cuanto tal firmante del CEDH, por lo que difícilmente podía basar su programa de derechos fundamentales en un programa que, aún ideológicamente afín, resultaba rigurosamente ajeno. A la inversa, la posible suscripción del CEDH y de todos sus Protocolos por la UE exigía la atribución de personalidad jurídica a la misma, con la consiguiente modificación previa del Tratado vigente. A partir de ahí, y como el Parlamento Europeo hizo notar en su Informe de 7 de diciembre de 1999, la constitución de la UE en Alta Parte Contratante del CEDH, podría dar lugar a conflictos y duplicidades entre el TJCE de Luxemburgo y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos [TEDH] de Estrasburgo, lo que a su vez requeriría un Protocolo especial para solventar la cuestión, una vez que el art. 46 TUE atribuye al TJCE competencias en materia de derechos humanos. Competencia que, sin duda, complica las relaciones de ambos organismos jurisdiccionales, a pesar de que cada uno de ellos tiene definidas sus atribuciones [violaciones del CEDH el TEDH y violaciones de los Tratados comunitarios el TJCE] y que incluso el art. 2, b) del CEDH obliga a que el TEDH declare la inadmisibili- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL dad de las solicitudes que se hayan sometido ya a otra instancia internacional de investigación o de solución de litigios, siempre que no contenga elementos nuevos. En otro orden de cosas, pero también en contra de esta primera opción, operó la afirmación consolidada, a partir de pronunciamientos del TEDH que se remontan a 1979, de que los derechos fundamentales son indivisibles, y que deben comprender tanto los derechos civiles y políticos como los derechos económico sociales y culturales, siendo así que el CEDH no presta reconocimiento sino a los primeros, a los derechos individuales de reunión y asociación que pueden ser objeto de ejercicio colectivo y al derecho de propiedad a partir del Protocolo adicional de 1952, pero no a los segundos en su deseable generalidad. Por similares razones a las expuestas, tampoco introducía ninguna solución la incorporación de la CSE-R, cuyo texto oficial en castellano se reproduce en este mismo número 32 de la Revista [infra, IV]. La simple incorporación de esta Carta, sin incorporar a la vez el CEDH, significaba acoger la protección de los derechos sociales y culturales pero olvidar los derechos civiles y políticos, significaba también prescindir de un mecanismo de control judicial acerca de su respeto —suplido por un peculiar procedimiento de reclamaciones colectivas— y significaba, por último, multiplicar la disparidad de situaciones, de lo que daba prueba el hecho de que la CSE-R sólo había sido ratificada, hasta el 31 de diciembre de 2000, por cuatro [Francia, Irlanda, Italia y Suecia] de los quince Estados miembros de la UE. Por lo demás, la propuesta formal de invitar a la CEE a adherirse a la CSE-R, sin necesidad de adoptar y ratificar un nuevo Protocolo adicional, no había prosperado pese a contar con el decidido apoyo de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa en su reunión de 15 de marzo de 1995. 3. Rechazada la opción aparentemente más sencilla, pese a la autorizada opinión del Grupo de expertos a que se alude en el epígrafe siguiente, sólo una salida era posible, a saber, la de dotar a la UE y CEE de un instrumento propio para el reconocimiento indivisible de los derechos fundamentales de sus ciudadanos, a la medida de sus necesidades objetivas, comprendiendo derechos civiles y políticos y económico sociales y culturales, a partir del dato incontestable del estrecho vínculo establecido entre los Estados miembros de aquellas organizaciones, mucho más intenso, pese a todo, que el existente entre los Estados miembros del Consejo de Europa. Obviamente, la Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores (1989) no podía rellenar el hueco, porque siendo una declaración de derechos propiamente comunitaria, su contenido se contrae a los derechos sociales de los trabajadores, eludiendo la definición y la garantía de los derechos de sus ciudadanos en general; aparte de que el texto resultó ser de aceptación voluntaria por los Estados miembros y nunca ha pasado por ello de tener importancia secundaria, viendo transcurrir los últimos doce años sin efectiva aplicación, constituyendo poco más que un adorno en la vitrina comunitaria, aunque pueda atribuírsele la inspiración de algunas Directivas, así la 91/533, de 14 de octubre o la 93/104, de 23 de noviembre; y, en opinión dudosamente predicable, aporta el mérito de conformar la etapa preconstitucional precedente de la incorporación de los derechos sociales al TUE o haber guiado el Programa de Acción Social de la Comunidad. Consiguientemente, apostar por la Carta Comunitaria, incluso tras la posible remoción de su contenido, era apostar por un fracaso anunciado. Porque el reto era el de contar con un catálogo de derechos fundamentales no sólo propios sino sobre todo efectivos, para lo cual debían ser al mismo tiempo «derechos visibles» y «derechos ejercitables», requisitos que el Grupo de Expertos había designado, en su Informe de febrero de 1999, con las expresiones de visibilidad y justiciabilidad, respectivamente. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 19 ESTUDIOS 2. LA IDEA DE ELABORAR Y LA ELABORACIÓN EFECTIVA DE UNA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA 2 1. En sus Resoluciones de 12 de abril de 1989 y 10 de febrero de 1994, el Parlamento Europeo había propuesto la adopción de una Declaración de Derechos Fundamentales como parte de una futura Constitución de la Unión Europea. En el mes de marzo de 1996, el Comité de Sabios designado por la Comisión Europea, bajo la presidencia de la Sra. Lourdes de Pintasilgo, solicitó el reconocimiento de una serie de derechos civiles y sociales fundamentales y la incorporación de los mismos en el Tratado de Amsterdam. A ello siguió la constitución de un Grupo de Expertos presidido por el Prof. Simitis, cuyas conclusiones hechas públicas en febrero de 1999 destacan la indivisibilidad de los derechos civiles y sociales y urgen la adopción de un enfoque integrado en el debate europeo. Justamente en esas conclusiones se aboga por la incorporación de todo el CEDH, y de sus Protocolos, al derecho originario de la UE a fin de constituir una carta común europea de derechos, prestando en cuanto a los derechos sociales una atención especial a los Convenios de la OIT. 2. No obstante lo anterior, la idea concreta de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea toma forma en el Consejo Europeo de Colonia [3-4 jun. 99], 2 Es de particular importancia, sobre la Carta, la obra colectiva titulada Los Derechos Sociales Fundamentales en la Unión Europea, coordinada por Carlos Iribarren Valdés, para recoger las intervenciones habidas en el Seminario Internacional sobre la materia, celebrado en Madrid los días 19 y 20 de octubre de 2000. Ha sido publicada en Madrid, en el año 2001, con la participación del ICEI de la Universidad Complutense, la Fundación Friedrich Ebert, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y la Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales de la Comisión Europea. En las páginas siguientes se cita esta obra con la abreviatura Seminario Internacional. 