Informe De La Comissió D`estudi D`un Nou Model De Finançament

Transcript

BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA IX legislatura Número 175 Tercer període 3 de novembre de 2011 SUMARI 4. INFORMACIÓ 4.40. Acords, resolucions i comunicacions dels òrgans del Parlament Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic Tram. 260-00001/09 Informe i conclusions de la Comissió Dos fascicles p. 3 Fascicle primer NOTES Aquesta publicació és impresa en paper ecològic (definició europea ECF), en compliment del que estableix la Resolució 124/III del Parlament, sobre la utilització del paper reciclat en el Parlament i en els departaments de la Generalitat, adoptada el 30 d’abril de 1990. Els documents publicats en el Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya (BOPC) són una reproducció fidel dels documents originals entrats al Registre. La numeració del BOPC no està necessàriament vinculada a una sola data. ISSN: 0213-7798 · Dipòsit legal: B-20.066-1980 · Imprès a Multitext, SL www.parlament.cat 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 4. INFORMACIÓ I. Informe 4.40. ACORDS, RESOLUCIONS I COMUNICACIONS DELS ÒRGANS DEL PARLAMENT 1. Creació de la Comissió Informe de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic Tram. 260-00001/09 Informe i conclusions de la Comissió A la Mesa del Parlament La Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic, en sessió tinguda el 28 d’octubre de 2011, d’acord amb l’article 57.3 del Reglament del Parlament, ha aprovat l’Informe i les Conclusions següents: Informe i conclusions de la Comissió d’estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic I. Informe 1. Creació de la Comissió 2. Antecedents parlamentaris 2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura Núm. 175 El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011, un cop considerada la Proposta de resolució de creació d’una comissió d’estudi d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic presentada pel Grup Parlamentari de Convergència i Unió i pel Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalunya (tram. 250-00002/09), d’acord amb l’article 54 del Reglament, va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de Catalunya, per la qual es va crear la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic. La Proposta que va donar lloc a la Resolució proposava la creació d’una comissió d’estudi integrada per tots els grups parlamentaris i amb participació de representants del Govern amb l’objectiu d’analitzar les relacions fiscals entre Catalunya i l’Estat, l’actual sistema de finançament autonòmic, la seva incidència sobre el grau de desenvolupament econòmic i la prestació dels serveis públics a Catalunya, i la viabilitat legal i econòmica d’un model de finançament per a Catalunya que permeti recaptar, gestionar, inspeccionar i liquidar els impostos i equiparar els ingressos als dels concerts econòmics vigents al País Basc i Navarra. La Proposta també plantejava que la Comissió tingués vigència fins al 31 d’octubre de 2011, termini proposat per a presentar i aprovar l’informe final i les conclusions, d’acord amb les disposicions del Reglament del Parlament de Catalunya, i elevar-les al Ple com a proposta de resolució. 2.2. Resolucions i mocions del Parlament més rellevants relacionades amb el finançament de la Generalitat 3. Constitució de la Comissió 4. Pla de treball de la Comissió 5. Compareixences tingudes 6. Marc constitucional i estatutari del finançament de la Generalitat: flexibilitat i obertura per a l’evolució del model de finançament 7. Trets essencials del règim de concert econòmic 8. Evolució del finançament de la Generalitat 9. Proposta presentada pel Govern (Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic) 10. Propostes de conclusions presentades pels grups parlamentaris II. Conclusions 2. Antecedents parlamentaris 2.1. Comissió d’Estudi de la V Legislatura Amb relació a l’objecte d’estudi de la Comissió, cal esmentar com a principal antecedent parlamentari la creació a la V legislatura de la Comissió d’Estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya. Els treballs d’aquesta comissió van concloure amb l’aprovació, el dia 14 de maig de 1999, d’un informe i d’uns criteris que van ésser publicats al Butlletí Oficial del Parlament de Catalunya núm. 417, del 28 de juliol de 1999. 2.2. Resolucions i mocions del Parlament més rellevants relacionades amb el finançament de la Generalitat Resolució 257/VI del Parlament de Catalunya, relativa a la proposta d’establiment d’un nou sistema de finançament per a la Generalitat basat en el concert econòmic (BOPC 107, 07.11.2000) «El Parlament de Catalunya insta el Govern a negociar l’establiment d’un nou sistema de finançament que tingui en compte el conjunt de criteris que s’exposen a continuació i que es basi en el model proposat: 4.40. Informació 3 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA A) Criteris 01. Criteris relatius als objectius del nou model 01.00. El nou model de finançament de la Generalitat ha de respondre a les necessitats i les característiques pròpies de la nacionalitat històrica que és Catalunya. 01.01. El nou model de finançament de la Generalitat ha de garantir els recursos necessaris per a assegurar prioritàriament la cohesió social i l’increment de la competitivitat de l’economia productiva a Catalunya per tal d’aprofitar al màxim els possibles avantatges del procés d’integració europeu. 01.02. El finançament de la Generalitat a partir de l’any 2002 ha de superar el model vigent i ha d’assolir una veritable autonomia financera, amb un sistema clar de repartiment de competències i de recursos entre la Unió Europea (UE), l’Estat i la Generalitat. 01.03. La concreció de propostes sobre el nou model de finançament ha d’ésser, tant com sigui possible, el resultat d’un acord polític d’abast ampli; per tant, cal donar prioritat a la negociació i al consens entre els partits polítics amb representació al Parlament de Catalunya. 02. Criteris relatius a la definició del nou model 02.01. El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat és excessiu i s’ha de reduir fins a assolir un nivell similar al dels altres territoris europeus amb un nivell de renda similar al de Catalunya. Només un dèficit fiscal raonable podrà esdevenir sostenible en el futur. 02.02. La Generalitat de Catalunya ha de participar en tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya, per tal de disposar de recursos suficients per a afrontar les seves competències, i ha de poder decidir lliurement sobre la distribució dels seus recursos. 02.03. S’ha de garantir un sector públic català, Generalitat i ens locals, amb un pes equivalent al dels països europeus més avançats, i amb una capacitat real i efectiva d’influir en l’activitat econòmica i de bastir un veritable estat del benestar a Catalunya. 02.04. El desenvolupament dels articles 44 a 48 de l’Estatut d’autonomia ha de fer possible consolidar uns ingressos de la Generalitat situats, com a mínim, a l’entorn de la mitjana entre la població i l’esforç fiscal. 02.05. Els objectius generals de reducció del dèficit públic i de millora de l’eficàcia de la despesa pública i la tendència generalitzada cap a una integració més elevada del sistema tributari fan necessàries la coordinació i l’harmonització entre els diferents nivells de govern. 02.06. El nou model ha de basar-se en l’acord bilateral entre la Generalitat i l’Estat. En conseqüència, Catalunya només ha de participar en el Consell de Política Fiscal i Financera (CPFF), de l’Estat, a efectes de consulta i deliberació. 03. Criteris relatius a especificitats de Catalunya 03.01. Atès que la demanda de serveis públics a Catalunya presenta una elasticitat positiva en relació amb el nivell de renda i atès el criteri de l’eficiència de la inversió pública, cal que el sistema públic català pugui atendre Núm. 175 l’increment real de la demanda de serveis i de prestacions. 03.02. El nou model de finançament de la Generalitat ha de fer possible a curt termini la recuperació dels dèficits de dotacions de capital públic que tradicionalment ha patit Catalunya. 03.03. El nou model ha de fer possible assimilar de manera progressiva els recursos per capita de Catalunya als nivells de què disposen les autonomies de règim foral per a desenvolupar les mateixes competències. Per a evitar desequilibris financers, pot establir-se un període de transició, en el transcurs del qual s’haurà d’anar reduint substancialment el pes de l’Estat central en el total dels recursos públics. 03.04. El nou model de finançament de la Generalitat de Catalunya, l’anomenat Pacte fiscal, desenvolupat sota criteris de recursos mínims a l’entorn de la mitjana entre la població i l’esforç fiscal, pot tenir una aplicació perfectament viable per al conjunt de l’Estat. 04. Criteris relatius a la solidaritat 04.01. Correspon a l’Estat la promoció de polítiques destinades a corregir els desequilibris econòmics entre territoris i a garantir un nivell idoni dels serveis públics fonamentals. 04.02. El nou model de finançament ha de donar claredat i transparència a les aportacions de Catalunya a la solidaritat entre territoris, tant si són per a corregir desequilibris econòmics com si són per a garantir un nivell idoni dels serveis públics fonamentals. 04.03. L’establiment d’un sistema transparent i ben delimitat de contribucions a la solidaritat s’ha de reflectir en els saldos de les balances fiscals de cada comunitat autònoma amb l’Estat. És molt urgent que aquests saldos es calculin i se’n difongui el resultat. 04.04. La política de solidaritat, cooperació o redistribució entre els territoris té dos components: les polítiques d’anivellament dels serveis públics i les polítiques de desenvolupament regional. Per tant, sembla convenient tenir-ho en compte per a afrontar-les de manera diferenciada. 04.05. Per a calcular l’aportació de Catalunya a la solidaritat entre territoris, també caldrà tenir en compte els costos de les especificitats i dels dèficits que pateix Catalunya en relació amb l’Estat i amb la Unió Europea. 05. Criteris relatius als recursos tributaris 05.01. Els ingressos de la Generalitat han de dependre dels impostos generats a Catalunya. La Generalitat ha de recaptar tots els impostos i ha d’aportar a l’Estat la part que li correspongui per a atendre les càrregues i els serveis que l’Estat continuï assumint com a propis, inclosa la contribució a la solidaritat. 05.02. La Generalitat ha de participar, totalment o parcialment, segons que es determini, en tots els impostos generats a Catalunya. A més dels tributs cedits actualment, la Generalitat ha de participar, com a mínim, en els rendiments de l’impost sobre la renda de les persones físiques (IRPF), de l’impost de societats, de l’impost sobre el valor afegit (IVA) i dels impostos especials. 4.40. Informació 4 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 06. Criteris relatius a la capacitat normativa 06.01. La Generalitat ha de tenir la capacitat normativa sobre tots els impostos que tingui cedits. 06.02. L’ampliació de la capacitat normativa de la Generalitat en matèria tributària ha d’ésser compatible amb un model de sobirania tributària compartida amb la Unió Europea i amb l’Estat espanyol. 07. Criteris relatius a l’administració tributària 07.01. S’ha d’aconseguir que la Generalitat sigui l’administració única a Catalunya en matèria tributària i que recapti tots els impostos de l’Estat pagats a Catalunya. 07.02. Els mitjans humans i materials de l’Agència Tributària de l’Estat a Catalunya haurien d’ésser traspassats a la Generalitat. 07.03. El fet que corresponguin a la Generalitat de Catalunya la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels recursos tributaris de l’Estat ha d’ésser compatible amb uns mecanismes de coordinació que garanteixin la lluita contra el frau i l’efectivitat necessària. 08. Criteris relatius al finançament de la Generalitat 08.01. El finançament dels serveis sanitaris i assistencials de la Seguretat Social s’han d’incorporar en el bloc del finançament general, després de fer els estudis que corresponguin per a garantir-ne la suficiència. 08.02. Ateses les característiques especials de les despeses de la sanitat, resulta recomanable preveure mecanismes de seguiment de l’evolució d’aquestes despeses, per tal de garantir sempre un finançament suficient. 08.03. Mentre no s’assoleixi aquesta integració en el sistema de finançament general, l’Estat ha de garantir un finançament de la sanitat que tingui en compte els elements diferencials en les despeses sanitàries de Catalunya basats en el més elevat grau d’envelliment de la població, la presència de centres d’excel·lència, els usuaris desplaçats, l’elasticitat positiva de la renda i el cost diferencial de la vida. 09. Criteris relatius a les entitats locals 09.01. Cal traspassar definitivament a la Generalitat de Catalunya la participació actual de les entitats locals en els tributs de l’Estat. El Parlament de Catalunya ha de poder decidir sobre les competències i els recursos que han de correspondre als diferents nivells locals, o sigui, exercir la capacitat legislativa pel que fa a la tributació local. 09.02. El Fons de cooperació local de Catalunya i el Pla únic d’obres i serveis han de contribuir al desenvolupament del model territorial de reequilibrament de població i d’activitats de Catalunya. 09.03. S’ha de produir una redistribució de la despesa pública entre les diferents administracions públiques, i evitar la duplicació de competències i avançar cap a un nivell de recursos dels ens locals més gran, en la línia dels països de la Unió Europea. 10. Criteris relatius als fons europeus 10.01. Els fons europeus destinats al desenvolupament regional han de tenir un paper cabdal en la necessària Núm. 175 correcció dels desequilibris econòmics entre territoris i en el finançament de grans infraestructures. 10.02. Catalunya, que es troba situada en la mitjana europea de PIB per capita, no pot continuar tenint un saldo negatiu amb la Unió Europea, i, per tant, s’ha de millorar el saldo de la balança fiscal de Catalunya amb la Unió Europea, situant-lo en un nivell similar al d’altres territoris amb un nivell de renda equivalent al de Catalunya. 10.03. Els fons destinats al desenvolupament regional han de tenir un tractament conjunt però diferenciat dels recursos de caràcter general que constitueixen la base del sistema de finançament de les autonomies. 10.04. Cal exigir que els fons europeus es reparteixin en funció de les necessitats de cada territori i el sobreesforç de les regions europees més desenvolupades integrades dins un estat globalment menys desenvolupat, amb la finalitat que les comarques catalanes en regressió puguin rebre més fons. 11. Criteris relatius a les inversions de l’Estat 11.01. Les inversions de l’Estat a Catalunya s’han d’incrementar per a corregir la discriminació que hi ha hagut durant molts anys i compensar el dèficit reiteradament demostrat en les dotacions de capital públic. 11.02. Les inversions de l’Estat a Catalunya han d’estar entre un mínim que sigui el percentatge de població i un màxim representat pel percentatge de l’esforç fiscal. 11.03. En coherència amb el criteri de l’administració única, cal tendir a canalitzar la gestió de les inversions de l’Estat a Catalunya per mitjà de la Generalitat. 12. Criteris diversos 12.01. En el marc de l’assoliment de l’equilibri econòmic de la Generalitat, cal que l’endeutament no sigui la via principal del finançament de les inversions. D’altra banda, el Pacte d’estabilitat i de creixement, signat en l’àmbit de la UE, també ho manifesta. 12.02. El Senat ha d’esdevenir d’una vegada una cambra de representació territorial que reconegui la plurinacionalitat de l’Estat i que accepti l’asimetria entre autonomies, i aleshores podrà ésser el marc adequat per a tractar qüestions relatives al finançament de les comunitats autònomes i als impostos el rendiment dels quals els correspongui totalment o parcialment a les comunitats autònomes. 12.03. La transparència del sistema de finançament i de l’ús dels recursos públics ha d’ésser una garantia per a l’estabilitat del nou model. Per a superar malfiances i generar confiança, cal que se subministri tota la informació sobre els antecedents i l’evolució de la comptabilitat pública de l’Estat, adequadament regionalitzada. 12.04. El finançament de la Generalitat de Catalunya, a partir de l’any 2002, ha de superar el model dels costos efectius i les limitacions de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA) i del CPFF. Cal arribar a una veritable autonomia financera, mitjançant un pacte fiscal bilateral entre l’Estat i la Generalitat que, tot respectant l’Estatut d’autonomia, estableixi un sistema clar de repartiment de competències i de recursos.» 4.40. Informació 5 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Resolució 241/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 101, 16.10.2000) «[...] II. Organització i administració de la Generalitat II.I. Autogovern [...] 2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a defensar, mitjançant un ampli consens entre tots els grups parlamentaris, un nou model de finançament basat en els principis de suficiència i autonomia financeres, coresponsabilitat fiscal i solidaritat interterritorial. Aquest model ha de permetre dotar el nostre sistema autonòmic d’un equilibri econòmic adequat i just entre totes les comunitats autònomes i les administracions locals, per a aconseguir els nivells europeus de desenvolupament i benestar. [...].» Resolució 859/VI del Parlament de Catalunya, sobre el finançament autonòmic (BOPC 214, 13.09.2001) «1. El Parlament de Catalunya manifesta la seva satisfacció pel nou model de finançament autonòmic signat el 27 de juliol d’enguany, en el Consell de Política Fiscal i Financera, amb l’acord unànime de totes les comunitats autònomes, fruit del diàleg i el consens entre el Partit Popular, el Partit Socialista, Convergència i Unió i Coalició Canària, atès que: a) Constitueix per a Catalunya una fórmula de finançament estable que, basada en els principis de suficiència i autonomia financeres, coresponsabilitat fiscal i solidaritat interterritorial, significa una reforma substancial en els mecanismes de subvenció-participació general en els ingressos de l’Estat que s’han aplicat durant els vint anys d’experiència acumulada de la LOFCA, la qual s’ha concretat en una major autonomia política i financera per a Catalunya i ha permès alhora la participació de Catalunya en els òrgans de gestió de l’Agència Tributària. b) Preveu per a Catalunya un nivell suficient d’ingressos i de dotació financera adequat a les competències assumides, la qual cosa permet millorar l’autogovern amb plena capacitat política, tot introduint mecanismes que permeten incrementar la suficiència del finançament sanitari. c) Garanteix i desenvolupa l’aplicació del principi de solidaritat per mitjà dels fons que s’estableixen en l’acord, per tal d’assegurar que tots els ciutadans i ciutadanes de l’Estat rebin nivells equiparables en la prestació dels serveis públics. 2. El Parlament de Catalunya: a) Constata que el nou model de finançament és un pas endavant molt positiu en la línia marcada per la majoria dels acords adoptats per aquesta cambra en matèria de finançament autonòmic. El nou model augmenta l’autonomia financera de Catalunya, en millora la suficiència de recursos, potencia la coresponsabilitat fiscal amb l’Estat, assegura la solidaritat interterritorial i fixa alhora una bona base de futur. Núm. 175 b) Valora com a satisfactori l’avanç fet en l’aplicació del principi de coresponsabilitat fiscal, que es concreta en una més gran capacitat normativa en matèria tributària i en els nous mecanismes de participació en l’Agència Tributària de l’Estat. c) Considera que la incorporació de la Sanitat al finançament general, així com els nous criteris per a definir-ne el finançament, han possibilitat una ampliació dels mecanismes fiscals d’obtenció de recursos, a la vegada que incrementa aquests recursos per la compensació de la despesa produïda pels serveis prestats als residents en altres territoris i estableix les garanties corresponents. d) Considera que el nou model de finançament atorga més suficiència de recursos a la Generalitat per als anys vinents, alhora que implica un procés de reducció progressiva de les diferències amb el model foral de finançament. 3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a: a) Actualitzar per als anys 1999 - 2000 l’estudi publicat per la Generalitat sota el títol de La balança fiscal de Catalunya amb l’Administració central (1995-1998), seguint la mateixa metodologia que hi és emprada. b) Pel que fa al seguiment del nou sistema de finançament autonòmic pactat per al període 2002-2007, emetre, abans de cloure la legislatura, un informe amb els resultats de l’aplicació d’aquest model en relació amb els produïts per l’anterior, el qual informe ha d’ésser lliurat a la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat i a la Comissió d’Economia, Finances i Pressupost del Parlament de Catalunya.» Resolució 915/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 223, 15.10.2001) «[...] II. Autogovern [...] 3. El Parlament de Catalunya constata que el nou sistema de finançament autonòmic: a) Significa un dels avenços més importants per a l’autogovern de Catalunya. b) Comporta un increment de la suficiència financera per a desenvolupar les competències estatutàriament assumides per la Generalitat. [...]» Resolució 1489/VI del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Consell Executiu (BOPC 339, 07.10.2002) «[...] III. Model de finançament i inversió pública 1. El Parlament de Catalunya manifesta que: a) La inversió de l’Estat a Catalunya, tot i les millores registrades puntualment, queden lluny d’assolir el percentatge que li correspondria a Catalunya en funció de 4.40. Informació 6 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA la seva població i el seu esforç fiscal en el si de l’Estat, i no permet recuperar el diferencial històric que en matèria d’estoc de capital públic té Catalunya, promogut per l’actual i els anteriors governs de l’Estat. b) L’insuficient finançament autonòmic i la discriminació en la inversió pública de l’Estat condemnen la societat catalana a l’ofec econòmic i a un esforç suplementari per mantenir el nivell de vida i posen en perill la necessària cohesió social i la imprescindible competitivitat per a situar Catalunya al mateix nivell de benestar dels països més avançats. • Mecanisme: – Modificació de les lleis de l’Estat 16/1997 i 31/19997, de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat, i de les normes corresponents a cadascun dels tributs cedits. • Finalitat: – Ampliació de les facultats normatives sobre tributs estatals cedits a la Generalitat. • Mecanisme: – Llei marc de l’article 150.1 CE. 2. El Parlament de Catalunya proclama que: 4.1.9.3 Administració tributària a) Cal assolir, en el proper període negociador, un nou model de finançament basat en els criteris aprovats per la Resolució 257/VI del Parlament, en la via de l’obtenció dels resultats del concert econòmic. • Finalitat: b) Els governs de l’Estat i de la Generalitat han d’assolir, en els serveis públics i de protecció social, els estàndards europeus en el percentatge de despesa sobre el PIB en tots els àmbits de l’estat del benestar. 3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a presentar, de manera urgent i prioritària, en l’àmbit de les competències que té reconegudes la Generalitat, el projecte de llei tributària de Catalunya. [...]» Resolució 1653/VI del Parlament de Catalunya, per la qual s’aprova el document de la Comissió d’Estudi per a l’Aprofundiment de l’Autogovern (BOPC 374, 23.12.2002) Document de la Comissió d’Estudi per a l’Aprofundiment de l’Autogovern (BOPC 366, 05.12.2002), primera part, apartat II, subapartat 4.1.9: Núm. 175 – Compliment adequat de les disposicions estatutàries. • Mecanisme: – Traspassos sense modificació legislativa: – Serveis de l’Agència Estatal d’Administració Tributària a Catalunya. • Finalitat: – Atribució de facultats sobre gestió, liquidació, recaptació, inspecció de tots o d’alguns dels tributs estatals no cedits. • Mecanisme: – Llei orgànica de l’article 150.2 CE.» Moció 5/VII del Parlament de Catalunya, sobre la reforma del sistema de finançament de les institucions públiques catalanes (BOPC 44, 19.04.2004) 4.1.9.1 Finançament autonòmic «1. El Parlament de Catalunya constata les mancances i les limitacions de les hisendes locals, i considera necessària la reforma del sistema de finançament de les institucions públiques catalanes, tant les del Govern com les dels ens locals. • Finalitat: 2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a: – Augment de la capacitat normativa de la Generalitat sobre tributs cedits. a) Impulsar, en el procés de revisió del marc estatutari iniciat pel Parlament de Catalunya en el si de la ponència conjunta, la reforma del sistema de finançament actual de les institucions públiques catalanes, tant les del Govern com les dels ens locals, tenint en compte els treballs que s’han emprès en el si de la Comissió de Govern Local de Catalunya. «4.1.9 Finançament i administració tributària – Augment de l’autonomia tributària de la Generalitat. – Augment de l’autonomia de la Generalitat en el recurs al crèdit. • Mecanisme: – Modificació de la Llei orgànica 8/1980, de finançament de les comunitats autònomes. 4.1.9.2 Cessió de tributs • Finalitat: – Establiment de mecanismes de protecció de la hisenda i les competències financeres de la Generalitat. – Augment de la capacitat normativa de la Generalitat sobre tributs cedits. – Establiment de la Generalitat com a administració tributària única en l’àmbit dels tributs cedits. b) Formular, en el procés de revisió del marc estatutari, la proposta pertinent al Govern de l’Estat perquè la Generalitat pugui legislar i decidir sobre els criteris de distribució de la participació dels ens locals en els ingressos de l’Estat o en els de la Generalitat en el marc del nou sistema de finançament, a partir dels principis següents: Primer. L’assumpció per la Generalitat de la titularitat de tots els fons que integren la participació dels ens locals en els seus ingressos. Segon. La garantia que cap ajuntament català pateixi una minva de les fonts de finançament actuals amb la implantació del nou sistema. 4.40. Informació 7 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Tercer. La clara delimitació de les competències de la Generalitat en matèria de finançament dels ens locals. c) Presentar-li un balanç anual de l’assistència econòmica en matèria de cooperació local entre el mateix Govern i l’Administració local, en especial amb els ajuntaments.» Moció 14/VII del Parlament de Catalunya, sobre la revisió del sistema de finançament autonòmic (BOPC 55, 17.05.2004) «1. El Parlament de Catalunya constata el fracàs de l’acord de finançament de l’any 2001 i, per aquest motiu, creu que cal que la Generalitat adopti les mesures pertinents per a revisar-lo immediatament, i, en tot cas, dins aquesta VII legislatura. 2. El Parlament de Catalunya manifesta la necessitat que la revisió de l’acord de finançament actual sigui a partir de la tasca de la Comissió Mixta de Valoracions Estat Generalitat establerta per l’Estatut d’autonomia de Catalunya, òrgan de negociació que representa la voluntat de consens social i polític existent a Catalunya. 3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a: a) Obrir immediatament la negociació per a revisar el model de finançament amb els objectius establerts en l’Acord de govern catalanista i d’esquerres a la Generalitat de Catalunya, en paral·lel amb el període de redacció del nou Estatut d’autonomia de Catalunya. b) Calcular l’impacte sobre el finançament de Catalunya de l’aplicació de les lleis de l’Estat aprovades des de l’any 2002 fins ara, per tal de complir l’article 2.e de la Llei orgànica 7/2001, del 27 de desembre, de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), i en aplicació del principi de lleialtat institucional que figura en el darrer acord de finançament. c) Actualitzar i publicar les balances fiscals de Catalunya amb l’Estat des de l’any 1999 al 2003.» Resolució 153/VIII del Parlament de Catalunya, sobre el desplegament de l’Agència Tributària de Catalunya (BOPC 229, 17.03.2008) «El Parlament de Catalunya insta el Govern a dur a terme el desplegament de l’Agència Tributària de Catalunya tant des del punt de vista reglamentari com organitzatiu, i fer les accions necessàries per tal d’impulsar-ne la consolidació en els terminis establerts.» Resolució 70/VIII del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC 132, 01.10.2007) «[...] I. Desplegament de l’Estatut d’autonomia [...] 3. Desplegament de l’Estatut en cooperació amb les institucions de l’Estat [...] Núm. 175 d) El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar impulsant, per mitjà de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat, les negociacions per a adoptar un nou model de finançament en els terminis establerts per la disposició final primera de l’Estatut, recollint l’aplicació dels nous percentatges de participació en el rendiment dels impostos; l’ampliació de la capacitat normativa en els tributs cedits; la creació de la finestra única i la constitució del Consorci Tributari; la modificació dels mecanismes d’anivellament; l’assumpció, per mitjà d’òrgans economicoadministratius propis, de la revisió de les reclamacions que els contribuents poden interposar contra els actes tributaris dictats per l’Agència Tributària de Catalunya, i la gestió consorciada del cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els ajuntaments. El Govern ha de cercar en aquest procés la màxima implicació de la societat catalana, dels exponents de la societat civil organitzada, dels agents econòmics i socials i de les forces polítiques amb representació parlamentària. Així mateix, el Parlament de Catalunya insta el Govern a vetllar pel respecte del principi de transparència recollit per l’article 206.4 i la disposició addicional quinzena de l’Estatut, que han de permetre disposar d’un sistema de finançament just i demostrar la solidaritat financera de Catalunya amb el conjunt de territoris de l’Estat. [...]» Resolució 301/VIII del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC 329, 08.10.2008) «[...] ACCIÓ POLÍTICA I DE GOVERN I. Nou model de finançament 1. El Parlament de Catalunya, davant del procés de negociació del nou model de finançament, constata que: a) L’aprovació d’un nou model de finançament és una obligació legal que estableix l’Estatut aprovat pel Parlament i les Corts Generals i referendat pel poble de Catalunya. b) No s’ha respectat el termini legal que exigia a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat l’obligació de concretar l’aplicació del model de finançament de la Generalitat que estableix l’Estatut. c) L’acord final, resultat del pacte i la negociació amb l’Administració general de l’Estat, ha de respectar íntegrament els preceptes i els criteris que estableix l’Estatut. d) Una part de la resposta que cal donar a l’actual situació de crisi es correspon amb la necessitat de millorar el finançament per a reforçar els serveis personals que presta la Generalitat i per a millorar la productivitat de les empreses. 2. El Parlament de Catalunya dóna suport al Govern en la seva negociació per a assolir un bon acord que permeti a la Generalitat disposar d’un sistema de finançament just. Aquest acord s’ha de produir en el marc de bilateralitat de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat. El nou model ha de tenir vigència a 4.40. Informació 8 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA partir de l’1 de gener de 2009. D’acord amb l’Estatut, el model s’ha de poder aplicar gradualment per a garantir-ne la viabilitat financera i ha d’establir un sistema d’actualització i revisió. 3. El Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar negociant el nou model de finançament de la Generalitat per tal que: a) El finançament de la Generalitat estigui essencialment vinculat als impostos que paguen els catalans. En aquest sentit, els recursos de les finances de la Generalitat en l’exercici del 2009 han d’incloure el rendiment complet de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que estableixen els articles 203, 206 i 210 i les disposicions addicionals setena, vuitena, novena i desena de l’Estatut. b) L’aplicació del nou model de finançament permeti un increment substancial dels ingressos de la Generalitat i comporti una reducció del dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat. c) Una part dels impostos que els ciutadans de Catalunya paguen per damunt de la mitjana reverteixi en els serveis que els presta la Generalitat. En aquest sentit, per a determinar els recursos financers de la Generalitat, s’han de tenir en compte les necessitats de despesa i la capacitat fiscal. d) Catalunya continuï essent solidària. La solidaritat ha de garantir que les comunitats autònomes amb menys recursos puguin prestar els serveis públics essencials en condicions similars a la resta, sempre que facin un esforç fiscal similar, i ha de garantir també el principi d’ordinalitat en cada exercici pressupostari. Per això: Primer. Els recursos destinats als serveis d’educació i sanitat i a altres serveis socials essencials s’han d’anivellar perquè, en els mateixos serveis prestats en altres comunitats autònomes, es puguin assolir nivells semblants sempre que es faci un esforç fiscal similar. Segon. La variable bàsica per a distribuir els recursos anivellats ha d’ésser la població, rectificada pels costos diferencials, el percentatge de població immigrant i la resta de variables que estableix l’Estatut. Aquestes variables s’han d’actualitzar anualment. Tercer. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per capita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament. e) La Generalitat tingui capacitat per a regular i gestionar els seus recursos. En aquest sentit: Núm. 175 Tercer. S’han de traspassar les competències i els mitjans relatius a la revisió per la via administrativa de les reclamacions que els contribuents interposin contra els actes de gestió tributària dictats per l’Agència Tributària de Catalunya. Quart. S’han d’establir les fórmules de gestió consorciada del cadastre entre l’Estat, la Generalitat i els municipis. f) Es constitueixi la finestreta única perquè els ciutadans puguin tramitar qualsevol impost en qualsevol oficina, amb independència de l’administració que en sigui titular. 4. Segons el principi de lleialtat institucional, l’Estat ha de compensar la Generalitat per totes les decisions que prengui que comportin més despesa o menys ingressos per a la Generalitat. Amb aquesta finalitat, el Parlament de Catalunya insta el Govern a continuar treballant en l’avaluació de l’impacte que han tingut les decisions adoptades unilateralment per l’Estat. 5. El Parlament de Catalunya constata la necessitat d’avançar cap a un acord que expressi la unitat de les forces polítiques, com reclama la societat catalana, en la proposta de model de finançament que el Govern de la Generalitat ha de negociar amb el Govern de l’Estat. 6. El Parlament de Catalunya insta el Govern a desenvolupar plenament les competències en matèria de finances locals que l’Estatut atorga a la Generalitat. [...]» Resolució 519/VIII del Parlament de Catalunya, sobre el nou model de finançament (BOPC 524, 29.07.2009) «I. El Parlament de Catalunya, un cop acordat el nou model de finançament entre el Govern de l’Estat i el Govern de la Generalitat i conegut l’acord del Consell de Política Fiscal i Financera, constata que: 1. El nou model respon als continguts de l’Estatut i desenvolupa els preceptes que s’hi estableixen. 2. L’acord representa un nou model que comporta un canvi significatiu respecte al model actual, que consolida i fa efectiva la relació bilateral de la Generalitat de Catalunya amb el Govern de l’Estat. Primer. Se li ha de reconèixer la capacitat normativa que permet l’Estatut, centrada en l’ampliació de la capacitat normativa sobre l’impost sobre la renda de les persones físiques i l’impost sobre el valor afegit, en aquest darrer especialment en les operacions efectuades en fase detallista. 3. L’acord proporciona a Catalunya un increment de recursos per a les polítiques pròpies que permetrà reduir sensiblement el dèficit fiscal de Catalunya amb relació a l’Estat. Aquest increment de recursos, defensats per una gran majoria de la societat catalana, se situen en l’ordre de les magnituds indicades per algunes de les institucions socioeconòmiques més prestigioses de Catalunya. Segon. S’ha de crear un consorci amb participació paritària de l’Agència Estatal de l’Administració Tributària i l’Agència Tributària de Catalunya. Aquest consorci ha de poder gestionar, recaptar, liquidar i inspeccionar tots els impostos cedits a Catalunya, d’acord amb les possibilitats que confereix l’article 204.2 de l’Estatut. 4. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model s’ha de portar a terme per mitjà de l’acord que s’ha de produir en el marc de bilateralitat de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat, d’acord amb els articles 201 i 210 de l’Estatut, i per mitjà de l’aprovació de la normativa corresponent. 4.40. Informació 9 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 5. Amb el nou model de finançament: a) Catalunya ocuparà la posició relativa que li correspon d’acord amb el grau d’anivellament establert, després d’haver contribuït a la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes; aquesta aportació és fruit d’una negociació bilateral amb l’Estat. Per primera vegada els recursos per capita de la Generalitat se situaran per sobre de la mitjana amb relació a la resta de territoris de règim comú. b) El Fons de garantia dels serveis públics fonamentals estableix un criteri d’equitat transparent que permetrà per primera vegada visualitzar part de l’aportació catalana a la solidaritat. c) El major esforç fiscal de la ciutadania de Catalunya es veurà reconegut. Els recursos estaran essencialment vinculats als impostos que paguen els catalans i Catalunya es podrà beneficiar, en forma de millors serveis públics, d’una part dels impostos que els catalans paguen per sobre de la mitjana. d) S’instrumenta un nou fons de competitivitat que permetrà compensar les comunitats autònomes que reben recursos per capita inferiors a la mitjana o inferiors a la capacitat fiscal que tenen. e) La població esdevé la referència bàsica per al càlcul de les necessitats de despesa vinculades a l’estat del benestar. A més, la variable essencial per al repartiment dels recursos addicionals de l’Estat és l’increment de població des de l’any 1999 fins a l’any 2009, un increment directament vinculat a l’evolució de la població immigrada. f) Catalunya gaudirà d’un model estable, que tindrà vigència efectiva l’1 de gener de 2009. Cada any se n’actualitzaran les variables bàsiques, i cada cinc anys se’n podran revisar els paràmetres estructurals, una revisió que haurà de permetre també compensar, si s’escau, l’impacte financer de la legislació estatal. Les futures revisions tindran en compte el que disposa l’article 201.4 de l’Estatut, en el sentit que el finançament de la Generalitat no ha de comportar efectes discriminatoris envers Catalunya respecte a les altres comunitats autònomes, i reduiran progressivament el dèficit fiscal. A aquest efecte, s’ha de complir el que determina la disposició addicional quarta, que estableix que la Comissió Mixta ha d’elaborar els informes necessaris per a avaluar el compliment del dit article fins a assolir l’objectiu esmentat. g) Catalunya augmenta la participació en els impostos de l’Estat, que passa del 33% de l’IRPF al 50%, del 35% de l’IVA al 50%, i del 40% dels impostos especials al 58%, d’acord amb les disposicions estatutàries. h) Les millores dels recursos derivades de l’aplicació de les aportacions addicionals de l’Estat s’aniran produint de manera gradual fins a l’any 2011 i, a més, es garanteix una millora addicional del 30% l’any 2012. i) Catalunya aconsegueix una major autonomia fiscal i un major autogovern, que li donen més poder de decisió i que combinen l’autonomia tributària amb la solidaritat. II. El Parlament de Catalunya insta el Govern a dedicar els recursos provinents del nou model de finançament a reforçar els serveis essencials de l’estat del benestar que presta la Generalitat i a millorar la situació del teixit so- Núm. 175 cial i econòmic del país, i a portar a terme aquestes actuacions mantenint la política d’austeritat i de rigor pressupostari, per tal que el dèficit se situï dins els paràmetres que garanteixin l’estabilitat financera de la Generalitat. III. L’actual situació econòmica comporta que moltes famílies i treballadors es trobin en una situació difícil, que afecta el nivell de benestar i d’ocupació, i fa que moltes empreses tinguin problemes per garantir llur futur. Amb l’objectiu que no es posi en risc la cohesió social i que la crisi no generi més desigualtats, el Parlament de Catalunya insta el Govern, pel que fa als recursos del nou finançament destinats a atendre aquestes polítiques, tot mantenint les actuacions que s’estan portant a terme, a prioritzar durant la present legislatura els objectius següents: a) L’ampliació dels plans de formació per als aturats, a fi de millorar-ne la capacitació i la qualificació professionals, i l’establiment d’una prestació incompatible amb el PIRMI, en forma de renda-formació, durant el període de reciclatge dels aturats que no tinguin subsidi d’atur. b) L’impuls als plans locals anticrisi que siguin acordats amb els municipis en iniciatives estratègiques en llur àmbit i que tinguin per objectiu millorar l’ocupabilitat de la població, la rehabilitació energètica d’edificis i la millora d’infraestructures (polígons, rehabilitació d’habitatges, etc.). c) L’ampliació de la política de lloguer d’habitatges construïts i sobretot d’habitatges en construcció paralitzada. d) Continuar treballant en les mesures de suport financer a les empreses per tal de millorar les condicions de manteniment de l’activitat, especialment pel que fa a les petites i mitjanes empreses. e) Assegurar la cobertura de beques-menjador. f) Reforçar el conjunt de prestacions socials, amb un esforç especial per a pal·liar situacions que es puguin produir per pèrdua de prestacions per atur a les llars, i estudiar l’adaptació dels criteris vigents d’accés al PIRMI per tal d’assegurar que puguin acollir-s’hi les persones que no perceben altres prestacions i no poden accedir a ajuts vinculats a la formació o el reciclatge professionals. g) Assegurar el desplegament previst de la Llei de l’Estat 39/2006, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència, i de la Cartera de serveis socials de Catalunya.» Resolució 275/IX del Parlament de Catalunya, sobre l’orientació política general del Govern (BOPC 150, 06.10.2011) «I. POLÍTICA INSTITUCIONAL [...] I.4. Model de finançament 7 1. El Parlament de Catalunya constata la necessitat d’arribar a un pacte fiscal per a Catalunya fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral. Per això es compromet a treballar perquè les conclusions de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat 4.40. Informació 10 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA en el Concert Econòmic es fonamentin en la necessitat d’establir un sistema de finançament per a Catalunya, amb les característiques següents: a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat. b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries com les normes generals, de gestió i de procediment i normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic. c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya. d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària. e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o serveis comuns que exerceix l’Estat que li són propis, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat. 2. El Parlament de Catalunya insta el Govern a: a) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat. Els resultats s’han de posar a disposició dels grups parlamentaris. b) Aconseguir la implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament d’acord amb el Govern. c) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament d’acord amb el Govern del nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat. d) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari, amb l’objectiu, entre altres, de poder donar suport legislatiu a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal detallat en l’apartat 1 que Catalunya plantegi a l’Estat. [...]» Núm. 175 3. Constitució de la Comissió La Comissió d’Estudi es va constituir el dia 3 de juny de 2011 i va quedar integrada pels membres següents: Grup Parlamentari de Convergència i Unió Ramon Espadaler i Parcerisas Antoni Fernández Teixidó Jordi Turull i Negre Grup Parlamentari Socialista Rocío Martínez-Sampere Rodrigo Joaquim Nadal i Farreras Grup Parlamentari del Partit Popular de Catalunya Josep Enric Millo i Rocher Alícia Sánchez-Camacho i Pérez Grup Parlamentari d’Iniciativa per Catalunya Verds Esquerra Unida i Alternativa Joan Boada Masoliver Joan Herrera Torres Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana de Catalunya Sergi de los Ríos i Martínez Joan Puigcercós i Boixassa Subgrup Parlamentari de Ciutadans Albert Rivera Díaz Subgrup Parlamentari de Solidaritat Catalana per la Independència Uriel Bertran Arrué Membres designats pel Govern Georgina Arderiu Munill Maria Àngels Barbarà i Fondevila Albert Carreras de Odriozola Lluís Franco i Sala Francesc Homs i Molist El Grup Parlamentari de Convergència i Unió, al qual va correspondre la presidència de la Comissió, va designar president el diputat Jordi Turull i Negre, el qual va ésser ratificat per la Comissió. La Comissió ha tingut un òrgan rector unipersonal, integrat pel president, que ha presidit i ordenat els treballs de la Comissió. El lletrat que ha assistit la Comissió, Antoni Bayona Rocamora, ha fet així mateix les funcions de secretari. 