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INTERVENCIÓN DE ALBERTO BALLARÍN MARCIAL (Notario y Abogado)
I. EL PROCESO DE INTEGRACIÓN EUROPEA IMPLICÓ DESDE EL PRINCIPIO LA PERVIVENCIA DE LOS ESTADOS, AUNQUE UNA PARTE IMPORTANTE DE LAS FUNCIONES DEL PODER ESTATAL FUE ABSORBIDA POR LAS COMUNIDADES. ASÍ PUES, HABRÁ OBLIGACIONES ENTRE LOS ESTADOS MIEMBROS Y OBLIGACIONES DE LOS CIUDADANOS FRENTE A LAS COMUNIDADES Y FRENTE A LOS ESTADOS MIEMBROS TODAS ELLAS DERIVADAS DE LA PAC
II. LA EFICACIA DIRECTA DE LOS TRATADOS Y DE LOS REGLAMENTOS Siguiendo a Araceli Mangas y a Diego J. Liñan' hay que subrayar a este respecto: a) En las obligaciones de hacer y no hacer. En la S. Van Gendenloos, el Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas se pronunció en favor del efecto directo de una obligación de abstención en el marco de las denominadas relaciones verticales (particulares frente al Estado). Desde entonces ha habido innumerables sentencias de ese tribunal en las que se han ido identifi'"Ins[ituciones y Derecho de la Unión Europea", página 392.
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cando los preceptos de los Tratados, que por ser precisa e incondicional la obligación de no hacer, tienen efecto directo. b) Respecto a las obligaciones de hacer contenidas en el Tratado, en la Sentencia Liittike de 16 de junio de 1966, se estimó que también engendran derechos para los particulares que las jurisdicciones deben proteger. Cuando una norma, como el artículo 95.3 del Tratado de las Comunidades europeas, clara e incondicional, establece una obligación de eliminar o modificar las disposiciones contrarias al principio de no discriminación en materia fiscal (artículo 95.1 TCE) en un determinado plazo, dado que dicha obligación no deja margen de apreciación a su vencimiento, el incumplimiento de la obligación de hacer la transforma y determina la obligación de abstenerse de aplicar aquellas normas que tenía que haber eliminado o modificado la autoridad estatal en cuestión. Esta jurisprudencia ha tenido una extraordinaria importancia a la hora de enjuiciar distintos sectores de los Tratados, según aquellos autores, y citan la libre circulación de mercancías y de establecimiento que afectan también a la PAC. Aquí, yo diría que quizá convenga declarar desde ahora que ésta se corresponde con lo que yo llamo Derecho agroalimentario, es decir, que abarca no sólo las cuestiones de estructura productiva y de comercialización OCM, sino todo el ámbito de lo alimentario. No en vano Claude Blumann ha puesto como subtítulo de su espléndida obra sobre la PAC "Droit agraire et agroalimentaire". El efecto directo también es invocable no sólo en las relaciones del particular con las instancias públicas, sino en las relaciones entre particulares o relaciones horizontales en las que el sujeto de la obligación reclamada es un particular. Así, en la Sentencia Walravel (también conocida como la de la "Unión Ciclista Internacional UCI") El Tribunal de Justicia se pronunció a favor del efecto directo de los artículos 7 y 48 del Tratado de las Comunidades europeas (libre circulación de trabajadores y principio de no discriminación en materia laboral en razón de la nacionalidad) en las relaciones entre particulares, en un caso que afectaba a una relación jurídica de deporte profesional mediante contrato individual y la reglamentación de una organización privada.