20 bajo propuesta de Schröder. El acuerdo es claro en cuanto a lo deseable ... «en el actual estado de evolución de la Unión Europea», no otra cosa que ... «resumir y poner de relieve en una carta (sic) los derechos fundamentales vigentes a nivel de la Unión» [apud. Conclusiones de la Presidencia, sub. 44], algo seguramente mucho más modesto que elaborar ex novo una nueva Declaración Internacional de Derechos. El Anexo IV alude ya a la decisión del Consejo Europeo de «elaborar una Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea» ... «que permita poner de manifiesto ante los ciudadanos de la Unión la importancia sobresaliente de los derechos fundamentales y de su alcance», párrafo éste en verdad poco lúcido en sus dos afirmaciones, pues ni los ciudadanos europeos necesitan que se les destaque la importancia de los derechos fundamentales, sino que se les garantice su efectividad, ni pueden ser tales ciudadanos los titulares únicos de derechos a los que se apellida de fundamentales. Tan visible deficiencia queda en parte corregida luego al trazar una diferenciación entre derechos fundamentales de titularidad diversa, todos los cuales deberían tener acogida en la Carta. El Consejo Europeo se preocupa sólo de anticipar las líneas generales que habrán de seguirse para la elaboración de la Carta, pero no se pronuncia sobre su naturaleza ni sobre su eficacia jurídica, proyectando al futuro el estudio de si convendrá la incorporación de la Carta a los Tratados y, en caso afirmativo, de qué modo habrá de llevarse a cabo tal incorporación; como más adelante se dirá, este modo no es de momento una urgencia en la UE, al no haber sido incorporada la Carta a los Tratados. 3. La decisión pormenorizada sobre el método de elaboración de la Carta se adopta en el Consejo Europeo extraordinario de Tampere [15-16 oct. 99]. Se prevé en tal sentido la constitución de un órgano —autobautizado más tarde Convención— de composición compleja, integrado por 62 miembros [de ellos, 30 parlamentarios de los Estados miembros, 16 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL eurodiputados, 15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y 1 representante de la Comisión Europea], mas 4 observadores [2 representantes del TJCE y otros 2 representantes del Consejo de Europa, uno de ellos miembro del TEDH], presidido por Roman Herzog. El estilo dialogante elegido anima a invitar como opinantes al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y al Defensor del Pueblo de la UE, habilitando a la Convención para ampliar generosamente el espacio de las consultas. La Convención inicia sus trabajos en el mes de diciembre de 1999 y los realiza eficaz y velozmente —con notable participación española, Jordi Solé Turá, Gabriel Cisneros, Alvaro Rodríguez Bereijo y Antonio Vitorino—, dando efectiva audiencia a las ONG’s más destacadas, y a la CES y alumbrando diversos borradores sucesivos [Convent], hasta arribar al borrador definitivo o Convent 50, a lo largo de un proceso abierto a la polémica y a las tensiones ideológicas; baste recordar, por ejemplo, que el Convent 34 tuvo más de mil enmiendas. No es por tanto exagerado proponer la elaboración de la Carta como modelo de «publicidad, transparencia y democracia» (Alvaro Rodríguez Bereijo, UAM, 2000) o afirmar que el procedimiento original e inédito recorrido determina que la Carta vaya a nacer ... «con un fuerte valor político, con una fuerte legitimidad y credibilidad»... (José María Zufiaur, Seminario Internacional, p. 131). respaldo; pese a lo cual, cosecha hasta 93 votos en contra y 27 abstenciones, en gran parte resultado de un frente común, sólo teóricamente antinatural, en el que participan los diputados de extrema derecha y los comunistas. La Carta es, finalmente, objeto de proclamación solemne en el Consejo Europeo de Niza [7-8 dic. 00], publicándose poco después su texto en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas [DOCE, C 364, 18 dic. 00]. En su Preámbulo puede leerse que la Carta se vincula a todo tipo de conexiones internas y externas y reafirma ... «respetando las competencias y misiones de la Comunidad y de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros, el Tratado de la Unión Europea y los Tratados comunitarios, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, las Cartas Sociales adoptadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa, así como por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos» ... 3. VALOR JURIDICO DE LA CARTA El Convent 50 es aprobado luego en la 7ª reunión plenaria de la Convención celebrada en Bruselas [2 oct. 00], siendo el texto de la Carta ratificado en sus propios términos — contra pronóstico de muchos observadores— por el Consejo Europeo de Biarritz [14 oct. 00], en el cual, dicho sea de paso, el Gobierno español se mostró favorable a la rápida integración de la Carta en los Tratados de la Comunidad y de la Unión Europeas. 1. Como era de temer, pero también de prever, la oposición a que se otorgara valor normativo vinculante a la Carta resultó demasiado fuerte por parte del Reino Unido y sus acólitos, y la presidencia francesa tampoco quiso estropearse la ropa de gala a costa de una cuestión entendida secundaria, pese a la vacuidad de los discursos. De ese modo, la Carta no pasa de ser una declaración política solemne, una norma programática rigurosamente dispositiva e inalegable ante el TJCE. Consiguientemente, La aprobación de la Carta por el Parlamento Europeo se produce en el mes de noviembre de 2000, consiguiendo amplísimo 1.º) La Carta enuncia derechos no exigibles frente a las instituciones europeas por parte de sus titulares. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 21 ESTUDIOS 2.º) Los incumplimientos de la Carta no pueden ser alegados siquiera por los ciudadanos europeos ante el TJCE cuando sean incumplidos por los órganos de la UE o por los Estados miembros. Porque si bien es cierto que el Tratado de Amsterdam amplió la competencia del TJCE en materia de derechos humanos, no ha establecido el derecho de los ciudadanos al recurso de anulación ni ha propiciado un recurso directo en caso de violación de un derecho fundamental. 3.º) La Carta no queda incorporada a ninguno de los Tratados de la UE, de modo que el art. 6 del Tratado de Amsterdam seguirá remitiendo, por no se sabe durante cuánto tiempo, al CEDH únicamente. Lo cual es bastante ilógico pues ninguna de las dos Cartas de la propia Comunidad aparecen citadas en aquel precepto. 4.º) No existe ninguna determinación explícita que comprometa la incorporación de la Carta a los Tratados en el futuro, y sobrevuela la impresión de que tal incorporación se llevará a cabo difícilmente, haya existido o no ese oprobioso pacto secreto franco-británico de que se habla, para no incorporar la Carta a los Tratados de la UE. En todo caso, se alude a la posibilidad de retomar la espinosa cuestión en la Conferencia Intergubernamental de 2004, lo que se antoja carente de verdadero fundamento, porque dicha Conferencia estará preocupada por la distribución del poder entre los Estados miembros en una organización cada vez más numerosa y el asunto de la Carta constituirá en el mejor de los casos un fleco insignificante y a la cola en el orden de las prioridades. 