4.40. Informació 11 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA La Comissió s’ha reunit els dies següents: 3 i 10 de juny de 2011 1, 8 i 15 de juliol de 2011 9, 16 i 23 de setembre de 2011 7, 14, 21 i 28 d’octubre de 2011 També han assistit a la sessió de la Comissió els diputats i les diputades següents: Roger Montañola i Busquets i Meritxell Roigé i Pedrola, del G. P. de Convergència i Unió; Laia Bonet Rull, Miquel Iceta i Llorens i Montserrat Tura i Camafreita, del G. P. Socialista; Pedro Chumillas Zurilla, José Antonio Coto Roquet i Santi Rodríguez i Serra, del G. P. del Partit Popular de Catalunya; Jaume Bosch i Mestres i Dolors Camats i Luis, del G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds Esquerra Unida i Alternativa; Oriol Amorós i March, Pere Aragonès i Garcia i Anna Simó i Castelló, del G. P. d’Esquerra Republicana de Catalunya, Jordi Cañas Pérez, del S. P. de Ciutadans. 4. Pla de treball de la Comissió La Comissió, en la sessió del dia 10 de juny de 2011, va aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir el calendari de les sessions i el termini del dia 31 d’octubre de 2011 per a aprovar un informe final amb les conclusions i el resultat dels treballs de la comissió. La Comissió va establir els següents blocs objecte d’anàlisi: Àmbit jurídic. Sobre les possibilitats que Catalunya disposi d’un model de finançament propi basat en el concert econòmic des del punt de vista jurídic, atenent el marc normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...). Àmbit fiscal tributari. Sobre impostos cedits i a cedir, sobre la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals i futures amb relació a aquests impostos, i sobre els diferents models de gestió tributària (liquidació, recaptació, inspecció...). Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del sistema de finançament vigent, balances fiscals (resultats i sistemes d’actualització), costos i despeses de l’Estat per compte de Catalunya (territorialitzables i no territorialitzables), principi de solidaritat, principi de lleialtat institucional i criteris de revisió per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic. També va acordar les compareixences a tenir davant la Comissió, estructurades en funció dels blocs establerts. Aquestes compareixences es van ampliar per acord adoptat en la sessió del 14 d’octubre de 2011. Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern, per mitjà dels seus representants en la Comissió, informació sobre diversos aspectes del sistema de finançament, d’acord amb el que especifica el Pla de treball. En data 21 d’octubre de 2011, el Govern va lliurar a la Comissió la documentació següent: Núm. 175 – Liquidació pendent de l’aplicació de la disposició addicional tercera de l’Estatut per part del Govern Espanyol. – Els compromisos pendents de compliment i derivats de l’actual model de finançament. – L’estat de compliment del principi de lleialtat institucional, derivat de les lleis estatals amb incidència en els pressupostos de la Generalitat. – Text de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, del 28 de juny de 2010 (BOE 172, 16.07.2010), sobre el recurs d’inconstitucionalitat núm. 8045-2006, interposat per noranta-nou diputats del Grup Parlamentari Popular del Congrés dels Diputats contra diversos preceptes de la Llei orgànica 6/2006, del 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, en relació amb l’àmbit del finançament autonòmic i local. – Text del Dictamen del Consell Consultiu amb relació al Dictamen del Parlament de Catalunya sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, les esmenes i els vots particulars reservats per a defensar en el Ple (BOPC 213, 01.08.2005) – Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú vigent actualment a Espanya, específicament per a Catalunya, i avaluació dels seus elements. – Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament propi de les comunitats autònomes de règim foral (País Basc i Navarra). – Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat interterritorial del sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú vigent actualment a Espanya i específicament en el cas de Catalunya. – Quantificació i avaluació de l’aportació a la solidaritat interterritorial del sistema de finançament propi de les comunitats autònomes de règim foral (País Basc i Navarra). – Descripció dels elements que conformen el sistema de finançament dels Länder alemanys i de les províncies canadenques, especialment en dos àmbits: l’anivellament (o mecanisme de solidaritat interterritorial) i els mecanismes de gestió tributària dels recursos, ingressos i impostos que nodreixen el marc financer dels territoris a Alemanya i Canadà. – Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de finançament de 2001 durant els anys de la seva vigència (2002-2008), definits com els ingressos addicionals, respecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat el 2001 i els ingressos que hagués proporcionat el model anterior. – Quantificació dels guanys proporcionats pel sistema de finançament de 2009 durant els anys de la seva vigència (2009-2010), definits com els ingressos addicionals, respecte al model anterior, que va reportar a la Generalitat de Catalunya. Per tant, es sol·licita la diferència resultant entre els ingressos fruit de l’aplicació del model acordat 4.40. Informació 12 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 el 2009 i els ingressos que hagués proporcionat el model de 2001. Susana Sartorio Albalat, catedràtica de dret financer de la Universitat de Barcelona – Liquidació del model de finançament corresponent al primer any d’aplicació del sistema vigent (2009) publicada per l’Administració general de l’Estat. Maite Vilalta Ferrer, professora d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona – Descripció de la metodologia de càlcul, gestió i liquidació de la inversió de l’Administració general de l’Estat a Catalunya realitzada en funció del que disposa la disposició addicional tercera de l’Estatut. – Liquidacions de cadascun dels anys de vigència de les inversions de l’Administració general de l’Estat a Catalunya relacionades amb el compliment de la disposició addicional tercera de l’Estatut, especificant la base de càlcul sobre la qual es determina el percentatge d’inversió sobre el PIB que fixa la disposició addicional tercera de l’Estatut i distingint entre les diferents formes de fer efectiva l’execució d’aquesta inversió. – Estudi sobre l’aplicació de les disposicions de l’Estatut en matèria de finançament local. 5. Compareixences tingudes En desenvolupament del Pla de treball, la Comissió ha tingut les compareixences següents: Ángel Luis Alonso de Antonio, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Complutense de Madrid 16 de setembre de 2011 Iu Pijoan i Font, inspector d’hisenda de l’Estat Elisenda Paluzie i Hernàndez, professora titular de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona Ignacio Zubiri Oria, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat del País Basc Eduardo Gracia Espinar, soci i director del departament de dret tributari d’Ashurst 23 de setembre de 2011 Xavier Cuadras Morató, professor titular del departament d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra Núria Bosch Roca, catedràtica d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona 1 de juliol de 2011 Guillem López i Casasnovas, catedràtic d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra Alejandro Saiz Arnaiz, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra Santiago Lago Peñas, catedràtic d’economia aplicada de la Universitat de Vigo Ferran Requejo Coll, catedràtic de ciència política de la Universitat Pompeu Fabra Agustí Colom i Cabau, professor de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona 8 de juliol de 2011 7 d’octubre de 2011 Enric Argullol i Murgadas, catedràtic de dret administratiu de la Universitat Pompeu Fabra Albert Castellanos Maduell, professor associat de l’àrea d’economia aplicada del departament d’economia i empresa de la Universitat Pompeu Fabra Carles Viver i Pi-Sunyer, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i director de l’Institut d’Estudis Autonòmics Josep Maria Coronas Guinart, advocat Francesc de Carreras Serra, catedràtic de dret constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona 15 de juliol de 2011 Heribert Padrol i Munté, advocat Joan Carles Costas i Terrones, professor d’economia i hisenda de la Universitat de Barcelona Luis Manuel Alonso González, catedràtic de dret financer i tributari de la Universitat de Barcelona Joaquim Solé Vilanova, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat de Barcelona Joan Ramon Rovira Homs, cap del Gabinet d’Estudis Econòmics i Infraestructures de la Cambra de Comerç de Barcelona Antoni Zabalza Martí, catedràtic de teoria econòmica de la Universitat de València Àngel de la Fuente Moreno, membre de l’Institut d’Ànàlisi Econòmica - CSIC Francisco Javier Loscos Fernández, professor del departament d’economia aplicada de la Universitat Complutense de Madrid 14 d’octubre de 2011 Germà Bel i Queralt, catedràtic d’economia de la Universitat de Barcelona 9 de setembre de 2011 Jesús Ruiz-Huerta Carbonell, catedràtic d’hisenda pública de la Universitat Rei Joan Carles (Comunitat de Madrid) Fernando de la Hucha Celador, catedràtic de dret financer i tributari de la Universitat Pública de Navarra Concepció Patxot Cardoner, professora titular de teoria econòmica de la Universitat de Barcelona 4.40. Informació 13 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 21 d’octubre de 2011 Manuel Bustos i Garrido, president de la Federació de Municipis de Catalunya Ferran Bel Accensi, membre del Consell Nacional de l’Associació Catalana de Municipis i Comarques Núm. 175 Aquests tres elements (Constitució, Estatut i jurisprudència constitucional) són, per tant, tres paràmetres que cal tenir sempre present en el moment d’analitzar les possibilitats jurídiques perquè el finançament de la Generalitat pugui evolucionar cap a un model basat en el règim del concert econòmic, d’acord amb l’encàrrec que s’ha formulat a la comissió d’estudi. 6.2. Les disposicions constitucionals 6. Marc constitucional i estatutari del finançament de la Generalitat: flexibilitat i obertura per a l’evolució del model de finançament 6.1. Consideracions preliminars 6.1.1. Qualsevol reflexió jurídica sobre la possibilitat que Catalunya pugui disposar d’un règim de finançament basat en els trets que caracteritzen el model de concert o conveni econòmic exigeix el compliment d’uns requisits inexcusables. El primer requisit és molt clar i evident i se situa en el pla de la legalitat constitucional. La fórmula que es pogués adoptar ha de poder tenir cabuda dins el marc constitucional, i no entrar-hi en contradicció. Aquesta és una conseqüència necessària del principi de supremacia de la Constitució espanyola (CE) amb relació a qualsevol decisió normativa adoptada pel legislador estatal i autonòmic. Però la Constitució no és l’únic límit jurídic que cal considerar, perquè el nostre sistema d’autogovern territorial es construeix, d’acord amb el que disposa la mateixa Constitució, mitjançant el seu reconeixement en una norma pròpia i específica com és l’Estatut d’autonomia. Per tant, l’Estatut s’afegeix també a la Constitució com a límit a la disponibilitat del legislador, la qual cosa significa que el model de finançament no ha de respectar només la Constitució, sinó que ha d’ésser també compatible amb el contingut estatutari. Per tant, l’articulació d’un nou model de finançament de la Generalitat haurà de tenir també el seu encaix en el marc estatutari vigent. 6.1.2. A banda d’aquests dos requisits normatius, una anàlisi jurídica acurada d’aquesta qüestió ha de considerar també la jurisprudència constitucional, en la mesura que el Tribunal Constitucional és l’intèrpret suprem de la Constitució i la seva doctrina és la que acaba configurant a la pràctica el sentit, l’abast i els límits de les disposicions constitucionals i estatutàries. La jurisprudència constitucional no és un límit normatiu en sentit estricte, però els seus efectes s’hi equiparen en la mesura que és font d’interpretació de la Constitució i dels estatuts i que les sentències del Tribunal Constitucional poden anul· lar i deixar sense efecte les decisions del legislador. En contrapartida, la jurisprudència pot evolucionar i canviar amb el temps, la qual cosa significa que no és intangible. Aquesta circumstància pot ésser aprofitada pel legislador, però és evident que el legislador assumirà un risc si les seves pretensions no coincideixen amb la doctrina establerta, especialment quan aquesta doctrina s’ha anat construint de forma reiterada i en la mateixa direcció al llarg del temps. 6.2.1. Hi ha una coincidència molt gran en la doctrina jurídica i en l’àmbit polític, que s’ha posat també en relleu en les compareixences tingudes per la Comissió, pel que fa a considerar que el marc jurídic constitucional en matèria de finançament és especialment obert i no predetermina, per si mateix, un model o uns models concrets del finançament autonòmic. El fet que això passi en l’àmbit del finançament no ha d’estranyar, ja que l’obertura del sistema autonòmic és una pauta general que deriva d’una regulació (el títol VIII de la Constitució) bàsicament procedimental i que remet de manera singular la seva concreció i configuració formal als estatuts d’autonomia, que actuen (o haurien d’actuar) com a veritables normes de desplegament constitucional. Aquesta remissió als estatuts no és, però, absoluta, ja que en determinats casos el títol VIII CE fa remissions concretes a altres lleis orgàniques, diferents dels estatuts, com succeeix precisament en l’àmbit del finançament amb la LOFCA. El dret a l’autonomia territorial que reconeix l’article 2 CE té el seu reflex en l’article 156 CE pel que fa al vessant específic de l’autonomia financera de les comunitats autònomes. Aquesta autonomia financera s’ha de situar en el marc del que disposen els articles 138, 157 i 158 CE, que recullen diversos principis de caràcter general, amb un contingut que no és prou determinant per modificar la conclusió abans expressada sobre la naturalesa oberta i no necessàriament uniforme del model de finançament. L’article 138 es refereix al principi de solidaritat interterritorial que s’ha de donar entre les comunitats autònomes i atribueix a l’Estat l’obligació de vetllar pel compliment d’aquest principi, que s’ha de traduir en l’existència d’un equilibri adequat i just entre els territoris. L’article 156 es refereix al principi de coordinació entre les hisendes estatal i autonòmica i al principi de solidaritat entre tots els ciutadans. Cal remarcar que, en aquest cas, la Constitució es refereix al principi de solidaritat en un sentit diferent al de l’article 138, ja que sembla tenir com a destinatari principal els ciutadans (i no els territoris) pel que fa a llur obligació de contribuir en el sosteniment de les despeses públiques (art. 31 CE). Els articles 157 i 158 CE fan referència als diversos recursos que poden configurar la hisenda autonòmica. Cal destacar de manera especial que el text constitucional ofereix un ventall de possibilitats i d’origen dels recursos, sense predeterminar en cap moment un sistema d’ingressos concret i aplicable uniformement a totes les comunitats autònomes. L’article 157 CE estableix que els recursos de les comunitats autònomes seran constituïts per: 4.40. Informació 14 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA «a) Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat; recàrrecs sobre impostos estatals i altres participacions en els ingressos de l’Estat. b) Els seus propis impostos, taxes i contribucions especials. c) Transferències d’un fons de compensació interterritorial i altres assignacions a càrrec dels pressupostos generals de l’Estat. d) Rendiments procedents del seu patrimoni i ingressos de dret privat. e) El producte de les operacions de crèdit.» Per la seva banda, l’article 158 CE es refereix a dos instruments per a garantir el principi de solidaritat, que, com és lògic, poden afectar en sentit positiu o negatiu, segons el cas, els ingressos a què es refereix l’article 157. Aquests mecanismes són: d’una banda, les assignacions previstes als pressupostos de l’Estat per tal de garantir un nivell mínim de la prestació dels serveis públics fonamentals a tot l’Estat; d’altra banda, un fons de compensació destinat a despeses d’inversió, els recursos del qual seran distribuïts per les Corts Generals i que té com a finalitat corregir els desequilibris econòmics territorials. Com s’ha dit abans, el model d’autonomia territorial que estableix la CE és un model obert i es fonamenta en el principi dispositiu. Aquest principi és consubstancial al sistema, malgrat que el procés de configuració de l’Estat autonòmic que finalment s’ha seguit no ha contribuït de ben segur a reconèixer la importància que té. Tanmateix, és una dada indiscutible que no hi ha autonomia sense els estatuts i que, per tant, han d’esser aquestes normes les que concretin l’abast i la mesura de les disposicions més generals de la Constitució. El principi dispositiu permet que el contingut de l’autonomia no hagi de respondre necessàriament a un criteri homogeni. Les competències de les comunitats autònomes les determinen els estatuts corresponents dins el marc de la Constitució, tal com indica expressament l’article 147.2.d CE. Amb independència que el procés autonòmic s’ha desenvolupat a la pràctica amb una tendència uniformitzadora, això no pot desvirtuar el sistema d’autonomia «a la carta» que és inherent a la remissió estatutària, és a dir, un sistema d’autonomia particular definit per l’«estatut» o «carta» d’autonomia. Tampoc s’han d’oblidar en aquest sentit les possibilitats que ofereix la Constitució per singularitzar encara més el contingut material de l’autonomia, mitjançant la utilització de les vies d’atribució extraestatutària de competències, d’acord amb l’article 150.1 i 2 CE, vies que tenen un potencial asimètric innegable. A diferència de la majoria de sistemes comparats de tipus federal o regional, que s’articulen sobre el principi d’igualtat o que només admeten diferències puntuals entre els territoris integrants de la federació o de l’estat, la voluntat del constituent espanyol del 1978 no fou precisament apostar per aquest tipus de solució. Si hagués estat així, el títol VIII de la Constitució tindria una configuració ben diferent. Núm. 175 El règim d’autonomia «estatutari», en un marc constitucional especialment obert i flexible, no podia deixar fora d’aquest mateix principi, per una elemental raó de coherència, el sistema de finançament. L’autonomia financera i la disponibilitat de recursos econòmics té una relació directa amb l’exercici de les competències o funcions que passen a ésser responsabilitat territorial, ja que sense recursos suficients no es pot desenvolupar materialment l’autonomia (art. 156.1 CE). Aquesta connexió tan estreta entre les competències i el sistema de finançament porta a la conclusió necessària de considerar que la determinació del model de finançament forma part també del contingut estatutari per dues raons bàsiques. En primer lloc, per la relació que es dóna amb l’article 147.2.d CE, i en segon lloc pel fet que la Constitució no defineix un model concret de finançament, d’acord amb la naturalesa i el contingut que mostren els articles 138, 156, 157 i 158 CE. En aquest sentit, cal destacar que el Tribunal Constitucional accepta aquest principi de flexibilitat i obertura constitucional quan reconeix que la Constitució no «predetermina» quin ha d’ésser el sistema de finançament autonòmic (STC 192/2000, de 13 de juliol). 6.2.2. Els estatuts de primera generació van incorporar un títol específic sobre finançament, sense provocar en aquell moment cap mena de dubte sobre aquesta solució o, dit amb altres paraules, sobre la consideració del finançament autonòmic com a contingut propi i necessari dels estatuts. Aquesta regulació estatutària va donar lloc a dos models clarament definits: l’anomenat «sistema de finançament comú», vigent amb caràcter general, incloent-hi Catalunya, i el conegut com a «model de règim foral», vigent només al País Basc (concert econòmic) i Navarra (conveni econòmic). A banda d’aquests dos models, cal esmentar la situació especial que afecta la fiscalitat de les Illes Canàries. És important destacar que el sistema de finançament comú, i la inclusió de Catalunya en aquest sistema, s’ha produït bàsicament per la concurrència de tres factors. En primer lloc, per l’opció estatutària seguida, basada en un model aplicatiu de les diferents vies de recursos de l’article 157; en segon lloc, per l’aplicació d’aquest model amb trets substancialment iguals a totes les comunitats autònomes, a banda del règim foral, i, en tercer lloc, per l’impacte que ha tingut sobre aquest model l’aplicació de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes (LOFCA), d’acord amb el que disposa l’apartat 3 de l’article 157 CE. La combinació de tots aquests factors va significar per a Catalunya una limitació important de la singularitat i la bilateralitat del sistema de finançament regulat en l’Estatut, limitació que l’evolució posterior del model ha contribuït encara més a posar en evidència. D’entre els factors acabats d’esmentar, cal destacar de manera especial el paper desenvolupat per la LOFCA. D’acord amb el que disposa l’article 157.3 CE, l’exercici de les competències financeres relacionades amb els recursos de les comunitats autònomes, les normes per a resoldre els conflictes que poguessin sorgir i les possibles formes de col·laboració financeres entre les comunitats i l’Estat poden ésser regulades per mitjà d’una llei orgànica. En relació amb aquest precepte constitucional, cal fer diverses precisions. La primera és que l’existència d’aques- 4.40. Informació 15 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA ta llei orgànica no és un element necessari del sistema de finançament, ja que la Constitució la preveu només com una possibilitat i no l’estableix com una exigència. La segona és que el seu abast operatiu hauria d’ésser limitat, ja que la Constitució n’indica les finalitats concretes i no la contempla com un títol habilitador perquè l’Estat pugui regular globalment el sistema de finançament autonòmic per llei orgànica. Aquestes precisions permeten, o haurien de permetre, resoldre l’encaix entre la LOFCA i els estatuts d’autonomia, mantenint el principi de prevalença estatutària en la regulació del règim de finançament, de manera que aquest no s’hauria de veure alterat en la seva substància per les determinacions de la LOFCA. Aquesta és la idea que l’Estatut intenta reflectir amb el principi d’interpretació harmònica entre la norma bàsica de Catalunya i la LOFCA (disposició addicional dotzena EAC). Tanmateix, la lectura de la relació entre l’Estatut i la LOFCA no ha seguit aquest camí, ja que la concurrència de diverses circumstàncies ha fet que el sistema regulador s’hagi capgirat en perjudici dels estatuts i a favor de les determinacions de la LOFCA. La circumstància principal que ha contribuït a aquest resultat ha estat la mateixa LOFCA: malgrat que també estableix que s’ha d’interpretar harmònicament amb els estatuts, conté uns criteris de finançament i unes mesures d’aplicació (singularment, el Consell de Política Fiscal i Financera) que fan que el model concret de finançament depengui essencialment de l’aplicació d’aquesta llei i no de les disposicions estatutàries, i situa al mateix temps el model dins d’un règim comú per a totes les comunitat autònomes, llevat de les que gaudeixen del concert o conveni econòmic. El protagonisme que en aquest sentit ha adquirit la LOFCA s’ha vist reforçat, d’altra banda, per la jurisprudència del Tribunal Constitucional, que ha vist en la competència estatal sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE) un títol habilitador directe per a regular el finançament autonòmic (STC 181/1988, del 13 d’octubre, i 13/2007, del 18 de gener, entre d’altres) i donar a la LOFCA un espai pràcticament il·limitat de regulació en l’àmbit del finançament. Cal destacar, no obstant això, que la configuració d’aquest escenari jurídic s’ha pogut produir en bona part gràcies a la indeterminació que en matèria de finançament tenien els estatuts de primera generació. La mateixa regulació «oberta» dels estatuts en matèria de finançament va contribuir, sens dubte, a fer que el model s’acabés configurant a partir de la lògica LOFCA, amb alguna excepció important, com ha estat la necessitat de respectar els procediments de bilateralitat establerts en els estatuts o l’aplicació singularitzada de la cessió dels tributs estatals també prevista estatutàriament, la qual cosa matisa els efectes del sistema de coordinació multilateral que defineix la LOFCA. 6.3. Les disposicions de l’Estatut del 2006 en matèria de finançament 6.3.1. L’aprovació del nou Estatut d’autonomia del 2006 va suposar, en el context d’unes circumstàncies polítiques que van permetre la viabilitat de la reforma, una gran oportunitat per a actuar sobre les bases estatutàries del finançament de la Generalitat. Un dels objectius Núm. 175 principals de la reforma estatutària fou el de regular un nou model de finançament amb la idea de reforçar el protagonisme de l’Estatut en aquesta matèria i matisar la dinàmica uniformitzadora generada per l’aplicació de la LOFCA. Aquesta operació era en teoria possible per les raons abans exposades sobre les característiques obertes que presenta el marc constitucional en aquest àmbit i pel paper preeminent que hi poden desenvolupar els estatuts en relació amb la LOFCA. D’acord amb aquest escenari teòric, l’Estatut del 2006 va fer un pas de concreció important respecte de l’Estatut del 1979 sobre els diversos elements bàsics que configuren el model de finançament. Tot i que en el procés de reforma es va plantejar l’opció del sistema de concert econòmic, aquesta fórmula no es va incorporar a l’Estatut i l’opció seguida fou la d’aprofundir en el sistema de coresponsabilitat fiscal. Cal precisar que la incorporació d’un model de concert a l’Estatut fou considerada com una opció inconstitucional pel Consell Consultiu de la Generalitat en el dictamen emès sobre la Proposta de Proposició de llei de reforma de l’Estatut (Dictamen 269, de l’1 de setembre de 2005, fonament 10, apartat 11). L’evolució del model existent es va plantejar, com s’acaba d’indicar, sobre uns paràmetres de major precisió i garantia dels principis inspiradors del model, especialment pel que fa a la suficiència, la solidaritat, l’autonomia financera i la coordinació, juntament amb una aposta clara i decidida a favor de la transparència de les relacions fiscals i financeres, i a l’equitat i la lleialtat institucional entre l’Estat i la Generalitat. 6.3.2. Una de les novetats importants de l’Estatut del 2006 és la regulació molt més detallada de les competències financeres relatives als recursos tributaris, específicament pel que fa a l’abast de la cessió dels tributs estatals. L’autonomia financera de la Generalitat s’ha reconegut sempre en un sentit ampli en el seu vessant de despesa, és a dir, en la capacitat exclusiva de les institucions de la Generalitat per a aplicar els recursos d’acord amb les seves pròpies directives polítiques i socials. Tanmateix, el vessant de l’autonomia financera que afecta els ingressos i que connecta directament amb el principi de suficiència financera passa en el nou Estatut a tenir una definició més precisa, i orientada cap al principi de coresponsabilitat fiscal. El model que estableix l’Estatut es fonamenta en la participació en els recursos tributaris de l’Estat i s’articula, per mitjà de l’article 203 i de la disposició addicional setena, sobre els tributs cedits totalment o parcialment. Aquesta cessió comporta la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs, i permet l’exercici parcial de la capacitat normativa sobre les figures tributàries. Aquest model de coresponsabilitat té una de les seves altres expressions bàsiques en les disposicions addicionals vuitena, novena i desena, que estableixen l’abast de la participació de la Generalitat en els tributs parcialment cedits, participació de la qual cal destacar el 50% de l’IRPF, el 58% dels impostos especials i el 50% de l’IVA. L’increment d’aquestes participacions respecte de la situació anterior, juntament amb la consolidació dels tributs totalment cedits, comporta un increment percentual notable del pressupost i dels ingressos. Tanmateix, cal tenir present que l’efectivitat de les disposicions estatutàries 4.40. Informació 16 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA no és automàtica, ja que depèn de l’aprovació de la corresponent llei de cessió, tal com recorden les esmentades disposicions addicionals. Cal destacar, però, que aquesta remissió a les lleis de cessió no converteix en programàtic el contingut de l’Estatut. L’article 203 i les disposicions addicionals setena, vuitena, novena i desena estableixen unes determinacions concretes sobre participació tributària que la llei de cessió no pot ignorar, malgrat que el procés s’hagi d’articular sota la forma d’un acord de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat (regulada per l’article 210 EAC), tramitat ulteriorment com a projecte de llei. Òbviament, l’autonomia financera es complementa també amb la capacitat per a establir tributs propis i el recurs a l’endeutament, però no hi ha dubte que l’element on es produeix el canvi més significatiu és el de la participació en els tributs estatals. Aquesta novetat s’ha de posar en connexió, alhora, amb la creació de l’Agència Tributària de Catalunya, d’acord amb el que disposa l’article 204 de l’Estatut. Aquest precepte estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, correspon a l’Agència. Però cal ressaltar que el mateix precepte permet l’extensió d’aquest àmbit funcional als altres impostos estatals recaptats a Catalunya, per mitjà de la creació d’un consorci entre les agències catalana i estatal, amb la idea que esdevingui l’Administració tributària única a Catalunya. 6.3.3. El nou Estatut també introdueix perfils més concrets en els altres elements del model de finançament, com són els que afecten al compliment del principi de solidaritat, la transparència i la lleialtat institucional i la bilateralitat en les relacions financeres. Pel que fa a la solidaritat, l’Estatut estableix una relació molt estreta entre aquest principi i el de suficiència. En aquest sentit, l’article 206 vincula aquests dos conceptes quan determina que els recursos de la Generalitat per finançar els seus serveis han de tenir en compte les necessitats de despesa (suficiència) i al mateix temps la seva capacitat fiscal, qüestió que cal relacionar amb el principi de solidaritat. En aquest sentit, el mateix article 206 diu que els recursos són els que deriven dels ingressos tributaris, ajustats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de subsidiarietat. Per la seva banda, l’article 206 de l’Estatut vol garantir l’equilibri entre els dos principis i evita que l’aplicació del principi de solidaritat arribi a posar en risc la suficiència de recursos per a atendre les responsabilitats que pertoquen a la Generalitat. En aquest sentit, un cop establerta la prioritat en la suficiència dels recursos, l’Estatut defineix uns criteris d’aplicació dels mecanismes d’anivellament que afecten especialment la transparència dels mecanismes emprats, l’avaluació periòdica del resultat i, de manera especial i més substantiva, la garantia que l’aplicació dels mecanismes de solidaritat no alterin en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de les rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament. Núm. 175 El principi bàsic que estableix l’Estatut és, doncs, que la solidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, és a dir, que el resultat final no pot deixar en millor posició les comunitats que n’han estat beneficiàries en relació amb qui l’ha prestada. Aquesta situació és la que vol evitar l’article 206, que va clarament en la línia de solució d’aquests problemes en els models federals, especialment després de la Sentència del Tribunal Constitucional alemany de l’11 de novembre de 1999, que limita el concepte de solidaritat, en el sentit que el seu objectiu no és d’eliminar diferències, sinó de reduir-les. La bilateralitat en el sistema de finançament no és una novetat com a tal del nou Estatut. Ara bé, enfront de la creixent importància de la multilateralitat que deriva del paper que la LOFCA i la praxi han donat al Consell de Política Fiscal i Financera, l’Estatut referma la bilateralitat mitjançant la consideració de la Comissió Mixta d’Afers Exteriors Estat - Generalitat com a principal òrgan de coordinació i cooperació en matèria de finançament. La importància d’aquest òrgan bilateral ve donada per les funcions que li atribueix l’article 210, que tenen el contingut essencial en el desplegament del nou model de finançament, tal com estableix la disposició final primera de l’Estatut. L’atribució d’aquesta funció, en els termes en què ho fa aquesta disposició, permet deduir una voluntat estatutària clara d’establir una solució prevalent i determinant dels mecanismes de decisió bilateral pel que fa al finançament de Catalunya, per sobre dels mecanismes multilaterals regulats per la LOFCA. Cal recordar que el Consell de Política Fiscal i Financera, concebut en teoria com un òrgan consultiu que només ha de fer recomanacions, ha esdevingut un referent obligat per a les comissions mixtes bilaterals, ja que aquestes queden vinculades, a la pràctica, a acceptar o rebutjar globalment els seus acords sobre finançament, sense que s’admeti la possibilitat de models alternatius decidits en seu bilateral. No hi ha dubte que sobre aquest escenari hi hauria d’incidir de manera molt significativa el que estableixen l’article 210 i la disposició final primera de l’Estatut, de manera que es podria sostenir, sense necessitat de rebutjar els mecanismes multilaterals ni de considerar-ho incompatible amb aquests mecanismes, que la determinació final del model català de finançament és una decisió que s’ha d’adoptar en el si de la Comissió Mixta Estat - Generalitat. Finalment, un darrer aspecte que cal esmentar i que té relació amb el finançament és el compromís estatal que estableix la disposició addicional tercera de l’Estatut d’inversió en infraestructures a Catalunya per tal de compensar el dèficit d’inversions acumulat al llarg dels darrers anys. Aquesta clàusula no pot ésser considerada com un element del model de finançament, ja que per la seva naturalesa no afecta pròpiament el volum de recursos de què pot disposar la Generalitat. Tanmateix, la necessitat d’aquest precepte és il·lustrativa d’un sistema de distribució territorial dels recursos que ha perjudicat històricament Catalunya en l’àmbit concret de la política general d’infraestructures seguida per l’Estat i que contribueix a justificar la necessitat de reforma del model de finançament en coherència amb les altres determinacions estatutàries exposades. 4.40. Informació 17 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 6.3.4. Als efectes del treball i de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un aspecte molt important a destacar és l’escenari que deixa obert l’Estatut vigent per a una possible evolució cap a un model de finançament articulat sobre trets semblants als que defineixen el model de concert o conveni econòmic. En aquest sentit, cal destacar com a elements més rellevants: a) El caràcter obert i potencialment il·limitat de la cessió de tributs estatals i de la capacitat normativa sobre aquests tributs, que es desprèn de l’article 203.2 i de la disposició addicional setena. Sens perjudici de les cessions que permeten per a determinats impostos les disposicions addicionals vuitena, novena i desena, l’article 203.2 inclou com a possible objecte de cessió tots els tributs estatals, en la modalitat parcial o total, i la disposició addicional setena, que regula els impostos cedits, en permet l’ampliació per mitjà d’un acord entre el Govern de l’Estat i el de la Generalitat, sense imposar cap límit. A més, aquesta possible ampliació no requereix una modificació de l’Estatut, ja que s’articula mitjançant lleis de cessió que no es consideren com una modificació estatutària. b) El marc bilateral de decisió que l’Estatut estableix mitjançant la comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat. D’acord amb l’article 210.2, aquest òrgan és competent per a acordar l’abast i les condicions de la cessió de tributs estatals, cessió que, com s’ha vist a la lletra anterior, es pot ampliar també, per acord d’aquesta mateixa Comissió, a altres tributs inicialment no cedits. A banda d’això, aquest marc bilateral de decisió també inclou la determinació de la contribució a la solidaritat i els mecanismes d’anivellament, tal com recull expressament la lletra b de l’article 210.2 EAC. c) La possibilitat d’atribuir a l’Agència Tributària de Catalunya, per delegació de l’Estat, la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, tal com disposa l’article 204.1 EAC. Cal precisar que en el cas de cessió total no seria necessari articular la fórmula consorciada a què es refereix l’apartat 2 del mateix precepte, ja que l’aplicació d’aquesta fórmula només és exigida quan es tracta d’impostos cedits parcialment. La combinació i l’aprofitament d’aquests tres elements permet considerar que l’Estatut incorpora els elements necessaris perquè en un marc de decisió bilateral entre l’Estat i la Generalitat es pugui definir un model de finançament que es fonamenti en una àmplia cessió dels tributs estatals a la Generalitat, amb la corresponent capacitat normativa, la gestió per l’Agència Tributària de Catalunya d’aquests tributs i la determinació en clau també bilateral de la contribució des de Catalunya a la solidaritat i l’anivellament. Sense ésser pròpiament un model de concert o conveni, és evident que el resultat final d’una fórmula de finançament com l’exposada s’hi acosta molt. En qualsevol cas, és important posar en relleu que una evolució del sistema de finançament com la que s’acaba d’exposar té perfecte encaix en l’Estatut i podria ésser operativa en aplicació estricta dels preceptes estatutaris. Núm. 175 6.4. La Sentència sobre l’Estatut d’autonomia i els seus efectes sobre el finançament de la Generalitat 6.4.1. Es pot afirmar, sense cap gènere de dubte, que la doctrina establerta per la STC 31/2010, del 28 de juny, ha tingut com a efecte principal i general desactivar el potencial de l’Estatut com a norma que desenvolupa i concreta el contingut de l’autonomia en el marc del títol VIII de la Constitució. Aquesta funció constitucional específica dels estatuts es veu seriosament limitada per la sentència, en negar pràcticament cap marge de maniobra substantiu a la norma estatutària per a definir els elements neuràlgics del règim d’autonomia i per a garantir-ne jurídicament el contingut. Amb una doctrina criticable i sorprenent, perquè ignora i deixa de banda els principis bàsics sobre els quals es construeix constitucionalment el sistema autonòmic, principis que havien estat reconeguts fins ara per la mateixa jurisprudència constitucional, el Tribunal Constitucional relega de iure i de facto el paper dels estatuts a normes de valor no només subordinat a la Constitució, com a únic límit aplicable, sinó també a la interpretació que pugui fer de les disposicions constitucionals el mateix Tribunal Constitucional, que no es considera vinculat per les disposicions estatutàries. Un altre efecte negatiu d’aquesta sentència és la supeditació que estableix dels preceptes estatutaris respecte al que estableixin les lleis orgàniques de l’Estat en determinats supòsits. Es desvirtua així el paper rellevant i especial que haurien de tenir els estatuts en la definició del contingut de l’autonomia en el seus diferents vessants, com a normes que compleixen una funció de desenvolupament de la mateixa Constitució i, per tant, amb valor de normes «materialment» constitucionals (consideració que paradoxalment els dóna la STC 31/2010, però sense treure’n les conseqüències derivades d’aquest fet). El resultat final és que les determinacions del nou Estatut de Catalunya, en els principals àmbits de l’autogovern, passen a tenir un valor relatiu, en la mesura que els efectes que puguin tenir dependran del que determini la jurisprudència del Tribunal Constitucional, construïda lliurement a partir del text constitucional, però sense que li siguin vinculants les determinacions estatutàries, i en altres casos dependran del que estableixin altres lleis estatals, singularment les lleis orgàniques que tenen relació directa amb les matèries estatutàries (com és el cas de la LOFCA en l’àmbit del finançament). 6.4.2. Aquesta doctrina esdevé també aplicable en matèria de finançament, tal com es desprèn dels fonaments jurídics 130 i següents de la STC 31/2010. Per tant, tot l’esforç que fa l’Estatut, descrit en l’apartat anterior, de definir un model de finançament per a Catalunya amb uns perfils propis, no serveix per a desplegar efectes jurídics directes i plens per si mateix, perquè el Tribunal Constitucional nega aquesta capacitat d’actuació a l’Estatut i la condiciona al que pugui establir l’Estat d’acord amb la seva competència sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE), i de manera molt especial per mitjà de la LOFCA, d’acord amb la remissió que l’article 157.3 CE fa a favor d’aquesta llei orgànica. 