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También la no discriminación entre trabajadores masculinos y femeninos se impone no sólo a las autoridades públicas, sino que se extiende igualmente a todos los convenios que tienen como fin regular de manera colectiva el trabajo asalariado, así como a los contratos entre particulares (Sentencia del 8 de abril de 1976, Defrenne II, 43/75, fund. 39). Por cierto, que tal principio es de particular interés en agricultura, pues uno de los caballos de batalla de las organizaciones femeninas es la de combatir la discriminación en materia salarial y tambiéñ en cuanto a la Seguridad Social, como lo pedía en el Congreso de ASAJA-Sevilla (abril 1998) la representante de las mujeres en el COPA, Rosa Pruna. La misma eficacia plena le ha sido reconocida al Reglamento en cuanto a la creación de derechos y de obligaciones, tanto respecto de las obligaciones de hacer y de no hacer como en las relaciones verticales y horizontales, por su naturaleza misma y su función en el sistema de fuentes del Derecho comunitario. El artículo 89 del Tratado dispone que será directamente aplicable "luego produce efectos inmediatos" y, en cuanto tal, confiere a los particulares derechos que las jurisdicciones nacionales deben proteger y que a estos efectos "se opone a la aplicación de cualquier medida legislativa, incluso posterior, incompatible con sus disposiciones". El Tribunal hizo importantes precisiones en el asunto Leonesto sobre la integración de las normas de efecto directo en los derechos internos en relación con un reglamento que otorgaba unas primas a los ganaderos por el sacrificio de vacas lecheras. Ante la alegación de Italia de que dicho reglamento estaba subordinado a la adopción previa por el Parlamento italiano de una ley que acordase los créditos necesarios, el Tribunal afirmó que el derecho a la prima dimana del Reglamento mismo, cuando se reúnen sus condiciones, sin que fuera posible subordinar el ejercicio de su derecho a otras disposiciones de aplicación no exigidas por el propio Reglamento, de tal manera que los particulares pueden invocarlo sin que le sean aplicables disposiciones prácticas de orden interno (Sentencia del 17 de mayo de 1972, Leotardo 93/71, fund. 6 y 22). El Tribunal de Justicia ha advertido en la Sentencia Schluter que no es la forma o denominación lo que confiere la eficacia
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directa, sino que las disposiciones reúnan los requisitos de claridad y precisión y no dejen margen de apreciación a las autoridades (Sentencia de124 de octubre de 1973, Schluter, 9/73)z. Sobre el reconocimiento del mismo efecto directo a la Directiva, me remito a la exposición que aparece en esas páginas3.
III. LA PRIMACÍA DEL DERECHO COMU1vITARIO La primacía del Derecho comunitario, afirmada por primera vez en la Sentencia Costa C. ENEL, no es necesario exponerla, pues resulta de todos conocida. Citaré tan sólo el principio de la responsabilidad del Estado por incumplimiento del Derecho comunitario que fue reconocido por el Tribunal de Justicia en la Sentencia del 19 de noviembre de 1991 Francovitch y Bonifacé, (C- 6/90 y 9/90); el artículo 119 impone a los Estados una obligación de resultado que debía ser imperativamente realizada en un plazo determinado, y esa obligación de resultado debe ser aplicada directamente en las relaciones entre particulares cuyos derecho deben proteger los órganos jurisdiccionales de carácter nacional. A1 no reunir la Directiva 80/1987 -relativa a la protección de los trabajadores asalariados en caso de insolvencia del empresario- los requisitos básicos de precisión e incondicionalidad para producir efecto directo por indefinición del órgano obligado a prestar la garantía en estos casos, "la reparación a cargo del Estado es particularmente indispensable". La decisión interesa a la agricultura, porque en Francia y otros países se admite la quiebra del empresario agrario, y en Derecho español el caso de concurso de acreedores es equiparable. El juez italiano preguntaba en ese caso al Tribunal de Justicia si un Estado miembro está obligado a reparar los daños que resulten para los particulares del incumplimiento de la obligación de los Estados de trasponer la Directiva. La respuesta fue afirmativa. A las jurisdicciones nacionales les incumbe, en el ámbito de su competencia, asegurar la protección jurídica que deriva del efecto z AraceG Mangas y D. J. Liñan, ob. cit., pá^na 394. ' Páginas 396 a 419.
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directo, haciendo "todo lo necesario" (Sentencia Simmenthal) a fin de tutelar los derechos de los particulares. Además, hay que tener en cuenta la doctrina Emmot relativa a la no aplicación de los plazos para reclamar derechos nacidos de una norma comunitaria incumplida por el Estado miembro°.
IV. CONTROL DE LOS INCUMPLIMIENTOS Los Estados miembros se encargan en gran medida de la aplicación de las normas comunitarias en sus territorios respectivos, por lo que es lógico que el Tratado de las Comunidades europeas prevea un mecanismo para controlar el incumplimiento por parte de los Estados miembros de sus obligaciones comunitarias. Es el recurso de incumplimiento (artículos 169, 170 y 171 del Tratado); la competencia obligatoria y exclusiva del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas se aplica en estos casos. Citaré una Sentencia reciente del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, la de 29 de enero de 1998, Comisión contra la República Helénica, en la que se contempla el caso de que el Gobierno griego incumplió la obligación de control sobre los olivareros. El Tribunal consideró probado que no había existido más que un control, digamos, simbólico y la consecuencia del incumplimiento fue la de no estimar incluibles entre los gastos del FEOGA los gastos de ayuda a la producción de oliva. Aquí aparece lo que yo creo es una nota característica de toda esta materia: si no se cumple, la sanción, por regla general, consiste en la pérdida del derecho que se hubiera tenido de haberse observado los requisitos correspondientes por el Estado miembro. No hay en este caso ninguna multa, y tampoco cabe hablar de sanción, sino de un efecto que es hijo del principio universal de reciprocidad expresado en el Do ut des de los romanos. No hay ayuda comunitaria sin el control correspondiente. Se sigue aquí la técnica de la intervención condicionada por una determinada conducta: "si haces esto recibirás esto otro, si no lo haces no ' Mangas-liñan, ob. cit., página 440.