2. Decir que la Carta no inspirará siquiera la actuación de las instituciones y poderes públicos comunitarios y nacionales, sería quizá ir demasiado lejos en la infravaloración del documento. Se piensa, y se quiere, en este sentido, que al menos la Carta constituya una referencia ineludible para los órganos que han de aplicar el derecho comunitario y los derechos nacionales de los Estados miembros. A tal 22 propósito, no es desde luego irrelevante que la Carta haya conseguido una serie de adhesiones muy cualificadas, traducidas en la adopción de compromisos formales de respetar su contenido por parte del Consejo de Ministros, por parte de la Comisión y por parte del Parlamento de la UE. Las declaraciones de Romano Prodi y Nicole Fontaine son cuando menos satisfactorias, en particular las realizadas por la segunda al afirmar que ... «esta Carta será nuestra referencia para todos los actos del Parlamento Europeo que tengan una relación directa o indirecta con los ciudadanos de la Unión» ... Algo, con todo, insignificante si se compara con las condiciones que el Parlamento Europeo exigía para la aprobación definitiva de la Carta, en su documento de 7 de diciembre de 1999 [C5-0058/19991999/2064, COS], a saber : a) La Carta debe adquirir pleno carácter vinculante mediante su inclusión en el Tratado UE. b) Toda enmienda de la Carta ha de someterse al mismo procedimiento aplicado a su elaboración, incluyendo el derecho formal de dictamen conforme del Parlamento Europeo. c) Debe incluir una cláusula de reserva que exija el dictamen conforme del Parlamento Europeo cuando se vean afectados los derechos fundamentales. d) Debe incluir una cláusula en la que se precise que ninguna de sus disposiciones podrá ser interpretada de forma restrictiva en relación con la protección garantizada por el apartado 2 del art. 6 del Tratado UE. e) Debe proclamar la indivisibilidad de los derechos fundamentales, incluyendo en su ámbito de aplicación a todas las instituciones y órganos de la UE y todas las políticas de la misma, incluidas las del segundo y tercer pilar en el marco de las competencias y funciones que le han sido atribuidas por los Tratados. f) Debe poseer un carácter innovador, ofreciendo protección jurídica a todas las per- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL sonas de la UE frente a las nuevas amenazas que pesan sobre los derechos fundamentales, como por ejemplo en los ámbitos de las tecnologías de la información y de la biotecnología, y hacer realidad nuevos consensos en esta materia, particularmente los relativos a la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, a la cláusula general de no discriminación y a la protección del medio ambiente. 3. El Capítulo VII y último de la Carta, dedicado a las Disposiciones Generales, contiene una serie de principios básicos de no excesiva complejidad —ni tampoco de excesiva coherencia— para la determinación de sus efectos jurídicos, en relación al ámbito de aplicación (art. 51), alcance de los derechos garantizados (art. 52), nivel de protección (art. 53) y prohibición de abuso del derecho (art. 54). En cuanto al ámbito de aplicación, la Carta se dirige a las instituciones y órganos de la UE –bajo el imperio del principio de subsidiariedad— y también a los Estados miembros los cuales, cuando apliquen el derecho comunitario, habrán de respetar los derechos, observando los principios y promoviendo su aplicación con arreglo a sus respectivas competencias. Esta restricción del ámbito de la Carta será sin duda origen de difíciles problemas; uno importante, destacado por María Emilia Casas [Seminario Internacional, p. 111], dará lugar a que las infracciones de los derechos fundamentales cometidas por los poderes públicos españoles, cuando apliquen el derecho comunitario, sean enjuiciadas por el Tribunal Constitucional de acuerdo con la Constitución Española, interpretada conforme a la Carta, revisándose, si así se dispone, ante el TJCE, mientras que en todos los restantes casos la revisión habría de solicitarse ante el TEDH. Importante es anotar la determinación explícita de que la Carta no crea ninguna competencia ni ninguna misión nueva para la Comunidad o para la UE, sin que tampoco modifique las competencias y misiones defi- nidas por los Tratados que forman el derecho originario. El fundamento del precepto se ha explicado por Iñigo Méndez de Vigo con palabras cristalinas : ...«si queremos que la Carta tenga virtualidad jurídica, no podíamos crear nuevas competencias porque los Estados miembros no lo habrían aceptado. La Carta no podía convertirse en el ‘Caballo de Troya’ de una revisión encubierta de los Tratados» ... (Seminario Internacional, p. 151). La determinación explícita y contundente de que la Carta guarda una posición externa respecto de las competencias y misiones de la Comunidad y de la Unión Europea, sin influir absolutamente en la estructura y compromisos vigentes a la hora de su promulgación, resulta palmariamente contradicha, no obstante, por el propio contenido de la Carta, lo que ha servido de argumento fundamental para discutir, y acabar negando, a la Carta el plus de la obligatoriedad. Así por ejemplo respecto del derecho de huelga, reconocido no sólo en la Carta sino también en la CSE-R, pero objeto de un tratamiento específico limitativo en los Tratados comunitarios, la Carta no debió ignorar la incompatibilidad evidente entre sus arts. 28 final y 51.2, sino haber procedido al sacrificio de uno de ellos, la del art. 51.2 si primaba el fortalecimiento del núcleo de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores europeos, o la del art. 28 final, si prevalecía el objetivo de confeccionar un documento jurídico coherente. La apuntada vía de salida a la contradicción a través del art. 308 del Tratado consolidado, antiguo art. 235 TCE, carece de consistencia y sólo autoriza a formular especulaciones jurídicas. En cuanto al alcance de los derechos garantizados, se dispone en primer lugar que cualquier limitación del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la Carta ha de ser establecida por ley, sin que pueda ésta desconocer el contenido esencial de dichos derechos y libertades. Por lo demás, las limitaciones han de observar el principio de proporcionalidad, resultar necesarias y responder efectivamente a objetivos de interés gene- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 23 ESTUDIOS ral reconocidos por la UE o exigidos por la protección de los derechos y libertades ajenos. Por otro lado, los derechos reconocidos en la Carta que tienen su fundamento en los Tratados Comunitarios o en el Tratado de la Unión Europea han de ejercerse en las condiciones y dentro de los límites determinados en éstos, prescripción inevitable dado el escalonamiento dispuesto entre estos instrumentos de jerarquía máxima y la declaración externa a ellos que la Carta significa. En último término, en la medida en que la Carta contenga derechos que coincidan con derechos garantizados en el CEDH, su sentido y alcance serán iguales a los que les confiere este Convenio, aunque ello no impide que el ordenamiento de la UE pueda conceder una protección más extensa, de lo que ya existe algún precedente significativo respecto, por ejemplo, de la tutela judicial efectiva. Llama la atención, en todo caso, que no se haga una referencia paralela a la CSE, respecto de la cual la Carta contiene asimismo numerosas afinidades. En cuanto al nivel de protección, o estándar mínimo de protección, se garantiza, como en la mayor parte de las Declaraciones internacionales similares, que ninguna de las disposiciones de la Carta se interprete como limitativa o lesiva de los derechos humanos o libertades fundamentales reconocidos por el derecho de la UE, por el derecho internacional y por los convenios internacionales de los que son parte la UE, la Comunidad Europea y los Estados miembros de las mismas, con mención particular del CEDH y de las Constituciones nacionales. El estándar mínimo de protección puede ser superado por disposiciones universales o internacionales externas, siempre que sean compatibles con los Tratados de la Comunidad y de la Unión Europeas; pero, a la vez, puede abrir, a juicio de Ricardo Alonso García, fisuras en el principio de primacía del derecho comunitario, cuando los derechos fundamentales reciban un nivel su- 24 perior de protección por las Constituciones nacionales (apud. GJ, 2000, n. 209, p. 15). En cuanto a la prohibición del abuso de derecho, queda establecido que ninguna de las disposiciones de la Carta podrá ser interpretada en el sentido de que implique un derecho cualquiera a dedicarse a una actividad o a realizar un acto tendente a la destrucción de los derechos o libertades en ella reconocidos, o a limitaciones más amplias de los derechos y libertades que las expresamente previstas en la misma. 