4.40. Informació 18 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA La Sentència considera, en definitiva, que els estatuts de les comunitats autònomes subjectes al règim comú de finançament, com en el cas de Catalunya, no tenen marge de maniobra substantiu, perquè, en la mesura que les decisions sobre el finançament s’han d’adoptar amb caràcter general i de forma homogènia per a tot el sistema, i, en conseqüència, per l’Estat i en l’àmbit estatal d’actuació, no són possibles solucions unilaterals que tindrien repercussions en el conjunt i que podrien condicionar les decisions del mateix Estat i d’altres comunitats autònomes. Per tant, segons la sentència, les decisions sobre el finançament han de recaure en l’òrgan multilateral que estableix la LOFCA (el Consell de Política Fiscal i Financera), en el qual l’Estat exerceix les funcions de coordinació que li reconeixen els articles 149.14 i 157.3 CE, sens perjudici que aquestes decisions «s’integrin» posteriorment amb les funcions que realitzen les comissions mixtes bilaterals regulades pels estatuts, pel que fa a la tasca específica de concretar l’aplicació a cada comunitat autònoma del model. Els efectes d’aquesta doctrina s’estenen, d’acord amb els fonaments jurídics 130 i 134 de la Sentència, al principi de suficiència financera (recursos disponibles) i als mecanismes de solidaritat i anivellament, és a dir, als dos aspectes clau del règim de finançament. D’altra banda, pel que fa a les competències de la Comissió Mixta Estat - Generalitat, el fonament jurídic 135 de la sentència n’afebleix clarament el paper, ja que condiciona l’exercici d’aquestes competències a la capacitat que s’atribueix als òrgans multilaterals, d’acord amb el que estableix la LOFCA. Com es pot deduir fàcilment, la doctrina continguda en la STC 31/2010 significa negar eficàcia pròpia i directa a les disposicions estatutàries sobre els aspectes bàsics de finançament, en la mesura que recondueix aquesta efectivitat al marc d’aplicació de la LOFCA. Però és important destacar que en cap moment la Sentència no posa en qüestió la validesa constitucional de les opcions estatutàries sobre el finançament considerades en si mateixes, ja que l’única objecció constitucional que fa és que es formulen en una norma «inadequada» per a poder produir efectes directes. 6.4.3. El que s’acaba d’exposar permet afirmar que el model de finançament determinat per l’Estatut (inicial i potencial) podria ésser plenament efectiu si es formula en el context d’aplicació de la LOFCA, és a dir, mitjançant un acord del Consell de Política Fiscal i Financera, aplicat posteriorment per la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat. Això ens situa en un marc d’actuació que cal destacar pel que fa a les possibilitats d’evolució del sistema de finançament, per tres raons fonamentals. En primer lloc, perquè la Constitució no prefigura cap model concret de finançament i, per tant, el marge d’actuació LOFCA és molt elàstic, en el sentit que permet actuar i evolucionar d’una manera molt oberta sobre els diferents elements que integren el sistema de finançament (per exemple, aplicant en profunditat el model determinat per l’Estatut). En segon lloc, perquè això comporta l’existència d’un marge de decisió essencialment polític, atesa la fle- Núm. 175 xibilitat jurídica del model i la naturalesa de l’òrgan que ha de prendre la decisió. I, en tercer lloc, perquè l’aplicació concreta del model no és directament operativa per mitjà de la decisió de l’òrgan multilateral, sinó que depèn de cada comissió bilateral, tal com recorda expressament la STC 31/2010 (FJ 130) i també altres sentències anteriors, com és el cas, singularment, de la STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 8). Els elements que s’acaben d’exposar obren la porta a un model que es fonamenti en una cessió àmplia dels tributs estatals amb capacitat normativa i de gestió i recaptació per a les comunitats autònomes i que estableixi també unes bases més transparents, justes i equilibrades per a l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i solidaritat interterritorial, opcions totes possibles i compatibles amb les determinacions estatutàries. I també deixen oberta la porta a la possibilitat que l’aplicació d’aquest model es faci efectiva només quan ho acordi la corresponent comissió mixta bilateral, amb la qual cosa es permet exercir un «control polític» de l’aplicació efectiva del sistema, i això podria comportar una aplicació singularitzada o «a la carta», si els elements definidors del model es formulessin de manera que fossin possibles diferents alternatives o possibilitats d’aplicació. Cal tenir present que la funció dels acords del Consell de Política Fiscal i Financera en el context LOFCA és la d’establir els elements de «coordinació» del sistema amb caràcter global, sense que això impliqui necessàriament que el sistema hagi d’ésser exactament igual per a totes les comunitats autònomes, ja que això dependrà del mateix contingut i naturalesa dels criteris establerts i de la decisió que finalment adoptin els òrgans bilaterals per concretar-ne l’aplicació a la comunitat respectiva. 6.4.4. Aquest marge de maniobra de què disposa la LOFCA oferiria la possibilitat, en termes jurídics, i sempre que es donessin les condicions polítiques necessàries, d’articular un model de finançament, per mitjà d’un acord del Consell de Política Fiscal i Financera, i acompanyat, si esqueia, de les reformes necessàries de la LOFCA, que permetés evolucionar amb trets semblants als que caracteritzen el model de concert o conveni econòmic, pel que fa a la suficiència financera i a la gestió tributària, i també la possibilitat d’establir un sistema de retorn a l’Estat no exactament igual al de la quota, però sí més just i equilibrat i que integri els elements necessaris d’anivellament. Evidentment, en l’evolució cap a aquest model hi podria intervenir la Comissió Mixta Estat - Generalitat, no només en la seva fase de concreció i aplicació a posteriori, sinó també prenent la iniciativa per a la seva configuració. Cal recordar que les funcions que atorga a aquest òrgan l’article 210 EAC li permeten actuar com a òrgan promotor de mesures per a l’actualització i modificació del sistema de finançament, i que la STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 8), reconeix també expressament aquesta iniciativa prèvia dels òrgans bilaterals. L’escenari que s’acaba d’exposar és compatible, d’altra banda, amb la jurisprudència constitucional referida al finançament «comú». Malgrat que la STC 31/2010, del 28 de juny, es refereix a aquest model amb els adjectius de «general» i «homogeni», cal precisar que aquesta 4.40. Informació 19 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA «generalitat» i «homogeneïtat» no es poden entendre en sentit absolut, d’acord amb la mateixa doctrina jurisprudencial. Cal recordar, en aquest sentit, la importància de la Sentència 13/2007, del 18 de gener, dictada en relació amb els acords de finançament del 1996 (aplicables al quinquenni 1997-2001), en la qual el Tribunal rebutja de manera clara i directa la idea d’un model «igual» de finançament per a totes les comunitats autònomes, quan diu que la homogeneïtat que ha de garantir la LOFCA sobre el règim comú no ha d’ésser absoluta (el FJ 7 diu, concretament, que el que és exigible és un «mínim» grau d’homogeneïtat) i quan admet que pel joc de les decisions dels òrgans bilaterals puguin arribar a coexistir diferents sistemes o models de finançament (asimetria en el finançament), en funció de si aquests òrgans bilaterals accepten o no el nou model (FJ 10). És important destacar que, en relació amb aquesta possible evolució del model de finançament dins el marc LOFCA, s’ha produït una àmplia coincidència (amb certs matisos) entre els experts jurídics que han comparegut davant la Comissió d’Estudi. 6.5. Possibilitat d’establir un règim de finançament singular o especial per a Catalunya després de la Sentència de l’Estatut 6.5.1. L’escenari que s’acaba d’exposar seria compatible amb la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional en la Sentència sobre l’Estatut. Aquesta doctrina no tanca la porta perquè via LOFCA es pugui evolucionar cap a un model com el que permet el potencial estatutari i aprofundir-hi, tal com ha quedat exposat. Ara bé, també és cert que, aquesta evolució, el Tribunal la situa en el context del sistema de finançament comú, la qual cosa comporta la necessitat de combinar mecanismes multilaterals i bilaterals de decisió. La diferenciació entre la fase de definició del model (multilateral) i la de concreció i aplicació (bilateral) té molta importància, perquè, com s’ha dit, no exigeix que el model s’apliqui de manera exactament igual a totes les comunitats. Les característiques més o menys obertes amb què es defineixi el model (amb garantia d’un mínim grau d’homogeneïtat) i la decisió final dels òrgans bilaterals és un element important, perquè pot representar resultats sensiblement diversos. Com s’ha vist abans, això ja es va produir l’any 1996, quan el model establert pel Consell de Política Fiscal i Financera fou rebutjat per algunes comunitats autònomes, la qual cosa va comportar que no totes les comunitats de règim comú es financessin d’acord amb el mateix model. Núm. 175 aquest règim singular, que a la pràctica significa l’exclusió del règim comú, per al cas del País Basc i Navarra, comunitats que es regeixen, respectivament, pels sistemes de concert i conveni econòmic, d’acord amb el que determinen llurs estatuts. Per tant, es podria pensar en una hipòtesi de singularització per a Catalunya amb una clàusula semblant que permetés articular el finançament de la Generalitat per via bilateral i tenint com a referència únicament les disposicions de l’Estatut. L’articulació d’una clàusula com aquesta hauria de tenir en el pla jurídic una fonamentació que la legitimés des del punt de vista constitucional, sobretot després que la STC 31/2010, del 28 de juny, hagi reiterat la inclusió del règim de finançament de Catalunya dins el règim comú i l’aplicació del marc multilateral que aquest fet implica. 6.5.3. Un possible encaix d’aquest règim singular podria ésser la invocació de la disposició addicional primera de la Constitució, que és la que justifica el règim especial del País Basc i de Navarra. Però aquesta possibilitat s’enfrontaria a dues objeccions difícils de salvar. En primer lloc, la lectura territorialment limitada de la foralitat que ha fet fins ara la jurisprudència constitucional, que exclou Catalunya. Sense anar més lluny, només cal recordar que la sentència de l’Estatut nega a l’article 5 EAC qualsevol mena de connexió amb la disposició addicional primera CE quan es refereix als drets històrics de Catalunya (FJ 10), i que sentències anteriors (STC 76/1988, del 26 d’abril, i 214/1989, del 21 de desembre, entre d’altres) limiten l’aplicació de l’esmentada clàusula constitucional al País Basc i Navarra. Cal recordar que, en aquests dos territoris, l’excepció que contempla la LOFCA respecte del règim comú es justifica expressament per l’existència d’aquest règim de foralitat, d’acord amb el que estableixen les normes estatutàries respectives. En segon lloc, perquè la invocació de la disposició addicional primera CE, en el supòsit teòric que es considerés aplicable a Catalunya, n’exigiria el reconeixement en l’Estatut, ja que l’esmentada disposició condiciona el reconeixement de la foralitat al fet que es determini en el marc de la Constitució i dels «estatuts d’autonomia». I en aquest sentit ja s’ha vist que l’article 5 EAC, tal com ha estat interpretat per Tribunal Constitucional, no té aquest abast ni aquest significat. 6.5.4. Tanmateix, la inclusió d’una clàusula especial per a Catalunya dins la LOFCA podria trobar fonamentació en el marge ampli de maniobra que la Constitució permet en matèria de finançament. 6.5.2. Dit això, la qüestió que ara cal plantejar és si en aquest escenari postsentència de l’EAC, que sembla condicionar l’aplicació de les clàusules estatutàries al règim de finançament comú establert per la LOFCA, es pot articular una solució de futur que permeti configurar el finançament de la Generalitat com un règim singular o especial sobre unes bases semblants a les del concert o conveni econòmic. En aquest sentit, cal recordar un cop més que la Constitució no predetermina un determinat model de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, del 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat. Dit en altres paraules, la Constitució no defineix ni determina un model de finançament concret i que s’hagi d’aplicar uniformement a totes les comunitats autònomes. Cal recordar en aquest sentit que la mateixa LOFCA (disposicions addicionals primera i segona) ja estableix També cal recordar el paper que els estatuts tenen en la regulació del finançament, que és una conseqüència de- 4.40. Informació 20 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA rivada de l’absència d’un model establert constitucionalment. El finançament és «matèria» estatutària i depèn, per tant, del que puguin establir els estatuts, sobretot quan l’existència d’una llei estatal de finançament (la LOFCA) és considerada per la Constitució com a potestativa. Des del punt de vista constitucional, el finançament autonòmic es podria regular perfectament per mitjà del binomi Constitució-Estatut, sense necessitat d’una llei general de finançament. I aquesta hipòtesi, constitucionalment indiscutible a tenor del que estableix l’apartat 3 de l’article 157 CE, confirma que el marc constitucional pot assumir, des d’un punt de vista jurídic, l’existència de diversos models en funció dels diferents continguts estatutaris. Aquest mateix caràcter potestatiu que té la LOFCA és també un altre argument important que cal considerar, sobretot si tenim en compte que aquesta eina legislativa està essencialment dissenyada com un instrument de què disposa l’Estat per coordinar el sistema en el seu conjunt. Aquesta funció ha estat destacada reiteradament per la jurisprudència constitucional, amb la idea que l’article 157.3 CE no pretén altra cosa que garantir la intervenció unilateral de l’Estat en matèria de finançament amb la finalitat d’obtenir un mínim grau d’homogeneïtzació, per tal d’evitar que el finançament quedi condicionat exclusivament al que determini cada estatut d’autonomia (STC 68/1996, del 4 d’abril). Aquesta mateixa idea d’evitar una «congelació» del model (si només quedés en mans dels estatuts), i de salvaguardar el poder de decisió estatal, és la que es troba també en la sentència de l’Estatut, d’acord amb el que expressa el seu FJ 130. 6.5.5. Les reflexions que s’acaben de fer posen en relleu que la LOFCA, com a instrument de coordinació del sistema de finançament autonòmic, permet a l’Estat diverses possibilitats o escenaris d’aplicació del sistema per assegurar aquesta coordinació, sense que constitucionalment s’imposi forçosament una solució igual o comuna per a totes les comunitats autònomes. Fins al moment present, això ha estat així amb l’anomenat model de «règim comú» (excepció feta del País Basc i Navarra), però això no exclou, lege ferenda, que en el futur l’Estat pugui articular el sistema a partir d’un marc més flexible, que permeti ampliar el reconeixement d’un règim singular a comunitats altres que les que actualment determina la LOFCA. Es tracta, per tant, d’un espai de maniobra i d’opció política del legislador estatal, que la Constitució permet (o, dit d’una altra manera, no prohibeix) dins el marge de flexibilitat amb què regula el finançament autonòmic. En aquest sentit, cal recordar que la mateixa LOFCA ja reconeix altres règims especials, a part dels forals, com és el cas de la regulació peculiar de Canàries i de les ciutats autònomes de Ceuta i de Melilla, d’acord amb el que estableixen les disposicions addicionals quarta i cinquena de la Llei. D’altra banda, l’Estatut tampoc no seria un obstacle per a aquesta opció, malgrat que l’article 201.1 faci referència a la LOFCA com a marc regulador del finançament de la Generalitat i que la disposició addicional dotzena esmenti la necessitat de fer una interpretació harmònica entre les disposicions estatutàries i la LOFCA. Ambdós requisits se seguirien complint, perquè seria la mateixa LOFCA la que determinaria el règim especial. Núm. 175 6.5.6. Una fórmula com la que s’acaba de descriure permetria, a la pràctica, que el règim de finançament de la Generalitat es regís exclusivament per les disposicions de l’Estatut, en clau de bilateralitat. L’únic obstacle jurídic que es podria oposar a una solució com aquesta seria la jurisprudència constitucional sobre el sistema de finançament comú i l’afirmació categòrica que sembla que s’hi fa (sobretot en la STC 31/2010, del 28 de juny) amb relació a la inclusió de Catalunya en aquest règim. Si s’analitza bé aquesta jurisprudència, però, es pot deduir que el que ha volgut establir és que l’Estatut no té, per si mateix, capacitat per definir un model de finançament propi al marge de la LOFCA, sobretot perquè això significaria negar a l’Estat la seva potestat unilateral per definir i coordinar el model, d’acord amb la seva competència sobre la hisenda general (art. 149.1.14 CE) i l’habilitació que li dóna l’article 157.3 CE. Aquesta jurisprudència defineix els límits de la regulació del finançament des de la perspectiva estricta del paper del legislador estatutari, sense predeterminar en conseqüència les opcions o alternatives que l’Estat pot articular en exercici de les seves competències. Es pot afirmar, doncs, que la fórmula del règim especial via LOFCA no es troba afectada per la jurisprudència constitucional, per la senzilla raó que aquesta situació no ha estat abordada com a tal pel Tribunal Constitucional. La STC considera que Catalunya està subjecta al règim de finançament comú, perquè entén que li és aplicable el marc LOFCA i, en el moment present, aquest marc comporta que Catalunya en formi part, perquè és l’únic model que estableix (salvant els règims especials del País Basc, de Navarra, de Canàries i de les ciutats autònomes de Ceuta i de Melilla), i el Tribunal en treu les conseqüències lògiques, derivades de la regulació LOFCA. Però cal insistir que aquesta doctrina no «constitucionalitza» com a única opció possible la regulació actual de la LOFCA, ni el mateix abast del règim comú (que no és tan «comú», atesa l’existència dels règims especials ja vigents), sinó únicament la capacitat legislativa que ha de tenir l’Estat per a actuar en l’àmbit del finançament autonòmic. Cal insistir que, quan la jurisprudència constitucional diu que les decisions sobre el finançament autonòmic s’han d’adoptar amb caràcter general i de forma homogènia per a tot el sistema, ho fa per posar en relleu la necessitat que sigui l’Estat el que prengui aquesta decisió, però sense que això determini com l’ha de prendre ni que s’hagi de fer sota una modalitat concreta. Les STC 13/2007, del 18 de gener (FJ 5), i 31/2010, del 28 de juny (FJ 130), permeten deduir clarament aquesta intenció. La jurisprudència constitucional no ha «cristal·litzat» per tant el model de règim comú vigent com l’única opció constitucional possible. Arribar a una conclusió com aquesta contradiria la mateixa doctrina jurisprudencial sobre el caràcter obert i no predeterminat del finançament autonòmic que es desprèn de la Constitució i la mateixa LOFCA, quan ja admet especialitats més enllà dels supòsits forals; i seria també incompatible amb el marge d’opció que cal reconèixer al legislador estatal en el moment d’exercir les competències que li atribueixen els articles 149.1.14 CE i 157.3 CE, per poder configurar 4.40. Informació 21 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA el model que consideri més adequat d’entre els diferents models possibles que s’atinguin als principis constitucionals d’autonomia i suficiència financera, de solidaritat i de coordinació amb la hisenda estatal. 6.6. Articulació d’un règim singular de finançament per mitjà d’una transferència de recursos tributaris, de la potestat normativa i de la gestió tributària, a l’empara de l’article 150.2 de la Constitució 6.6.1. Una altra possibilitat de configurar un model de finançament propi per a Catalunya basat en elements semblants als que caracteritzen el sistema de concert o conveni també es podria articular sobre les possibilitats que ofereix l’article 150.2 CE, que permet que l’Estat transfereixi o delegui a les comunitats autònomes, mitjançant una llei orgànica, facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal que per llur naturalesa siguin susceptibles de transferència o delegació. Òbviament, es tracta d’una opció de naturalesa més excepcional i subsidiària que la que es planteja en l’apartat 6.5, però és una opció no descartable en el context de les possibilitats que permet el debat jurídic sobre aquesta qüestió i dels condicionants polítics que el poden afectar. Aquesta via es defineix doctrinalment com una tècnica d’atribució extraestatutària de competències que permet completar el marc d’autogovern establert pels estatuts. Cal destacar que l’origen d’aquesta disposició constitucional és essencialment polític, i que fou pensada sobretot (tal com es desprèn dels debats constituents) per a les nacionalitats històriques, com un complement de la disposició addicional primera de la Constitució. En tot cas, és evident que tant l’esperit de la norma constitucional com la seva literalitat li donen un component d’asimetria potencial, important dins el sistema autonòmic, tal com ho ha demostrat la praxi de les diverses aplicacions que han tingut com a destinatàries comunitats autònomes concretes. Com a exemples més rellevants es poden esmentar les lleis orgàniques 11/1982 i 12/1982, de transferència de competències a Canàries i a la Comunitat Valenciana, respectivament, que en el seu moment van complementar de manera significativa les competències estatutàries d’aquestes dues comunitats, i la Llei orgànica 6/1997, de transferència de competències a la Generalitat de Catalunya en matèria de trànsit i circulació de vehicles de motor. Aquestes experiències d’aplicació també van resoldre un dubte inicial que s’havia formulat sobre el tipus de facultats transferibles (normatives o només executives) i van deixar clar que la transferència o delegació pot incloure tant les potestats normatives (legislatives i reglamentàries) com les funcions executives. 6.6.2. L’aplicació d’aquesta via constitucional a l’àmbit específic del finançament de la Generalitat no s’ha plantejat de manera directa en el debat jurídic sobre aquesta qüestió i obliga, per tant, a considerar diversos aspectes per a avaluar-ne les possibilitats d’èxit, deixant de banda els condicionants polítics, que òbviament també hi haurien de concórrer. La primera qüestió a resoldre és si els elements que integren el règim de finançament, i de manera especial els Núm. 175 que defineixen un model semblant al de concert econòmic, poden ésser reconduïbles a l’àmbit d’aplicació de l’article 150.2 CE, en la mesura que aquest precepte parla específicament de transferència de «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal». La doctrina ha entès normalment que el terme facultats s’usa com a sinònim de competències en sentit tècnic. Cal recordar que aquest concepte tècnic de competència significaria la concurrència necessària de dos elements: un àmbit material susceptible d’ésser regulat i/o gestionat i el reconeixement d’unes potestats o funcions jurídiques concretes en relació amb aquesta matèria. Tot i aquesta reconducció al concepte més tècnic de competències, cal no oblidar, però, que la redacció de l’article 150.2 CE denota una voluntat d’obertura molt gran quan utilitza el terme facultatsamb referència a una matèria de titularitat estatal, la qual cosa permet una interpretació especialment àmplia i flexible, en el sentit que pot ésser aplicable a qualsevol potestat o funció estatal que tingui relació amb una matèria concreta de titularitat estatal. Com ja s’ha exposat, un sistema de finançament basat en el concert econòmic pivota sobre tres eixos bàsics: la cessió (o concertació) de tots o de la majoria dels tributs estatals; la gestió d’aquests tributs, i l’establiment d’una quota de retorn de recursos a la hisenda estatal com a compensació pels serveis prestats directament per l’Estat en el territori, eventualment ampliable al concepte de contribució a l’anivellament interterritorial. D’aquests elements, els dos primers no ofereixen dubtes sobre la possible inclusió en l’article 150.2 CE. La cessió de tributs estatals, amb o sense capacitat normativa, i la gestió d’aquests tributs per la comunitat autònoma, serien un exemple clar i inequívoc de transferència o de delegació (depenent de la tècnica utilitzada) de facultats de titularitat estatal. En aquest sentit, cal recordar que l’article 157 CE considera explícitament els impostos cedits com una «competència» financera de les comunitats autònomes i que l’article 156 CE esmenta també explícitament la possibilitat de delegació a les comunitats autònomes de la recaptació, la gestió i la liquidació dels recursos tributaris de l’Estat. En relació amb la cessió de tributs, cal recordar també els preceptes estatutaris que remeten a les lleis estatals la concreció de la cessió, i també l’ús habitual que es fa de l’article 150.1 CE per atribuir a les comunitats autònomes facultats normatives sobre els impostos cedits. També cal tenir present que la jurisprudència constitucional considera que el finançament autonòmic forma part de la competència estatal sobre la «hisenda general» (article 149.1.14 CE). El que s’acaba d’exposar permetria, doncs, articular directament mitjançant una llei orgànica per via de l’article 150.2 CE una cessió àmplia de tributs estatals a la Generalitat, i també atribuir a la Generalitat facultats normatives i atribuir-li les funcions relatives a la gestió dels tributs, per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya. Si aquesta hipòtesi és factible, és obvi que tampoc no hauria de presentar cap problema constitucional el fet que una llei orgànica de l’article 150.2 articulés un mecanisme de retorn d’una part dels tributs cedits. Aquesta fórmula es podria considerar com una «condició» establerta sobre la mateixa transferència, que la llei orgànica 4.40. Informació 22 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA podria definir quant als criteris i procediments aplicables per a fer-la efectiva. També hi hauria la possibilitat que la llei orgànica remetés aquesta qüestió a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals regulada per l’article 210 EAC, o bé al marc de decisió de la LOFCA, si es volgués temperar el marc de bilateralitat amb un component multilateral, considerant les implicacions interterritorials que es donen en aquest àmbit. Tampoc no sembla que hagués d’ésser un obstacle a la intervenció en aquest cas d’una llei de l’article 150.2 CE el fet que aquest precepte especifiqui que la llei ha de determinar en cada cas la corresponent transferència de mitjans financers. Aquesta especificació es podria utilitzar com a argument restrictiu de l’abast d’aplicació de l’article 150.2 CE, en el sentit que es refereix només a competències substantives o materials i no a competències estrictament financeres. Però aquesta lectura seria excessivament formalista, ja que la lògica interpretativa del precepte fa pensar més en la voluntat d’assegurar el finançament addicional dels serveis que poder ésser objecte d’una transferència, quan s’escaigui, que no pas en la voluntat de limitar l’abast d’aplicació d’una norma que, com s’ha dit, es formula en termes molt amplis, com posa en relleu l’ús de l’expressió «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal». Un segon aspecte que cal considerar és el de la coherència entre la utilització de la via de l’article 150.2 CE i les disposicions de l’Estatut del 2006 en matèria de finançament. Tal com s’ha dit reiteradament, la regulació estatutària no és tancada, i aquesta obertura permetria, en teoria, un desenvolupament en la línia dels tres eixos en què es fonamenta el sistema de concert. Això es podria utilitzar com un argument en contra de l’aplicació de l’article 150.2 CE en aquest cas, ja que aquesta fórmula no es pot utilitzar en relació amb les competències que ja reconeix l’Estatut o que es poden assolir mitjançant el desenvolupament dels preceptes estatutaris. En aquest sentit, cal recordar que l’Estatut possibilita la cessió dels tributs estatals (que pot ésser molt àmplia, d’acord amb la disposició addicional setena) i defineix uns mecanismes específics per a fer-la efectiva, com són l’acord bilateral i les corresponents lleis estatals de cessió. I que l’Estatut també regula un sistema de gestió, mitjançant una fórmula específica d’Administració tributària. Ara bé, en el cas del finançament ja s’ha pogut comprovar que ens trobem davant una situació especial que impedeix considerar aquesta evolució del model de finançament com una qüestió de regulació estatutària d’efectes directes. La STC 31/2010, del 28 de juny, és molt clara en aquest punt quan condiciona l’efectivitat de les determinacions de l’Estatut a l’evolució que pugui tenir el model en el marc d’aplicació de la LOFCA, la qual cosa significa, dit ras i curt, que el finançament de la Generalitat no és una matèria d’estricta o exclusiva regulació estatutària, ni tampoc exclusivament subjecta a les decisions bilaterals adoptades a l’empara de l’Estatut. Ans al contrari, la implementació de les determinacions estatutàries depèn, en definitiva, segons la doctrina jurisprudencial, dels mecanismes establerts per la LOFCA, és a dir, d’una regulació extraestatutària establerta per l’Estat o amb la concurrència de la voluntat estatal. I, mentre la LOFCA mantingui Catalunya dins el règim Núm. 175 comú, el seu finançament real no serà el que teòricament i potencialment permet l’Estatut, sinó el que es determini en aplicació del marc LOFCA. En conseqüència, no es donaria una situació d’incoherència entre l’Estatut i la utilització de l’article 150.2 CE, ja que l’aplicació d’aquest precepte vindria a donar a la Generalitat unes facultats que aquesta no té garantides directament pel text estatutari. El mateix succeeix en el cas de la gestió dels impostos cedits, en la mesura que la creació de l’Administració tributaria única només abasta els impostos totalment cedits (article 204.1) i, més enllà d’això, només seria operativa amb la concurrència de la voluntat estatal (consorci de l’article 204.2). En qualsevol cas, es podria parlar fins i tot d’una relació de compatibilitat entre la llei orgànica de transferència i l’Estatut, en la mesura que la primera podria actuar com un instrument d’aplicació inicial o transitòria del potencial estatutari, que permetria evolucionar cap un règim semblant al del concert, mentre aquest objectiu no es pugui assolir per una altra via. 6.6.3. Una de les qüestions que ha ocupat més la doctrina en l’anàlisi de l’article 150.2 CE és la interpretació del límit constitucional que es pot establir a les transferències estatals per raó de llur «naturalesa». La raó última d’aquest límit és evitar que es transfereixin facultats o funcions que puguin comprometre elements estructurals de l’Estat, especialment pel que fa als principis d’unitat i de sobirania. En el pla jurídic, és difícil traduir aquest límit en una llista de matèries intransferibles. Tampoc no es disposa, ara per ara, de jurisprudència constitucional significativa sobre aquesta qüestió. Tanmateix hi ha un argument important a favor de la naturalesa transferible de les competències sobre finançament, que es dedueix de l’existència dels règims vigents de concert i conveni econòmic que s’apliquen al País Basc i a Navarra i que evidencien que l’existència d’aquest sistema no atempta contra les bases estructurals de l’Estat. En aquest sentit, no hi ha cap argument consistent per negar a l’article 150.2 CE el potencial competencial que s’ha pogut assolir mitjançant la disposició addicional primera de la Constitució. Les dues es poden considerar clàusules excepcionals d’ampliació de les competències, amb la diferència essencial que la segona permet articular i consolidar aquesta excepcionalitat en el marc estatutari i la primera no. Cal recordar també que la Constitució no estableix límits en relació amb els recursos disponibles per les comunitats autònomes, recursos entre els quals es troben els impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat. Això fa que una transferència per via de l’article 150.2 CE sigui possible sempre que respecti els principis constitucionals generals del finançament autonòmic. 6.6.4. Un altre argument que es podria oposar a la utilització de l’article 150.2 CE, en l’escenari en consideració, és la possible afectació dels principis de coordinació i de solidaritat en matèria de finançament a què es refereixen els articles 138, 156.1, 157.3 i 158 de la Constitució. Si la qüestió se situa en el context del finançament de «règim comú», aquests principis es podrien oposar com un límit material implícit a una transferència singularitzada que suposés, de facto, una excepció a aquest règim 4.40. Informació 23 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA comú. Tanmateix, hi ha diversos arguments per a sostenir el contrari: a) En primer lloc, la mateixa obertura constitucional del sistema de finançament, que fa que l’establiment d’un model concret sigui fruit de la decisió del legislador estatal, que té diverses opcions o possibilitats de concreció. b) En segon lloc, el component de bilateralitat que ja conté l’anomenat «règim comú», i que fa dependre dels òrgans bilaterals l’aplicació mateixa del model, tal com es desprèn del joc combinat entre els estatuts i la LOFCA, que també ha avalat expressament el Tribunal Constitucional i que permet la coexistència de diversos models dins el sistema «comú». c) En tercer lloc, i aquest és l’argument més determinant, la constatació que la garantia d’aplicació dels principis de coordinació i de solidaritat és una responsabilitat de l’Estat (tal com recorden el FJ 130 de la STC 31/2010 i el FJ 7 de la STC 13/2007), la qual cosa significa que correspon a l’Estat d’adoptar les mesures necessàries per a l’efectivitat d’aquests principis. (En aquest sentit, cal destacar que els instruments de decisió multilateral actualment regulats per la LOFCA no són un requeriment constitucional, sinó una opció legislativa, i que l’existència d’aquests instruments no anul·la la competència originària de l’Estat.) I, malgrat que el lloc més idoni per a garantir aquests principis sigui la LOFCA, això no exclou, com és lògic, que el mateix Estat pugui fer-ho també en aprovar una llei de transferència, que a més també és, formalment, una llei orgànica. El fet que la LOFCA no sigui una llei d’existència necessària, d’acord amb el que estableix l’article 157.3 CE, tampoc no permetria considerar en aquest cas el supòsit d’una reserva de regulació a favor de la LOFCA fonamentada en la doctrina de la funció constitucional que compleixen determinades lleis. D’altra banda, la garantia dels principis de coordinació i solidaritat també quedaria assegurada, en darrer terme, pel caràcter revocable, per decisió del mateix Estat, de les transferències realitzades per la via de l’article 150.2 CE, o per l’establiment d’altres formes de control que es pogués reservar l’Estat. d) En quart lloc, perquè la utilització de la via de l’article 150.2 CE tampoc no suposaria necessàriament l’atribució d’un «privilegi» econòmic o social prohibit per la Constitució. Un sistema semblant al concert no implica necessàriament un privilegi si es configura prenent en consideració el principi de solidaritat, d’acord amb el que s’acaba d’exposar en la lletra anterior. D’altra banda, és oportú recordar que la prohibició de privilegis que estableix l’article 138.2 CE s’acota específicament a les diferències que es puguin donar entre els estatuts d’autonomia. Del que s’acaba d’exposar es pot concloure que, en termes jurídics, no existeix cap obstacle insalvable per a la utilització de l’article 150.2 CE en l’àmbit del finançament que es pugui deduir implícitament dels preceptes constitucionals que regulen el finançament autonòmic, ni de l’existència de la LOFCA, ni del marge de maniobra que permet aquell precepte constitucional. Per tant, una llei orgànica de transferència podria actuar de manera autònoma mitjançant l’article 150.2 CE, i configurar, per aquesta via especial, un règim singular de finançament. Núm. 175 Aquesta naturalesa de llei especial de la llei orgànica també permetria que el contingut i els efectes d’aquesta llei de transferència fossin d’aplicació prevalent respecte del règim comú regulat per la LOFCA d’acord amb la finalitat que persegueix l’article 150.2 CE. 6.6.5. La utilització de la via de l’article 150.2 CE no suposaria una garantia plena de manteniment i vigència del règim especial de finançament, atesa la naturalesa extraestatutària de la transferència, que en permetria, en teoria, la revocació per decisió del mateix Estat. Aquesta és una diferència important respecte d’una regulació estatutària, que estaria garantida pel règim especial de reforma. Ara bé, en aquest cas això té una importància relativa, després que la STC 31/2010, del 28 de juny, ha deixat clar que l’efectivitat de la majoria de disposicions estatutàries sobre el finançament depenen de llur reconeixement o encaix dins el marc d’aplicació de la LOFCA. Cal ésser conscients, per tant, que l’articulació d’un règim de finançament singular via clàusula d’excepció dins la LOFCA (vegeu l’apartat 6.5) o via article 150.2 CE no ofereix les mateixes garanties d’intangibilitat que són pròpies d’una regulació estatutària. 7. Trets essencials del règim de concert econòmic 7.1. D’acord amb el que determinen els estatuts respectius, les comunitats del País Basc i de Navarra es regeixen pel sistema de concert o conveni econòmic. Aquest sistema de finançament es fonamenta essencialment en la disponibilitat dels ingressos tributaris generats en el territori i el retorn a la hisenda estatal d’una part d’aquests ingressos en concepte de pagament dels serveis de titularitat estatal que es presten en el territori. La principal diferència d’aquest model respecte del finançament de règim comú rau en el fet que aquest darrer s’articula sobre impostos cedits (totalment o parcialment) i és dependent en bona part de les participacions en els ingressos de l’Estat, la qual cosa fa que les hisendes autonòmiques hagin de comptar amb aquest element per a garantir llur finançament. D’altra banda, en el sistema de règim comú els recursos finalment disponibles depenen també de l’aplicació dels mecanismes d’anivellament i solidaritat, que condicionen el resultat final amb un efecte especialment negatiu fins ara per a Catalunya, d’acord amb el que reflecteixen els criteris de càlcul de les balances fiscals. 7.2. Els elements que configuren el sistema de concert són el concert impositiu i la quota (o cupo). El concert o conveni impositiu regula la hisenda autonòmica amb una àmplia descentralització i autonomia pel que fa als ingressos (tributs concertats), que comprèn pràcticament la totalitat dels impostos estatals (les excepcions afecten alguns impostos especials). La disponibilitat sobre els ingressos no afecta únicament la recaptació dels tributs en el territori, ja que el règim de concert incorpora la possibilitat de desenvolupar un sistema impositiu propi dins d’unes determinades condicions, que inclou la capacitat normativa sobre els impostos. En relació amb la recaptació, el règim de concert significa que la gestió 4.40. Informació 24 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA dels tributs es considera com una competència pròpia de la comunitat autònoma que s’exerceix per mitjà de les institucions forals. Pel que fa a la determinació de la quota de retorn de les hisendes forals a la hisenda general, el criteri seguit per a calcular-la és el de considerar les càrregues no assumides per la comunitat, i que per tant responen als serveis que l’Estat continua prestant en el territori, juntament amb l’índex d’imputació, que correspon a la part proporcional de la càrrega que correspon assumir a la hisenda foral. De l’import resultant, se n’han de deduir els ingressos no concertats que la hisenda estatal continua percebent en els territoris corresponents. 7.3. Com es pot deduir dels trets que el caracteritzen, el règim de concert o conveni proporciona una àmplia autonomia fiscal a les comunitats que disposen d’aquest règim. Des del punt de vista dels ciutadans, aquest sistema també fa que percebin més clarament la relació existent entre la responsabilitat de gestió dels serveis públics a què tenen accés i les càrregues fiscals que suporten. Tanmateix, cal posar en relleu alguns efectes negatius que s’haurien de considerar si el règim de concert (o un règim de contingut similar) es vol estendre a altres comunitats. Entre aquests efectes negatius, cal destacar les distorsions sobre el mercat i les diferències en la pressió fiscal entre els territoris, repercussions que s’han de tenir especialment en compte en el context del mercat únic i de l’harmonització fiscal dins la Unió Europea. Cal destacar també els problemes que poden aparèixer en algun tipus d’impost i que poden afectar la translació del tribut (com és el cas, singularment, de l’impost de societats). Finalment, cal tenir present que els sistemes de concert o conveni actualment existents no consideren el principi de solidaritat (almenys en el sentit i amb l’amplitud que té en el règim comú) per a l’establiment de la quota, ni pel que fa a la determinació de les càrregues no assumibles ni pel que fa a la forma de càlcul de l’índex d’imputació. 8. Evolució del finançament de la Generalitat 8.1. Primer període (1979-1983) Entre els anys 1979 i 1983 es va produir el procés inicial de traspàs de competències, aprovació dels primers estatuts d’autonomia i reajustaments en les valoracions dels serveis transferits. Això va donar lloc a un període de provisionalitat, en què l’Estat estava obligat a garantir el finançament dels serveis transferits per una quantitat igual al cost efectiu del servei en el moment de la transferència. La fixació d’un percentatge de participació en els ingressos de l’Estat no es produiria fins al 1982, i l’aplicació efectiva no seria fins al 1984. L’acord del Consell de Política Fiscal i Financera, del 18 de febrer de 1982, estableix la forma de determinar-ne el cost efectiu i en defineix els elements: costos directes, indirectes i despeses d’inversió. Dins els costos directes s’incloïen les despeses de personal i de funcionament relacionades amb la prestació del servei. Els costos indirectes es corresponien amb costos de funcionament per tal de Núm. 175 realitzar funcions de suport, direcció i coordinació dels serveis transferits. Pel que fa a les despeses d’inversió, se n’excloïa la inversió nova i, per tant, es feien correspondre tan sols amb inversió de reposició. El mètode del cost efectiu suposava un coneixement precís dels costos abans de la transferència, i això no fou possible en múltiples ocasions donades les dificultats d’assignació territorial de la despesa. El resultat, a la pràctica, va suposar un elevat nivell de negociació política en els recursos a transferir. Les despeses de nova inversió, atès que no quedaven incloses en el mecanisme, es van introduir en el Fons de compensació interterritorial, fet que va distorsionar-ne els objectius inicials. El Fons de compensació interterritorial que instaura l’article 158 de la Constitució fou aplicat per primera vegada l’any 1982, i a partir de l’any 1990 s’hi van introduir reformes en profunditat. L’objectiu que es pretenia amb aquest Fons era corregir els desequilibris territorials, però va constituir-se com un mecanisme de finançament parcial de la inversió nova que realitzaven les comunitats amb serveis ja traspassats. Les dificultats en la determinació del cost efectiu dels serveis traspassats implicava la inexistència d’un mecanisme d’aplicació automàtica de criteris en el finançament, i aquest fet va donar lloc a múltiples dificultats d’ordre econòmic i polític. 