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lo recibirás". Estamos ante el efecto que obtenemos en el Derecho privado por medio de la exceptio non adiemplitus contractus, aunque no se puede hablar en sentido técnico de una relación contractual entre la Unión Europea y el Estado miembro en cuestión. Si éste incumple sus obligaciones no podrá aspirar a percibir del Presupuesto comunitario las ayudas previstas. No cabe hablar de resolución de contrato, sino de falta de uno de los requisitos necesarios para el nacimiento del derecho (del derecho a la ayuda de que se trate en este caso), por lo cual, en virtud de la mera aplicación del principio de legalidad que preside todas las actuaciones de los órganos de la Unión Europea y de sus relaciones con los Estados miembros, no se puede regular conforme a la ley la percepción de la ayuda. En otras ocasiones sí que el incumplimiento lleva consigo una sanción, o bien una consecuencia pecuniaria que yo no llamaría sancionatoria, sino productora del efecto contrario a la incentivación. En el caso de la tasa suplementaria de la leche, que el Derecho español ha tratado como una tasa fiscal, quizá debido a esa denominación, yo no creo que sea una obligación de tipo fiscal, sino un instrumento típicamente comunitario para lograr una finalidad de reducción de la producción.
V. LA COMPENSACIÓN ENTRE CRÉDITOS DEL ESTADO Y DÉBITOS POR LA PAC Completaría más esta exposición sintética con la cita de una Sentencia muy reciente del Tribunal de Justicia de las Comunidades europeas, la de 19 de mayo de este mismo año, sobre interpretación del Derecho comunitario respecto a la posibilidad de compensación entre los créditos de un Estado miembro y los importes a entregar en base especialmente al Reglamento 1765/95, que ha instituido un régimen de ayudas comunitarias para el sector de tierras arables (ayudas directas y del "set aside"). Se trataba de la controversia entre un agricultor danés y el ministerio de agricultura de su país, el cual había efectuado una compensación total entre créditos no satisfechos y los pagos compensatorios a aplicar en base al Reglamento 1765/92.
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Los jueces de Luxemburgo han subrayado algunos principios fundamentales en materia de ayudas: ante todo que los Estados miembros designan libremente los organismos habilitados para pagar las ayudas, mientras corresponde a la Comisión poner a disposición de los Estados miembros los fondos necesarios. También debe recordarse que ese tipo de pagos se hace entre el 16 de octubre y e131 de diciembre de cada año. Por otra parte, la legislación danesa ordena que tales pagos se hagan sin reducción alguna, lo que impide al Estado imponer tasas, y además impide también la compensación entre el crédito del particular y el que pueda tener el Estado contra él, principalmente los de tipo fiscal. El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en el sentido de que el Derecho comunitario no se opone a esa compensación, salvo que tal práctica conduzca a un mal funcionamiento de las OCM comunitarias y que no se garantice la paridad de tratamiento entre los interesados, es decir, entre los diversos operadores económicos. Sería discriminatorio que las normas nacionales en materia de compensación jugaran de modo diverso para las sumas de dinero a entregar por virtud del Derecho comunitario que respecto de las sumas de dinero de origen nacional. Para concluir: según el Tribunal de Justicia, los Estados miembros, como únicos sujetos competentes para aplicar las normas nacionales, deben hacerlo con el máximo respeto al Derecho comunitario. Así pues, la compensación podría efectuarse siempre que la ayuda en cuestión fuera entregada antes del 31 de diciembre de cada año, fecha en la que, como acabamos de decir, finaliza el período para pagar, y siempre que la verificación de los créditos alegados por el Estado no cause retraso en el pago y por tanto en el funcionamiento de las OCM.