4. LA EFECTIVIDAD DE LA CARTA 4.1. Las opiniones 1. Las opiniones optimistas apenas traspasan la barrera del voluntarismo, o se cuelgan de las declaraciones políticas de algunos de los líderes más afines al espíritu de la Carta. Voluntarista es pensar que la UE no se podrá seguir construyendo sin una Constitución propia que encuentre en la Carta su primera base, y ello aunque finalmente las cosas discurran por estos derroteros. Para esos numerosos devotos de la Carta, el documento no sólo tiene el significado de primera piedra de la futura Constitución europea sino que a la vez es capaz de estimular el propio proceso constituyente. En esta línea cabe citar, otra vez, el Informe del Parlamento Europeo de 7 de diciembre de 1999, en el que se defiende decididamente que la Carta es un proyecto dinámico que redefinirá la distribución de competencias UE y tendrá por tanto consecuencias sobre tal distribución y sobre la propia reforma política de la UE. En la doctrina es rotundamente optimista la opinión expresada por Ricardo Alonso García cuando todavía era una incógnita el valor jurídico de la Carta, afirmando empero que la posible asunción de la misma a título de declaración política no menoscabaría su importancia de primer orden, puesto que (ob. cit, pp. 10-11) : REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL 1.º) Supone avanzar en la «constitucionalización» de la integración europea, sembrando las semillas de un texto que, aunque se mantenga como tratado internacional, acentuará su naturaleza sui generis, aproximándose materialmente a lo que fue calificado en 1986 por el TJCE como «carta constitucional». 2.º) Supone intensificar la sensación de que esa organización de Estados sui generis que es la UE, va más allá de la inicial consideración del individuo como mero factor de producción que rodeó los orígenes de la Europa comunitaria, haciendo progresivamente realidad la «unión progresivamente más estrecha de los pueblos europeos» que ya vislumbraba en su preámbulo el Tratado de 1957 y que impulsó el Tratado de Maastricht. 3.º) La ausencia de fuerza jurídica vinculante no implica ausencia de efectos jurídicos, como claramente demuestra el papel que ha venido desempeñando en el marco del ordenamiento jurídico comunitario el propio CEDH, el cual aún no vinculando jurídicamente a la Comunidad, ha funcionado como esencial fuente inspiradora en la configuración de los derechos fundamentales vía pretoriana por el TJCE. También Alberto Valdés Alonso entiende [Seminario Internacional, pp. 20-21] que, entre otras cosas, la Carta constituye un eficaz instrumento para articular el proceso de transición de la «Europa económica» a una «Europa social», lo que habrá de contribuir decisivamente a poner fin a la denominada «crisis de legitimidad» de la UE; añadiendo que el ciudadano pasa a situarse en el centro del proceso de la construcción europea y la política social deja de constituir un simple anexo de la política económica de la Comunidad. 2. Unos cuantos meses después del Consejo Europeo de Niza, despejada ya a la baja la incógnita del valor jurídico de la Carta, las razones para el optimismo no se ven muy claras, empezando por los inconvenientes anejos a la banalización que la Carta realiza de los derechos fundamentales, pues difícil es aceptar un derecho de semejante naturaleza que no pueda ser invocado ante un juez para su defensa. La Carta no sólo no garantiza esa posibilidad respecto de los verdaderos derechos fundamentales que contiene, sino que incluye dentro de ella derechos de naturaleza bien distinta, incapaces por su propio carácter de la defensa judicial en términos individuales. Por otro lado, las relaciones armónicas entre los dos grandes Tribunales europeos está muy verde y más todavía el proyecto de crear una protección paneuropea de los derechos fundamentales. Motivos hay para compartir la creencia (Charlotte Cederschiöld) de que la verdadera razón del Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, por la que el TJCE excluyó la adhesión de la Comunidad Europea al CEDH, invocando la incompetencia de la Comunidad en ese momento para legislar sobre derechos humanos, habría que encontrarla en la resistencia del Tribunal a someterse a las decisiones de la jurisdicción del TEDH, en la que jueces pertenecientes a países de la Comunidad y a países ajenos a ella decidirían sobre la legalidad de los actos de esta organización. Esa opción se abortó, pues, prefiriendo el TJCE aplicar el CEDH a través de los principios generales del derecho comunitario, reconducidos básicamente a los derechos regulados en el propio CEDH y a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros; pauta de actuación seguida hasta la actualidad y que la aprobación de la Carta no tiene por qué romper, aunque habrá que tener abiertos los ojos para celebrar cualquier sorpresa que pueda introducir en este panorama la jurisprudencia del Tribunal comunitario. A su vez, la reacción del TEDH es difícil de aventurar a partir de su visible actitud de extender su control sobre el derecho comunitario, argumentando que las normas comunitarias de naturaleza constitucional escapan al control del propio TJCE [apud., asuntos Cantoni, de 15 nov. 96 y Matthews, de 18 feb. 99]. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 25 ESTUDIOS Por ello se afirma plásticamente que, en el estado actual de competencias, mantener a la UE ajena por completo al control del TEDH puede desembocar en situaciones kafkianas ante actividades comunitarias respaldadas por el TJCE y censuradas por el TEDH con ocasión de su ejecución por un Estado miembro, pues ... «éste se encontraría ante la disyuntiva, en todo caso de resultados insatisfactorios, de optar por cumplir con las obligaciones derivadas de su pertenencia al sistema de la Unión o con las derivadas de su pertenencia al sistema del CEDH», concluyendo que lo único ineludible en el presente momento es afrontar de una vez por todas la consideración del sistema del CEDH y, sobre todo, de la jurisdicción del TEDH tanto por la Unión como por sus Estados miembros [Ricardo Alonso García, ob. cit., p. 13]. No estará de más citar, asimimo, las conclusiones obtenidas por el Grupo de expertos sobre derechos fundamentales, dirigidos por el Prof. Simitis; en su Informe de febrero de 1999, y tratando del papel del TJCE en su relación con el TEDH, terminan por recomendar que ambos Tribunales se mantengan independientes, dedicándose el TJCE, como en el presente, a analizar cuidadosamente las decisiones del TEDH para integrarlas en el ordenamiento de la UE, práctica que, sin duda, adquirirá mayor importancia cuando la UE haya reconocido los derechos fundamentales de forma más explícita y detallada. Fuera de ahí, consideraban que el debate sobre otros modos de relacionar la actividad de ambos organismos jurisdiccionales no sería adecuado por el momento, no sólo por exigir considerables cambios en las estructuras procesales existentes, tanto por parte de la UE como del Consejo de Europa, sino también a causa del contexto particular en el que se desarrolla la resolución judicial de los litigios referentes a los derechos fundamentales en la UE. Quedan así aparcadas para mejor ocasión las propuestas de actuar un mecanismo similar al del art. 234 del Tratado CE, en su versión consolidada, que per- 26 mitiera al TJCE presentar cuestiones de interpretación al TEDH, o la de convertir al TEDH en una instancia última de recurso. 