8.2. Segon període (1984-1986) Des del gener de 1984 es va iniciar el sistema anomenat formalment «transitori», el qual mantenia el criteri del «cost efectiu» dels serveis transferits al territori, d’acord amb el que estableix la disposició transitòria primera de la Llei orgànica de finançament de les comunitats autònomes i l’aplicació del Fons de compensació interterritorial. El finançament que havia de rebre cada comunitat es corresponia amb el cost efectiu, amb deducció dels ingressos obtinguts a conseqüència de les taxes recaptades sobre els serveis transferits. El percentatge de participació d’una comunitat autònoma en els ingressos de l’Estat s’obtenia deduint del cost efectiu esmentat la recaptació dels impostos que l’Estat havia cedit, per delegació, a aquella comunitat. Aquest sistema limitava els incentius a una gestió eficient de la recaptació dels tributs cedits, ja que les disminucions en la recaptació donaven lloc a una participació superior en els ingressos de l’Estat, i a un finançament més gran per a la comunitat autònoma. A partir del 1986, aquest problema es va corregir mitjançant l’establiment del criteri de recaptació «normativa», que seria la que la comunitat esperaria obtenir en condicions normals. Les diferències entre recaptació efectiva i recaptació normativa (fruit de l’eficiència en la gestió dels tributs cedits) repercutirien en el finançament d’aquella comunitat. Mitjançant els recursos esmentats, quedava incorporada la inversió de reposició, però no el finançament de nova inversió, el qual restava atribuït al Fons de compensació interterritorial, de forma similar al període anterior. Fins aleshores, l’esmentat fons es regulava mitjançant disposicions de la llei de pressupostos. La regulació general del Fons s’estableix per mitjà de la Llei 7/1984. Atès que el Fons finançava nova inversió, totes les comunitats au- 4.40. Informació 25 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA tònomes n’eren creditores. El Fons es repartia entre les comunitats autònomes, fruit de la suma de les quantitats següents: el 70%, en funció d’una variable que corresponia a la inversa de la renda per capita; el 20%, en funció de una variable migratòria; el 5%, en funció de l’atur, i el 5% restant, en funció d’una variable que recollia la superfície. A més a més, es tenia en compte el fet insular de les Balears i les Canàries. Aquest sistema transitori va donar lloc a una àmplia controvèrsia. Entre els aspectes més discutits hi havia el procés de valoració dels costos de les competències transferides i el bloqueig en les assignacions regulades per l’article 15 de la LOFCA, que anaven destinades a garantir un nivell mínim de provisió de serveis públics fonamentals. Aquestes assignacions, amb una interpretació que des de bon principi era difícil d’articular, a la pràctica no s’han dut a terme. Les diferències existents en la prestació de serveis públics amb anterioritat a les transferències ha estat una de les qüestions de debat més rellevants des de l’inici del procés descentralitzador. El sistema de valoració del cost efectiu no va tendir a corregir la tendència històrica prèvia a les transferències: d’aquesta manera, aguditzava els dèficits històrics en la prestació de serveis públics, però situava el nivell competencial més a prop dels ciutadans i, per tant, més subjecte a la pressió política. 8.3. Tercer període (1987-1991) El criteri de cost efectiu es va substituir per un repartiment del finançament total per a les comunitats de règim comú, segons un conjunt de variables demogràfiques, geogràfiques (població, superfície, insularitat i nombre d’unitats administratives) i redistributives (riquesa relativa –diferència entre la població relativa i la renda relativa de cada comunitat respecte a la resta de comunitats de règim comú– i esforç fiscal –diferència entre quotes líquides relatives declarades a l’IRPF pels residents i la renda relativa de cada comunitat–). Ateses les diferències a nivell competencial en matèria d’educació, es van haver d’estimar ponderacions de les variables atenent dos grups de comunitats, les que disposaven de competències en aquesta matèria i les que no. En establir les esmentades ponderacions, s’hi va afegir una restricció important: cap comunitat no havia de rebre menys recursos que en l’etapa anterior. Es va avançar en l’objectiu de reduir diferències de finançament per capita en diferents comunitats amb les mateixes transferències, però no es van corregir deficiències prèvies a les competències, com les relatives a la inversió pública. Durant aquest període es va augmentar el finançament incondicionat mitjançant la participació en els ingressos de l’Estat, i es va avançar així en l’objectiu d’augmentar l’autonomia des del vessant de la despesa, tot i mantenir una elevada dependència de les transferències de l’Estat. El finançament condicionat resulta fonamentalment dels fons provinents de la Unió Europea i del Fons de compensació interterritorial. Els recursos propis fruit d’impostos cedits (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxes sobre el joc) no es van modificar substancialment. Núm. 175 Cal ressenyar, però, que es va cedir l’impost d’actes jurídics documentats, per tal de compensar reduccions derivades de la introducció de l’IVA. 8.4. Quart període (1992-1996) A l’inici del període 1992-1996 es van introduir canvis menors en el sistema de finançament. Les variables utilitzades per a determinar les ponderacions es van modificar, i les ponderacions es van aplicar a les comunitats autònomes segons si s’havien acollit a l’article 143 CE o a l’article 151 CE, a diferència del període anterior, en què es relacionaven amb les competències transferides en educació. La variable «població» va tenir un pes superior en el finançament de les comunitats autònomes de l’article 151, mentre que el canvi fou menor per a les de l’article 143. Però el finançament definitiu rebut es va fixar a partir d’un conjunt de criteris establerts pel Consell de Política Fiscal i Financera, fet pel qual nou comunitats no rebien els diners en relació directa amb la fórmula establerta. La introducció, a partir de l’any 1994, d’un mecanisme de coresponsabilitat fiscal suposa un canvi substancial respecte a la regulació establerta per a aquest període. D’aquesta manera se cedia el 15% de l’impost de la renda de les persones físiques, alhora que es reduïa en una quantitat corresponent el percentatge de participació en els ingressos de l’Estat. D’una situació prèvia que reconeixia a les comunitats autònomes uns ingressos en funció d’uns criteris, es passa a una altra situació en què el finançament depèn de forma parcial també de les variacions en la recaptació efectiva en el territori de cada comunitat. També es van establir, alhora, criteris per a limitar els possibles efectes de la mesura, i això va provocar que les variacions fossin en general poc significatives. La importància d’introduir la coresponsabilitat fiscal, mitjançant la participació en el 15% de l’IRPF, va suposar un canvi qualitatiu rellevant respecte als desenvolupaments anteriors. 8.5. Cinquè període (1997-2001) L’acord de finançament de les comunitats autònomes per al quinquenni 1997-2001 fou aprovat pel Consell de Política Fiscal i Financera en la sessió del 23 de setembre de 1996 i, pel que fa a Catalunya, per la Comissió Mixta de Valoracions Estat - Generalitat en la sessió del 16 de gener de 1997. Els aspectes principals de l’acord són els següents: – S’amplia el percentatge de participació de les comunitats autònomes en l’IRPF i es divideix en dues parts: un IRPF autonòmic d’un 15% i una participació d’un 15% en les quotes líquides de l’IRPF de la comunitat autònoma. – S’atorga més capacitat normativa a les comunitats autònomes per a modificar alguns aspectes dels tributs cedits i del tram d’IRPF autonòmic, el qual passa a ésser com un tribut cedit de forma parcial. – S’estableix la participació de les comunitats autònomes en les tasques de direcció i control de l’Agència Estatal 4.40. Informació 26 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA d’Administració Tributària, en relació amb l’IRPF del territori respectiu. – Es dissenya un fons de garantia per tal d’evitar distorsions i desequilibris financers entre les comunitats autònomes. Durant aquest quinquenni, el finançament de les comunitats autònomes provindrà de: els tributs cedits i les taxes pels serveis transferits; l’IRPF autonòmic; la participació en les quotes líquides de l’IRPF, i la participació en els ingressos generals de l’Estat. A més, cal considerar els fons de desenvolupament que reben de la Unió Europea certes comunitats autònomes. Els tributs cedits per a aquest quinquenni són els mateixos del període anterior (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxes sobre el joc) i, a més, el tram autonòmic de l’IRPF. La capacitat normativa de les comunitats autònomes respecte a aquests tributs se centra en la possibilitat de modificar les tarifes i els mínims exempts. 8.6. Sisè període (2001-2009) El sistema de finançament derivat de l’acord del 2001 (que ha estat vigent mentre no s’han desplegat les disposicions de l’Estatut del 2006) integra el finançament de les competències comunes i també el de les corresponents a la gestió dels serveis sanitaris i dels serveis socials de la seguretat social. El sistema s’articula a partir d’aquests tres blocs i de les necessitats de finançament de cada comunitat autònoma prenent en consideració variables sociodemogràfiques i administratives. L’estructura financera del sistema establia un finançament amb els recursos següents: les taxes dels serveis traspassats, i els tributs cedits sobre el patrimoni, sobre transmissions patrimonials i actes jurídics documentats, sobre successions i donacions i sobre el joc, amb competències normatives; la tarifa autonòmica de l’IRPF, equivalent al 33%, amb competències normatives sobre la tarifa i les deduccions; el 35% de les recaptacions líquides per l’IVA i el 40% pels impostos especials de fabricació sobre la cervesa, sobre el vi i begudes fermentades, sobre els productes intermedis, sobre l’alcohol i begudes derivades, sobre els productes del tabac i sobre els hidrocarburs, i el 100% de les recaptacions líquides per l’impost sobre l’electricitat i per l’impost especial sobre determinats mitjans de transport. La cessió de l’IVA, dels impostos especials de fabricació, de l’impost sobre l’electricitat i de l’impost especial sobre determinats mitjans de transport es condicionava al fet que la comunitat autònoma tingués traspassats els serveis de gestió de l’assistència sanitària de la seguretat social. El sistema de finançament establia també un fons de suficiència per a cobrir la diferència entre les necessitats de despesa de cada comunitat autònoma i la seva capacitat fiscal. Al marge del sistema de finançament pròpiament dit, s’hi inclouen les assignacions d’anivellament i el fons de compensació interterritorial. Les assignacions de l’anivellament han de garantir un nivell mínim en la prestació dels serveis d’educació i de sanitat de tot el territori de l’Estat. El fons de compensació interterritorial Núm. 175 manté en grans línies la regulació establerta per la Llei 29/1990 pel que fa a les comunitats beneficiàries. Són les regions que la Unió Europea considera beneficiàries dels fons estructurals de l’objectiu I, entre les quals no es troba Catalunya. La Llei 22/2001, reguladora dels fons de cooperació interterritorial, va introduir diferents reformes en aquests fons per a incloure-hi les despeses corrents necessàries per a posar en funcionament les inversions i fer-ho compatible amb el que estableix l’article 157 CE. El model de finançament derivat de l’acord del 2001 va significar un canvi molt important de l’estructura dels ingressos autonòmics, amb un increment notable dels ingressos tributaris i un descens de les transferències de l’Estat. Fins a l’any 2001, els ingressos de la Generalitat es nodrien entre el 70% i el 80% de les transferències de l’Estat, mentre que a partir de l’any 2002 els ingressos corresponents als recursos tributaris se situen a l’entorn del 60%. En relació amb aquest canvi tan significatiu de procedència dels recursos, cal destacar que amb l’Acord del 2001 va desaparèixer com a font de finançament la participació de les comunitats autònomes en els ingressos de l’Estat en la mesura que aquesta participació es produeix directament per mitjà de l’ampliació dels tributs cedits. Tanmateix, com ja s’ha dit, es va crear un fons de suficiència per tal de cobrir la diferència que hi hagués entre les necessitats de despesa de cada comunitat i la seva capacitat fiscal, que s’articula mitjançant una transferència estatal de caràcter incondicionat. 8.7. El model vigent: l’acord del 2009 L’Acord 6/2009, del Consell de Política Fiscal i Financera del 15 de juliol, per la reforma del sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, estableix les bases del sistema de finançament vigent i ha donat lloc a importants canvis en aquesta regulació. Una dada important a destacar és que aquest model s’estableix ja sobre la base del nou Estatut del 2006 i pren en consideració, per tant, els principis estatutaris relatius a l’autonomia financera (cistella tributària, capacitat normativa i gestió tributària), l’equitat i el marc de relació entre l’Estat i la Generalitat. No obstant això, cal recordar que l’aplicació d’aquests principis estatutaris se situa dins el context LOFCA, amb els condicionants que això implica sobre els efectes que es podrien derivar autònomament de les previsions estatutàries en un marc d’aplicació bilateral. L’Acord del 2009 ha comportat la modificació corresponent de la LOFCA, mitjançant la Llei orgànica 3/2009, del 18 de desembre, i la promulgació de la Llei 22/2009, de la mateixa data, que completa i desplega el sistema de finançament autonòmic i modifica les normes tributàries afectades. Aquests canvis afecten especialment la cessió de tributs i altres mecanismes financers com el fons de garantia de serveis públics fonamentals, el fons de suficiència global i el fons de convergència autonòmica. Com a conseqüència de l’aprofundiment en el principi de coresponsabilitat fiscal, el règim de cessió de tributs s’amplia en els percentatges de cessió i en les competències normatives, de manera que es produeix una elevació del percentatge de 4.40. Informació 27 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA cessió de l’IRPF (del 33% al 50%), de l’IVA (del 35% al 50%) i dels impostos especials de fabricació sobre la cervesa, sobre el vi i les begudes fermentades, sobre els productes intermedis, sobre l’alcohol i les begudes derivades, sobre els productes del tabac i sobre els hidrocarburs (del 40% al 58%). Aquests percentatges responen al que estableixen les disposicions addicionals vuitena, novena i desena de l’Estatut i han suposat també la modificació del contingut de la disposició addicional setena de l’EAC, en els termes de l’article 1 de la Llei 16/2010, del 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Generalitat. En aquesta mateixa Llei s’estableixen també l’abast i les condicions de la cessió i de l’atribució de facultats normatives. Pel que fa als resultats d’aquest model, la liquidació del 2009 permet fer una estimació de recursos totals de prop de 17.200 milions d’euros, amb uns recursos addicionals, respecte del model anterior, de 1.986 milions d’euros, aproximadament. Pel que fa al procés d’anivellament i redistribució, les dades per població ajustada situen Catalunya sobre l’índex inicial de 120-121 i de 104-105, després de l’anivellament, mentre que la relació que es donava en el model del 2001 (liquidació del 2008) era de 122 (índex inicial) i 97 (índex després de l’anivellament). Núm. 175 9. Proposta presentada pel Govern (Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic) Informe sobre l’aplicació A Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic Índex I. Objecte de l’informe i contingut de l’expressió «Model de finançament basat en el concert econòmic» II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el concert amb la Constitució, l’Estatut d’autonomia i el dret europeu A. Compatibilitat amb la Constitució 1. Principi de solidaritat 2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1 de la Constitució 3. Prohibició de privilegis econòmics i socials 4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs 5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia 1. Plantejament de la qüestió 2. Sistema organitzatiu 3. Recursos per al finançament de la Generalitat 4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat 5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat 6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures 7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea 1. El nou model de finançament i el Dret originari i derivat de la Unió Europea 2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres de les entitats territorialment descentralitzades III. Instruments normatius i procediment per establir i desenvolupar un model de finançament basat en el concert. el problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral A. Instruments normatius i procediment 1. Plantejament de la qüestió 2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels articles 150.2 i 150.1 CE i les lleis de la Disposició addicional setena de l’Estatut. 3. Contingut de la LOFCA 4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolupar el nou model de finançament B. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral 1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Concert 2. El pacte bilateral en el nou model de finançament a) El pacte bilateral en la fase d’establiment del nou sistema de finançament b) El pacte bilateral en la concreció, el desenvolupament i la modificació del nou sistema de finançament IV. Efectes de la implantació del nou model de finançament A. efectes sobre el finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú 1. Efectes sobre el finançament dels ens locals 2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú a) La hipotètica modificació del sistema de finançament de les comunitats autònomes b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recursos de les comunitats autònomes B. Normativa estatal afectada 1. Normativa tributària 2. Normativa d’estabilitat pressupostària 4.40. Informació 28 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 3. Normativa relativa al finançament dels ens locals 4. Normativa processal 5. Normativa requerida de finançament per a la seva implementació V. Conclusions Annexos Annex I– Sentències del Tribunal Constitucional sobre els drets històrics i la Disposició addicional primera de la Constitució Annex II– Sentències del Tribunal Constitucional sobre el Règim econòmic i fiscal canari i la Disposició addicional tercera de la Constitució Annex III– Decisions de la Comissió Europea sobre ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc Annex IV– Sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea sobre decisions de la Comissió Europea relatives a ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc Annex V– Sentències del Tribunal Suprem sobre aspectes relatius a l’aplicació del règim de Concert I. Objecte de l’informe i contingut de l’expressió «Model de finançament basat en el concert econòmic» En sessió tinguda el dia 4 de maig d’enguany, per Resolució 61/IX, el Ple del Parlament de Catalunya va decidir la creació d’una «Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic», sense pràcticament cap més precisió. En aquest Informe, que s’emet a requeriment del departament de la Presidència de la Generalitat, analitzarem, en primer lloc, la viabilitat jurídica, des de la perspectiva constitucional, estatutària i del dret europeu, de l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert Econòmic». En segon lloc, abordarem la qüestió del procediment i els instruments normatius que caldria emprar per establir, desenvolupar i aplicar aquest model I, finalment, en la tercera part, farem referència als efectes que podria tenir el nou model sobre el règim de finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú, així com les disposicions generals de l’Estat que resultarien afectades per la incorporació del nou sistema de finançament. Abans, però, d’entrar en l’anàlisi d’aquestes tres qüestions cal precisar què entendrem en aquest Informe per «model basat en el Concert Econòmic», ja que el Ple del Parlament va deixar deliberadament oberta aquesta qüestió. Doncs bé, entendrem que poden incloure’s en l’expressió «model basat en el Concert Econòmic», en primer lloc, els sistemes de finançament que comparteixin els trets fonamentals del Concert Basc o el Conveni Navarrès1. Aquests trets, als efectes que aquí interessen, es poden enunciar tot recordant que en aquest model: 1. Les diferències entre els dos models, que existeixen, són aquí irrellevants. De fet, a partir d’ara farem referència exclusivament al Concert Basc, com fa de fet la resolució del Parlament. Núm. 175 – La Comunitat Autònoma –o, rectius, els Territoris Històrics2 – ingressa a la seva Hisenda el rendiment de pràcticament tots els tributs produïts o suportats en el seu territori3. – La Comunitat Autònoma té capacitat normativa per dissenyar els elements fonamentals dels impostos directes i parcialment d’alguns dels indirectes4. En exercir aquesta potestat ha de respectar, però, tant els principis i regles que es fixen a l’Estatut d’Autonomia –per exemple, com ara el principi d’«atendre a l’estructura general impositiva de l’Estat»5–, com aquells que es preveuen en la pròpia llei reguladora del Concert –per exemple, l’adequació a la Llei General Tributària quant a terminologia i conceptes o l’obligació de mantenir una pressió fiscal equivalent a l’existent a la resta de l’Estat6 –. – La Comunitat Autònoma té atribuïda la gestió sobre la quasi totalitat dels tributs7. Concretament li correspon la seva liquidació, recaptació, inspecció, revisió administrativa de les reclamacions i exercici de la potestat sancionadora. – La Comunitat Autònoma retorna a l’Estat una part dels ingressos tributaris obtinguts i ho fa aplicant com a criteri per determinar la quantia de la quota de retorn, no el de la necessitat de despesa de la Comunitat per finançar l’exercici de les seves competències, sinó el criteri de la contribució a totes les càrregues de l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma8, més aquelles que derivin 2. Com és conegut aquesta és una de les grans especificitats del Concert Basc. Tanmateix, com es obvi, en el cas de que aquest fos el model que es decidís adoptar per a Catalunya, caldria adaptar la referència als Territoris Històrics a la realitat catalana. Per això, en aquest Informe en referir-nos al Concert Basc farem referència a la Comunitat Autònoma tant per al·ludir als Territoris Històrics com a la Comunitat en sentit estricte. 3. Només en resten exclosos els impostos que s’integren en la renda de duanes (és a dir, els drets d’importació i els gravàmens a la importació dels Impostos Especials i de l’Impost sobre el Valor Afegit). A banda, també corresponen a l’Estat les retencions de treball dels funcionaris i empleats estatals, les retencions de capital del deute públic, determinades taxes i tributs sobre jocs, altres taxes i contribucions especials per la realització d’activitats o la prestació de serveis i d’altres ingressos no tributaris -patrimonials i per actius financers-, així com els provinents de cotitzacions socials. 4. En el model de Concert, es reconeix la capacitat normativa autonòmica en els impostos principals del sistema tributari (Impost sobre la Renda de las Persones Físiques; Impost sobre el Patrimoni; Impost sobre Successions i Donacions; Impost sobre Societats; part de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats; tributs sobre el joc quan la seva autorització es realitzi al País Basc). Tanmateix, no té aquesta capacitat normativa respecte de l’Impost de la Renda de no Residents, sobre l’Impost sobre el Valor Afegit, una part de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats, l’Impost sobre Primes d’Assegurances, els Impostos Especials i els Impostos sobre Vendes Minoristes de determinats Hidrocarburs. 5. Article 41.2.a de l’Estatut d’Autonomia del País Basc. 6. Article 3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc. 7. L’Estat es reserva la competència exclusiva sobre la regulació, gestió, inspecció, revisió i recaptació dels drets d’importació i dels gravàmens a la importació en els Impostos Especials i en l’Impost sobre el Valor Afegit (article 5 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc). 8. Articles 41.2.d de l’Estatut d’Autonomia del País Basc i 49 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc. 4.40. Informació 29 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA de l’aplicació del principi de solidaritat «en els termes previnguts a la Constitució i l’Estatut d’Autonomia»9. – L’existència del model està garantit jurídicament front a canvis unilaterals imposats per l’Estat com a conseqüència de ser fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma: cal la concurrència de la voluntat de l’Estat i de la Comunitat Autònoma per establir-lo, per «actualitzar-lo» i per modificar-lo. Des de la perspectiva jurídica, aquesta característica es plasma essencialment en el fet que en puritat la seva vigència actual i la seva «actualització» deriven de la incorporació del model a l’Estatut d’Autonomia del País Basc –que, com tots els Estatuts, té característiques «pactades» tant pel que fa a la seva aprovació com a la seva modificació– i, d’altra banda, deriva del fet que la seva concreció i desenvolupament s’han anat produint mitjançant la denominada llei del Concert que es una llei d’article únic, tramitada pel procediment de lectura única, que a la pràctica es limita a formalitzar un acord bilateral previ entre l’Estat i la Comunitat sense introduir-hi cap modificació10. – Finalment, el Concert es caracteritza pel fet que els tributs concertats, en puritat teòrica, no són tributs estatals cedits, sinó tributs de la pròpia Comunitat Autònoma. Aquest fet es manifesta, entre d’altres, en l’afirmació continguda a l’Estatut d’Autonomia del País Basc (article 41.2) i a la Llei 12/2002 del Concert (article 1), que estableix que les Institucions competents dels Territoris Històrics «podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen tributario». Malgrat tot cal tenir en compte que la Comunitat Autònoma no té una disponibilitat absoluta sobre els tributs i sobre la relacions financeres i tributàries amb l’Estat ja que, d’una banda, no es pot oblidar que les disposicions que aproven i actualitzen el Concert són disposicions estatals –certament paccionades– i, d’altra banda, com hem avançat, cal que la Comunitat Autònoma, en regular el sistema de finançament, s’atengui a l’estructura general impositiva de l’Estat i respecti entre d’altres, els principis de coordinació, harmonització fiscal i col·laboració amb l’Estat. Posteriorment també tindrem ocasió d’analitzar la transcendència pràctica d’aquesta característica del Concert. Així doncs en aquest Informe considerarem que es pot incloure en l’expressió «sistema basat en el Concert Econòmic» i fins i tot en la de «sistema de Concert Econòmic» sense més precisions, qualsevol sistema de finançament que respecti aquest sis criteris i els concreti de la mateixa manera que ho ha el règim de finançament basc. Entre d’altres, tenen el caràcter de càrregues no assumides per la Comunitat Autònoma les quantitats assignades en els Pressupostos Generals de l’Estat al Fons de Compensació Interterritorial, i les transferències o subvencions que faci l’Estat a favor d’ens públics que exerceixin competències no assumides per la Comunitat Autònoma del País Basc Articles 52.3 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, i 4.3 de la Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-2011. 9. Article 48 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc. 10. Igualment, la adaptació del Concert a les reformes de lleis estatals que l’afectin requereix “l’acord comú” d’ambdues Administracions (Disposició Addicional segona. Dos de la Llei 12/2002 del Concert). Núm. 175 És més, també entendrem inclosos en aquesta expressió els sistemes de finançament basats en els sis requisits anteriors encara que la seva concreció no sigui idèntica a la del Concert Basc, però sempre que la diversitat en la concreció no arribi a desvirtuar el contingut essencial dels criteris esmentats ni alteri substancialment els resultats pràctics del model. Així, per exemple, es podria considerar inclòs en el model de Concert Econòmic un sistema de finançament que introduís alguns canvis en la relació dels tributs concertats o en la capacitat normativa o de gestió sobre alguns d’aquests tributs, sempre que es respectés el criteri de que la pràctica totalitat dels tributs fossin concertats i la capacitat normativa i, molt especialment, la de gestió s’atribuïssin com regla absolutament general a la Comunitat Autònoma i només com a excepció a l’Estat. Certament la fixació del llindar a partir de la qual el model de Concert es desfigura és impossible de determinar a priori de manera objectiva. El debat aquí restarà sempre obert. Igualment, es podrien incloure en el model del Concert sistemes de finançament que a l’hora de determinar el «cupo» o la quota de retorn, empressin una metodologia diversa de l’aplicada al País Basc, sempre que respectessin el criteri fonamental que la quota es fixa a partir de les càrregues suportades per l’Estat, no de les necessitats de la Comunitat Autònoma per fer front a les despeses derivades de les seves competències. El mateix es podria argumentar respecte del caràcter pactat. En hipòtesi es podria aconseguir la garantia jurídica del sistema front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat, emprant mecanismes diferents dels previstos al Concert Basc. Més complexa en canvi és la qüestió relativa al caràcter propi dels tributs que defineix el sistema de Concert. La pregunta fonamental que es planteja és si podria incloure’s en el model de Concert algun sistema de finançament basat en una cessió de tributs per part de l’Estat. És més que probable que, des de la perspectiva estrictament teòrica, un sistema de finançament basat en la cessió del tributs no encaixi en el model del Concert. Tanmateix, atesa la limitada transcendència pràctica que té aquest sisè criteri definidor del Concert i donada la obertura de l’expressió «basat en el Concert» emprada pel Parlament, en aquest Informe considerarem que també podrien incloure’s en aquesta locució els sistemes de finançament basats en la cessió de tributs per part de l’Estat sempre que complissin els requisits següents: – Que la cessió fos una cessió total del rendiment i afectés a tots o quasi tots els tributs el rendiment dels quals s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Concert Basc. – Que el càlcul del rendiment que correspon a l’Estat dels tributs cedits es basi en el criteri de les càrregues suportades per l’Estat que no assumeixi la Comunitat Autònoma i no en el criteri de la necessitat de despesa de la Comunitat per finançar l’exercici de les seves competències. Si es respecta aquest criteri es podria considerar secundària la qüestió de si el mecanisme concret per ferlo efectiu ha de ser el de la fixació d’una quota de retorn 4.40. Informació 30 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA o el de la retenció per part de l’Estat de la part del rendiment que li correspon dels tributs «totalment» cedits. – Que es cedeixi a la Comunitat Autònoma una capacitat normativa similar a l’atribuïda als Territoris Històrics per dissenyar els elements fonamentals dels impostos directes i parcialment els dels indirectes. – Que es cedeixi la gestió de la pràctica totalitat dels tributs suportats a Catalunya. – I, finalment, que s’estableixin mecanismes de pacte bilateral amb capacitat per garantir jurídicament l’establiment, la reforma i l’actualització del sistema de finançament front hipotètiques alternacions unilaterals per part de l’Estat. Un model que partís d’aquestes premisses no seria un simple aprofundiment del sistema de cessió del règim de finançament comú avui vigent. No ho seria sobre tot pel fet que la fixació del nivell de recursos corresponents a Catalunya –a través d’una quota de retorn o del càlcul del volum de la cessió– es basaria exclusivament en els ingressos de la Generalitat, les càrregues de l’Estat i les contribucions a la solidaritat, no en les necessitats de despesa de la Comunitat Autònoma per fer front a les seves competències ni en la combinació dels criteris dels ingressos i les despeses de la Comunitat11. Un model que compartís les sis premisses anteriorment apuntades es podria considerar molt pròxim al model del Concert i per aquest motiu en aquest Informe s’inclou en l’expressió més àmplia de model «basat en el Concert». Així, doncs, en l’Informe, juntament amb el model de Concert –en les seves diverses concrecions possibles–, analitzarem també al mateix temps, però de forma autònoma quan sigui necessari, el model que per abreujar denominarem a partir d’ara «model de cessió total de tributs12» o «model de cessió total de tributs amb quota de retorn». Quan vulguem referir-nos al mateix temps al model de Concert i de cessió «total» de tributs emprarem també l’expressió «models basats en el Concert». II. Compatibilitat de l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el concert amb la Constitució, l’Estatut d’autonomia i el dret europeu A. Compatibilitat amb la Constitució Tant la doctrina com la jurisprudència es mostren unànimes a l’hora de reconèixer que la que Constitució no conté un model de finançament per a les comunitats autònomes ni exigeix que s’estableixi un model general i únic per a totes elles. El Tribunal Constitucional ha reite- Núm. 175 rat el caràcter obert de la Constitució en aquest àmbit13 i la pràctica dels més de 30 anys d’Estat de les autonomies mostra clarament l’existència, constitucionalment pacífica, de diversos sistemes de finançament autonòmic14. Això no vol dir, però, que la Constitució no estableixi un seguit de regles i sobre tot de principis que forçosament han de regir el sistema de finançament de les comunitats autònomes i que, per tan, han de ser respectats a l’hora de la seva aprovació i aplicació. Cal analitzar, doncs, si l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert Econòmic o d’un model de cessió total de tributs, en l’accepció donada a aquestes expressions en el capítol anterior, respectaria o no els preceptes constitucionals en què es fixen les regles i principis aplicables al finançament autonòmic. Concretament es tracta del principi de solidaritat previst en els articles 138.1 i 156.1 de la Constitució (CE); la relació dels recursos de les comunitats autònomes continguda a l’article 157.1 CE; la prohibició establerta a l’article 138.2 CE que les diferències entre els estatuts d’autonomia impliquin privilegis econòmics o socials, i la proclamació de la potestat originària per establir els tributs com a competència exclusiva de l’Estat (article 133.1 CE). A la segona part d’aquest Informe farem referència també al dret fonamental dels membres de les Corts Generals a participar en els afers públics i a accedir en condicions d’igualtat a les funcions públiques (article 23.1 i 2 CE) que, en hipòtesi, podria veure’s afectats per alguns dels procediments que podrien establir-se per tal d’afavorir al màxim el caràcter pactat i bilateral de l’adopció del nou model de finançament. 1. Principi de solidaritat No sembla necessari desplegar una llarga argumentació per posar de manifest que ni el model de Concert ni el de cessió «total» vulneren per se el principi de solidaritat o impedeixen la seva plena efectivitat. Aquestes dos sistemes afecten la forma de gestionar els ingressos tributaris que es generen en un territori autonòmic però no són incompatibles amb l’establiment de mecanismes de solidaritat amb altres comunitats autònomes i amb els seus ciutadans. De fet, com ja hem apuntat, el principi de solidaritat és un dels principis que expressament regeix el règim de Concert Econòmic del País Basc. Certament la forma concreta en la que es dissenyin els mecanismes de solidaritat, tant en un model de Concert com en un de cessió «total» amb quota de retorn, a la pràctica pot afavorir en major o menor mesura la realització efectiva d’aquest principi o pot fins i tot dificultar 13. SSTC 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener, FJ 3. 11. Sobre tot si l’augment d’ingressos derivats d’un major esforç fiscal es “compensa” amb una disminució de les transferències estatals per finançar les competències autonòmiques. 12. Tot i que aquest model es vinculi a la cessió “total” de tributs, cal precisar que, com s’ha assenyalat en definir les característiques del model, la cessió hauria d’incloure no la totalitat de tributs estatals suportats a Catalunya, sinó aquells –o la seva major part– el rendiment dels quals s’atribueix als Territoris Històrics en el model de Concert Basc. 14. Com és conegut sota la vigència de la Constitució han estat vigents tant els models de Concert Basc i del Conveni Navarrès, com diversos sistemes de règim comú. En efecte, el règim comú no solament s’ha concretat en, almenys, tres sistemes diversos al llarg dels trenta anys d’Estat de les Autonomies, sinó que en determinats moments han coexistit diversos sistemes al mateix temps i això no solament degut al cas canari –reconegut expressament a la Disposició addicional tercera de la Constitució– sinó al fet que als anys noranta algunes comunitats autònomes de règim comú (Andalusia, Castella La Manxa i Extremadura) van decidir no optar pel sistema de finançament establert amb caràcter general per a la resta de comunitats de règim comú per al quinquenni 1997-2001, sinó regir-se pel model del quinquenni 1992-1996. 4.40. Informació 31 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA la seva efectivitat, però en cap cas es pot considerar a priori que aquests models, considerats en abstracte, vulnerin el principi de solidaritat o impedeixin la seva realització pràctica. 2. La relació dels recursos autonòmics de l’article 157.1 de la Constitució És un fet cert que en el llistat dels recursos de les comunitats autònomes contingut a l’article 157 de la Constitució no hi figuren els tributs concertats i en canvi n’hi ha d’altres no que tenen fàcil encaix en un model de Concert o, fins i tot, en un model com el que hem denominat de cessió «total» amb quota de retorn. Tanmateix, davant d’aquesta objecció cal tenir present, d’una banda, que el referit llistat no té caràcter exhaustiu ni voluntat d’establir numerus clausus i, d’altra banda, cal advertir que no tots els recursos que hi figuren han d’aplicar-se forçosament a la pràctica. Les dues afirmacions precedents resulten corroborades abastament tan pel contingut de la legislació dictada a partir de l’entrada en vigor de la Constitució –inclosos l’Estatut de Catalunya de 2006 i la Llei Orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA)– com per la pràctica dels trenta anys de vigència de l’Estat de les autonomies. En efecte, d’una banda, les comunitats han disposat i continuen disposant de recursos que no estan expressament previstos a l’article 157.1 CE. Uns provenen de fonts externes a les comunitats (com ara els fons europeus, les taxes estatals sobre el joc o les subvencions condicionades estatals), d’altres són fruit de decisions pròpies de les comunitats autònomes (per exemple, les que estableixen determinats preus públics). En cap dels casos esmentats ha estat necessari reformar la Constitució per incorporar a les fonts de finançament autonòmic aquests recursos no previstos en l’article 157.1 CE. El que s’ha assenyalat queda reflectit, per exemple, a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 que en el seu article 202 preveu entre d’altres els recursos provinents de la Unió Europea i de programes comunitaris i, amés, clou el llistat de recursos amb la clàusula i «qualsevol altre recurs que pugui establir-se...». El mateix succeeix a la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (article 4.U.c), la qual, en enumerar els recursos d’aquestes, fa referència als «tributs cedits, totalment o parcialment, per l’Estat», mentre que l’article 157.1.a de la Constitució fa referència, en canvi, als «Impostos cedits totalment o parcialment per l’Estat». Aquesta discordança terminològica no és irrellevant ja que permet cedir a les comunitats autònomes determinades taxes (és a dir, no es tracta d’impostos estatals) com ara la Taxa sobre Rifes, Tómboles, Apostes i Combinacions Aleatòries (article 34 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries). També l’article 4.U.i de la mateixa LOFCA preveu entre els recursos autonòmics els provinents dels «seus propis preus públics», recurs no previst a l’article 157.1 de la Constitució. Per tant, sembla indiscutible que la relació de recursos previstos en aquest precepte constitucional no és exhaustiva. Núm. 175 Evidentment, el retret de la no previsió constitucional de tributs concertats no té cap virtualitat en el cas d’apostar per l’establiment d’un sistema de cessió «total» de tributs ja que els tributs totalment cedits estan expressament previstos en l’article constitucional que estem analitzant (article 157.1.a CE). D’altra banda, pel que fa a la dificultat d’encaixar alguns dels recursos previstos en l’article 157.1 CE en un model «basat en el Concert» –per exemple, els recàrrecs sobre els impostos estatals en el model de Concert–, cal tenir present que la no creació efectiva d’un recurs econòmic previst en abstracte a la Constitució o la manca d’efectivitat real d’algun dels tributs creats, és un fet relativament freqüent en dret comparat i no és desconegut en el cas espanyol. 