VI. EL FRAUDE Y SU CONTROL También podría traerse a este lugar la materia del fraude y de las normas establecidas para combatirlo. Es evidente que en este
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caso también existe el incumplimiento de una obligación, pero cargado de una nota especial de ilicitud y gravedad. La importancia extraordinaria del fraude. El 21 de febrero de 1989, el "Select Committee" de las Comunidades Europeas de la Cámara de los Lores del Parlamento británico elaboraba el llamado Quinto Informe sobre el Fraude en la Comunidad, haciendo un completo estudio del mismo en los ingresos y en los gastos comunitarios (reducción ilícita de los ingresos o recepción ilegítima de subvenciones, recursos o ayudas financieras públicas, respectivamente). En sus conclusiones, literalmente, dice: "El `Select Committee' está extremadamente preocupado por los hechos que ha sacado a la luz el presente informe. En resumen, son los siguientes: enormes sumas del dinero de la Comunidad se pierden anualmente debido al fraude y las irregularidades; una administración con múltiples puntos débiles y ausencia de controles adecuados en la mayoría de los ámbitos que lo necesitan; civiles cuando se detecten prácticas ilícitas, con el resultado de que los defraudadores pueden continuar con sus negocios; fracaso de desarrollar debidamente las auditorías, pero, por encima de todo, ausencia de voluntad política para acabar con esta situación, que perdura desde hace muchos años. Esto es vergonzoso." En el año 1989 se estimaba el fraude comunitario entre 2 y 6 billones de libras al año (unos 1.080 billones de pesetas). El Comité concluyó que las obligaciones de las instituciones comunitarias, en lo relativo a la gestión de fondos, no se han cumplido de manera satisfactoria y que, por otra parte, los controles administrativos sobre ingresos y gastos no son exactos, ni las medidas disuasorias contra el fraude son suficientes. Por ello, las posibilidades de que se cometan fraudes son enormes. Tres de las cuatro instituciones comunitarias (la Comisión, el Parlamento y el Tribunal de Cuentas) ya han expresado su preocupación por el fenómeno del fraude y su escaso control. Así, la Comisión de las Comunidades europeas, en el Doc. 9392/87 (informe sobre medidas más fuertes para luchar contra el fraude que afecta al Presupuesto comunitario), reconoció que la idea de que la integración europea ha incrementado las posibilidades de que aumente el fraude y de que las instituciones comunitarias no
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son suficientemente eficientes en la lucha contra dichos abusos no sólo proviene del Parlamento, sino también de los medios de comunicación y de la opinión pública. El Parlamento estimó que, salvo excepciones, no hay ningún ámbito de las finanzas comunitarias que quede libre de fraude, dado que se han detectado irregularidades en casi todos los sectores. El Tribunal de Cuentas se ha centrado cada vez más en el problema del fraude, criticando duramente en sus últimos informes anuales la negligencia de la administración comunitaria. El informe citado se ha basado principalmente en los trabajos del Tribunal de Cuentas comunitario y se dirige al examen de los actuales procedimientos de prevención, detección y sanción del fraude que afectan al Presupuesto comunitario, en especial en el ámbito de la agricultura, derechos de aduana y recursos propios, y a la forma en que dichos procedimientos pueden mejorarse. El informe británico distingue entre "fraude" e"irregularidad" según la presencia del elemento doloso en la actividad. Así, entiende que existe "fraude" cuando las transacciones o casos bajo investigación presentan motivos para concluir que, de forma ilícita, son o pueden ser dolosos, admitiendo únicamente que se ha cometido fraude cuando éste se ha admitido o ha habido un veredicto de los tribunales en este sentido. La irregularidad abarca a todos los errores, equivocaciones y comportamientos incorrectos en la gestión de las transacciones financieras en curso de las operaciones de la Comunidad. El fraude ha sido objeto de un estudio muy completo en España por parte de Manuel Jesús Dolz LagoS, si bien debe tenerse en cuenta que por Ley orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, entró en vigor el nuevo Código Penal que trata de los delitos contra la hacienda pública en los artículos 305 a 310; la estafa en los artículos 249 a 251; la apropiación indebida en los artículos 252 a 254; las falsedades documentales en los 390 a 400; el cohecho, artículos 419 a 427; tráfico de influencias en los 428 a 431; malversación en los 432 a 434; fraude y exacción legales en los 431 a 438 y prevaricación en los 446 a 4496.
3 Editado por el MAPA en 1995, al que me remito. 6 Ver sobre detitos de contrabando la ob. cit., de Dolz Lago, página 229.
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