4.2. Los contenidos: 4.2.1. Innovaciones 1. Las innovaciones de la Carta, en punto al diseño y reconocimiento de los derechos fundamentales merecen una significación variable según cual sea el parámetro que se utilice como referencia comparativa. Si se adopta como tal el propio derecho comunitario, las innovaciones son numerosas y algunas de no pequeño calado; si, contrariamente, se adopta como parámetro el contenido de las declaraciones internacionales relativas a derechos fundamentales, y, en particular, el CEDH y la CSE-R, las innovaciones apreciadas no son entonces de gran relieve, lo que se acepta incluso por los más entusiastas de aquélla, a la hora de poner el acento en el aspecto subjetivo, en lo que significa contar con una enunciación propia de derechos, independientemente de los que se incluyen en la amplia relación de los Tratados y Convenios comparables. Mayor curiosidad suscita la sistemática de la Carta, seguramente agotada en su exotismo, diferenciando sucesivamente, en sus seis capítulos epigrafiados, dignidad (I), libertades (II), igualdad (III), solidaridad (IV), ciudadanía (V) y justicia (VI), sin delimitaciones claras de los contenidos correspondientes, lo que no resta mérito a la originalidad de los continentes. No coincide esta roturación de derechos, en todo caso, con la propuesta diferenciadora del Parlamento Europeo entre derechos humanos, derechos fundamentales y derechos civiles, en cuanto aplicables los primeros a todas las personas, los segundos a todos los que se encuentren en el ámbito de la jurisdicción judicial de la UE y los terceros solamente a los ciudadanos de ésta. Distinción por lo demás arbitraria en lo que atañe a la diferenciación de derechos humanos y de- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL rechos fundamentales, cuya definición unitaria parece preferible para designar con ella todo un haz de derechos inalienables de la persona humana, con independencia de criterios circunstanciales de orden geográfico, económico, social o cultural; es decir, los derechos invocables por cualquier persona ante el juez competente, abstracción hecha de la nacionalidad o de cualquier otro signo distintivo o diferenciador. 2. La Carta no refleja estas clasificaciones en su sistema ordenador, pero permite componer un cuadro en el que se diferencien los derechos de la persona, los derechos de los ciudadanos de la UE, los derechos de los trabajadores de la UE, los derechos de los empresarios de la UE, los derechos de los refugiados y de los residentes en la UE, constituyendo un sexto grupo aquellos derechos que no determinan explícitamente su titularidad. La titularidad de la mayor parte de los derechos comprendidos en la Carta corresponde a la persona, lo que merece naturalmente un juicio favorable. En esta consideración se encuentran los derechos a la vida (art. 2), a la integridad física y psíquica (art. 3), a no ser sometido a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes (art. 4), a no ser sujeto a esclavitud, trabajos forzados o «trata» comercial (art. 5), a la libertad y a la seguridad (art. 6), al respeto a la vida privada y familiar, domicilio y comunicaciones (art. 7), a la protección de datos de carácter personal (art. 8), a contraer matrimonio y a fundar una familia (art. 9), a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión (art. 10), a la libertad de expresión y de información (art. 11), a las libertades de reunión, asociación y sindicación (art. 12), a la libertad de las artes y de las ciencias (art. 13), a la educación y acceso a la formación profesional (art. 14.1), a la enseñanza de los hijos conforme a las propias convicciones (art. 14.3), a trabajar y ejercer una profesión libremente elegida o aceptada (art. 15.1), a la propiedad de sus bienes legítimos o intelectual (art. 17), a la igualdad ante la ley y prohibición de discriminación (arts. 20, 21 y 23), al acceso a servicios gratuitos de colocación (art. 29), a protección del despido por causa relacionada con la maternidad, a permisos pagados por maternidad y a permisos parentales por nacimiento o adopción de niños (art. 33.2), a la prevención y atención sanitaria (art. 35), a una buena administración (art. 41), a la tutela judicial efectiva y a juez imparcial (art. 47), a beneficiarse de los principios de legalidad y proporcionalidad de los delitos y de las penas (art. 49) y a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito (art. 50). Sólo unos pocos derechos se reservan a los ciudadanos europeos, identificados ya como tales en el Tratado de la Unión Europea (arts. 17-22), lo que no puede entenderse discriminatorio, como resolvió el TEDH en la importante sentencia de 7 de agosto de 1996 [Chorfi v. Bélgique], porque corresponden a una situación objetiva, razonable y predeterminada, que persigue la instauración de un orden jurídico específico dotado de ciudadanía propia, por medio del reconocimiento de derechos concretos en su enunciación y limitados en su número, de significación esencialmente política. En esta consideración se encuentran los derechos de buscar un empleo, de trabajar, de establecerse o de prestar servicios en cualquier Estado miembro (art. 15.2), de ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en que resida (art. 39) o a las elecciones municipales del Estado miembro en que resida (art. 40), a la libertad de circulación y de residencia por y en el territorio de los Estados miembros (art. 45.1) y a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en terceros países (art. 46). Los derechos de los trabajadores, aquellos que realizan una actividad retribuida autorizada, para cuyo disfrute no puede exigirse razonablemente la concurrencia de la ciudadanía europea, son los derechos a unas condiciones laborales equivalentes a aquellas que disfrutan los ciudadanos de la Unión REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 27 ESTUDIOS (art. 15.3), el derecho a la información y consulta en la empresa (art. 27), el derecho de negociación y de acción colectiva (art. 28), el derecho a protección en caso de despido injustificado (art. 30), el derecho a trabajar en condiciones que respeten la salud, la seguridad y la dignidad (art. 31.1), el derecho a la limitación de la jornada máxima, a descansos diarios y semanales y a vacaciones retribuidas (art. 31.2). El segundo de los derechos enunciados se extiende a los «representantes» y el tercero a los «sindicatos». Los derechos de los empresarios, son el derecho de negociación y de acción colectiva (art. 28) y, obviamente, el derecho de libertad de empresa (art. 16). Como en el caso de los trabajadores, el derecho de negociación y de acción colectiva, se extiende a sus asociaciones profesionales. Los derechos de los refugiados o se agotan en el derecho de asilo (art. 18) y los de los residentes, de hecho o de derecho, se extienden a la prohibición de expulsión colectiva (art. 19.1) o de devolución con riesgo personal grave (art. 19.2), el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (art. 42), la denuncia ante el Defensor del Pueblo (art. 43), el derecho de petición (art. 44) y la libertad de circulación y de residencia previa concesión expresa e individualizada (art. 45.2). Sin embargo, sólo los residentes que se desplacen legalmente dentro de la Unión, tiene derecho a las prestaciones de la Seguridad Social (art. 34.2). En cuanto a los derechos sin titularidad explícita, hay que referirse a la dignidad humana (art. 1), a la diversidad cultural, religiosa y lingüística (art. 22), a la protección de los menores fuera (art. 24) y dentro del trabajo (art. 32), dignidad, independencia y participación de las personas mayores (art. 25), protección e integración de discapacitados (art. 26), protección familiar (art. 33.1), protección contra la exclusión social y la pobreza (art. 34.3), acceso a los servicios de interés económico general (art. 36), protección del medio 28 ambiente (art. 37), consumidores (art. 38), presunción de inocencia (art. 48), todos ellos evidentes derechos de cualquier persona, aunque el derecho a las ayudas sociales en casos de pobreza o exclusión requiere, además, la falta de disposición de los recursos económicos suficientes. 