3. Prohibició de privilegis econòmics i socials Malgrat que aquesta prohibició constitucional fa referència exclusivament al contingut dels Estatuts d’autonomia, amb tota probabilitat es podria aplicar també a les disposicions que regulen els sistemes de finançament de les comunitats autònomes i, per tant, cal que aquí analitzem la seva incidència en l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el Concert. És clar, malgrat que sovint sembla oblidar-se, que el simple fet que una comunitat autònoma tingui un sistema de finançament diferent al de les altres no implica que la primera gaudeixi d’un privilegi econòmic o social. Per tal que el tracte diferent es pugui titllar de privilegiat des de la perspectiva jurídica, cal, d’una banda, que legalment es veti a d’altres comunitats amb característiques similars la possibilitat d’accedir a aquest model o que el sistema de finançament es configuri legalment de tal manera que necessàriament provoqui uns desequilibris econòmics capaços de perjudicar de manera rellevant les altres comunitats. En la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 31/2010, de 28 de juny, sobre l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, el Tribunal Constitucional ha tingut ocasió de referir-se a una qüestió semblant i, després de reiterar que la Constitució admet diferents concrecions, declara que quan l’article 138.2 CE proclama que les diferències entre els Estatuts d’Autonomia «no podran implicar, en cap cas, privilegis econòmics o socials», no està imposant una homogeneïtat absoluta, sinó que el que proscriu són les diferències que no tinguin justificació objectiva i raonable, comportant beneficis que altres comunitats autònomes, en les mateixes circumstàncies, no podrien obtenir (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131). En els propers epígrafs ens referirem a la qüestió de la justificació objectiva i raonable. En aquest moment cal constatar: primer, que no hi ha cap disposició en l’ordenament jurídic vigent que prohibeixi expressament a les comunitats autònomes de règim comú accedir al model del Concert o a un model de cessió «total» amb quota de retorn, de manera que la seva aplicació a Catalunya no impedeix que legalment no es pogués estendre a d’altres Comunitats15, ni tampoc té perquè provocar una pèrdua de recursos a les altres comunitats, com veurem en la 15. De fet, en teoria al sistema de Concert només hi podrien aspirar les comunitats autònomes que disposessin d’uns ingressos concer- 4.40. Informació 32 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 tercera part. El que sí que podria exigir a la pràctica una hipotètica extensió del model «basat en el Concert» a d’altres comunitats autònomes és, una vegada més, ajustaments a la baixa d’aquest model i, concretament, del model aplicat a Catalunya. Però, insistim, ni l’extensió és obligada jurídicament, ni la no extensió comporta per se privilegis. aplicació, però, insistim, no s’ha afirmat que introduís privilegis, en el sentit jurídic d’aquesta expressió, que és el sentit que aquí ens importa. En qualsevol cas l’aplicació del model de Concert a Catalunya es pot regular de manera que s’evitin els perills de provocar desequilibris discriminatoris, sense desvirtuar les característiques bàsiques del model. De fet, la configuració legal del Concert Basc no porta de manera necessària i automàtica a resultats desproporcionats perjudicials per a d’altres comunitats autònomes. Al respecte, cal recordar que la Llei 12/2002 del Concert, estableix que la normativa tributària «mantindrà una pressió fiscal efectiva global equivalent a l’existent a la resta de l’Estat» (article 3), que incorpora el principi de solidaritat (articles 2.u.Primer i 48) i preveu la participació en el Fons de Compensació Interterritorial (article 52.3.a). Cosa diferent pot ser la manera en què s’ha concretat a la pràctica els diversos elements del Concert i els resultats pràctics que ha tingut. És més, no es pot oblidar que l’aplicació del Concert pot tenir resultats negatius per a la comunitat autònoma en ser un model de risc unilateral ja que, en fixar-se la quota de retorn únicament en funció de les càrregues de l’Estat, una disminució dels ingressos tributaris de la Comunitat Autònoma comporta automàticament no una disminució d’aquella contribució, sinó una menor disponibilitat de recursos per a la Comunitat per exercir les seves competències. Així doncs hi ha molt bons arguments jurídics per avalar la tesi que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert Econòmic –en alguna de les seves possibles concrecions– no vulneraria la prohibició de no establir privilegis jurídics. Per les mateixes raons, tampoc ho faria un sistema de cessió «total» de tributs amb «quota de retorn». De fet, si el model del Concert introduís el que, des d’un punt de vista jurídic, es pogués considerar com un autèntic privilegi, caldria concloure que es tracta d’un model inconstitucional ja que el Tribunal Constitucional ha reiterat que, malgrat que el Concert es pugui emparar en la Disposició addicional primera de la Constitució, que proclama el reconeixement dels drets històrics dels territoris forals i la possibilitat d’actualitzar el règim foral, aquest reconeixement i aquesta actualització han de respectar els mandats i principis constitucionals, fins al punt que s’haurien de suprimir les actualitzacions o no reconèixer els drets històrics que fossin incompatibles amb les determinacions constitucionals16. En tot cas, és simptomàtic que fins el moment ningú no ha denunciat el Concert davant del Tribunal Constitucional per vulnerar la prohibició d’establir privilegis a econòmics o socials. Certament s’han portat davant del Tribunal altres aspectes relacionats amb el Concert i s’ha qüestionat en altres seus, com la jurisdicció ordinària17, les desigualtats entre comunitats autònomes que provoca en la pràctica la seva tats que els permetessin cobrir les despeses generades per les seves competències i, a més, pagar una quota de retorn a l’Estat. 16. Vegeu les SSTC 76/1988, de 26 d’abril (FJ 3) i 86/1988, de 3 de maig (FJ 5). 17. Ha estat notable la conflictivitat que ha suscitat davant dels Tribunals l’exercici, per part dels òrgans rectors dels territoris històrics del País Basc, de les potestats normatives que els confereix el règim de concert. Diverses han estat les normes forals que establien règims d’ajuts que han estat impugnades, per l’Administració de l’Estat, per altres comunitats autònomes o, fins i tot, entitats associatives de l’àmbit econòmic i empresarial, davant de la jurisdicció contenciosoadministrativa, per entendre, entre d’altres motius, que menyscabaven la lliure competència empresarial i el lliure moviment de capitals. Els corresponents processos jurisdiccionals han culminat amb nombroses sentències del Tribunal Suprem, algunes de les quals van anul· lar les normes tributàries impugnades (sentències de 7 de febrer de 1998, 13 d’octubre de 1998, 22 d‘octubre de 1998 i 17 de novembre de 2004), però sense que el Tribunal no es plantegés cap problema de 4. La potestat originària de l’Estat per establir tributs Alguns sectors doctrinals han sostingut la tesi que el règim de Concert Econòmic Basc, i molt especialment l’existència d’un règim tributari propi i d’uns tributs dels Territoris Històrics, entra en contradicció amb la potestat originària exclusiva de l’Estat per establir tributs (article 133.1 CE) i només es salva la seva constitucionalitat en el fet que la Disposició addicional primera de la Constitució permet exceptuar l’aplicació d’aquest –i d’altres– preceptes constitucionals en els casos basc i navarrès18. Aquesta no és, però, una doctrina pacífica. Des d’altres sectors doctrinals es destaca, tot fent referència a la jurisprudència del Tribunal Constitucional que s’acaba d’esmentar en l’epígraf anterior, que la Disposició addicional no pot salvar les inconstitucionalitats, però que en aquest cas no hi ha contradicció entre la potestat originària de l’Estat per establir tributs i existència al País Basc d’un règim tributari basat en tributs propis ja que l’Estat ha fet ús de la seva potestat originària en la mesura en que, jurídicament, l’actualització del model i la seva aplicació al País Basc no deixa de ser fruit de lleis estatals –com l’Estatut d’Autonomia i les lleis del Concert–, malgrat que es tracti de lleis que tenen un important component paccionat. Tanmateix, per analitzar la qüestió que es objecte d’aquest Informe no cal entrar en aquest complex debat doctrinal ja que, d’una banda, si s’opta per aplicar a Catalunya un sistema de cessió «total» de tributs és clar que la potestat originària de l’Estat queda preservada ja que és ell mateix el que de manera jurídicament unilateral fa la cessió; d’altra banda perquè, com raonarem més endavant, tan si s’opta per aquest model com si es fa pel model de Concert, a Catalunya, llevat reforma constitucional, aquest establiment s’ha de realitzar a través d’una reforma de la LOFCA i, com és obvi, aquest fet preserva la potestat originària de l’Estat per establir tributs, malgrat que, com analitzarem a la tercera part de l’informe, aquest fet impedeix el compliment ple d’una de les característiques fonamentals dels models basats en el Concert: el ser fruit d’un pacte bilateral que el garanteix jurídicament front decisions unilaterals de l’Estat. constitucionalitat de la normativa reguladora del règim de concert que emparava les disposicions i actes d’aplicació objecte de litigi. 18. Vegeu per tots, Manuel Medina Guerrero, Los Regímenes Financieros Forales en la Constitución de 1978. Instituto Vasco de Administración Pública. Oñati. 1991. 4.40. Informació 33 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA No obstant el que s’ha dit fins ara, malgrat que s’accepti que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de Concert o de cessió «total» de tributs no vulneraria cap precepte constitucional, encara podrien formular-se dos dubtes de constitucionalitat relacionats, l’un amb la necessitat o no que existeixi en la Constitució una habilitació expressa que empari l’establiment d’aquests models i, l’altre, amb els criteris que si s’escau haurien de justificar aquesta aplicació. Això és el que analitzarem en el proper epígraf. 5. Habilitació constitucional i criteris justificatius. La Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics La pregunta de si és necessària una habilitació constitucional per tal de poder aplicar a Catalunya el model de Concert o el de tributs «totalment» cedits només pot tenir una resposta negativa. Les constitucions, a diferència de les lleis, llevat d’alguns preceptes que contenen mandats de fer o de cert tipus de normes programàtiques, no són normes que calgui «desenvolupar» a través de disposicions que es limitin a concretar el que elles estableixen de manera implícita. Com ha reiterat el Tribunal Constitucional, les Constitucions són en essència marcs normatius en els que hi caben legítimament totes les diverses opcions polítiques i normatives que no contravinguin els seus preceptes. Per això no calen habilitacions expresses per poder legislar19. De fet, en el cas que aquí analitzem cal tenir en compte que és la pròpia Constitució la que ha «desconstitucionalitzat» en gran mesura el sistema de finançament de les comunitats autònomes i crida a d’altres normes perquè amb tota llibertat, respectant només les regles i principis constitucionals, estableixin el sistema o els sistemes de finançament que creguin oportuns. Aquest principi cal aplicar-lo també a la qüestió de la justificació de l’aplicació d’un sistema de finançament o un altre. Malgrat que les normes, incloses evidentment les lleis, han de perseguir finalitats lícites i no poden incórrer en arbitrarietat o introduir desigualtats injustificades, si respecten la Constitució no cal que tinguin altra justificació que la de la voluntat política de la majoria necessària per la seva adopció, que en aquest cas respondria, a més, a la voluntat de millorar l’autogovern de Catalunya (sobre la qüestió de les legítimes opcions polítiques del legislador, vegeu la STC 13/2007, de 18 de gener, FJ 4 i sentències que s’hi citen). Aquest no és, però, l’únic argument que permetria justificar i legitimar, si fos necessari, un tractament diferenciat de Catalunya per part de la LOFCA, des de la perspectiva, per exemple, del principi constitucional d’igualtat. 19. Així ho declara de manera nítida, entre d’altres, la STC 49/2008, de 9 d’abril (FJ 12), tot afirmant que “la Constitución no se limita a ser un conjunto de normas que deben ser ejecutadas o un programa que debe ser desarrollado, sino un marco de coincidencias lo suficientemente amplio como para que dentro del mismo quepan opciones políticas de diverso signo. Por ello, en la STC 11/1981, de 8 de abril, añadimos inmediatamente que “[l]a labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes imponiendo autoritariamente una de ellas”, opción ésta que “habrá de llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos (FJ 7)”. Núm. 175 En efecte, la voluntat política d’assolir un règim de finançament diferent no respon solament a uns legítims desitjos d’autogovern i d’autofinançament, sinó que també connecta amb criteris objectius que no poden deixar de ser presos en consideració, ja que el funcionament del procés de descentralització política requereix la seva adequació a les característiques de les comunitats territorials descentralitzades. De fet, només les especificitats de les magnituds econòmiques de Catalunya ja la situa clarament fora del requisit del Tribunal de que es trobi «en les mateixes circumstàncies» que les altres Comunitats Autònomes. El principal dels criteris dels quals es podria fer esment és la necessitat d’atendre les especificitats de l’economia catalana que presenta unes característiques que no tenen comparació amb la resta de comunitats autònomes de l’Estat, per raó de la seva diversitat, potencial i recursos que genera 20. És precisament aquesta economia la que requereix que Catalunya pugui disposar d’un sistema de finançament que li permeti tenir atribuïts uns instruments de política econòmica i fiscal específics que, amb respecte per les prescripcions constitucionals i de Dret europeu que resultin aplicables, permetin impulsar les actuacions que millor s’adaptin a les especificitats del teixit productiu català. En definitiva, es tractaria d’una manifestació particularitzada de la noció d’interessos de Catalunya que el Tribunal Constitucional, en la Sentència 31/2010, de 28 de juny (Fj 118) ha considerat, des de la perspectiva de l’organització territorial de l’Estat, com absolutament irreprotxable en termes constitucionals, alhora que ha vinculat les nocions d’interessos i competències de les comunitats autònomes, en emmarcar aquells en les competències (STC 4/1981, de 2 de febrer, FJ 3). Precisament, les competències que corresponen a la Generalitat de Catalunya, l’exercici de les quals ha de disposar d’un finançament suficient, no poden ser analitzades només des d’una perspectiva estrictament teòrica i conceptual, sinó que han de vincular-se a la realitat econòmica i social de Catalunya que presenta unes particularitats que no són presents en altres comunitats autònomes: la densitat del teixit productiu i industrial català, el nombre de població immigrant, la població en risc d’exclusió social, els costos de manteniment d’infraestructures, o les actuacions d’impuls a la investigació i recerca, són només algunes de les especificitats que són presents en la realitat econòmica i social sobre la qual la Generalitat de Catalunya exerceix les seves competències. Ignorar aquesta realitat o no valorar-la adequadament condueix indefectiblement a la insuficiència del finançament de les competències de la Generalitat en el marc d’una situació paradoxal: a Catalunya es generen prou recursos tributaris per fer front de manera suficient a l’exercici de les competències assumides, però, tot i això, no disposa de prou finançament per exercir-les. Un nou 20. Es pot fer esment de dues dades rellevants. El primer semestre de l’any 2011, el valor de les exportacions catalanes va pujar a 27.161.586,3 milers d’euros, xifra que va representar el 25,53 % del total de transaccions d’aquest tipus a l’Estat espanyol, mentre que les importacions van pujar a 36.744.263,9 milers d’euros i van representar el 28,17% del total espanyol (Font: Institut d’Estadística de Catalunya). D’altra banda, durant els vuit primers mesos de l’any 2011, Catalunya ha concentrat el 24,7% de les entrades de turistes a l’Estat fins als 9.842.903 de turistes, amb un increment del 3,9 % respecte al mateix període de l’any 2010 (Font: Institut d’Estudis Turístics). 4.40. Informació 34 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA sistema de finançament autonòmic hauria de poder permetre disposar de prou recursos per finançar, de forma efectiva i real, les competències assumides. Aquí, cal recordar que el Tribunal Constitucional ha declarat que l’autonomia política dels ens territorials va estretament lligada a la seva suficiència financera, ja que exigeix la plena disposició de mitjans financers per poder exercir, sense condicionaments indeguts i en tota la seva extensió, les competències, en especial les que es configuren com a exclusives; és a dir, per possibilitar i garantir l’exercici de l’autonomia constitucionalment reconeguda, de tal manera que l’amplitud dels mitjans determina la possibilitat real d’assolir els fins (SSTC 96/2002, de 25 d’abril, Fj 3 i 194/2004, de 10 de novembre, Fj 22)21. Així mateix, un model de finançament basat en el Concert permetria posar les bases per fer possible una gestió fiscal i econòmica més eficaç amb la conseqüent implementació del principi d’eficàcia amb que ha d’actuar l’Administració pública (article 103.1 de la Constitució), apropant, a més, la gestió als ciutadans. Arribats a aquest punt encara hem de preguntar-nos si també la Disposició addicional primera de la Constitució i els drets històrics que l’Estatut de 2006 incorpora i actualitza en el seu article 5, poden justificar l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs. Com es conegut la Disposició addicional primera no determina quins són els «territoris forals» als que s’aplica ni precisa el contingut del concepte de «territori foral». Tampoc aclareix si el model de Concert Econòmic –o de Conveni en el cas de Navarra– forma part del «règim foral» o dels drets històrics que diu emparar i respectar i que permet actualitzar. Tradicionalment la doctrina científica, el Tribunal Constitucional i la legislació han considerat que la referida Disposició era aplicable als territoris forals situats en el territori de les Comunitats Autònomes del País Basc i de Navarra i que en els drets històrics i el règim foral es podien incloure els règims de Concert i de Conveni. Subsisteix, però, la pregunta de si aquesta disposició constitucional pot aplicar-se també a Catalunya. És cert que un important sector doctrinal ha aportat bons arguments jurídics per fonamentar una resposta positiva a aquest interrogant22 i no es pot menystenir tampoc 21. És una constant en la doctrina constitucional el vincular autonomia política - autonomia financera - suficiència financera. Així, per al Tribunal Constitucional, quan la Constitució reconeix a les comunitats autònomes en els seus articles 137 i 156 autonomia per a la gestió dels seus interessos, s’està referint tant a l’autonomia “política” com a la “financera”. Aquesta darrera, com a instrument indispensable per a la consecució de l’autonomia política, implica no només la capacitat de les comunitats autònomes per establir i exigir els seus propis tributs, sinó també la seva aptitud per accedir a un sistema adequat –en termes de suficiència– d’ingressos, d’acord amb els articles 133.2 i 157.1 de la Constitució (STC 289/2000, de 30 de novembre, Fj 3). 22. Vegeu per exemple: Joaquim Ferret. Catalunya i els drets històrics. Institut d’Estudis Autonòmics, Barcelona 2001. També són rellevants els vots particulars dels consellers senyors Agustí M. Bassols i Parés, Jaume Camps i Rovira, i Jaume Vernet i Llobet al Dictamen del Consell Consultiu de la Generalitat número 269, d’1 de setembre de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga Núm. 175 el fet que a l’Estatut d’Autonomia d’Aragó aprovat l’any 2007 es fa referència expressa a l’aplicació de la Disposició addicional primera a aquesta Comunitat Autònoma23. Tanmateix, cal reconèixer que la doctrina majoritària ha donat una resposta negativa a aquest interrogant24. També ho ha fet recentment de manera preventiva i expeditiva el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 10) sobre l’Estatut de 2006, amb una doctrina i una decisió reiterades a la STC 137/2010, de 16 de desembre (FJ 4). En efecte, el Tribunal Constitucional, tot analitzant les referències als drets històrics del poble català com a fonament de l’autogovern de Catalunya que es contenen en el preàmbul i en l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 25, declara que es tracta d’uns drets històrics que tenen un sentit diferent al dels drets dels territoris forals a què es refereix la Disposició addicional primera de la Constitució, ja que es refereixen, d’una banda, a drets i tradicions de Dret privat i, d’altra banda, en l’àmbit del Dret públic, al dret d’accedir més fàcilment a l’autonomia que reconeix la Disposició transitòria segona de la Constitució als territoris que en el passat haguessin referendat Estatuts d’autonomia. Per al Tribunal Constitucional, tant els drets històrics com les institucions seculars i la tradició jurídica de Catalunya invocada per l’article 5 són únicament aquells dels quals deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat en relació amb el dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat26. la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. 23. La Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia d’Aragó estableix: “La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la disposición adicional primera de la Constitución.” 24. Incloent-hi el Consell Consultiu en el Dictamen número 269, d’1 de setembre de 2005, sobre la proposta de Proposició de llei orgànica per la qual per la qual s’estableix l’Estatut d’autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgànica 4/1979, del 18 de desembre, de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. 25. Article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de Catalunya es fonamenta també en els drets històrics del poble català, en les seves institucions seculars i en la tradició jurídica catalana, que aquest Estatut incorpora i actualitza a l’empara de l’article 2, la disposició transitòria segona i altres preceptes de la Constitució, dels quals deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat amb relació al dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat.” Preàmbul de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’autogovern de Catalunya es fonamenta en la Constitució, i també en els drets històrics del poble català, que, en el marc d’aquella, donen origen en aquest Estatut al reconeixement d’una posició singular de la Generalitat. Catalunya vol desenvolupar la seva personalitat política en el marc d’un Estat que reconeix i respecta la diversitat d’identitats dels pobles d’Espanya.” 26. El Tribunal entén que l’article 5 de l’Estatut anticipa l’elenc de competències que atribueix a la Comunitat Autònoma en l’àmbit de la llengua, de la cultura i de l’educació i fa explícites les raons que justifiquen el concret sistema institucional en què s’organitza la Generalitat. Per al Tribunal Constitucional, només de manera impròpia podria entendre’s que tals drets històrics són també, jurídicament, fonament de l’autogovern de Catalunya, ja que en el seu abast constitucional únicament poden explicar l’assumpció estatutària de determinades competències en el marc de la de la Constitució, però mai el fonament 4.40. Informació 35 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA L’Alt Tribunal conclou, amb una interpretació portada a la part dispositiva de la Sentència, declarant que l’article 5 de l’Estatut no és contrari a la Constitució si s’interpreta en el sentit que l’incís «en els drets històrics del poble català» no remet al contingut de la Disposició addicional primera de la Constitució ni és fonament jurídic propi de l’autogovern de Catalunya fora de la Constitució. En aquest punt cal fer una precisió sobre l’abast del caràcter vinculant de la doctrina del Tribunal Constitucional, que pot ser rellevant no solament en relació a aquest pronunciament de la STC 31/2010 sinó també a la resta de pronunciaments que aquí ens afecten: és cert que aquesta decisió, i la doctrina que directament li dóna fonament, vinculen tots els poders públics i per tant tots els legisladors, tanmateix això no impedeix que els referits legisladors, donades certes circumstàncies que no és del cas analitzar aquí, no puguin reiterar les seves propostes legislatives tot instant així que, si escau, el Tribunal reconsideri la seva doctrina. El legislador estatal així ho fa amb freqüència, dictant lleis que s’aparten de manera clara de la doctrina constitucional vigent; darrerament ho ha fet de manera flagrant en una reforma del Codi penal obertament contrària a una doctrina del Tribunal Constitucional relativa a l’abonament del període de presó provisional en més d’una causa27. I és que, front al que sostenen alguns autors, la Constitució no és el que diu la Constitució més el que diu la doctrina del Tribunal Constitucional que aquella diu. La doctrina del Tribunal Constitucional no és paràmetre o cànon de la constitucionalitat de les lleis. Tanmateix, fet aquest excursus necessari, cal admetre que a la pràctica avui hi ha molt poques possibilitats que el Tribunal Constitucional modifiqui la seva jurisprudència en matèria de finançament autonòmic i en general en matèria d’estructura territorial de l’Estat i menys encara que ho faci a instància, directa o indirecta, d’una comunitat autònoma. Això no obstant, malgrat les evidents dificultats de reivindicar amb èxit l’aplicació de la Disposició addicional primera per justificar l’establiment a Catalunya d’un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs, cal tenir present que, com hem pogut comprovar, la STC 31/2010 no ha declarat la inconstitucionalitat de la incorporació dels drets històrics a l’article 5 de l’Estatut ni ha negat que puguin ser emprats com a arguments per fonamentar l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament basat en el Concert. Cal tenir en compte, en tal sentit, que, com hem vist, la Sentència admet que dels drets històrics deriva el reconeixement d’una posició singular de la Generalitat en relació amb el dret civil, la llengua, la cultura, la projecció d’aquestes en l’àmbit educatiu, i el sistema institucional en què s’organitza la Generalitat. És aquest darrer àmbit –el sistema institucional– el que, connectat amb els drets històrics, podria en el seu cas contribuir a justificar un nou sistema de finançament, en la mesura que un dels aspectes vinculats històricament a les institucions pròpies de Catalunya és el finançament de què han gaudit aquestes per fer posside l’existència en Dret de la Comunitat Autònoma de Catalunya i del seu dret constitucional a l’autogovern. 27. Concretament, la Llei Orgànica 5/2010, de 22 de juny, dóna nova redacció a l’article 58 del Codi Penal, establint, en un sentit oposat al que sostenia el Tribunal Constitucional, que en cap cas un mateix període de privació de llibertat podrà ser abonat en més d’una causa. Núm. 175 ble la seva existència i sense el qual no haguessin pogut desenvolupar les seves funcions en el passat; un finançament, en definitiva, que permetia la recognoscibilitat de la Generalitat de Catalunya com a institució. De fet, la importància del finançament per al sistema institucional de la Generalitat es fa palès en diversos preceptes estatutaris que, en regular les institucions, fa esment a aspectes vinculats al seu finançament28. En definitiva, del que s’ha dit en aquest capítol es pot concloure que hi ha bons arguments jurídics per sostenir que l’aplicació a Catalunya d’un model de Concert –en alguna de les seves possibles concrecions– o d’un model de cessió «total» de tributs amb quota de retorn, no contravindria cap dels preceptes constitucionals que regulen aquesta matèria, a reserva del que es dirà en la tercera part de l’Informe en relació al pacte bilateral. B. Compatibilitat amb l’Estatut d’autonomia 1. Plantejament de la qüestió No es pot ignorar que, en una primera aproximació, alguns dels articles de l’Estatut d’Autonomia avui vigent a Catalunya no responen estrictament als principis que conformen els sistemes de finançament de Concert ni, de fet, als principis que haurien de conformar un sistema de cessió «total» de tributs amb quota de retorn o fixació de la cessió basat en el criteri de les càrregues de l’Estat. Aquesta és una qüestió important perquè, si s’arribés a la conclusió que alguns dels preceptes estatutaris no són compatibles amb un règim de finançament «basat en el Concert Econòmic», la implantació d’aquest règim podria portar a exigir la reforma de l’Estatut, llevat del cas, com veurem, que es tracti de preceptes estatutaris que el Tribunal ha considerat que no vinculen al legislador estatal ja que contenen simples recomanacions polítiques. En aquests casos la qüestió podria plantejar una problemàtica diferent. És necessari, per tant, analitzar el contingut dels preceptes estatutaris en matèria de finançament per determinar si són compatibles amb un règim «basat en el Concert Econòmic». A tal efecte, agruparem els esmentats preceptes en cinc grans blocs referits a: – El sistema organitzatiu (Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat, Agència Tributària de Catalunya i Consorci amb l’Estat); – Els recursos que preveu l’Estatut per al finançament de la Generalitat; – Els criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat; – Els mecanismes d’anivellament i solidaritat; – Altres aspectes com la valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures. 28. Principi de suficiència financera de la Generalitat (article 201.2) i dels ens locals (article 217); autonomia financera del Parlament de Catalunya (article 58.1); autonomia pressupostària del Consell de Garanties Estatutàries (article 77.4), del Síndic de Greuges (article 79.3) i de la Sindicatura de Comptes (article 80.2) i garantia de finançament per als nous àmbits competencials dels governs locals (article 84.4). 4.40. Informació 36 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 2. Sistema organitzatiu Des de la perspectiva aquí analitzada, els preceptes estatutaris que podrien plantejar algun dubte són els relatius a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat Generalitat (article 201.3, entre d’altres), a l’Agència Tributària de Catalunya (article 204) i al Consorci paritari o ens equivalent (article 204.2). Per determinar la possibilitat d’encaix de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat en un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs cal partir de la jurisprudència constitucional que ha declarat (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 131) que la Comissió Mixta és un instrument per propiciar la integració de les posicions de l’Estat i de la Comunitat Autònoma, si bé ni li pertoca aconseguir els acords per al desplegament normatiu o l’aplicació del Títol VI de l’Estatut (Del finançament de la Generalitat) ni pot quedar desconnectada dels òrgans i procediments multilaterals. El fet, certament discutible, que el Tribunal Constitucional consideri que l’esmentada Comissió no té atribuïda una funció especialment rellevant, més enllà de ser un fòrum de negociació entre l’Administració de la Generalitat i l’Administració de l’Estat, contribueix a facilitar la seva inserció en el nou règim de finançament. Però, de quina manera podria inserir-se l’esmentada Comissió Mixta en un dels règims de finançament «basats en el Concert Econòmic»? Per donar resposta a aquest interrogant convé distingir dues fases o etapes diferents en el procés de l’elaboració del nou sistema de finançament: a) Primera fase (Debat i negociació sobre el nou sistema de finançament): res no impedeix, des del punt de vista estrictament jurídic, que la Comissió Mixta sigui l’òrgan que debati i negociï el nou règim de finançament (sense perjudici que, si es considera oportú, es puguin constituir altres òrgans o mecanismes de negociació bilateral entre l’Estat i la Generalitat). En tal sentit, les funcions atribuïdes a la Comissió per l’Estatut i la seva composició donen suport a aquesta conclusió; així, pel que fa a les funcions, correspon a la Comissió, d’acord amb l’article 210.1 de l’Estatut, «la concreció, l’aplicació, l’actualització i el seguiment del sistema de finançament, i també la canalització del conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat i l’Estat». A més, la seva composició, que inclou representats no només de l’Administració de la Generalitat de Catalunya, sinó també dels grups parlamentaris del Parlament de Catalunya29, garanteix la intervenció de la institució que representa tots els ciutadans catalans en la configuració del nou sistema de finançament. b) Segona fase (Concreció i aplicació nou sistema de finançament): res no impedeix que sigui la Comissió Mixta la que acordi, si s’escau, el «cupo» a pagar a l’Estat o el volum de la cessió corresponent a la Generalitat o la que resolgui discrepàncies en l’aplicació del nou sistema de finançament. Les raons anteriorment exposades per justificar la intervenció de la Comissió Mixta en la 29. Acord GOV/82/2011, de 17 de maig, pel qual es nomenen els representants de la Generalitat de Catalunya a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat. DOGC núm. 5882, de 19.05.2011. Núm. 175 primera fase també podrien justificar que la Comissió Mixta es configurés com l’òrgan bilateral Generalitat Estat que exercís funcions de col·laboració en el desenvolupament i aplicació del nou sistema de finançament. No obstant això, en tractar-se d’un nou sistema de finançament, seria possible configurar a més un altre òrgan de col·laboració Generalitat - Estat en aquest àmbit; això requeriria, però, delimitar amb claredat quines funcions correspondrien a cadascun dels dos òrgans. Respecte de l’Agència Tributària de Catalunya30, la seva previsió estatutària tampoc no suposa cap obstacle per a l’establiment del nou règim de finançament autonòmic, ja que la seva creació es situa en l’àmbit organitzatiu i funcional de la Generalitat de Catalunya31, com constata el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010 (FJ 132). Per últim, en relació amb el Consorci paritari que segons l’article 204.2 de l’Estatut 32 ha de gestionar els tributs que no siguin propis de la Generalitat ni siguin estatals cedits totalment, es podria plantejar la qüestió de si aquesta gestió compartida podria entrar en contradicció amb una gestió tributària gairebé exclusiva de la Generalitat, que és pròpia del règim de Concert o de cessió «total» de tributs. Per respondre a aquest plantejament, cal partir de l’article 204.1 de l’Estatut que estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de la Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya. Pel que fa a la resta d’impostos de l’Estat recaptats a Catalunya, l’article 204.2, 1r paràgraf, preveu que la Generalitat de Catalunya pugui rebre una delegació de l’Administració tributària de l’Estat o que es puguin establir fórmules de col·laboració. Per tant, aquest darrer paràgraf faria referència tant als impostos estatals cedits parcialment, com als impostos estatals hipotèticament no cedits. És en aquest marc que s’ha de constituir, en el termini de dos anys, un consorci o un ens equivalent, amb participació paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i de l’Agència Tributària de Catalunya. La compatibilitat d’aquest precepte amb els nous models de finançament que estem analitzant deriva del fet que a la pràctica en tots ells l’Estat continua tenint, ni que sigui 30. Article 204 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “1. La gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs propis de la Generalitat de Catalunya, i també, per delegació de l’Estat, dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya. (...) L’Agència Tributària de Catalunya s’ha de crear per llei del Parlament i disposa de plena capacitat i atribucions per a l’organització i l’exercici de les funcions a què fa referència l’apartat 1.” 31. L’Agència Tributària ha estat regulada mitjançant la Llei 7/2007, del 17 de juliol, de l’Agencia Tributària de Catalunya. 32. Article 204.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels altres impostos de l’Estat recaptats a Catalunya corresponen a l’Administració tributària de l’Estat, sens perjudici de la delegació que la Generalitat en pugui rebre ni de la col·laboració que es pugui establir especialment quan ho exigeixi la naturalesa del tribut. Per a desplegar el que determina el paràgraf anterior, s’ha de constituir, en el termini de dos anys, un consorci, o un ens equivalent, amb participació paritària de l’Agència Estatal d’Administració Tributària i de l’Agència Tributària de Catalunya. El Consorci es pot transformar en l’Administració tributària a Catalunya.” 4.40. Informació 37 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA de manera residual, alguns tributs propis i continua reservant-se algunes potestats relatives als tributs concertats o totalment cedits. En aquest context el Consorci tindria forçosament unes facultats coordinadores molt reduïdes però no inexistents i res impedeix que per acord de l’Estat i de la Generalitat pugui assumir d’altres competències. És més, cal tenir present un altre argument al que ja hem al·ludit i farem referència freqüent a partir d’ara. Tot i que la STC 31/2010 ja esmentada no es va pronunciar sobre l’article 204.2 de l’Estatut que, com s’ha assenyalat, preveu la constitució del consorci, conté una doctrina que pot resultar d’aplicació a aquest article. En efecte, aquesta Sentència (FJ 111) atorga una completa llibertat a l’Estat per implementar les previsions estatutàries en diversos àmbits com l’organitzatiu o el procedimental, que requereixen de la seva actuació per ser materialitzades (FJ 111); doncs bé, d’acord amb aquesta discutible doctrina, la configuració del Consorci que preveu l’Estatut d’Autonomia de Catalunya tampoc no es podria considerar com una determinació que vinculés l’Administració de l’Estat, en la mesura que no estaria dotada d’una força normativa o obligacional, sinó que només reflectiria una recomanació política que l’Estat podria lliurement implementar o no. Per tant, la no constitució del Consorci en el nou model de finançament podria interpretar-se –en virtut de la jurisprudència constitucional– no com un incompliment estatutari, sinó com una lliure decisió de les administracions implicades –estatal i autonòmica– que decidirien no constituir-lo33. 3. Recursos per al finançament de la Generalitat De la mateixa manera que, com anteriorment s’ha indicat, es podria plantejar que l’article 157.1 de la Constitució conté una relació de recursos econòmics de les comunitats autònomes que podria no adir-se amb els recursos d’un règim de finançament basat en el model del Concert Econòmic, també es podria plantejar el dubte de si l’establiment d’algun d’aquests models entraria en contradicció amb l’article 202.3 de l’Estatut, que regula els recursos de la Generalitat34 i no preveu l’existència de tributs concertats i, en canvi, en preveu d’altres que en un model de Concert no existirien. 33. De fet, passats més de cinc anys des de l’entrada en vigor de l’Estatut, aquest Consorci no ha estat constituït. Recordem que l’article 204.2, 2n paràgraf, fixa un termini de dos anys per a la constitució del consorci. 34. Article 202.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recursos de les finances de la Generalitat són constituïts per: a) Els rendiments dels seus impostos, taxes, contribucions especials i altres tributs propis. b) El rendiment de tots els tributs estatals cedits, d’acord amb el que disposa l’article 201 d’aquest Estatut. c) Els recàrrecs sobre els tributs estatals. d) Els ingressos procedents del Fons de compensació interterritorial i d’altres assignacions establertes per la Constitució, si escau. e) Altres transferències i assignacions amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat. f) Els ingressos per la percepció dels seus preus públics. g) Els rendiments del patrimoni de la Generalitat. h) Els ingressos de dret privat. i) El producte d’emissió de deute i de les operacions de crèdit. j) Els ingressos procedents de multes i sancions en l’àmbit de les seves competències. k) Els recursos procedents de la Unió Europea i de programes comunitaris. l) Qualsevol altre recurs que pugui establir-se en virtut del que disposen aquest Estatut i la Constitució.” Núm. 175 La resposta a aquesta qüestió depèn de com es configurés el nou model de finançament. No obstant això, és veritat que, per exemple, en un sistema de Concert semblaria que hi hauria alguns recursos dels previstos estatutàriament que, en principi, podrien no existir, com ara els recàrrecs sobre tributs estatals, en la mesura que el lloc d’aquests seria ocupat pels tributs concertats. Aquesta circumstància, però, no planteja cap problema d’antiestatutarietat si es té en compte que la relació de recursos estatutaris no s’ha d’interpretar com una exigència inexcusable que les finances de la Generalitat és nodreixin necessàriament de tots i cadascun d’ells, sinó com el marc normatiu que regula les fonts de les quals pot obtenir finançament la Generalitat. De fet cal tenir en compte que l’operativitat pràctica de diferents recursos que es relacionen a l’article 203.3 de l’Estatut, resta condicionada a la seva creació efectiva mitjançant decisions posteriors de les diferents administracions, com ara l’autonòmica (en el cas de tributs propis), l’estatal (en el cas d’assignacions amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat) o l’europea (en el cas de recursos procedents de la Unió Europea), que aquestes administracions podrien lliurement no adoptar. Així, per exemple, respecte dels tributs estatals cedits parcialment, previstos a l’article 203.2.b35 amb relació a l’article 206.2 de l’Estatut 36, cal tenir en compte que la seva creació s’hauria d’instrumentar a través de lleis aprovades pel legislador estatal, que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, no té cap obligació de dictar-les, pot fer-ho o no amb total llibertat. Per tant, la llibertat amb què compta el legislador estatal per donar compliment al que preveuen les normes estatutàries es constitueix en un altre argument per sostenir que aquelles no són un obstacle insalvable a l’hora d’establir un règim de finançament en què no apareguin alguns dels recursos previstos a l’Estatut, en concret els tributs cedits parcialment37. El mateix es pot dir respecte del problema oposat: la no previsió expressa a la llista de recursos de la Generalitat de l’article 202 de l’Estatut, de tributs que són típics d’un sistema de Concert, com es el cas dels tributs concertats. Com hem raonat en analitzar la compatibilitat del nou model de finançament amb l’article 157 de la Constitució, la llista de l’article 202 de l’Estatut no és taxada i, de fet, en aquest cas així es reconeix expressament mit35. Article 203.2 de l’Estatut de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits a Catalunya. A aquest efecte, aquests tributs tenen la consideració següent: a) Tributs cedits totalment, que són aquells respecte als quals corresponen a la Generalitat la totalitat dels rendiments i la capacitat normativa. b) Tributs cedits parcialment, que són aquells respecte als quals corresponen a la Generalitat una part dels rendiments i, si s’escau, la capacitat normativa.” 36. Article 206.2 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits. El percentatge de participació s’estableix tenint en compte els seus serveis i les seves competències.” 37. Com a argument complementari, es pot raonar que un nou sistema de finançament basat en el Concert Econòmic, ja indica que aquell no necessàriament ha de reproduir de forma mimètica el règim en el qual s’inspira, sinó que pot tenir trets diferenciadors que, tot i que només es podran valorar quan es formuli una proposta concreta de nou finançament, sí que permetrien diferents formulacions que, fins i tot en el cas que hom defensés la imperativitat de la regulació estatutària, podrien permetre considerar que aquesta ha estat respectada. 4.40. Informació 38 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA jançant la clàusula residual, ja esmentada, que tanca la relació de recursos continguda en aquest article. 4. Criteris que han de regir la fixació del nivell de recursos financers de la Generalitat Més problemes suscita d’entrada l’adequació a un sistema de finançament basat en el Concert dels criteris que segons l’article 206 de l’Estatut han de regir la fixació del nivell de recursos de la Generalitat. En una primera aproximació a aquest precepte estatutari sembla clar que els criteris emprats per fixar el nivell de recursos dels que disposarà la Generalitat respon amb naturalitat als criteris emprats en el sistema de finançament comú (centrat essencialment en les despeses de les respectives Comunitats per exercir les seves competències). És cert que l’Estatut d’Autonomia de 2006 es posa especial èmfasi en el criteri dels ingressos autonòmics lligats a l’esforç fiscal i també ho és que a l’apartat primer d’aquest article 206 s’inclou la clàusula, manifestament oberta, «entre d’altres criteris». Això no obstant, requeriria forçar molt els criteris hermenèutics per arribar a la conclusió que la referència a les despeses continguda en aquest precepte podria ser sinònim de despeses generades per fer front a les càrregues de l’Estat i a la solidaritat. No obstant, no cal tampoc en aquest cas cal entrar en aquests disquisicions i fer grans esforços interpretatius per justificar la no contradicció entre l’Estatut i els futurs sistemes de finançament ja que, com veurem, també en aquest supòsit STC 31/2010 ha declarat que la regulació estatutària no vincula al legislador estatal, de manera que una regulació legal que en el seu cas no s’avingués amb la lletra de l’Estatut no per això seria inconstitucional. 5. Mecanismes d’anivellament i solidaritat També es podria plantejar la compatibilitat del nou sistema de finançament amb la regulació estatutària relativa als mecanismes d’anivellament i de solidaritat amb les altres comunitats autònomes. Així, en primer lloc, hom es podria qüestionar si la referència als mecanismes d’anivellament i de solidaritat (article 206.3 de l’Estatut)38, és coherent amb un model de quota de retorn. Sense perjudici de tornar a recordar que el Tribunal Constitucional, en la STC 31/2010, de 28 de juny, a través de diverses tècniques (declaració d’inconstitucionalitat, tècnica interpretativa i reducció dels manaments estatutaris a simples recomanacions polítiques), ha eliminat la força normativa de la regulació relativa als mecanismes d’anivellament i solidaritat, per la qual cosa no pot convertir-se en un obstacle per a qualsevol normació que en aquest àmbit volgués adoptar l’Estat, el cert és que la regulació estatutària és perfectament compatible amb l’articulació d’un règim basat en el Concert Econòmic. 38. Article 206.3 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “Els recursos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per a garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis socials essencials de l’estat del benestar prestats pels diferents governs autonòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l’Estat, sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar. De la mateixa manera, la Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat. Els nivells esmentats són fixats per l’Estat.” Núm. 175 En efecte, la referència als mecanismes d’anivellament i de solidaritat de l’article 206.3 de l’Estatut incideix en un dels factors que contribueixen a configurar el volum de recursos que ha de pagar a l’Estat una comunitat autònoma amb un règim de finançament basat en el règim de Concert o en el de cessió «total» de tributs: en concret, la realització efectiva del principi de solidaritat previst a l’article 138.1 de la Constitució. Per tant, des d’aquesta perspectiva, la regulació de l’article 206.3 de l’Estatut no plantejaria problemes de compatibilitat amb relació amb un model de quota de retorn, sinó que seria perfectament coherent amb aquest. Aquesta conclusió es veu confirmada pel fet que el precepte esmentat, en modular els recursos financers de què podrà disposar la Generalitat, fa referència a l’ajustament d’aquests recursos –ajustament que es vincula als mecanismes de solidaritat i d’anivellament–, però sense predeterminar la concreta manera en què es durà a terme aquest ajustament ni com operarà sobre els recursos financers de la Generalitat. En el cas del sistema de cessió «total» que venim analitzant, com ja hem apuntat, la forma de pagament de la part dels ingressos tributaris generats a Catalunya que s’han de destinar als mecanismes d’anivellament i de solidaritat podria articular-se bé a través d’un mecanisme similar a la quota de retorn, bé a través d’alguna fórmula de cessió de tributs que permetés la retenció per part de l’Estat d’aquestes quantitats. Anant un pas més enllà, també és oportú analitzar si els criteris estatutaris que regeixen els mecanismes d’anivellament i de solidaritat, es poden integrar com a criteris per regir la fixació de la quota de retorn o, en el seu cas, la quantia de la cessió. Per respondre a aquest dubte, cal partir novament de la doctrina de la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 134), que, d’una banda, va declarar la compatibilitat de les previsions estatutàries amb el contingut de l’article 158 de la Constitució, tot raonant que l’expressió «serveis d’educació, sanitat i altres serveis essencials» era equivalent a la de «serveis públics fonamentals» de l’esmentat precepte constitucional, i que el criteri dels «nivells semblants en el conjunt de l’Estat» pressuposava el «nivell mínim» del mateix article 158.1, i, de l’altra, va reconèixer la llibertat de l’Estat per determinar els mecanismes de solidaritat i de prestació dels serveis públics fonamentals en tot el territori espanyol. Aquesta doctrina constitucional, per tant, en reconèixer la constitucionalitat dels criteris de l’article 206.3 de l’Estatut, no impedeix que aquests puguin operar com a criteris que coadjuvin a fixar la quota de retorn en la mesura que aquesta hauria d’incloure, precisament, la contribució de la Comunitat Autònoma a la solidaritat. Una segona qüestió que es podria formular és si el principi d’ordinalitat de l’article 206.5 de l’Estatut39, es podria integrar com a criteri per regir la fixació de la quota de retorn o la quantia de la cessió en un sistema basat en el règim de Concert Econòmic o de cessió «total» de tributs. Torna a ser inexcusable començar referint-se a la STC 31/2010, de 28 de juny (FJ 134), que efectua un doble pronunciament sobre aquest precepte estatutari qual deixa sense efectivitat pràctica per dues vies. Primera39. Article 206.5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament.” 4.40. Informació 39 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA ment, privant-lo de força normativa, ja que si bé no el va valorar com a contrari a la Constitució, va afirmar que l’esmentat article hauria de declarar-se inconstitucional en cas que tingués una naturalesa condicional i imperativa. Per tant, a sensu contrari, l’article 206.5 de l’Estatut no té cap tipus de força normativa. En segon lloc, per la via interpretativa, el Tribunal Constitucional arriba a la conclusió que l’article esmentat ha d’entendre’s com la manifestació d’un principi inherent al model de solidaritat interterritorial, en virtut de la qual l’Estat està constitucionalment obligat a procurar un «equilibri econòmic, adequat i just» entre comunitats autònomes que no perjudiqui les més pròsperes més enllà del raonablement necessari per a la promoció de les menys afavorides, de manera que, per al Tribunal Constitucional, la garantia de l’Estatut només operaria quan l’alteració de la posició de Catalunya es degués, no a l’aplicació dels mecanismes d’anivellament, sinó exclusivament a l’aportació que realitzés Catalunya com a conseqüència de la seva possible participació en els dits mecanismes, no com a conseqüència de les aportacions alienes. Aquest pronunciament del Tribunal Constitucional no impedeix, però, que el criteri de l’article 206.5 de l’Estatut sigui utilitzat com un dels factors a partir del qual es calculi la quota de retorn o la quantia de la cessió, en la mesura que l’Alt Tribunal no va considerar l’esmentat precepte com a contrari a la Constitució. El principi d’ordinalitat es veuria dotat, en principi, de la força normativa que li atorgaria el legislador estatal que aprovés el nou règim de finançament basat en el règim de Concert. El que sí que semblaria difícil d’obviar –almenys a nivell normatiu– és la interpretació que fa el Tribunal Constitucional del precepte estatutari que té com a conseqüència que Catalunya podria veure’s superada en l’ordenació de rendes per càpita per comunitats autònomes que rebessin fons provinents dels mecanismes d’anivellament als quals Catalunya contribuís, però sense que aquesta contribució fos determinant del canvi de posicionament en l’ordenació de rendes. 6. Valoració d’impacte financer de les normes i la garantia d’inversions estatals en infraestructures Dels dos darrers dubtes que podrien plantejar-se respecte de la compatibilitat de preceptes estatutaris amb un règim de finançament basat en els models de Concert Econòmic, el primer fa referència a un aspecte que no constitueix un mecanisme ordinari de finançament, sinó que segons l’Estatut es tracte d’una exigència derivada del principi de lleialtat institucional. Ens referim a l’exigència de valorar «l’impacte financer... que les disposicions generals aprovades per l’Estat tinguin sobre la Generalitat..., en un període de temps determinat, en forma de variació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament necessaris» (article 209.1 de l’Estatut40). L’examen de la normativa reguladora dels règims de Concert i de Conveni, permet afirmar la compatibilitat de 40. Article 209.1 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “D’acord amb el principi de lleialtat institucional, s’ha de valorar l’impacte financer, positiu o negatiu, que les disposicions generals aprovades per l’Estat tinguin sobre la Generalitat o les aprovades per la Generalitat tinguin sobre l’Estat, en un període de temps determinat, en forma d’una variació de les necessitats de despesa o de la capacitat fiscal, a fi d’establir els mecanismes d’ajustament necessaris.” Núm. 175 la regulació estatutària amb un sistema de finançament basat en el Concert, tot i que aquella normativa no conté una regulació estrictament equiparable a la del principi de lleialtat institucional previst a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. En efecte, en els règims de Concert i de Conveni, les modificacions estatals que justificarien que s’introduïssin modificacions en el propi Concert o Conveni o en el «cupo» a pagar, no es vinculen a qualsevol normativa estatal que suposés un increment de les despeses a què ha de fer front la Comunitat Autònoma en exercici de les seves competències, sinó que es limiten a determinades disposicions estatals que, presumiblement, tindrien una incidència en les finances autonòmiques, com ara aquelles que reformessin substancialment l’ordenament jurídic tributari de l’Estat41 o alteressin la distribució de competències normatives que afectessin la imposició indirecta, creessin noves figures tributàries42 o reformessin el sistema de finançament comú43. Per tant, els règims de Concert i de Conveni també contenen una regulació que, malgrat que amb diferent formulació, respon a la mateixa finalitat que persegueix l’Estatut: fer front a actuacions normatives estatals que puguin incidir en les finances autonòmiques. Però l’aplicació del principi de lleialtat institucional estatutari podria anar més enllà del previst als règims vigents de Concert i de Conveni. En efecte, si, hipotèticament, el finançament de la Generalitat de Catalunya es fonamentés en aquest nou règim de finançament i s’aprovessin disposicions estatals que suposessin una major despesa per a la Generalitat de Catalunya, això significaria que aquesta –de la mateixa manera que en el sistema de finançament comú– hauria de dedicar-li uns 41. La Disposició addicional tercera de la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra estableix: “En el caso de producirse una reforma sustancial en el ordenamiento jurídico tributario del Estado, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la adaptación del presente convenio a las modificaciones que hubiesen experimentado los tributos convenidos y a la revisión, en su caso, de la aportación líquida del año base del quinquenio que corresponda, en la forma y cuantía procedentes, con efectos a partir del año en que entre en vigor la citada reforma.” 42. La Disposició addicional segona, apartat dos, de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, determina: “En el caso de que se produjese una reforma en el ordenamiento jurídico tributario del Estado que afectase a la concertación de los tributos, se produjese una alteración en la distribución de las competencias normativas que afecte al ámbito de la imposición indirecta o se crearan nuevas figuras tributarias o pagos a cuenta, se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la pertinente adaptación del presente Concierto Económico a las modificaciones que hubiese experimentado el referido ordenamiento.” 43. La Disposició addicional cinquena de la Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-201, estableix: “En el caso de que se produjese una reforma del régimen de cesión de tributos del Estado o una modificación sustancial en los Presupuestos Generales del Estado como consecuencia de la reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, se reunirá la Comisión Mixta del Concierto Económico para analizar y determinar, si procede, la revisión del cupo liquido del año base del quinquenio y/o del índice de actualización del mismo, surtiendo en su caso la revisión efectos a partir del año en que se produzca dicha reforma.” Una regulació pràcticament idèntica va ser introduïda, per al cas navarrés, per la Llei 48/2007, de 19 de desembre, que va afegir una Disposició addicional desena al Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, aprovat per la Llei 28/1990, de 26 de desembre. 4.40. Informació 40 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA recursos que hauria de detreure d’altres partides, a no ser que existís un sistema estable que atorgués un finançament suplementari de l’Estat per a aquests supòsits, tal com estableix l’article 206 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya. En el règim de Concert, aquest finançament suplementari semblaria que no es podria obtenir, a priori, reduint el «cupo» que ha de pagar la Comunitat Autònoma, ja que això –a banda de constituir un mecanisme que no podria donar una resposta immediata a les necessitats de finançament autonòmiques– aniria contra la mateixa naturalesa de la quota a pagar a l’Estat, que es destina a finançar les despeses estatals no assumides per la Comunitat Autònoma, i no a finançar de manera indirecta les despeses autonòmiques. Per tant, en cas de disposicions estatals que impliquessin un major de grau de despesa per a la Generalitat de Catalunya, si aquesta estigués inclosa en un sistema de finançament basat en el règim de Concert, caldria preveure els mitjans suplementaris estatals de finançament de la major despesa a què hagués de fer front la Generalitat44. L’últim dubte que es planteja és si la garantia d’un percentatge mínim d’inversions estatals en infraestructures, regulat en la Disposició addicional tercera de l’Estatut45, seria aplicable en un règim de finançament basat en el Concert Econòmic. Obviant el fet que la Sentència 31/2010 (FJ 138) també ha deixat sense força normativa plena aquest precepte estatutari, en declarar que no té efectes vinculants per a l’Estat, cal tenir present que la garantia de la Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya no està relacionada amb el finançament de la Generalitat de Catalunya, per la qual cosa el seu compliment per part de l’Estat no depèn de l’aprovació d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert. En efecte, les inversions estatals en infraestructures que preveu l’esmentada Disposició addicional no es destinen a finançar competències assumides estatutàriament per la Generalitat, sinó que es tracta d’inversions que lògicament han d’estar vinculades a àmbits materials de competència exclusiva estatal (ports i aeroports d’interès generals, obres d’interès general, ferrocarrils que circulin per més d’una comunitat autònoma, etc.), per la qual cosa estan desvinculades del sistema de finançament autonòmic tant si aquest es fonamenta en el model de règim comú, com si es fonamenta en el règim de Concert. Cosa diferent és que part d’aquestes inversions estatals en infraestructures es nodreixi d’ingressos tributaris generats en territori autonòmic i que es puguin arribar a computar a l’hora de fixar la quota de retorn. 44. De fet, cal recordar que el Tribunal Constitucional no ha exclòs que una Comunitat Autònoma que disposi del règim de Concert Econòmic, com el País Basc, pugui rebre altres fons estatals, com ara els procedents de la territorialització de fons subvencionals de l’Estat (STC 148/1998, de 2 de juliol, FJ 6). 45. Disposició addicional tercera de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya: “1. La inversió de l’Estat a Catalunya en infraestructures, exclòs el Fons de compensació interterritorial, s’ha d’equiparar a la participació relativa del producte interior brut de Catalunya amb relació al producte interior brut de l’Estat per un període de set anys. Aquestes inversions poden emprar-se també per a l’alliberament de peatges o la construcció d’autovies alternatives. 2. A aquest fi, s’ha de constituir una comissió integrada per les administracions estatal, autonòmica i local.” Núm. 175 7. L’argument de la Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de juny Hem raonat en els apartats anteriors que la regulació estatutària del règim de finançament de la Generalitat és compatible amb un sistema de finançament basat en el Concert Econòmic o en el de cessió «total» de tributs tal i com l’hem entès en aquest Informe. No obstant això, com també hem anat avançant, fins i tot en els casos en els que aquest encaix pugui plantejar algun dubte, la discutible doctrina establerta pel Tribunal Constitucional, especialment en la STC 31/2010, permet aclarir aquest dubtes. En efecte, cal recordar que la referida Sentència (FFJJ 130 i 135), malgrat que admet que els Estatuts d’Autonomia subjectes al règim comú de finançament poden regular la hisenda autonòmica, posa especial èmfasi en destacar el paper que correspon a l’Estat per regular tot el sistema tributari i delimitar les competències financeres autonòmiques, raonant que, alhora que l’Estat té competència exclusiva en matèria d’Hisenda general (article 149.1.14 de la Constitució) i té atribuïda la potestat originària per establir tributs mitjançant llei (article 133.1 de la Constitució), també li correspon regular l’exercici de les competències financeres de les comunitats autònomes (article 157.3 de la Constitució). A partir d’aquest raonament, que sembla concebre els Estatuts no com a disposicions estatals de caràcter paccionat, sinó com a disposicions autonòmiques «imposades» unilateralment per les comunitats autònomes, la Sentència nega la naturalesa vinculant de les previsions estatutàries i reitera la completa llibertat del legislador estatal per implementar-les, declarant que la cessió de tributs, els percentatges de participació en tributs cedits parcialment, la contribució a la solidaritat i a l’anivellament de serveis públics fonamentals i la participació en la distribució de fons estructurals europeus, són aspectes que han de ser regulats per l’Estat (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 135). Més concretament, el Tribunal Constitucional declara que les potestats autonòmiques sobre tributs cedits seran establertes en la llei de cessió amb l’abast que el legislador estatal cregui oportú (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 132), alhora que rebutja que l’Estatut pugui incidir en l’articulació dels mecanismes de solidaritat i anivellament (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 134). Per últim, la sentència afirma amb rotunditat la completa llibertat de les Corts Generals per tramitar els projectes de llei que o bé incorporin directament previsions estatutàries –com ara els percentatges de cessió de determinats impostos (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 137) o els criteris per fixar la inversió de l’Estat a Catalunya (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 138)–, o bé implementin els acords presos per òrgans previstos a l’Estatut –com ara la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals EstatGeneralitat que pot acordar les condicions de la cessió de tributs estatals cedits totalment i parcialment (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 136)–. Els Estatuts d’Autonomia, per tant, queden reduïts, també en aquest àmbit, segons la STC 31/2010, a poc més que simples manifestacions de voluntat política que poden ser lliurement implementades o no pel legislador or- 4.40. Informació 41 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA gànic (a través de la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes) o pel legislador ordinari estatal, en virtut de les competències que té atribuïdes l’Estat pels articles 133, 149.1.14 i 157.3 de la Constitució. Una evident manifestació de l’àmplia llibertat de què gaudeix el legislador orgànic no estatutari i el legislador ordinari, i el paper poc rellevant que juguen els Estatuts d’autonomia en l’àmbit del finançament, són les importants i prolixes modificacions introduïdes els anys 2009 i 2010 en el finançament de les comunitats autònomes de règim comú, instrumentades a través de la reforma de la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes, i de l’aprovació tant de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia, com de les diverses lleis de cessió de tributs a les comunitats autònomes. Aquestes modificacions han afectat totes les comunitats sense excepció, incloses aquelles que no havien modificat el seu Estatut d’Autonomia, la qual cosa demostra que el contingut d’aquests no és especialment determinant per a l’Estat a l’hora d’establir un nou sistema de finançament. Per això, no semblaria massa coherent argumentar ara que el respecte per l’Estatut d’Autonomia de Catalunya impedeix establir un sistema de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs, sense modificar l’Estatut. En definitiva, d’acord amb els raonaments exposats, cal arribar a la conclusió que, si bé no es pot desconèixer que la regulació del finançament de la Generalitat que es conté en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, en una primera aproximació, s’insereix naturalment en el model de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú, seria possible impulsar i aprovar un règim de finançament de la Generalitat de Catalunya fonamentat en el sistema de Concert Econòmic o en el de tributs «totalment» cedits tal i com l’hem entès en aquest Informe, sense que això contradigués l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i sense que, per tant, calgués modificar-lo. Cosa diferent és la valoració de la conveniència o no de procedir en el seu moment a una reforma estatutària per compassar plenament el seu contingut al nou sistema de finançament amb l’objectiu d’afavorir la seguretat jurídica i reforçar la posició constitucional de l’Estatut en tant que norma institucional bàsica de Catalunya. C. Compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea 1. El nou model de finançament i el dret originari i derivat de la Unió Europea El nou model de finançament no ha de ser contrastat només amb la Constitució espanyola i l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, sinó que també és necessari analitzar-lo des de la perspectiva de la seva compatibilitat amb el Dret de la Unió Europea. En efecte, no es pot obviar que l’Estat espanyol forma part de la Unió Europea, la qual condiciona i predetermina moltes de les polítiques internes que poden adoptar els Estats que la componen, condicionament i predeterminació que pot provenir tant del Dret originari europeu com del Dret derivat de la Unió. Núm. 175 D’entrada es pot afirmar que ni el dret originari ni derivat de la Unió Europea no contenen disposicions que impedeixin aprovar un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert, en la mesura que aquest nou sistema constituiria simplement una forma de regular i gestionar el finançament d’unes entitats territorials descentralitzades d’un Estat membre de la Unió Europea que, a priori i sense perjudici de l’anàlisi que mereixés el contingut concret de la proposta de normativa reguladora del nou sistema de finançament, no incidiria en cap disposició de Dret europeu. En definitiva, el principi de neutralitat institucional del Dret europeu respecte de l’organització interna de l’Estat i la distribució de competències entre els ens territorials que el componen, permet arribar a la conclusió que la regulació d’un sistema de finançament d’un ens descentralitzat d’un Estat membre que es fonamentés en els principis que aquí estem analitzant, no infringiria el Dret originari de la Unió Europea. Tanmateix, el que s’acaba de dir no equival a afirmar que el Dret europeu, originari i derivat, no pugui actuar com límit de la configuració, el desenvolupament i l’aplicació concretes del nou sistema de finançament. En efecte, el dret originari de la Unió Europea (Tractat de Funcionament de la Unió Europea) conté diverses disposicions tendents a assegurar aspectes que es consideren essencials en el projecte europeu, com ara la lliure circulació de mercaderies, la lliure competència i la unió econòmica, disposicions que haurien de ser respectades en el desenvolupament i aplicació del nou sistema de finançament. Es pot fer esment, en tal sentit, de les prohibicions d’establir exaccions d’efecte equivalent als drets de duana d’importació i exportació, que resten prohibits (articles 28.146 i 3047); de fixar mesures d’efecte equivalent a les restriccions quantitatives a la importació i a l’exportació, que resten prohibides (articles 34 48 i 3549); d’establir restriccions a la lliure prestació de serveis (article 5650); d’atorgar ajuts sota qualsevol forma que falsegin o amenacin falsejar la competència afavorint determina46. Article 28 (antic article 23 TCE) “1. La Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países.” 47. Article 30 (antic article 25 TCE) “Quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibición se aplicará también a los derechos de aduana de carácter fiscal.” 48. Article 34 (antic article 28 TCE) “Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente.” 49. Article 35 (antic article 29 TCE) “Quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.” 50. Article 56 (antic article 49 TCE) “En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para 4.40. Informació 42 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA des empreses o produccions (article 107.151); de gravar productes d’altres Estats membres amb tributs interns que siguin superiors als que gravin directament o indirectament productes nacionals similars (article 11052); de beneficiar els productes exportats al territori d’un dels Estats membres mitjançant la devolució de tributs interns superior a l’import d’aquells amb què hagin estat gravats (article 11153) i, finalment, de concedir exoneracions i reembossaments a les exportacions i imposar gravàmens compensatoris a les importacions (article 11254). Un altre àmbit rellevant que cal prendre en consideració són les disposicions relatives a l’estabilitat pressupostària dels Estats membres de la Unió Europea, disposicions que són d’aplicació a les entitats regionals d’aquells Estats, que estan obligades a respectar-les. Precepte essencial en aquest àmbit és l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea que estableix que els Estats membres evitaran dèficits públics excessius, alhora que fixa les competències de la Comissió i del Consell per al cas que aquells es produeixin55. Un cop assenyalades les anteriors normes de Dret originari de la Unió Europea, es pot afirmar que, en principi, el contingut de la normativa que regulés el nou sistema de finançament, en la mesura que tindria essencialment un caràcter d’ordenació de potestats entre l’Administració central d’un Estat membre i una entitat los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.” 51. Article 107 (antic article 87 TCE) “1. Salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.” Actualment, són d’aplicació les Directrius sobre els ajuts d’Estat de finalitat regional per al període 2007-2013 (Diari Oficial de la Unió Europea C-54. de 4 de març de 2006). 52. Article 110 (antic article 90 TCE) “Ningún Estado miembro gravará directa o indirectamente los productos de los demás Estados miembros con tributos internos, cualquiera que sea su naturaleza, superiores a los que graven directa o indirectamente los productos nacionales similares.” 53. Article 111 (antic article 91 TCE) “Los productos exportados al territorio de uno de los Estados miembros no podrán beneficiarse de ninguna devolución de tributos internos superior al importe de aquellos con que hayan sido gravados directa o indirectamente.” 54. Article 112 (antic article 92 TCE) “En cuanto a los tributos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos, no se podrán conceder exoneraciones ni reembolsos a las exportaciones a los demás Estados miembros ni imponer gravámenes compensatorios a las importaciones procedentes de los Estados miembros, a menos que las medidas proyectadas hubieren sido previamente aprobadas por el Consejo, a propuesta de la Comisión, para un período de tiempo limitado” 55. Article 126 (antic article 104 TCE) “1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.” El Protocol número 12, sobre el Procediment aplicable en cas de dèficit excessiu, determina que als efectes de l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea, s’entendrà per públic el pertanyent a les administracions públiques, entre les quals s’inclou l’administració regional. Núm. 175 regional descentralitzada, no hauria de tenir virtualitat suficient per incidir en les prescripcions del dret originari de la Unió Europea, i serien, en tot cas, les disposicions de desenvolupament d’aquell sistema i els actes d’aplicació els que serien susceptibles d’afectar aquelles prescripcions. No obstant això, no es pot descartar que el Dret originari europeu pogués arribar a tenir alguna incidència, precisament, en l’àmbit de l’ordenació de potestats entre Estat i comunitats autònomes. En efecte, malgrat que teòricament el dret de la Unió Europea no constitueix un criteri per distribuir competències en l’Estat autonòmic, la interdicció per als Estats membres de tenir un dèficit públic excessiu continguda en l’article 126 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea, podria ser arribar a ser utilitzada per l’Estat com un argument addicional per reservar-se determinades potestats en un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic. De fet la recent STC 134/2011, de 20 de juliol, utilitza el Dret europeu, originari i derivat, com a criteri per reforçar l’argumentació que condueix a reconèixer la constitucionalitat de la reserva a l’Estat de determinades potestats en matèria d’estabilitat pressupostària56. Passant a analitzar el dret derivat de la Unió Europea, es posa de manifest que aquest té una incidència directa en la configuració del nou sistema de finançament. En efecte, emparat en l’article 113 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea que habilita el Consell per adoptar disposicions per harmonitzar les legislacions relatives a diversos impostos, en concret els impostos sobre el volum de negocis, els impostos sobre consums específics i altres impostos indirectes (article 113)57, el Consell ha 56. El Tribunal Constitucional en la sentència 134/2011, de 20 de juliol, declara: Fj 5: “Conviene comenzar señalando la relación existente entre las dos Leyes recurridas y la normativa europea, relación que resaltan las partes del proceso. En efecto, el art. 104 del Tratado de la Comunidad Europea (que se corresponde con el actual art. 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) estableció que “los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos” (apartado 1), especificando que “la Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros”. Dicho precepto también concretó los aspectos de la disciplina presupuestaria que habían de ser observados para evitar un déficit excesivo (apartado 2), aludiendo a las medidas a adoptar por el Consejo en el caso de no seguirse sus recomendaciones sobre reducción del déficit (apartado 6 y siguientes). (...) Fj 7: “Más específicamente, también hay que considerar que hemos afirmado, en cuanto al encuadramiento de normas vinculadas al Derecho comunitario, que prestar atención a como se ha configurado una institución por la normativa comunitaria “puede ser no sólo útil, sino incluso obligado para aplicar correctamente sobre ella el esquema interno de distribución competencial” (STC 13/1998, de 22 de enero, FJ 3). Pues bien, en este caso las Exposiciones de Motivos de los Reglamentos (CE) 1466/97 y 1467/97 ponen de relieve que la estabilidad presupuestaria constituye un elemento esencial de la política económica comunitaria en materia presupuestaria, debiendo las instituciones comunitarias verificar “la conformidad de las políticas económicas [de los Estados] con las orientaciones económicas generales previstas en el apartado 2 del art. 103 [del Tratado]”. (Exposición de Motivos del Reglamento CE 1466/97). En el mismo sentido, la Exposición de Motivos de la Ley 18/2001 afirma que en el contexto de la Unión Económica y Monetaria de 1999 “la política presupuestaria continuará jugando un papel clave en esta orientación de política económica”. 57. Article 113 (antic article 93 TCE) “El Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, adoptará las disposiciones referentes a la armo- 4.40. Informació 43 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA dictat normes harmonitzadores de determinats impostos estatals. Aquestes normes harmonitzadores impedeixen que les comunitats autònomes puguin assumir competències normatives sobre els impostos afectats. Així ho assenyala, en l’àmbit del règim de finançament comú, l’Acord del Consell de Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de juliol, en relació amb els anomenats Impostos especials de fabricació harmonitzats, sobre els quals les comunitats autònomes no han assumit potestats normatives, amb l’excepció de l’Impost sobre Hidrocarburs respecte del qual sí que n’han assumit però amb caràcter limitat, per efecte de la Directiva 2003/96/CE del Consell, de 27 d’octubre de 2003, per la qual es reestructura el règim comunitari d’imposició dels productes energètics i de l’electricitat. Aquesta circumstància va ser constatada i valorada en l’esmentat Acord del Consell de Política Fiscal i Financera58, i es va reflectir en les lleis de cessió de tributs, com ara la Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya, en què es feia constar que el Govern de l’Estat promouria davant de la Unió Europea les modificacions necessàries perquè les comunitats autònomes poguessin assumir potestats normatives sobre l’impost59. nización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros impuestos indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia.” 58. L’Apartat 4.4.7 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala: “4.4.7 Impuestos Especiales de Fabricación armonizados (…) En el modelo vigente las CC.AA. no tienen capacidad normativa alguna sobre estos tributos. En el acuerdo de reforma del Sistema de Financiación, dados los imperativos de la Unión Europea, las CC.AA. seguirán sin poder asumir competencia normativa alguna sobre ellos, a excepción del Impuesto sobre Hidrocarburos. Al respecto, la Comisión Europea ha emitido en mayo de 2008 un dictamen motivado por el que concluye que el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH) no se ajusta a la normativa comunitaria. En la actualidad el Reino de España y la Comisión Europea están negociando a fin de que, dentro de ciertos límites, puedan existir diferenciaciones territoriales en el Impuesto armonizado sobre Hidrocarburos, si bien para ello es necesaria una habilitación expresa a nuestro país en la Directiva 2003/96/CE, cuya modificación está actualmente en tramitación en la Comisión. Una vez que, en su caso, la Comisión haga oficial (mediante la publicación en el DOUE) su propuesta de modificación de la Directiva 2003/96/CE, con inclusión de la cláusula específica para España, se emprenderán las reformas legales necesarias, derogando el IVMDH y modificando el Impuesto sobre Hidrocarburos de modo que se permita a las CC.AA. añadir un suplemento sobre el tipo de este impuesto fijado a nivel estatal para determinados productos. Con ello se pretende que las CC.AA. tengan capacidad normativa y de influencia en la recaudación del Impuesto armonizado sobre Hidrocarburos, resolviendo al mismo tiempo el procedimiento de infracción abierto por la Comisión. Estas reformas legales se realizarán de manera que resulte neutral desde el punto de vista financiero la sustitución del IVMDH por los nuevos suplementos de tipos, para cada Comunidad Autónoma, en el momento de entrar en vigor. Por ello, estos suplementos de tipos sobre determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocarburos sustituirán al IVMDH como recurso del sistema, en términos de igualdad y a todos los efectos, sin precisar acuerdos posteriores en las Comisiones Mixtas.” 59. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala: “Finalmente, el Gobierno se ha comprometido, en el marco del actual procedimiento de la Comisión Europea sobre el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos (en adelante, IVMDH), a proponer la modificación de la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, para que, si eventualmente fuera necesario, pueda sustituirse este impuesto por suplementos autonómicos de tipos sobre Núm. 175 Un segon exemple el constitueix l’Impost sobre el Valor Afegit, respecte del qual les disposicions europees que l’harmonitzen han impedit que les comunitats autònomes hagin pogut assumir potestats normatives, tal com també es va reconèixer en l’Acord del Consell de Política Fiscal i Financera 6/2009, de 15 de juliol60, tot i que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya preveu la cessió de competències normatives estatals sobre determinades operacions subjectes a IVA61. Com en el supòsit anterior, l’exposició de motius de la Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, també va recollir el compromís del Govern d’impulsar reformes de la normativa europea que permetessin l’exercici de capacitat normativa per les comunitats autònomes en determinades operacions de l’impost62. Per tant, el principal aspecte del dret derivat europeu que caldria tenir en compte en la configuració del nou règim de finançament autonòmic, és que aquest nou règim no podria preveure l’assumpció de potestats normatives, en determinats impostos que haguessin estat objecte de disposicions harmonitzadores aprovades per la Unió Europea63. Finalment, com en el cas del dret originari de la Unió Europea, tampoc no es pot descartar que l’Estat pogués determinados productos sujetos al Impuesto sobre Hidrocarburos, con neutralidad financiera.” 60. L’Apartat 4.4.6 de l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, assenyala: “4.4.6 Impuesto sobre el Valor Añadido En el modelo vigente hasta el momento las CC.AA. no tienen capacidad normativa alguna en este impuesto. En el nuevo Sistema de Financiación, y en el marco que permita la normativa comunitaria, por este Acuerdo se insta al Gobierno a busca fórmulas para que las CC.AA. puedan asumir competencias respecto a la tributación por este impuesto en la fase minorista con destino exclusivo a consumidores finales. Es sabido que el IVA es un impuesto armonizado y que las Directivas comunitarias imponen restricciones claras a las competencias de los Estados miembros e impiden la distribución interna de esas competencias. Sin embargo, es posible trabajar con las Instituciones de la Unión Europea para que las normas comunitarias sean más flexibles en cuanto a permitir el ejercicio de capacidad normativa de las CC.AA. en la fase minorista del impuesto.” 61. La Disposició addicional onzena de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya estableix: “En el marc de les competències i de la normativa de la Unió Europea, l’Administració General de l’Estat ha de cedir competències normatives sobre l’impost sobre el valor afegit en les operacions efectuades en fase detallista els destinataris de les quals no tinguin la condició d’empresaris o professionals i en la tributació en fase detallista dels productes gravats pels impostos especials de fabricació.” 62. L’exposició de motius de La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de dita cessió, assenyala: “En cuanto al Impuesto sobre el Valor Añadido, el Gobierno se ha comprometido a trabajar con las instituciones de la Unión Europea para que las normas comunitarias permitan el ejercicio de capacidad normativa de las Comunidades Autónomas en la fase minorista del impuesto con destino exclusivo a los consumidores finales.” 63. Així es reflecteix en la normativa reguladora dels règims de Concert i de Conveni que no preveuen que la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra assumeixin potestats normatives sobre l’Impost sobre el Valor Afegit i els impostos especials (articles 5.1, 26 i 33.1 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc; articles 3.1, 32 i 35.4 de la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra). 4.40. Informació 44 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA arribar a utilitzar disposicions europees en matèria de disciplina pressupostària per justificar la reserva de determinades potestats en aquest àmbit64. 2. Jurisprudència europea sobre les potestats financeres de les entitats territorialment descentralitzades És necessari fer esment de la doctrina jurisprudencial europea (Tribunal de Justícia de la Unió Europea) recaiguda en relació amb normes i actes tributaris adoptats per entitats descentralitzades que gaudien d’un règim de finançament diferenciat, atès que el seu examen ha d’apuntar, previsiblement, quins són els trets que fan que aquest règim i el seu desenvolupament sigui o no compatible amb el Dret europeu. En aquest marc, cal començar referint-se a la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea de 6 de setembre de 2006 (assumpte C-88/03), que va resoldre un recurs d’anul·lació interposat per la República Portuguesa contra la Decisió 2003/442/CE de la Comissió, que va determinar que les reduccions dels tipus de l’impost sobre la renda, adoptades per l’òrgan legislatiu de la Regió de les Açores, aplicables a determinades entitats empresarials no eren compatibles amb el mercat comú. Cal fer notar que en el procés, el Govern de Portugal65 va rebre el suport del Regne d’Espanya com a part coadjuvant, aspecte que palesa que aquest considerava que la doctrina que fixés el Tribunal de Justícia podria afectar-la66. La importància de la sentència es troba en el fet que el Tribunal de Justícia va establir quines eren les condicions que havia de complir una entitat territorialment descentralitzada per poder considerar que les mesures econòmiques i tributàries que adoptés en el seu àmbit territorial no podien ser automàticament equiparades a ajuts estatals que atemptessin contra la competència, prohibits per l’article 87.1 del Tractat de la Comunitat Europea. 