3. Por lo que respecta a los contenidos, las innovaciones son en verdad de una gran modestia. En general, la mayor parte de los derechos figuran ya reconocidos en otros instrumentos internacionales vinculantes a los que están sujetos la mayor parte de los Estados miembros de la Comunidad y de la Unión Europeas y desde luego en casi todas sus legislaciones internas. A ello se añade una generalizada inexpresividad de las declaraciones concretas, lo que pese a todo merecería un juicio benévolo en el caso de que la Carta hubiera cumplido el propósito previsto para ella, por medio de su incorporación al ordenamiento comunitario, no quedándose en una simple declaración política. Sin embargo, no se entienden muy bien afirmaciones como la realizada por Klaus Achenbach, valorando como un acierto la autolimitación en la enunciación de ciertos derechos fundamentales, dejando fuera del catálogo aquellos derechos que pudieran levantar expectativas irrealizables, o no justiciables de antemano, como por ejemplo el derecho al trabajo. Porque ni es verdad que los derechos fundamentales importantes hayan sido excluidos de la Carta, ni es nada claro que sean cosas definitivamente distintas el «derecho al trabajo» desconocido por la Carta y el «derecho a trabajar» que el art. 15.1 de la Carta incluye, aunque lógicamente cualquier persona de formación media puede especular imaginativamente sobre el diferente significado de ambos derechos o, simplemente, de ambas expresiones. 4. La Carta presta una singular atención a la igualdad y a la no discriminación (incluso por orientación sexual) y, particularmente, a la igualdad entre sexos (arts. 20, 21 y 23), compatible con ventajas concretas ... «a favor del sexo menos representado». Se sabe que en REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL las deliberaciones habidas para la elaboración de la Carta, se rechazó con dureza cualquier insinuación de que los derechos de las mujeres debían incluirse en categorías como las de «derechos especiales» o «derechos de grupo», puesto que las mujeres no son una minoría ni un tipo especial de ser humano, ni mucho menos una especie que deba ser protegida como tal. Muy al contrario, los derechos de la mujer son parte integrante de los derechos humanos universales. Esta conclusión fue una de las más importantes adoptadas por la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades, en el mes de enero de 2000, a la vez que pedía a la Comisión de Asuntos Constitucionales que la Carta incluyera una cláusula general contra la discriminación por razón de sexo que fuera obligatoria y que, en tal sentido, pudiera ser invocada ante el TJCE por todos los ciudadanos y por todos los residentes en su territorio jurisdiccional. Otras conclusiones de mucha trascendencia fueron las de solicitar una disposición relativa a la acción positiva, a efectos de avanzar en el camino de mejorar la situación de la mujer, una cláusula contra la discriminación por razón de orientación sexual y el reconocimiento de que los derechos de la familia llevan a una abstracción inconveniente en cuanto que no existen como tales sino como derechos individuales de las mujeres, de los hombres y de los niños, sin olvidar que con mucha frecuencia diversos miembros de una misma familia tienen intereses divergentes y son las relaciones internas de poder en el seno de la familia las que determinan la evolución de los conflictos más virulentos. Necesario es también referirse al Protocolo núm. 12 del CEDH, que se está discutiendo desde hace años en el Consejo de Europa y que persigue el objetivo de completar la tímida regulación de aquél sobre la igualdad de los sexos, con una rotunda condena de cualquier discriminación. El Proyecto de Protocolo prevé que el disfrute de cualquier derecho previsto por la ley debe ser asegurado sin discriminación alguna y que ninguna persona puede ser objeto de discriminación por parte de las autoridades públicas por los motivos que habitualmente han dado lugar a desigualdades de trato desprovistas de fundamento. 5. Las restantes innovaciones de la Carta no pertenecen al área social en sentido estricto, sino que hay que referirlas a las prohibiciones de la clonación reproductora de los seres humanos (art. 3.2, iº. 4º) —lo que deja fuera de la prohibición la llamada clonación terapéutica— o a que el cuerpo o partes del mismo se conviertan en objeto de lucro (art. 3.2, iº. 3º), con el importante precedente del Convenio sobre derechos humanos y biomedicina de 1997, ya ratificado por España (BOE. 20 oct. 99). También debe citarse como innovación el precepto de la Carta que garantiza a la persona el derecho a la protección de los datos de carácter personal que la conciernan (art. 8.1), exigencia razonable ante el incontrolado avance de la informática y, desde luego, el derecho a una buena administración (art. 41), más esperanzador en su formulación abstracta [... «derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable» ...] que en su concreto contenido, de asegurado respeto en el procedimiento administrativo ordinario. 4.2.2. Reiteraciones 1. Fuera del corto capítulo de las innovaciones, la Carta incurre necesariamente en reiteraciones de los derechos fundamentales ya reconocidos a los ciudadanos de la Unión Europea por otras vías, sean éstas las universales [Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948; Convenio sobre delito de genocidio, 1948; Convención sobre Refugiados, 1951-1967; Convención de Apátridas, 1954; Convención de discriminación racial, 1965; PIDESC y PIDCP, 1966; Convención de discriminación contra la mujer, 1979; Convención de tortura y tratos inhumanos, 1984; Convención de derechos del niño, 1989; Principios para reclusos, 1990; Declaración universal del genoma humano y derechos humanos, REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 29 ESTUDIOS 1997; Estatuto del Tribunal Penal Internacional, 1998; OIT, declaración de Principios y derechos fundamentales en el trabajo, 1998], las europeas [Estatuto del trabajador migrante, 1977; CEDH, 1950; CSE, 1961-1996; Convenio de tratamiento automatizado de datos, 1981; Convenio de tortura y tratos inhumanos, 1987; Carta de París para una nueva Europa, 1990; Carta de lenguas minoritarias, 1992; Convenio de protección de minorías nacionales, 1995; Convenio de derechos del niño, 1996; Protocolo sobre prohibición de clonación, 1998; más la defensa de los derechos fundamentales a cargo del TEDH], las comunitarias [CCDSFT, 1989; Protocolo de política social, 1992; más la defensa de los derechos fundamentales a cargo del TJCE] o las nacionales [en cuyo capítulo hay que situar las distintas Constituciones de los Estados miembros y la labor de interpretación de las mismas a cargo de los Tribunales Constitucionales establecidos, por ejemplo el alemán, el italiano y el español]. 