64. Dintre del dret europeu vigent, es pot fer esment de dues disposicions en matèria de disciplina pressupostària: el Reglament (CE) núm. 1466/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu al reforçament de la supervisió de les situacions pressupostàries i a la supervisió i coordinació de les polítiques econòmiques, i el Reglament (CE) núm. 1467/97 del Consell, de 7 de juliol de 1997, relatiu a l’acceleració i clarificació del procediment de dèficit excessiu. Actualment, també està en tramitació una proposta de directiva del Consell sobre els requisits aplicables als marcs pressupostaris dels Estats membres (Document COM-2010 523 Final). 65. El Govern portuguès al·legava, d’una banda, que les reduccions dels tipus de l’impost sobre la renda en favor de les persones físiques o jurídiques amb residència en les Açores no eren mesures selectives, sinó generals, i que, en tot cas, la diferenciació en matèria de càrregues que es deriva d’aquestes reduccions quedava justificada per la naturalesa o per l’estructura del sistema fiscal portuguès. De l’altra, el Govern portuguès també raonava que les reduccions dels tipus impositius es derivaven directament dels principis rectors del sistema fiscal portuguès i, en concret, dels principis de redistribució i de solidaritat nacional, així com del grau d’autonomia de la regió de les Açores; a més, es justificaven pels factors esmentats en l’article 299 CE, apartat 2: insularitat, clima advers i dependència econòmica de les Açores d’un reduït nombre de productes. 66. El Regne d’Espanya argumentava que la descentralització, quan existia, formava part del marc constitucional dels Estats membres i acceptar les al·legacions de la Comissió suposaria ignorar l’estructura constitucional, en particular tenint en compte que la política en matèria de fiscalitat directa continuava sent de l’exclusiva competència dels Estats membres. Núm. 175 De la doctrina que fixa el Tribunal de Justícia poden destacar-se tres aspectes: el reconeixement que els ens territorialment descentralitzats dels Estats membres poden exercir potestats financeres; la declaració que mesures econòmiques i tributàries adoptades per entitats descentralitzades poden inserir-se en el supòsit de l’article 87.1 del Tractat i, finalment, la determinació dels criteris conforme als quals s’ha d’enjudiciar si aquestes mesures es situen dins o fora de l’àmbit d’aplicació de l’article 87.1 del Tractat. Veiem-los un per un. a) Reconeixement de les potestats financeres dels ens territorialment descentralitzats dels Estats membres: el Tribunal declara que no pot excloure’s que una entitat infraestatal compti amb un estatut jurídic i fàctic que la faci prou autònoma del Govern central d’un Estat membre com perquè sigui ella mateixa, i no el Govern central, qui exerceixi un paper fonamental en la definició del medi polític i econòmic en què operen les empreses. En aquest cas, és el territori en què l’entitat infraestatal que ha adoptat la mesura exerceix la seva competència, i no el territori nacional en el seu conjunt, el que ha de considerar-se per a determinar si la mesura afavoreix certes empreses, en comparació amb altres que es troben en una situació fàctica i jurídica comparable67. b) Les mesures adoptades per entitats descentralitzades poden infringir l’article 87.1 del Tractat: per al Tribunal de Justícia aquest precepte prohibeix els ajuts d’Estat que afavoreixin determinades empreses o produccions, és a dir, els ajuts selectius. Aquesta anàlisi és també vàlida quan la mesura no l’hagi adoptat el legislador nacional sinó una autoritat infraestatal, ja que una mesura adoptada per una entitat territorial i no pel poder central pot constituir un ajut si es compleixen els requisits establerts en l’article 87.1. c) Criteris per determinar si una mesura adoptada per una entitat descentralitzada infringeix l’article 87.1 del Tractat. En aquest punt, el Tribunal efectua una doble distinció: – Homogeneïtat en el sistema de finançament de les entitats descentralitzades: en cas d’un model de repartiment de les competències fiscals conforme al qual totes les autoritats locals d’un determinat nivell (regions, municipis o altres) tenen atribuïda la facultat de fixar un tipus impositiu per al seu territori, la mesura adoptada per una autoritat local no és selectiva, ja que no és possible determinar un nivell impositiu normal, que pugui funcionar com a paràmetre de referència. – Heterogeneïtat en el sistema de finançament de les entitats territorialment descentralitzades: per a apreciar si és selectiva una mesura adoptada per una entitat infraestatal –que, concretament, fixa només per a una part del territori d’un Estat membre un tipus impositiu reduït en comparació amb el vigent en la resta de l’Estat–, ha d’examinar-se si ha estat adoptada en exercici de facultats prou autònomes del poder central i, si és el cas, si s’aplica a totes les empreses establertes o totes les pro67. La sentència assenyala que el marc de referència no ha de coincidir necessàriament amb el territori de l’Estat membre considerat, de tal manera que una mesura que concedeixi un avantatge en només una part del territori nacional no passa per aquest fet a ser selectiva en el sentit de l’article 87.1 CE. 4.40. Informació 45 Fascicle segon 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA duccions efectuades en el territori sobre el qual aquella tingui competència. El Tribunal raona que perquè pugui considerar-se que la decisió s’ha adoptat en exercici d’atribucions prou autònomes és necessari, en primer lloc, que sigui obra d’una autoritat regional o local que, des del punt de vista constitucional, compti amb un estatut polític i administratiu diferent del Govern central (autonomia institucional). A més, ha d’haver estat adoptada sense que el Govern central hagi pogut intervenir directament en el seu contingut (autonomia procedimental). Finalment, les conseqüències financeres de la mesura adoptada no han de veure’s compensades per ajuts procedents d’altres regions o del Govern central (autonomia econòmica). Això implica que, per arribar a la conclusió que hi ha la suficient autonomia política i fiscal en relació amb el Govern central, cal que l’entitat regional o local assumeixi les conseqüències polítiques i financeres de la mesura68. La importància d’aquest pronunciament del Tribunal de Justícia de la Unió Europea rau, d’una banda, en el reconeixement que els ens territorialment descentralitzats dels Estats membres poden comptar amb unes potestats financeres pròpies i diferenciades de l’Estat en què s’insereixen, i de l’altra, en la determinació dels criteris que permeten considerar que una mesura financera adoptada per aquells ens no constitueix un ajut de caràcter selectiu prohibit pel Dret originari de la Unió Europea. En el marc d’aquesta jurisprudència, l’aplicació del règim de Concert de la Comunitat Autònoma del País Basc ha generat una notable conflictivitat davant de la Unió Europea, en concret, pel règim d’ajuts a empreses establerts pels òrgans forals bascos, en exercici de les competències que els atribueix la normativa reguladora del règim de Concert. Així es fa palès, en primer lloc, en diverses decisions de la Comissió Europea que han analitzat diferents règims d’ajuts establerts pels òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc, declarant-los incompatibles amb el mercat comú69, si bé en 68. En cas que la mesura de l’entitat regional es veiés compensada per ajuts de l’Estat central, el marc jurídic pertinent per a apreciar la selectivitat de les mesures fiscals en qüestió no es podria circumscriure als límits geogràfics de la regió, sinó que hauria d’apreciar-se en relació amb la totalitat del territori. 69. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, relativa a un sistema d’ajudes fiscals a la inversió en el País Basc (Diari Oficial Comunitats Europees 134/1993, de 3 de juny de 1993); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació d’Àlaba (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 279/2002, de 17 d’octubre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Biscaia en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de 24 de març del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Àlaba (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003); Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajudes executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent Núm. 175 cap moment es va plantejar cap qüestió que afectés a la compatibilitat del propi règim de Concert amb el dret de la Unió Europea, sinó només al resultat de l’exercici de les potestats que aquell conferia als òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc. Moltes d’aquestes decisions de la Comissió Europea han estat objecte de recurs per part dels òrgans executius dels Territoris Històrics del País Basc (Diputacions Forals de Biscaia, Àlaba i Guipúscoa) i per la pròpia Comunitat Autònoma del País Basc, davant del Tribunal de Justícia de la Unió Europea. És oportú destacar la significativa dada que no són aquestes les úniques parts que han comparegut en els diversos processos judicials, sinó que també ho han fet com a part coadjuvant dels recurrents el Regne d’Espanya i algunes entitats associatives de l’àmbit econòmic i empresarial de l’àmbit de la Comunitat Autònoma del País Basc70, i com part coadjuvant de la Comissió la Comunitat Autònoma de la Rioja. Tres recents sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (Sala Tercera), de dates 9 de juny de 2011 i dues de 28 de juliol de 2011, ha desestimat diversos recursos de cassació interposats contra diferents sentències dictades pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees, que havien confirmat decisions de la Comissió europea que havien considerats incompatibles amb el mercat comú els règim d’ajuts establerts per les Diputacions Forals basques. Si bé les sentències assenyalades constitueixen les més recents que ha dictat el Tribunal de Justícia de la Unió Europea, el pronunciament més rellevant d’aquest és el contingut en la seva sentència d’11 de setembre de 2008 (assumptes acumulats C-428/06 a C-434/06), que va resoldre diverses qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Superior de Justícia del País Basc en relació amb la compatibilitat amb el Dret europeu, dels règims tributaris adoptats pels òrgans forals de la Comunitat Autònoma del País Basc. La sentència, tot seguint la doctrina de la sentència 6 de setembre de 2006 (assumpte C-88/03), va admetre que els règims tributaris forals que es qüestionaven podien emparar-se en l’autonomia institucional, de procediment i econòmica de què gaudia l’autoritat que adoptava la mesura71. Aquest pronunciacreació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de 14 de febrer del 2003); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002); Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajudes estatals executat per Espanya en favor de les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal del 45 % de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 296/2002, de 30 d’octubre del 2002); Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, relativa al règim d’ajudes estatals aplicat per Espanya als “centres de coordinació de Biscaia” [Ajuda C 48/2001 (ex NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea 31/2003, de 6 de febrer del 2003). 70. Confederació Empresarial Basca (Confebask), Cambra Oficial de Comerç, Indústria i Navegació de Biscaia, Cambra Oficial de Comerç i Indústria d’Àlaba, Cambra Oficial de Comerç, Indústria i Navegació de Guipúscoa. 71. En concret, la sentència del Tribunal de Justícia de la Unió Europea d’11 de setembre de 2008, va declarar que l’article 87.1 del Tractat de la Unió Europea, havia d’interpretar-se en el sentit que, per apreciar el caràcter selectiu d’una mesura, s’havia de tenir en compte l’autonomia institucional, de procediment i econòmica de què gaudia l’autoritat que adopta la mesura. El Tribunal també va resoldre que incumbia a l’òrgan jurisdiccional, únic competent per a identificar el Dret nacional aplicable i interpretar-lo, i per a aplicar el Dret comunitari 4.40. Informació 46 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA ment, que implicava un reconeixement implícit per part del Tribunal de Justícia de la Unió Europea, de la compatibilitat del règim de Concert Econòmic amb el Dret europeu72, confirma una de les notes més rellevants que es pot extreure de l’examen de la jurisprudència europea, com és que en cap moment no es va plantejar que el règim de Concert fos contrari a cap disposició de Dret europeu. Per últim, és oportú posar en relleu que la notable conflictivitat que han generat en relació al Dret europeu les disposicions de desenvolupament del règim de Concert han arribat, fins i tot, de forma indirecta, a seu constitucional. En efecte, la sentència del Tribunal Constitucional 96/2002, de 25 d’abril, declara la inconstitucionalitat i nul·litat de la Disposició addicional vuitena de la Llei de les Corts Generals 42/1994, de 30 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l’ordre social. Aquesta disposició addicional tenia per objecte complir amb la Decisió de la Comissió 93/337/CEE, de 10 de maig que va posar manifest la discriminació que les Normes forals sobre incentius fiscals a la inversió números 28/1988, de 18 de juliol, 8/1988, de 5 de juliol, i 6/1988, de 14 de juliol, d’Àlaba, Biscaia i Guipúscoa, suposaven en relació amb l’article 52 del Tractat de la Comunitat Europea, sobre llibertat d’establiment i exercici d’activitats empresarials, declarant-los incompatibles amb el mercat comú. L’esmentada disposició addicional de la Llei 42/1994 pretenia donar resposta als requeriments de la Comissió preveient la concessió d’incentius fiscals i subvencions als residents en la resta de la Unió Europea que no ho fossin en territori espanyol i que haguessin de sotmetre’s a la legislació tributària de l’Estat, sense que poguessin acollir-se a la de la Comunitat Autònoma o Territori Històric del País Basc o Navarra en la qual operessin. El Tribunal Constitucional va entendre que aquesta regulació, en la mesura que no era aplicable als residents en territori comú que operessin al País Basc o Navarra, als quals fos aplicable la normativa comuna, infringia diversos preceptes constitucionals73. Núm. 175 III. Instruments normatius i procediment per establir i desenvolupar un model de finançament basat en el concert. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral A. Instruments normatius i procediment 1. Plantejament de la qüestió Establert, amb la reserva ja avançada relativa al caràcter pactat que analitzarem precisament en aquest capítol, que l’aplicació a Catalunya del règim de finançament de Concert o de cessió «total» de tributs no suscita problemes insalvables de compatibilitat amb la Constitució, l’Estatut i el Dret europeu, hem d’analitzar seguidament quina o quines són les normes jurídiques i quin és el procediment que cal emprar per incorporar el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent. Per donar resposta a aquesta qüestió cal distingir dues fases en l’esmentat procés d’incorporació: en primer lloc, la fase en la que s’adopta la decisió de sostreure a Catalunya del règim general de finançament i d’aplicar un sistema basat en el Concert, i es regulen els trets fonamentals del nou model i la segona fase en què es concreten i desenvolupen aquests trets generals i s’implementen, és a dir, es dóna aplicació normativa concreta al model. – Pel que fa a la primera fase, les preguntes a resoldre són essencialment les següents: cal que sigui la LOFCA, que avui regula els aspectes fonamentals del règim de finançament de la Generalitat, la norma que exceptuï Catalunya d’aquest règim i prevegi el nou model de finançament basat en el Concert? Poden adoptar-se aquestes decisions a través de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, com es va fer al País Basc i a Navarra, de manera que una reforma estatutària desplacés l’aplicació de la LOFCA a Catalunya? Podria establir-se el nou model mitjançant lleis orgàniques de delegació o de transferència de l’article 150.2 CE o fins i tot o lleis de cessió de l’article 150.1 CE o les lleis estatals previstes a la Disposició addicional setena de l’Estatut d’Autonomia de 2006? La resposta a aquestes qüestions està condicionada de manera decisiva per la configuració que de la LOFCA i de les seves funcions constitucionals n’ha fet la jurisprudència constitucional i el propi legislador estatal. als litigis de què coneix, verificar si els Territoris Històrics i la Comunitat Autònoma del País Basc gaudien de tal autonomia, cosa que tindria com a conseqüència que les normes adoptades dins dels límits de les competències atorgades a aquestes entitats infraestatals per la Constitució espanyola i les altres disposicions del Dret espanyol no tindrien caràcter selectiu, en el sentit del concepte d’ajut d’Estat de l’article 87 CE, apartat 1. 72. El Vicepresident segon del Govern i Ministre d’Economia i Hisenda, en respondre una pregunta parlamentària del diputat Pedro Azpiazu, del Grup Parlamentari Basc, va reconèixer que el Tribunal de Justícia de Luxemburg havia confirmat la validesa del règim de Concert Econòmic (Diari de sessions del Congrés dels Diputats número 27, de 17 de setembre de 2008). 73. En concret, la llibertat d’empresa de l’article 38 de la Constitució, la llibertat de circulació de l’article 139.2 i la garantia constitucional de l’article 139.1, quant manifestació concreta del principi d’igualtat de l’article 14. 2. La «reserva» de LOFCA i l’Estatut, les lleis dels articles 150.2 i 150.1 CE i les lleis de la Disposició addicional setena de l’Estatut. En efecte, el Tribunal Constitucional ha donat a la LOFCA un protagonisme extraordinari a la hora de precisar el model de finançament de les comunitats autònomes. Ho ha fet a partir de la tesi de que en l’ordenament espanyol el legislador estatal és l’únic competent per establir el marc general de tot el sistema tributari i per delimitar les competències financeres de les comunitats autònomes en relació amb l’Estat i en declarar que aquest legislador és, precisament, el legislador de la LOFCA. Pel Tribunal Constitucional la referida competència estatal derivaria de competència sobre la Hisenda general 4.40. Informació 47 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA (article 149.1.14 CE), de la potestat originària de l’Estat per establir tributs (article 133 CE) i de la possibilitat de dictar la LOFCA (article 157.3 CE), possibilitat que de fet converteix en una espècie de reserva de llei orgànica específica a favor d’aquesta llei, al mateix temps que la integra en el bloc de constitucionalitat (SSTC 250/1988, de 20 de desembre. FJ 1, 68/1996, de 18 d’abril, FJ 3, 171/1996, de 30 d’octubre, FJ 4 i 13/2007, de 18 de gener, FJ 2), i, per tant, la converteix en cànon de constitucionalitat de les altres disposicions infraconstitucionals. El Tribunal transforma el que l’article 157.3 qualifica com a «possibilitat» de dictar una llei orgànica destinada a regular «l’exercici» de les competències financeres de les comunitats autònomes i a «resoldre conflictes» i establir «formes de col·laboració entre les comunitats», en una llei que l’Estat ha de dictar forçosament ja que la Constitució li reserva amb caràcter excloent la «función específica y constitucionalmente definida» de «fijación del marco y los límites en que (la autonomia financera de les comunitats autònomes) ha de actuar», i la funció «de establecer el marco general de todo el sistema tributario y delimitar las competencias financieras de las comunidades autónomas en relación con el Estado (STC 13/2007, de 18 de gener, entre d’altres). I és que, segons el Tribunal, la Constitució «con el artículo 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una Ley Orgánica regule las competencias (sic) de las Comunidades Autónomas, no pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado... a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía» (SSTC 179/1987, de 12 de novembre, FJ 2; 250/1988, de 20 de desembre, FJ 4; 68/1996, de 4 d’abril, FJ 9; 13/2007, de 18 de gener, FJ 7, entre d’altres). En definitiva, el Tribunal reserva o atribueix a la LOFCA l’exercici de la competència estatal, deduïda dels articles 149.1.14, 133 i 157.3 CE i consistent en establir el marc general de tot el sistema tributari i delimitar les competències financeres de les comunitats autònomes en relació a l’Estat. I, de fet, a la pràctica LOFCA sempre ha proclamat, en els seus diversos preàmbuls i articulats, que l’establiment d’aquest marc general del sistema de finançament i la delimitació de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes constituïa el seu objecte fonamental de regulació. Certament, tant la interpretació constitucional i legal dels articles 149.1.14. 133 i 157.3 com l’establiment d’una reserva a favor de la LOFCA o, si es prefereix, la preeminència absoluta constitucionalment atribuïda a la LOFCA per establir el marc general del sistema de finançament, són perfectament discutibles74. Així mateix cal recordar que el legislador futur sempre pot intentar que el Tribunal Constitucional revisi la seva doctrina. No obstant això, s’ha de tenir present que aquesta és una jurisprudència llarga, consolidada i reiterada recentment, 74. Com pot haver-hi una reserva a favor d’una llei que, d’acord amb l’esmentat article 157.3, podria no haver estat dictada per l’Estat?; com pot haver-hi reserva de llei orgànica si els primers Estatuts d’autonomia van regular aquesta qüestió abans que es dictés la LOFCA? Núm. 175 que, com diem, el legislador estatal ha fet seva i, en conseqüència, les possibilitats d’un canvi de doctrina en aquest àmbit són totalment remotes. En suma, atès que difícilment es podria defensar que l’aplicació a Catalunya d’un model de finançament com el del Concert no afectaria al «marc general i als límits de l’autonomia financera de les comunitats autònomes» i «al marc general de tot el sistema tributari», cal concloure que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, ha de ser la LOFCA la disposició que incorpori el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent, ni que sigui amb els límits que després veurem. Aquesta funció no la pot portar a terme una reforma estatutària, que sens dubte preservaria millor la idea de pacte bilateral, malgrat la seva complexitat procedimental i política. Certament, en el cas del País Basc «l’actualització» del Concert es va produir a través de l’Estatut d’Autonomia, tanmateix cal tenir present que en aquest cas l’Estatut es va dictar abans de que s’aprovés la primera LOFCA i, sobre tot, abans de que el Tribunal Constitucional establís la «reserva» de LOFCA a què hem fet referència. En tot cas, a l’actualitat, la referència jurisprudencial que acabem de fer, en què es declara que l’article 157.3 CE té per objectiu habilitar la intervenció unilateral de l’Estat tot excloent el «albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía», sembla deixar clar que, pel Tribunal Constitucional, un dels objectius primordials de la reserva de LOFCA és precisament el d’excloure la intervenció dels Estatuts. Una cosa semblant es pot dir respecte de les lleis de delegació o de transferència de l’article 150.2 CE. Front el que s’ha dit respecte dels Estatuts d’Autonomia es podria contra argumentar que en aquests casos es tracta de decisions unilaterals de l’Estat i que les lleis de transferència o de delegació són lleis orgàniques estatals que, a més, no són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma que rep la delegació o transferència. Tanmateix front aquesta contra argumentació cal tenir present, en primer lloc, que la «reserva» de llei orgànica que el Tribunal Constitucional atribueix a l’article 157.3 CE és una reserva de llei orgànica a favor d’una llei específica, la LOFCA, de manera que, com ha reiterat el Tribunal en relació a aquest tipus de reserva, la matèria reservada no pot ser regulada per altres lleis orgàniques. D’altra banda cal destacar que l’article 150.2 condiciona la possibilitat de transferir o delegar «facultats corresponents a una matèria de titularitat estatal» al fet que «per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferència o de delegació». En aquest cas, aquest requisit podria plantejar problemes ja que la competència estatal és, segons el Tribunal Constitucional, la d’Hisenda General i, més concretament, aquesta competència més –o interpretada d’acord amb– la potestat originària per fixar els tributs i la de dictar la llei orgànica que fixa el marc general del sistema de finançament i la distribució de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes. Des d’aquesta perspectiva sembla difícil que la Hisenda General o el marc general del finançament o la distribució i competències es pugui fixar des d’una comunitat autònoma ni que sigui per delegació o transferència estatal. 4.40. Informació 48 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA A l’hora de valorar la idoneïtat d’emprar les lleis de l’article 150.2 CE per establir el nou sistema de finançament caldria valorar encara un altre element més «conceptual». Ens referim a la qüestió de si en aquest cas el que realment farien les lleis estatals seria realment la transferència o delegació d’una competència o d’una facultat de l’Estat, com correspon a les lleis de l’article 150.2 des del punt de vista conceptual i com ha estat la pràctica fins ara, o bé farien una cosa diferent com és regular un nou sistema de finançament, un nou sistema per finançar competències que la Comunitat ja té assumides, malgrat que circumstancialment també poguessin incloure’s algunes delegacions de competències o de facultats estatals. Les mateixes conclusions són d’aplicació a les lleis estatals previstes a la Disposició addicional setena de l’Estatut i a les lleis de l’article 150.1 CE que, en hipòtesi també podrien servir, com a mínim parcialment, per realitzar les funcions a les que es refereix l’esmentada Disposició addicional. Aquestes lleis, com veurem immediatament, poden ser útils per implementar el nou model de finançament basat en el Concert, tanmateix en la fase de l’establiment d’aquest sistema i de concreció dels seus elements fonamentals, tant la «reserva de LOFCA» com la pròpia naturalesa de les lleis estatals de l’article 150.1 les fan inidònies per realitzar la tasca d’incorporar a l’ordenament el nou sistema de finançament. 3. Contingut de la LOFCA En definitiva, tot el que s’ha exposat fins aquí sembla portar dreturerament a la conclusió que la decisió d’aplicar a Catalunya un sistema de finançament basat en el Concert s’ha d’adoptar mitjançant una reforma de la LOFCA. Ara bé, establerta aquesta premissa sorgeix la qüestió de com s’ha de formalitzar aquesta decisió i més concretament si es pot fer mitjançant una simple clàusula d’excepció per a Catalunya en què únicament se l’ha exclogués del règim de finançament comú75, tot remetent a regulació del seu règim específic a una altra llei o cal que la LOFCA reguli els aspectes fonamentals del nou regim de finançament. Atesa la reserva de LOFCA o, si es prefereix, la funció preeminent que el Tribunal Constitucional li ha atribuït en aquesta matèria, sembla que la solució més adequada és la de considerar que la LOFCA, a banda de preveure l’aplicació del model basat en el Concert, hauria de regular també els principis i els trets essencials d’aquest nou règim de finançament, especialment els referits al càlcul de la quota de retorn o del nivell de cessió en cas que s’opti per un model de cessió «total» de tributs. Si no fos així, es podria produir un frau a la reserva constitucional de LOFCA que el Tribunal Constitucional ha volgut deduir de l’article 157.3 CE. Ara bé, aquesta regulació de la LOFCA no ha ser ni exhaustiva ni de detall. Això es així, primer, perquè la doctrina constitucional que consagra el que hem qualificat com a «reserva» o posició preeminent de la LOFCA 75. Fent referència expressis verbis a Catalunya o a dades objectives que permetessin clarament la seva identificació (Producte Interior Brut de la Comunitat Autònoma, recaptació tributària en la Comunitat, etc). Núm. 175 en aquesta matèria, li atribueix la funció constitucional d’establir únicament el «marc general» del sistema de finançament global, no la regulació detallada de cadascun d’aquests sistemes i, en segon lloc perquè cal emprar aquí el criteri general d’interpretació restrictiva que segons el Tribunal Constitucional ha de guiar la delimitació de l’abast material de les matèries objecte de reserva de llei orgànica per tal d’evitar petrificacions de l’Ordenament jurídic i preservar la regla de les majories parlamentàries no qualificades en què es basa el sistema democràtic establert a la Constitució espanyola (STC 135/2006, de 27 d’abril, FJ 2). D’altra banda, tal com assenyala aquesta darrera sentència, l’àmbit de reserva de llei orgànica, en no ser coextens o necessàriament coincident amb l’abast de les competències estatals, ha de cohonestar-se amb els preceptes del bloc de la constitucionalitat que distribueixen les competències entre l’Estat i les comunitats autònomes, tot adaptant-se al màxim a aquesta distribució de competències. 4. Instruments normatius que cal emprar per desenvolupar el nou model de finançament Pel que fa a la qüestió dels instruments normatius que haurien de concretar el model dissenyat genèricament per la LOFCA i per donar aplicació normativa a les previsions contingudes a la LOFCA i a les lleis que la desenvolupin, dependrà del model de finançament que s’adopti. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei com la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Tornarem sobre aquesta darrera qüestió immediatament. Si el model és el que hem denominat de cessió «total» de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 de la Constitució, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que, com hem dit, la seva regulació no és pròpia d’una llei de cessió i pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que en aquest cas també s’empri una llei semblant a la del Concert pel que fa a la seva naturalesa i procediment. B. El problema de la garantia jurídica del model: el pacte bilateral 1. Notes essencials del pacte bilateral en el règim de Concert Com hem apuntat al començament d’aquest Informe, una de les característiques típiques del model de finançament del Concert rau en el fet que el seu establiment i la seva modificació són fruit d’un pacte bilateral entre l’Estat i la Comunitat Autònoma: per a la seva «actualització» i reforma ha calgut i cal la concurrència de voluntats de l’Estat i de la Comunitat. Des de la perspectiva autonòmica, aquesta característica té una transcendència pràctica molt important: impedeix la supressió o l’alteració del sistema per decisió unilateral del Estat. 4.40. Informació 49 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA També hem tingut ocasió de posar de manifest que aquest caràcter bilateral i pactat es manifesta jurídicament en el fet que la seva «actualització» i modificació es produeix a través de l’Estatut d’Autonomia –que, com és sabut, malgrat ser una llei estatal, es una llei paccionada– i de la Llei del Concert que és també una llei estatal tramitada pel procediment de lectura única, que conté un article únic que es limita a aprovar el Concert que és fruit d’un Acord previ entre l’Administració estatal i l’autonòmica. De fet, les Corts poden rebutjar o ratificar l’Acord, que significativament es publica com Annex a la llei, però no poden introduir-hi esmenes. A més, l’Acord no se sotmet al debat del Consell de Política Fiscal i Financera. També tornarem en les properes pàgines sobre aquesta qüestió del procediment de lectura única. Tot seguit, cal analitzar si aquest procediment es pot aplicar a Catalunya; en definitiva si es pot establir un pacte exclusivament bilateral per tal de garantir jurídicament el nou model de finançament front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat. Núm. 175 Tanmateix, malgrat aquestes dues afirmacions, que són difícilment controvertibles, cal fer tres precisions que, tot i que no desvirtuen el que s’ha dit, sí que permeten modular parcialment l’abast i les conseqüències d’aquestes premisses. En primer lloc, cal tenir present que les decisions del Consell de Política Fiscal i Financera no són vinculants i que fins i tot podrien adduir-se arguments per sostenir que en aquest cas la seva participació no és estrictament necessària, malgrat que cal reconèixer que aquests arguments tenen una força persuasiva limitada. En efecte, pel que fa al caràcter no vinculant cal recordar que, tot i que el Consell sembla anar-se configurant en la doctrina constitucional i en la legislació estatal com un òrgan de coordinació i no com un òrgan de simple cooperació o col·laboració, i a pesar que la LOFCA en els seus darrers preàmbuls fa sempre referència als Acords previs del Consell, el cert és que, jurídicament, els acords d’aquest organisme constitueixen «recomanacions» que no vinculen el legislador de la LOFCA77. 2. El pacte bilateral en el nou model de finançament a) El pacte bilateral en la fase de l’establiment del nou sistema de finançament Cal afirmar d’entrada que en la fase de l’establiment del nou sistema de finançament tan el caràcter pactat com el bilateral que són propis del model basat en el Concert no tindrien plena aplicació a Catalunya. Això és així, en primer lloc, pel que fa al caràcter pactat, perquè com hem vist l’establiment d’aquest nou model de finançament s’ha d’articular necessàriament a través d’una reforma de la LOFCA i aquesta llei, a diferència dels Estatuts, no té caràcter pactat ni el pot tenir sobre tot a partir de la jurisprudència constitucional que impedeix qualsevol limitació jurídica a la llibertat de configuració del legislador estatal, ni que aquesta limitació provingui en el seu cas d’una llei estatal com és un Estatut d’Autonomia (STC 31/2010). I en segon lloc, pel que fa a la bilateralitat estricta tampoc es pot preveure a l’hora d’incorporar el nou model a la LOFCA ja que, segons el Tribunal Constitucional, en el procediment de reforma d’aquesta llei hi ha d’intervenir necessariament els òrgans multilaterals de relació i, més concretament, el Consell de Política Fiscal i Financera, per tal de permetre que en el procés de reforma hi intervinguin totes les comunitats autònomes de règim comú. De fet, els instruments bilaterals, a tenor de la jurisprudència constitucional, no solament han de conviure amb els multilaterals sinó que hi estan supeditats76. 76. Cal recordar que el Tribunal en les SSTC 13/2007 i 31/2010 consolida, en l’àmbit del finançament autonòmic, el paper dels mecanismes multilaterals i redueix l’espai de bilateralitat entre Administració de l’Estat i Comunitat Autònoma. En concret, les sentències esmentades sosté que correspon a l’òrgan multilateral de relació –Consell de Política Fiscal i Financera– en què l’Estat exercita funcions de cooperació i coordinació ex article 149.1.14 de la Constitució, adoptar les decisions tendents a garantir la suficiència financera de les comunitats autònomes que han d’adoptar-se amb caràcter general per l’Estat i de forma homogènia per a tot el sistema (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 130). El paper de les Comissions mixtes de caràcter bilateral es redueix, per al Tribunal, bé a acostar posicions amb caràcter previ a la intervenció de l’òrgan multilateral, bé a concretar, a posteriori, l’aplicació a cada Comunitat Autònoma dels recursos previstos en el sistema de finançament que, a la vista de les recomanacions del Consell de Política Fiscal i Financera, poguessin establir les Corts Generals (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 130, 131 i 135, que es remet a la STC 13/2007, de 18 de gener, FJ 8). Per tant, si les decisions que afecten la suficiència financera de totes les comunitats autònomes han de ser preses en el si de l’òrgan multilateral de relació i, en canvi, la negociació bilateral amb una Comunitat Autònoma només pot tenir una funció complementària, de preparació o concreció dels acords multilaterals, però no pot actuar al marge dels mecanismes multilaterals ni contradir-los, es planteja la qüestió de en quina mesura podria establir-se un model bilateral en el nou règim de finançament autonòmic basat en el Concert Econòmic, sense la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera. 77. Com destaca el Tribunal Constitucional (STC 13/2007, de 18 de gener, Fj 2 i 8), els acords del Consell de Política Fiscal i Financera, d’acord amb la seva normativa reguladora, adopten la forma de simples recomanacions que s’eleven al Govern (article 10.2 del Reglament de règim interior del Consell, aprovat per Acord 1/1981, de 20 d’agost), corresponent al Govern de l’Estat elevar, per la seva part, la seva pròpia proposta a les Corts Generals. Per tant, l’acord que pugui adoptar el Consell no és vinculant per a l’Estat com es deriva de la jurisprudència constitucional que sosté que si bé la negociació prèvia prevista a la LOFCA és un instrument al servei de cooperació que en aquest àmbit ha d’existir entre l’Estat i les comunitats autònomes, això no obsta que, quan aquests mecanismes resultin insuficients per resoldre els conflictes que poguessin sorgir, la decisió final correspongui al titular de la competència prevalent (STC 13/2007, de 18 de gener, Fj 9). Si examinem els efectes dels acords del Consell des de la perspectiva de la seva vinculatorietat per a les comunitats autònomes, es pot comprovar que tampoc no tenen un caràcter vinculant, ja que no són d’acceptació obligada per a totes elles. Així s’ha fet palès en diversos Acords adoptats pel Consell relatius als nous sistemes de finançament autonòmic; n’és un exemple l’Acord 6/2009, de 15 de juliol, per a la reforma del sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú i ciutats amb Estatut d’Autonomia, que preveu que el finançament de les comunitats autònomes que no acceptin el nou sistema en els sis mesos següents a l’aprovació de les corresponents lleis es regirà per la legislació en vigor abans d’aquest acord. La Llei 22/2009, de 18 de desembre, que va regular el nou sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, també va recollir aquesta excepció (disposicions addicional 4a, transitòries 2a i 3a, i derogatòria). Aquesta no vinculatorietat dels acords que correspon adoptar al Consell no ha de fer oblidar ni la rellevància política general que els caracteritza (de fet, les lleis estatals reguladores dels nous sistemes de finançament autonòmic no s’han apartat dels acords previs adoptats pel Consell i ha incorporat fidelment els seus acords) ni el fet que la seva inobservança podria arribar a constituir-se en una possible objecció de constitucionalitat de les lleis que pogués adoptar l’Estat reguladores del sistema de finançament autonòmic que no fossin objecte del coneixement i acord previ per part del Consell. Per últim, també és important destacar que en el Consell el paper rellevant correspon a l’Administració de l’Estat i no a les comunitats autònomes, en la mesura el nombre de vots que s’atorga a aquella i a aquestes provoca que no es pugui assolir cap Acord si l’Administració de l’Estat no hi està d’acord. Així, pel que fa a la ponderació dels vots, els Ministres d’Economia i Hisenda i el de Política Territorial disposen, 4.40. Informació 50 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA I, respecte dels arguments que permetrien discutir la necessitat de la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera, es deduirien tant del tenor de l’article 3.2 de la LOFCA, que estableix les funcions del CPFF 78, com de la pròpia jurisprudència constitucional. En efecte, d’acord amb aquestes dues fonts es podria sostenir que les reformes de la LOFCA només requeririen la participació del Consell quan el nou sistema incidís en la suficiència financera de les altres comunitats autònomes o suposés un canvi del sistema de finançament autonòmic. Des de d’aquesta perspectiva es podria argumentar que, a priori, la formulació d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert no tindria perquè incidir inexcusablement en la suficiència financera de les comunitats autònomes, ja que no comportaria necessàriament, ni un augment ni una disminució dels recursos per a les altres comunitats autònomes, com s’analitzarà més endavant. D’altra banda, pel que fa al supòsit del canvi general del sistema de finançament autonòmic, podria sostenir-se que la introducció d’un nou sistema de finançament basat en el règim de Concert que fes referència particularitzada a una comunitat autònoma no podria equiparar-se a un canvi general del sistema de finançament autonòmic, a no ser que, com a conseqüència del nou règim, calgués introduir modificacions en el sistema de finançament de règim comú. S’ha de reconèixer, però, que les possibilitats de que prosperin aquests arguments són molt escarides, malgrat que és ben cert que en el cas basc o navarrès no es va produir la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera. – Encara resta una tercera matisació que es podria enunciar en forma de pregunta: la reforma de la LOFCA en què s’establís per a Catalunya un sistema de finançament basat en el Concert, podria tramitar-se a les Corts Generals pel procediment de lectura única, tot reforçant així el caràcter pactat i bilateral del nou model de finançament? Certament, l’objectiu de garantir el caràcter bilateral i pactat front la intervenció de les Corts Generals s’enen conjunt, del mateix nombre de vots que corresponen a les comunitats autònomes i Ciutats Autònomes, mentre que els acords només es poden adoptar per majoria de 2/3 en primera votació o per majoria absoluta, en segona votació. 