2. Estas reiteraciones no se justifican por su contenido, aunque sí en cambio por el ámbito de aplicación en el que están llamadas a operar. En el caso de la Carta, las reiteraciones de los derechos fundamentales, aun las más inexpresivas, se tendrían por bien venidas si la Carta tuviera valor jurídico vinculante en el seno de la UE y los derechos concretos reconocidos pudieran ser defendidos ante el TJCE. No siendo así, lamentablemente, la repetición una vez más de que las personas tienen derecho a la libertad y seguridad, por ejemplo, no por más obvio resulta de mínimo interés, máxime cuando es muy sensato pensar que el desarrollo efectivo de los derechos fundamentales en la UE pasa más por la adhesión al CEDH —y, en su caso, por la adhesión a la CSE-R— que por la revitalización de la Carta como instrumento obligatorio. En las vísperas de la aprobación de la Carta, la propia Comisión Europea parecía poner alambre de espino en su recorrido al manifestar que la existencia de la Carta no tenía por qué aminorar el interés de la adhe- 30 sión al CEDH, a efectos de establecer una tutela externa de los derechos fundamentales en la UE [apud. Comunicación de 13 feb. 00]. Hasta qué punto el TJCE aplique la Carta en el futuro como un «texto autónomo» (Rodríguez Bereijo), integrando con su contenido el acervo comunitario, es algo que se irá comprobando día a día, pero al menos es lícito entender que para ese viaje no se necesitaban alforjas, y que la ilusión desencadenada con la idea de la Carta, y con el proceso de su elaboración, habrán quedado defraudadas. 4.2.3. Limitaciones 1. La Carta, como se ha dicho, resulta en términos generales muy conservadora a los ojos de la crítica laboralista, lo que seguramente es razonable en el ambiente político en el que se ha cocido, pero a la vez hace razonable la escasa sorpresa que concita su contenido. El tratamiento de los sindicatos es francamente decimonónico, llamando la atención, por ejemplo, que se silencie su significado institucional y que, incluso, se ignore su actividad a escala comunitaria, a diferencia de lo que ocurre con los partidos políticos (art. 12). Por lo demás, en el plano de los ejemplos de detalle, merece perplejidad el reconocimiento del derecho a las vacaciones sin expresión alguna de determinaciones mínimas cifradas en unidades de tiempo (art. 31.2), vaguedad que extiende la parquedad protectora a la ignorancia del derecho a rentas mínimas garantizadas de carácter salarial o la propia expectativa de conseguir una retribución justa o adecuada. Si a ello se añade que el ejercicio de los derechos de negociación colectiva y huelga se reconoce en los «niveles adecuados» pero no «a todos los niveles» como figuraba a partir del Convenio 47, con la intención probable de excluir el ámbito jurisdiccional de la Unión Europea, habrá que convenir que los derechos sociales fundamentales recogidos en la Carta quedan por bajo de los habituales en la mayor parte de los ordenamientos internos de los países miembros. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL 2. Desde perspectivas menos especializadas, llama negativamente la atención la falta de reconocimiento del derecho de sufragio a los residentes no comunitarios en el territorio de la UE, o el olvido del derecho a una vivienda digna, o la rancia configuración que asoma en el art. 9 respecto del derecho a contraer matrimonio o a fundar una familia. Menos atendible es la limitación advertida en la Carta desde posiciones confesionales, echando de menos, incluso, la referencia a Dios o, más en general, a la tradición cristiana en la historia europea y el significado que en ella hayan podido tener las iglesias y las comunidades religiosas; muy divulgadas han sido, entre otras, las denuncias del Cardenal de Praga Miloslav Vlk, en su calidad de portavoz del Consejo de Conferencias Episcopales de Europa, y del ex Presidente de la Comisión Europea Jacques Delors. 5. A TÍTULO DE CRÍTICA GLOBAL 5.1. Las deficiencias intrínsecas de la Carta 1. En el capítulo de las insuficiencias o deficiencias hay que referirse, antes que a nada, a la mezcolanza de derechos justiciables y no justiciables, es decir, entre «derechos» y «objetivos de política social», distinción que, como se sabe, se encuentra perfectamente realizada en la Constitución Española de 1978. Es esa escasa claridad del documento la que, aparentemente, ha jugado más en su contra a la hora de convertirlo en derecho comunitario, y la que ha sepultado las otras distinciones presentes en la Carta, así la que contrapone objetivamente los derechos políticos y civiles respecto de los derechos económico sociales y culturales, o la que contrapone subjetivamente los derechos de las personas, los derechos de los ciudadanos de la UE y los derechos de los trabajadores en el ámbito jurisdiccional de la misma. 2. Algunas consideraciones ha merecido ya anteriormente la incoherencia que se re- fleja en la Carta, limitando su alcance con carácter general sobre el derecho comunitario y estableciendo simultáneamente el reconocimiento de derechos individuales no amparados por aquél. Cómo no reiterar, otra vez, la impropiedad del concepto de derecho fundamental, no sólo devaluado por la suerte de la Carta sino contradicho por la inclusión de derechos que no han merecido nunca ese rango como, por ejemplo, los derechos de información o de consulta en el ámbito empresarial. A ello se añaden las imperfecciones técnicas y las abstracciones excesivas, las contradicciones palmarias, el abandono, a su suerte, del futuro de la Carta, no ya por la imprevisión de establecer una Comisión de Seguimiento u órgano análogo sino por la omisión de cualquier otro dispositivo de rendición de cuentas; bien es verdad que para poco sirven cautelas semejantes, si se repara, por ejemplo en la que contiene la Carta Comunitaria de 1989 en su art. 29. Seguramente no procede considerar como una deficiencia intrínseca de la Carta la excesiva elementalidad de las declaraciones, en la medida en que parece haber sido buscada de propósito ... «consciente la Convención, aunque no siempre de manera unánime, de que cuanta mayor densidad de contenido tuviese la Carta, y la formulación de cada uno de sus derechos, el consenso para obtener un acuerdo sobre la Carta sería cada vez más difícil» ... (Alvaro Rodríguez Bereijo, Seminario Internacional, p. 155). 5.2. Las deficiencias extrínsecas; el visible desequilibrio entre la abundancia de fuentes reguladoras de los derechos fundamentales y el efectivo reconocimiento de los mismos 1. El apartado anterior recuerda el alto número de Tratados y Convenios de toda naturaleza que diseñan y reconocen los derechos fundamentales de los ciudadanos en general y de los ciudadanos europeos en particular, respecto de los cuales tanto los Esta- REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 31 ESTUDIOS dos miembros de la UE, como ésta misma, tienen contraído el compromiso formal de respetarlos y aplicarlos; los ciudadanos de la UE son los nacionales de cualquiera de los Estados miembros de la misma, siendo la ciudadanía de la UE complementaria y no sustitutoria de la ciudadanía nacional a tenor de lo dispuesto, hoy por hoy, en el art. 17 TCE. Nada tiene que ver con aquel fenómeno de plurinormatividad, la regla establecida por el TJCE a partir de su sentencia de 31 de marzo de 1971 (caso AETR), conforme a la cual los Estados miembros de la Comunidad no podían concertar con Estados terceros obligaciones relativas a materias reguladas por disposiciones comunitarias, ni aceptar compromisos susceptibles de afectarlas. Por otro lado, ocurre que ni todas las Constituciones de los Estados miembros de la Unión son uniformes ni reconocen por ello los mismos derechos fundamentales, resultando incluso que tampoco todos los Estados miembros tienen contraídos los mismos compromisos internacionales, ni los cumplen todos, aunque los hayan ratificado formalmente, de la misma manera, ni de manera absolutamente satisfactoria. Ocurre también que determinados Estados miembros de la UE utilizan desde el propio momento de su ingreso en la organización comunitaria un camino trazado conforme a sus intereses egoístas, con relegación u olvido de los intereses de la comunidad europea en su conjunto, ocupando un lugar de honor en tal sentido el Reino Unido. En el Seminario Internacional celebrado en Madrid, entre los Congresos Europeos de Biarritz y Niza, Bob Hepple citaba, sin el menor sentimiento crítico, la opinión del portavoz del Partido Conservador británico Francis Maude, a criterio del cual la Carta ... «podía encadenar a Gran Bretaña con las esposas de acero de un modelo social pasado de moda», reacción manifiestamente desproporcionada al reconocimiento del derecho de huelga por el art. 28 final de la Carta. Sin el menor esfuerzo para templar las gaitas presentes en el concierto, el prestigioso profesor de Cambrid- 32 ge quitaba la sábana blanca al fantasma que atemoriza a las Comunidades Europeas a partir de su ampliación al Reino Unido, con argumentos deslizados en cuatro párrafos de antología, sin el menor desperdicio, ungüento mágico para que recobren la vista los que no quieren ver lo que pasa a su alrededor [Seminario Internacional, pp. 76-77]: ... «Al Reino Unido le preocupa, desde el punto de vista de los derechos sociales y económicos, que la Carta no sea percibida como una forma subrepticia, tanto de la Unión como de la Comunidad, para acaparar mayores competencias». ... «Ha existido abundante controversia sobre esta materia porque llega a la médula del debate sobre la naturaleza y futuro de Europa. Variadas versiones — algunas de pesadilla— sobre la Unión, salieron a la luz en la discusión. Cuando la Comisión declara que ‘la Carta es un hito de magnitud dentro de la implantación de Europa como fuerza política’ sentimos un escalofrío por la espina dorsal los miembros del Reino Unido que tememos una Europa convertida en Super-Estado o la constitución de una federación de Estados Europeos de la clase que fuera». ... «El Gobierno del Reino Unido —y la mayoría de quienes respaldan la Carta en el Reino Unido— deben mantenerse vigilantes para evitar las ambiciones un tanto grandiosas de la Comisión respecto de la Carta. Aclaremos: ellos han presentado la Carta como un medio para asegurar que los individuos serán protegidos contra quienes infrinjan sus derechos fundamentales, y que esto incluye el respaldo de las instituciones y cuerpos de la Unión y de la Comunidad» ... ... «Nuestra última duda concierne al estatus legal de la Carta. El Gobierno REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 LUIS ENRIQUE DE LA VILLA GIL del Reino Unido acepta la Carta como declaración política, pero se opone vigorosamente a su incorporación en los Tratados. No objetamos que una Carta «proclamada con solemnidad» posea efectos legales. Como ya he indicado, la Carta aporta carne y hueso —un apoyo concreto y palpable— al art. 6 del Tratado de la Unión Europea. El Tribunal Europeo de Justicia no debería ser forzado a tomar en cuenta la Carta, pero es probable que lo haga» ... no sean aceptados como miembros efectivos, o se usa de nuevo la «eurorretórica» o se admite la doble vara de medir, pues no deja de tener gracia que algunos de los más importantes miembros actuales se reserven el derecho de seleccionar los derechos fundamentales que están dispuestos a respetar, mientras que se obligaría a los Estados de nuevo ingreso a ir más lejos en cuanto al alcance de las garantías jurídicas, pese a que normalmente se tratará de países con menor tradición democrática y con menor grado de desarrollo económico y social. Estas manifestaciones no crean el problema de fondo, pero confirman con elocuencia que el problema de los derechos fundamentales en la UE es un problema de decisión política y no un problema de acumulación de fuentes normativas, por importantes que éstas sean desde la óptica de su configuración o de sus específicas señas de identidad. En principio sorprende comprobar el escepticismo y la desconfianza con la que algunos órganos de la UE se manifiestan frente a otros, mereciendo cita expresa uno de los pasajes finales del Informe del Parlamento Europeo respecto de la Carta, de 7 de diciembre de 1999, afirmando literalmente que ... «la decisión del Consejo de Colonia que lanzó la elaboración de una Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea sólo pretendía reunir los derechos existentes a nivel de la Unión, para darles una mayor visibilidad. Desgraciadamente esta decisión mal preparada, ambigua, incoherente incluso en algunos aspectos, no podía dejar de abrir la puerta a los desviacionismos y quizá, por otra parte, ésta era su verdadera finalidad» ... 2. Fracasada, por mucho que duela expresarlo con tanta dureza, la opción Carta, la vista se vuelve a la opción CEDH y CSE-R, pese a no constituir desde luego, como se ha dicho en las páginas anteriores, ni una opción técnicamente sencilla ni siquiera políticamente satisfactoria. Porque la resistencia a respetar algunos derechos de los incluidos en las enunciaciones de cualquiera de los grandes textos declarativos exige una medicina distinta, capaz de quebrar la complacencia injustificada de las instituciones de la UE para determinados Estados miembros que más parecen interesados en impedir que en construir la Europa del futuro, aunque no tengan tampoco la arrogancia de prescindir de los beneficios comerciales que su presencia en la UE les reporta. Cuando se afirma que la Carta puede significar asimismo un tamiz para el crecimiento de la UE, de modo que los Estados incapaces de garantizar el ejercicio de los derechos fundamentales contenidos en ella En todo caso, compartiendo las palabras de María Emilia Casas [Seminario Internacional, p. 103], la Carta merece más que nada un apoyo defensivo, pues lo contrario significaría un retroceso en la difícil tarea «constituyente» de la construcción europea. Por todo lo cual, resulta evidente que ... «es mejor que la Carta exista a que no exista» ... sin que ello equivalga a prestar conformidad plena a los contenidos y a la técnica que la Carta consagra. REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32 33 ESTUDIOS RESUMEN La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en el Consejo Eu- ropeo de Niza, a fines de 2000, viene a culminar un largo proceso encaminado a dotar al ordenamiento comunitario de un elenco de derechos sociales básicos, junto a los derechos económicos y comerciales tradicionales. En realidad la totalidad de los Tratados que integran el «derecho originario», desde el inicial de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero al postrero de Amsterdam, han incluido en su articulado alguna de las inquietudes sociales indispensables de las Comunidades Europeas, primero, y de la Unión Europea, después, aunque sin determinar una trama sistemática de derechos. A esa limitación se une la ausencia de una enunciación de derechos civiles y políticos reconocidos y garantizados, laguna insuficientemente cubierta por la invocación que los Tratados realizaron al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Públicas de 1950 y a la Carta Social Europea de 1961, revisada en 1996. En el ámbito específico de las Comunidades y Unión Europeas, el principal antecedente de la Carta fue otra Carta, la denominada Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, aprobada en 1989, con parecida ilusión y abundancia de expectativas, frustradas como su continuación por no conseguir fuerza vinculante y quedarse en una simple declaración política. De ese modo, los derechos incluidos en las mismas no son judicialmente invocables ni defendibles, ni ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de Luxemburgo, ni ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo. Este dato, por si sólo, justifica el pesimismo sobre el valor que la nueva Carta haya de tener en la construcción social de una Europa más ambiciosa y extensa, aunque lógicamente mejor es un ordenamiento comunitario con Carta de 2000 que sin Carta de 2000, sobre todo por los compromisos formales que, en torno a su promoción y defensa, han adoptado la mayor parte de las autoridades comunitarias, en particular el Parlamento Europeo. 34 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 32