78. Article 3.2 LOFCA: “El Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, como órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera, entenderá de las siguientes materias: a) La coordinación de la política presupuestaria de las Comunidades Autónomas con la del Estado. b) La emisión de los informes y la adopción de los acuerdos previstos en la Ley Orgánica 18/2001, Complementaria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. c) El estudio y valoración de los criterios de distribución de los recursos del Fondo de Compensación. d) El estudio, la elaboración, si procede, y la revisión de los métodos utilizados para el cálculo de los costes de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas. e) La apreciación de las razones que justifiquen, en cada caso, la percepción por parte de las Comunidades Autónomas de las asignaciones presupuestarias, así como los criterios de equidad seguidos para su afectación. f) La coordinación de la política de endeudamiento. g) La coordinación de la política de inversiones públicas. h) En general, todo aspecto de la actividad financiera de las Comunidades Autónomas y de la Hacienda del Estado que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada.” Núm. 175 fronta amb la dificultat que presenta la jurisprudència constitucional que, al resoldre un dels recursos d’inconstitucionalitat interposats contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (STC 31/2010, de 28 de juny), va declarar la completa llibertat de què gaudia el legislador estatal tant enfront dels preceptes estatutaris que exigien de la seva intervenció per ser implementats, com en relació amb els acords que corresponia adoptar els òrgans estatutaris de col·laboració entre Generalitat i Administració de l’Estat que també podrien requerir d’actuacions normatives estatals amb rang de llei. Tot i la jurisprudència constitucional, el cert és que, com hem apuntat abans, els sistemes de finançament de Concert Basc i de Conveni Navarrès, han gaudit d’un règim específic de tramitació que acota la possibilitat que les Corts Generals puguin modificar l’acord prèviament assolit per les representacions de la Comunitat Autònoma del País Basc i per la Comunitat Foral de Navarra. Certament el caràcter paccionat del Concert es podria considerar que forma part del nucli del seu règim tradicional de finançament, però on està regulat aquest règim específic de tramitació parlamentària a les Corts Generals? Si examinem l’Estatut d’Autonomia del País Basc i la Llei Orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de Reintegració i Millorament del Règim Foral de Navarra, no trobarem cap precepte que estableixi de forma expressa aquesta modulació de la capacitat d’intervenció de les Corts Generals79. La resposta la podem trobar en els Reglaments del Congrés dels Diputats i del Senat, no perquè regulin una tramitació especial per les propostes de llei normadores dels respectius règims de finançament basc i navarrès, sinó perquè estableixen una especialitat procedimental que, per raons d’oportunitat política, s’ha aplicat a aquelles propostes. En efecte, els articles 150 del Reglament del Congrés dels Diputats80 i 129 del Reglament del Senat81 regulen la 79. En el cas de Navarra, l’article 45.5 de la Llei Orgànica 13/1982, de 10 d’agost, de Reintegració i Millorament del Règim Foral de Navarra, determina que donada la naturalesa paccionada dels Convenis Econòmics, un cop subscrits pel Govern de la nació i la Diputació, seran sotmesos al Parlament Foral i a les Corts Generals per a la seva aprovació mitjançant llei ordinària. Cal fer notar, però, que aquesta redacció no limita la capacitat d’intervenció de les Corts Generals. 80. Article 150 del Reglament del Congrés dels Diputats: “1. Cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se trámite directamente y en lectura única. 2. Adoptado tal acuerdo se procederá a un debate sujeto a las normas establecidas para los de totalidad sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación. 3. Si el resultado de la votación es favorable, el texto quedará aprobado y se remitirá al Senado. En caso contrario, quedará rechazado.” 81. Article 129 del Reglament del Senat: “1. Cuando la naturaleza de un proyecto o de una proposición de ley, remitidos por el Congreso de los Diputados, lo aconseje, o su simplicidad de formulación lo permita, el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar que se tramite directamente y en lectura única. 2. A tal efecto, se procederá a un debate de totalidad, en el que los turnos a favor y en contra serán de quince minutos, y tras ellos los Grupos parlamentarios podrán fijar su posición en intervenciones que no excedan de diez minutos. 3. Antes de su debate en el Pleno, y dentro del plazo señalado por la Mesa de la Cámara, podrán presentarse únicamente propuestas de veto, cuya tramitación se realizará conforme a las normas establecidas en el artículo 121 de este Reglamento. Caso de ser aprobada alguna 4.40. Informació 51 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA tramitació d’un projecte de llei pel procediment de lectura única. L’aplicació d’aquest procediment, que ha de ser acordada pels Plens de les Cambres respectives, suposa que el projecte de llei és sotmès a un debat subjecte a les normes establertes per als de la totalitat, sotmetent-se tot seguit el conjunt del text a una sola votació. Per tant, es tracta d’una tramitació parlamentària en què les Corts Generals han pogut acceptar o rebutjar el projecte de llei presentat pel Govern de l’Estat que reculli l’acord assolit per la representació de la Comunitat Autònoma del País Basc o de Navarra, amb la representació de l’Administració de l’Estat, però el que no han pogut fer és modificar el text que el Govern de l’Estat presenti com a projecte de llei, a través de la presentació d’esmenes a l’articulat per part dels grups parlamentaris. La tramitació parlamentària de les normes reguladores dels règims de Concert (Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc; Llei 29/2007, de 25 d’octubre, per la qual s’aprova la metodologia d’assenyalament de la quota del País Basc per al quinquenni 2007-2011) i de Conveni (Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra; Llei 48/2007, de 19 de desembre, per la qual es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra), confirma que es va seguir el procediment de lectura única, sense que es poguessin presentar esmenes82. Núm. 175 Certament l’especialitat procedimental de lectura única és la que s’ajustaria millor al caràcter paccionat del nou règim de finançament, i, alhora seria estrictament respectuosa amb la potestat legislativa de les Corts Generals, en la mesura que, d’una banda, no es podria presentar cap esmena als corresponents projectes de llei que previsiblement serien aprovats per les Corts si es té en compte que el Govern de l’Estat presumiblement hauria de gaudir d’una majoria suficient que li donés suport, però de l’altra les Corts també seguirien gaudint de la potestat d’aprovar o rebutjar els projectes de llei que se’ls presentessin84. Aquest fet permet, a més, contrarestar qualsevol argument que pretengués denunciar una hipotètica vulneració del dret dels membres de les Corts Generals a la participació en els afers públics consagrats a l’article 23 CE. D’acord amb l’assenyalat, es pot afirmar que seria possible aplicar el procediment de lectura única a la tramitació dels projectes de llei que regulessin un nou règim de finançament basat en el model de Concert Econòmic, ja que un dels requisits establerts pels reglaments parlamentaris que justifica l’aplicació d’aquesta especialitat procedimental –«la naturalesa del projecte»–, és absolutament obert, aspecte que permetria aplicar-lo, sempre que es fonamentés convenientment, a les propostes normatives reguladores del nou sistema de finançament. La possible existència de «recomanacions» del Consell de Política Fiscal i Financera tampoc seria obstacle a l’aplicació d’aquest procediment de tramitació parlamentaria. Per tant, la incidència del caràcter paccionat del règim de Concert i de Conveni en el seu pas per les Corts Generals no altera l’abast de la potestat d’aquestes per aprovar els corresponents projectes de llei que se li presentin, sinó que s’instrumenta a través de l’aplicació d’una especialitat procedimental prevista en els Reglaments de les respectives cambres. Per últim, com també hem dit abans, tot i que resulti irrellevant des d’una estricta perspectiva jurídica, també es pot considerar com un reconeixement per part de les Corts Generals del caràcter paccionat dels règims de Concert i de Conveni el fet que el contingut de la llei que aproven incorpori, com annex, l’acord de la corresponent comissió bilateral negociadora83. A més, l’aplicació d’aquesta especialitat procedimental tindria l’avantatge que no caldria modificar cap norma per a la seva aplicació, sinó que bastaria que el Govern, en trametre els corresponents projectes de llei a les Corts Generals sol·licités la tramitació de les propostes normatives en règim de lectura única85. de ellas, el Presidente del Senado dará por concluido el debate sobre el proyecto afectado y lo comunicará al Presidente del Gobierno y del Congreso de los Diputados, trasladándoles el texto de la propuesta. 4. En el caso de que el proyecto o proposición de que se trate no sea aprobado por el Senado o no alcance la mayoría exigida según la naturaleza del proyecto, se considerará rechazado por la Cámara, comunicándolo así el Presidente del Senado al Congreso de los Diputados, a los efectos correspondientes.” mitjançant un article únic, incorpora, com annex, l’Acord de la Comissió Negociadora del Conveni Econòmic (Acta 1/2007). 82. El procediment de lectura única ha de ser acordat pel Ple de les cambres, posteriorment a l’acord de la Mesa d’admissió a tràmit del projecte de llei, acord que, per imperatiu de l’article 110 del Reglament del Congrés dels Diputats, comporta l’obertura d’un termini de presentació d’esmenes. L’examen dels antecedents parlamentaris reflecteix una particularitat en la decisió de la Mesa del Congrés d’admissió a tràmit del corresponent projecte de llei; la decisió de la Mesa obre, efectivament, un termini de presentació d’esmenes, però aquestes hauran de ser tramitades com de totalitat de devolució, “de conformidad con la especial naturaleza del Proyecto de Ley”; és a dir, no s’admeten esmenes a l’articulat. En la mateixa decisió, la Mesa acorda proposar al Ple de la cambra la tramitació del projecte de llei pel procediment de lectura única. 83. N’és un exemple la Llei 48/2007, de 19 de desembre, per la qual es modifica la Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, que, b) El pacte bilateral en la fase de concreció, desenvolupament i modificació del nou sistema de finançament La manca de bilateralitat plena a què s’ha fet referència en l’apartat anterior admet encara més matisacions i modulacions en les fases de concreció, desenvolupament i modificació del nou sistema de finançament, que s’han 84. Si bé el règim de lectura única seria la tramitació parlamentària que permetria donar una millor resposta al caràcter paccionat del nou règim de finançament, és possible imaginar, a tall d’hipòtesis, altres possibles especialitats procedimentals que donessin rellevància a l’acord bilateral que es pogués assolir entre la representació de la Generalitat de Catalunya i de l’Administració de l’Estat. Potser no és ara el moment per determinar quines podrien ser aquestes especialitats o variants de tramitació parlamentària, però podrien passar, en la fase inicial, per la presentació de les propostes normatives davant de les Corts Generals, a proposta del Parlament de Catalunya utilitzant alguna de les dues vies que preveu l’article 87.2 de la Constitució, i en la fase de tramitació parlamentària, per acords polítics que permetessin que, en cas que es presentessin esmenes als projectes de llei, aquestes fossin informades per la Generalitat de Catalunya. 85. �������������������������������������������������������������������� Sí que seria possible que en l’acord bilateral previ que s’assolís entre Generalitat i Administració de l’Estat, aquesta es comprometés a sol·licitar del Congrés dels Diputats l’aplicació de l’esmentada especialitat procedimental. Aquest compromís només afectaria el Govern de l’Estat i seria els Plens de les Cambres els que, amb perfecta llibertat, decidirien sobre l’aplicació o no del règim de tramitació de lectura única. 4.40. Informació 52 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA de realitzar a través de la LOFCA o d’altres disposicions normatives. Concretament, admet l’establiment de mecanismes de participació de la Generalitat en el procediment d’elaboració d’aquestes lleis amb l’objectiu d’impulsar al màxim al caràcter bilateral i pactat d’aquests instruments normatius, malgrat que, evidentment, des de la perspectiva estrictament jurídica, la darrera paraula sobre la pervivència del model de finançament continuarà corresponent a la decisió, lliure i lliure unilateral, de l’Estat. Així, un cop establert el nou sistema de finançament, la LOFCA podria preveure mecanismes pactats i estrictament bilaterals a l’hora de procedir a la seva reforma i per aprovar i modificar altres disposicions estatals que es pugessin dictar per completar el disseny del model, per desenvolupar-lo i aplicar-lo. En efecte, res no impedeix en el nostre Ordenament Jurídic que la LOFCA, desprès d’establir el nou model i regular els seus trets essencials, incorpori mecanismes que tendeixin a afavorir al màxim el pacte bilateral. Això podria fer-ho tan en regular el procediment de la seva pròpia reforma pel que fa al cas català, com els procediments d’aprovació i reforma de disposicions amb rang de llei ordinària de les Corts Generals destinades a concretar, desenvolupar i aplicar el nou sistema de finançament. En el cas de la LOFCA es tractaria d’una autolimitació del legislador estatal que, com a tal, no plantejaria problemes de legalitat. Entre d’altres mesures que es podrien preveure per afavorir el pacte bilateral podrien esmentar-se informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament; acords previs entre l’Estat i la Generalitat, per exemple, per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió; organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica o l’exclusió de la intervenció del Consell de Política Fiscal i Financera en la mesura en que, un cop la LOFCA ha exclòs el nou sistema de finançament del règim comú, és més fàcil d’argumentar que els efectes d’aquestes lleis es cenyeixen únicament a la Comunitat Autònoma de Catalunya. Finalment, també en aquest cas es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis. IV. Efectes de la implantació del nou model de finançament A. efectes sobre el finançament dels ens locals i de les comunitats autònomes de règim comú Un altre aspecte que ha de ser objecte d’una anàlisi especial és la consideració de si el nou règim de finançament tindrà incidència sobre el règim de finançament dels ens locals i de la resta de comunitats autònomes de règim comú, tot i que només podrà donar-se una resposta detallada a aquesta qüestió quan es formuli una proposta concreta d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic. Núm. 175 1. Efectes sobre el finançament dels ens locals Cal plantejar-se si l’articulació del nou règim de finançament podria obligar a modificar aspectes relatius al finançament local previstos a la Llei d’Hisendes Locals, o bé si es tracta d’àmbits absolutament desconnectats. En una primera aproximació trobem una dada significativa: les Comunitats Autònomes que gaudeixen del règim de Concert (País Basc) i de Conveni (Navarra), i la Comunitat Autònoma que gaudeix també d’un Règim Econòmic i Fiscal propi (Illes Canàries) són objecte d’una regulació específica en el Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la llei reguladora de les Hisendes Locals (article 1.2 per al País Basc i Navarra86, Disposició addicional vuitena per al País Basc87 i article 158 per a Canàries88). Aquestes regulacions apunten a la incidència dels dos règims forals en el finançament dels ens locals, si bé restaria per determinar si aquesta incidència prové de les especificitats del dret foral en matèria de finançament local, especificitats que no serien automàticament traslladables a un règim de finançament basat en el Concert Econòmic. Per donar resposta a aquesta qüestió, cal acudir a la pròpia Llei d’Hisendes Locals. En efecte, si analitzem les fonts de finançament local es posa de manifest que part del finançament de determinats municipis (els que siguin capitals de província o de comunitat autònoma, o que tinguin població de dret igual o superior a 75.000 habitants), prové de la recaptació d’impostos de l’Estat, en concret de la cessió de determinats percentatges dels seus rendiments, imputables als seus territoris, que no hagin estat objecte de cessió a les comunitats autònomes (article 111 i següents del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març)89. 86. Article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals: “Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.” 87. Disposició addicional vuitena del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals: “Los Territorios Históricos del País Vasco continuarán conservando su régimen especial en materia municipal en lo que afecta al régimen económico-financiero en los términos de la Ley del Concierto Económico, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las corporaciones locales vascas inferior al que tengan las demás corporaciones locales, sin perjuicio de la aplicación de lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y de las competencias que a este respecto puedan corresponder a la comunidad autónoma.” 88. Article 158 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals: “Las entidades locales canarias dispondrán de los recursos regulados en esta ley, sin perjuicio de las peculiaridades previstas en la legislación del régimen económico fiscal de Canarias. A estos efectos, los cabildos insulares de las islas Canarias tendrán el mismo tratamiento que las diputaciones provinciales. En concreto, a los municipios de las islas Canarias a los que se refiere el art. 111 de esta ley, así como a los cabildos insulares, únicamente se les cederá el porcentaje correspondiente del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de los Impuestos Especiales sobre Cerveza, sobre Productos Intermedios y sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, y, en consecuencia, estas cuantías son las únicas que serán objeto de deducción a efectos de lo dispuesto en los arts. 120 y 142 de esta ley. 89. L’article 112 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals, estableix: 4.40. Informació 53 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA També la Llei d’Hisendes Locals cedeix a les diputacions un percentatge (article 136.1) de la quota o recaptació líquida dels rendiments de diversos impostos que no hagin estat objecte de cessió a les Comunitat Autònomes: Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, Impost sobre el Valor Afegit i diferents impostos especials90. Lògicament, per tant, l’aprovació d’un nou de règim de finançament basat en el Concert Econòmic, en la mesura que hauria d’incidir en el règim aplicable als tributs cedits, afectaria el finançament dels municipis i de les províncies compreses en el territori de la comunitat autònoma a la qual fos aplicable el nou règim de finançament. Ara bé, aquesta afectació no podria implicar que aquests ens locals no disposessin dels recursos necessaris per exercir les seves competències, ja que per imperatiu del principi de suficiència financera de l’article 142 de la Constitució haurien de seguir disposant-ne de prous per exercir-les91. L’exigència que els ens locals disposessin de prous recursos per dur a terme les seves competències podria ser satisfeta a través de dues vies: – pel propi Estat, a través de la participació dels ens locals, en recursos estatals92. Respecte d’aquesta primera via, cal tenir en compte que, malgrat que nominalment seria l’Estat qui aportaria els recursos per mantenir el nivell d’ingressos dels ens locals catalans, els recursos provindrien, almenys en part, de la Generalitat de Catalunya ja que ens trobaríem davant d’una càrrega de l’Es- Núm. 175 tat a la qual hauria de contribuir la Comunitat Autònoma a través del pagament del «cupo»; – per la Generalitat, a través de la participació dels ens locals en els seus recursos. La possibilitat de recórrer a una d’aquestes vies no pot fer oblidar que, d’acord amb la jurisprudència constitucional, incumbeix a l’Estat en última instància fer efectiu el principi de suficiència financera de les hisendes locals (STC 48/2004, de 25 de març, FJ 10). No obstant això, l’alternativa que semblaria més convenient als interessos de la Generalitat –tot i que no seria la única que podria regular-se– consistiria que la Generalitat assumís aquest finançament dels ens locals, cosa que contribuiria a reforçar el paper de la Generalitat respecte d’aquests, en detriment del paper de l’Estat. 2. Efectes sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú Dues són les qüestions que poden formular-se sobre els efectes del nou sistema de finançament sobre el finançament de les comunitats autònomes de règim comú: la primera d’elles és si seria necessari modificar el seu sistema de finançament; la segona de les qüestions apunta a la qüestió de si el nou règim de finançament es podria configurar de manera que no impliqués una menor disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes. a) La hipotètica modificació del sistema de finançament de les comunitats autònomes “1. A cada uno de los municipios incluidos en el ámbito subjetivo antes fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, obtenidos en los impuestos estatales que se citan: a) El 1,6875 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. b) El 1,7897 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre el Valor Añadido imputable a cada municipio. c) El 2,0454 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada municipio por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre Labores de Tabaco.” 90. L’article 136.1 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei reguladora de les Hisendes Locals, estableix “A cada una de las provincias y entes asimilados incluidos en el ámbito subjetivo antes fijado se le cederán los siguientes porcentajes de los rendimientos que no hayan sido objeto de cesión a las comunidades autónomas, obtenidos en los impuestos estatales que se citan[5]: a) El 0,9936 por ciento de la cuota líquida del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. b) El 1,0538 por ciento de la recaudación líquida por el Impuesto sobre el Valor Añadido imputable a cada provincia o ente asimilado. c) El 1,2044 por ciento de la recaudación líquida imputable a cada provincia o ente asimilado por los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, sobre Productos Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos y sobre las Labores del Tabaco.” 91. Així ho ha declarat la jurisprudència constitucional que sosté que la suficiència comporta l’exigència que els ens locals disposin de mitjans financers per dur a terme sense condicionaments indeguts totes les funcions que els han estat legalment atribuïdes (SSTC 104/2000, de 13 d’abril, FJ 4 i 168/2004, de 6 d’octubre, FJ 4), si bé en el marc de les disponibilitats pressupostàries (STC 48/2004, de 25 de març, FJ 10). 92. Aquest és el sistema que s’ha seguit amb la Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, que, segons que assenyala la seva exposició de motius, ha modificat els percentatges aplicables a la cessió d’impostos estatals indirectes per tal que no incideixi en les Entitats Locals el nou sistema de finançament autonòmic regulat en la Llei 22/2009, de 18 de desembre. Respecte d’aquesta primera qüestió, l’interrogant que es planteja és si el nou règim de finançament obligarà a canviar aspectes del finançament de la resta de comunitats autònomes de règim comú i, més en concret, si comportarà la modificació dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat. La resposta a aquest interrogant requereix tenir en compte dues variables: la contribució de la Comunitat Autònoma de Catalunya al sistema de finançament de les comunitats autònomes i la seva condició de perceptora de recursos d’aquest sistema. Respecte de la primera variable, la nova normativa reguladora del règim de finançament no implicaria, necessariament, que Catalunya deixés de contribuir al sistema de finançament general de les comunitats autònomes, sinó que la seva contribució s’instrumentaria a través d’una quota que hauria de pagar a l’Estat o del mecanisme que es pogués establir en el cas d’un sistema basat en la cessió total de tributs, i que hauria d’incloure tant els aspectes relatius a la contribució de Catalunya a la solidaritat amb altres comunitats autònomes, com a la part proporcional de finançament de les despeses que corresponen a l’Estat. Per tant, a priori, es podria afirmar que, des d’aquest primer vessant, no caldria canviar el sistema de finançament de les comunitats autònomes de règim comú, ja que aquest no distingeix entre la procedència dels fluxos d’ingressos amb què es sosté. Qüestió diferent és si el nou sistema de finançament pogués arribar a suposar una menor aportació global de recursos per part de la Comunitat Autònoma de Catalu- 4.40. Informació 54 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA nya al sistema general de finançament de les comunitats autònomes, aspecte aquest que només es podria analitzar a partir de la fixació del «cupo» o quota de retorn a l’Estat, sempre que fos possible desagregar i comparar les aportacions de Catalunya amb un i altre règim de finançament. Però, fins i tot en la hipòtesi d’una menor aportació de recursos, aquesta circumstància no comportaria la necessitat de reformar el sistema de finançament de les comunitats autònomes. En primer lloc, perquè aquest sistema no garanteix la disponibilitat d’un determinat nivell de recursos per a les Comunitats, sinó dels recursos suficients per fer front a l’exercici de les seves competències, de tal manera que mentre que estigués garantida la seva suficiència financera seria irrellevant una menor aportació de recursos procedents d’una determinada comunitat autònoma. En segon lloc, perquè una hipotètica menor aportació de recursos procedents de Catalunya, podria veure’s compensada per altres mecanismes, com ara una major aportació de recursos per part de l’Estat, que és, en darrer terme, a qui correspon establir els mecanismes necessaris per garantir la suficiència financera de les comunitats autònomes. Entrant a analitzar la segona variable –la no percepció, per part de la Generalitat de Catalunya, de recursos procedents del sistema de finançament de les comunitats autònomes– es pot afirmar que podria arribar a incidir, hipotèticament, en una major disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes (o per al propi Estat, si decidís reduir les seves aportacions al sistema de finançament autonòmic), però sense que això, com en la variable anterior, determini la necessitat de reformar el sistema de finançament. Així, a tall d’exemple, Catalunya ja no percebria cap quantitat del Fons de competitivitat –que es nodreix de recursos de l’Estat (article 23.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú)–, la qual cosa implicaria una major disponibilitat de recursos, o bé per a la resta de comunitats autònomes que en poden ser beneficiàries, o bé per al propi Estat que podria reduir les seves aportacions a l’esmentat fons. En conseqüència, es pot arribar a la conclusió que una modificació de la LOFCA que establís un règim de finançament basat en el model de Concert Econòmic no tindria perquè afectar, a priori, la Llei 22/2009, de 18 de desembre, més enllà d’establir una exclusió de la Generalitat de Catalunya i, si s’escau, d’aquelles Comunitats a les quals s’apliqués el nou règim de finançament, si bé cal reiterar que la resposta definitiva es podrà donar quan existeixin unes propostes de disposicions que concretin el nou règim de finançament93. 93. La Llei 16/2010, de 16 de juliol, del règim de cessió de tributs de l’Estat a la Comunitat Autònoma de Catalunya i de fixació de l’abast i condicions de la seva cessió, no hauria de resultar afectada, en principi, per la modificació de la LOFCA, però sí per la posterior llei que regulés el nou règim de finançament en la mesura que aquest podria arribar a incloure tributs concertats i no cedits, o, en qualsevol cas, tributs cedits amb un “modalitat de cessió” diferent (percentatges, capacitat normativa, etc). Núm. 175 b) La hipotètica incidència en la disponibilitat de recursos de les comunitats autònomes Des del punt de vista teòric o conceptual, un sistema de finançament basat en el règim de Concert no suposa necessàriament, a priori, una major disponibilitat de recursos per a la comunitat autònoma que hi estigui inclosa, sinó que només implica una manera diferent de gestionar els recursos que es generen en el seu territori. En tot cas, la major disponibilitat de recursos per a aquesta comunitat autònoma, de produir-se, provindria del càlcul del «cupo» o quota de retorn a l’Estat. Si partíssim d’aquesta hipòtesi –major disponibilitat de recursos per a la Comunitat Autònoma per efecte del pagament d’un «cupo» que fos inferior a les quantitats que la Comunitat aportava a l’Estat en el sistema general– això no determinaria necessàriament, de forma indirecta, una menor disponibilitat de recursos per a la resta de comunitats autònomes, per dues raons: – en primer lloc, perquè si el «cupo» cobreix, en essència, tres grans àmbits com són les activitats que l’Estat continua efectuant a la Comunitat Autònoma + la part proporcional de la resta de tasques que corresponen a l’Estat (com ara diplomàcia o defensa) + la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, la reducció de les aportacions autonòmiques es podria imputar, per exemple, al segons dels àmbits esmentats; – en segon lloc, perquè fins i tot una hipotètica reducció de recursos provinents de Catalunya que es pogués considerar que anaven destinats a altres comunitats autònomes, es podria veure compensada per altres fonts d’ingressos destinats a aquestes, com ara els recursos aportats pel propi Estat. Per tant, es podria configurar el nou sistema de finançament, sense que això suposés una menor disponibilitat de recursos per a altres comunitats autònomes. Per aconseguir-ho, una solució possible seria que una hipotètica major disponibilitat de recursos per a la Comunitat Autònoma de Catalunya no anés en detriment de la seva contribució a la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, sinó de les activitats i tasques que desenvolupa l’Estat, moltes de les quals no estan directament vinculades amb la prestació de serveis essencials per a la població (com ara educació, sanitat i serveis socials, que són assumits per les comunitats autònomes), sinó que es mouen en el terreny de l’oportunitat, o, fins i tot, de la discrecionalitat política (com ara la promoció de determinades infraestructures, la cooperació al desenvolupament, les despeses en defensa, etc). En qualsevol cas, cal reiterar que l’afirmació que una major disponibilitat de recursos per a la comunitat autònoma atemptaria contra la solidaritat amb la resta de comunitats autònomes, pressuposa quelcom que no es dedueix necessàriament d’un sistema de finançament basat en el règim de Concert. Confirma el que s’ha exposat el nou sistema de finançament de les comunitats autònomes aprovat els anys 2009 i 2010, en virtut del qual totes elles van poder disposar de més recursos que amb els que comptaven amb el sistema anterior. Com va ser això possible? A través de l’aportació de més recursos per part de l’Estat. De fet la pròpia Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes 4.40. Informació 55 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA de règim comú i Ciutats amb Estatut d’Autonomia i es modifiquen determinades normes tributàries, garanteix explícitament a les Comunitats un increment dels seus recursos a través de l’aportació de recursos addicionals per part de l’Estat94. B. Normativa Estatal Afectada Si bé quan es parla de la implantació d’un règim de finançament basat en el Concert Econòmic, el primer objectiu és, lògicament, aprovar les noves regulacions que normin directament el règim, no es pot desconèixer que possiblement caldrà introduir modificacions en altres normatives estatals d’àmbits diversos. Tot i que ens tornem a trobar davant d’una qüestió que només podrà ser resposta amb exactitud quan es disposi d’una proposta concreta de regulació del nou règim de finançament, l’examen de diferents normes estatals reflecteix, d’una banda, quin són els àmbits materials en què s’insereixen les disposicions susceptibles d’incidir sobre aspectes vinculats als règims de Concert i de Conveni, i de l’altra quina és la regulació que s’ha d’introduir en aquestes disposicions perquè el seu contingut s’adeqüi i sigui respectuós amb l’ordenació dels règims de finançament esmentats. Poden distingir-se, en tal sentit, cinc grans àmbits materials en què s’insereixen les normes que les Corts Generals han valorat com susceptibles d’afectar el règim de Concert i de Conveni. Quatre dels àmbits ofereixen un perfil més delimitat com són el tributari, el pressupostari, el relatiu al finançament local i el processal, mentre que un cinc bloc normatiu estaria constituït per aquelles disposicions de qualsevol àmbit material que requereixen d’un finançament per a la seva implementació. 1. Normativa tributària En l’àmbit tributari estatal, el legislador ha considerat que tres grans tipus de normes podien afectar el règim de Concert i de Conveni i que, per tant, requerien la introducció de clàusules que salvaguardessin les especificitats d’aquests règims. En primer lloc, la normativa reguladora, amb caràcter general, dels tributs i dels procediments tributaris, la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària. En segon lloc, les normes reguladores dels impostos estatals tant de caràcter directe com indirecte (Impostos sobre la Renda de Residents i de no Residents, Impost sobre el Valor Afegit, Impost sobre Societats, Impost Especial sobre Determinats Mitjans de Transport, Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats). En tercer lloc, les altres normes estatals de caràcter sectorial que, o bé creen algun tribut (Llei 13/2011, de 27 94. Article 5.1 de la Llei 22/2009, de 18 de desembre: “El Estado incrementará los recursos que el sistema proporcionará a las Comunidades Autónomas en el año 2009, de manera que, como objetivo final, estas vean aumentados los recursos definitivos que les proporcionaría el Sistema de Financiación regulado en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, en el año 2009, en los importes y con los criterios de distribución descritos en las letras A y B de este apartado. Para ello se garantiza el statu quo del año 2009 con el sistema de financiación regulado en la Ley 21/2001 y, además, se añaden a ese statu quo los recursos adicionales que se describen a continuación. (…)” Núm. 175 de maig, de regulació del joc que crea l’Impost sobre activitats de Joc), o bé regulen aspectes fiscals directament vinculats a determinades activitats (Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals la mecenatge). Ara bé, cap de les normes esmentades no conté cap regulació que vagi més enllà d’establir el que es podria qualificar d’una clàusula precautòria de respecte pels règims de Concert i de Conveni. En efecte, les corresponents disposicions reguladores dels impostos esmentats es remeten, en la majoria de casos, a la regulació d’aquests règims de finançament a través de la clàusula sense perjudici, que s’utilitza en la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària95, Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques96, Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre la Renda de no Residents97, Reial Decret Legislatiu 4/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre Societats98, Reial Decret Legislatiu 1/1993, de 24 de setembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats99, Llei 95. L’article 1.2 de la Llei 58/2003, de 17 de desembre, General Tributària estableix: “Lo establecido en esta ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes que aprueban el Convenio y el Concierto Económico en vigor, respectivamente, en la Comunidad Foral de Navarra y en los Territorios Históricos del País Vasco.” 96. L’article 4 de la Llei 35/2006, de 28 de novembre, de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques i de modificació parcial de les Lleis dels Impostos sobre Societats, sobre la Renda de no Residents i sobre el Patrimoni, determina: “1. El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas se aplicará en todo el territorio español. 2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra. 3. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialidades previstas en su normativa específica y en esta Ley.” 97. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 5/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre la Renda de no Residents, estableix: “1. Este impuesto se aplicará en todo el territorio español. (…) 3. Lo dispuesto en el apartado 1 se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra. 4. En Canarias, Ceuta y Melilla se tendrán en cuenta las especialidades que resulten aplicables en virtud de su normativa específica y de lo dispuesto en esta ley.” 98. L’article 2 del Reial Decret Legislatiu 4/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei de l’Impost sobre Societats, determina: “1. El Impuesto sobre Sociedades se aplicará en todo el territorio español. (…) 2. Lo dispuesto en el apartado anterior se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de concierto y convenio económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.” 99. L’apartat 2 de l’article 6 del Reial Decret Legislatiu 1/1993, de 24 de setembre, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei de l’Impost sobre Transmissions Patrimonials i Actes Jurídics Documentats, estableix en relació amb l’apartat 1 del mateix article 6 que regula l’àmbit d’aplicació de l’impost: “2. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio de los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Na- 4.40. Informació 56 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos Especials100, Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc101 i Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals al mecenatge102. Només la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost sobre el Valor Afegit i la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, vinculen l’aplicació de la seva normativa a la regulació dels règims de Concert i de Conveni103, però sense establir cap especialitat concreta, deixant-ho, per tant, a criteri dels aplicadors de la Llei. 2. Normativa d’estabilitat pressupostària La recent reforma de l’article 135 de la Constitució ha introduït una nova regulació per garantir l’estabilitat pressupostària de les Administracions Públiques, restant encara pendent de determinar quin serà l’abast de les competències que en aquest àmbit correspondran a l’Administració de l’Estat i les potestats que correspondran a les comunitats autònomes. No obstant això, abans d’aquesta reforma constitucional, la normativa reguladora de l’estabilitat pressupostària va incloure clàusules que establien un règim específic per varra, respectivamente, y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios Internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.” 100. L’article 65.4 de la Llei 38/1992, de 28 de desembre, d’Impostos Especials, estableix respecte de l’Impost especial sobre determinats Mitjans de Transport: “El ámbito espacial de aplicación del impuesto es todo el territorio español, sin perjuicio de lo dispuesto en las normas reguladoras del Concierto y del Convenio Económico, en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.” 101. L’article 48.1 de la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, estableix respecte del fet imposable de l’Impost sobre activitats de joc: “Constituye el hecho imponible la autorización, celebración u organización de los juegos, rifas, concursos, apuestas y actividades de ámbito estatal, reguladas en el apartado 1 del artículo 2, así como las combinaciones aleatorias con fines publicitarios o promocionales, asimismo, de ámbito estatal, pese a la exclusión del concepto de juego, reguladas en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo, sin perjuicio de los regímenes forales de Concierto y Convenio Económico vigentes en los Territorios Históricos del País Vasco y de Navarra, respectivamente y de lo dispuesto en los Tratados o Convenios Internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno.” 102. L’article 1.3 de la Llei 49/2002, de 23 de desembre, de règim fiscal de les entitats sense finalitats lucratives i dels incentius fiscals la mecenatge, determina: “3. Lo establecido en esta Ley se entenderá sin perjuicio de los regímenes tributarios forales de Concierto y Convenio Económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra y sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española.” 103. L’article 2.1 de la Llei 37/1992, de 28 de desembre, de l’Impost sobre el Valor Afegit, estableix: “Uno. El impuesto se exigirá de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en las normas reguladoras de los regímenes de Concierto y Convenio Económico en vigor, respectivamente, en los Territorios Históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra.” La Disposició final desena, apartat 2, de la Llei 13/2011, de 27 de maig, de regulació del joc, determina: “2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.” Núm. 175 a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra, en virtut del sistema de Concert Econòmic i de Conveni de què gaudien104. Aquestes clàusules específiques per a les Comunitats que disposen del règim de Concert i de Conveni, permeten afirmar que, en cas que s’aprovés un nou sistema de finançament basat en el Concert Econòmic, també es podria establir un règim especial en matèria d’estabilitat pressupostària per a la Generalitat de Catalunya. És cert que la recent STC 134/2011, de 20 de juliol, que va desestimar el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament de Catalunya contra la Llei 18/2001, de 12 de novembre, General d’Estabilitat Pressupostària i la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, no va considerar que cap dels preceptes objecte de recurs vulnerés les competències de la Generalitat de Catalunya, però cal tenir en compte que aquest pronunciament es va formular d’acord amb un marc normatiu que, precisament, hauria de canviar amb la implementació d’un sistema de finançament de la Generalitat basat en el Concert Econòmic. En qualsevol cas, aquesta possible modificació restaria pendent de tant de la concreció de l’abast de l’article 135 de la Constitució –especialment pel que fa a l’aprovació de la llei orgànica que s’hi preveu– com de la formulació d’una proposta específica del nou règim de finançament. 3. Normativa relativa al finançament dels ens locals L’aplicació d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic afectaria, com s’ha assenyalat anteriorment, el règim de finançament dels ens locals. Interes104. La Disposició final quarta del Reial Decret Legislatiu 2/2007, de 28 de desembre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, estableix: “1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. 2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.” La Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària a la Llei General d’Estabilitat Pressupostària, estableix: “1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el artículo 67.2.l) del Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, aprobado por la Ley 28/1990, de 26 de diciembre. 2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.” Aquest redactat de la Disposició addicional primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, va ser introduït per dues lleis orgàniques específicament destinades a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra: Llei Orgànica 4/2002, de 23 de maig, complementària de la Llei per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc. Llei Orgànica 10/2003, de 15 de juliol, que, amb el caràcter de complementària a la Llei 25/2003, de 15 de juliol, pel qual s’aprova la modificació del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, modifica la Disposició final primera de la Llei Orgànica 5/2001, de 13 de desembre, complementària de la Llei General d’Estabilitat Pressupostària. 4.40. Informació 57 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA sa ara veure en quina mesura les normes reguladores del finançament local han incorporat previsions relatives als règims de Concert i de Conveni. Tres són les normes estatals que es poden destacar que inclouen clàusules relatives a la salvaguarda d’aquests règims; la primera d’elles és la que regula amb caràcter general el finançament local: el Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals105. Les altres dues normes són més recents i incideixen en aspectes concrets del règim de finançament local. L’apartat 2 de l’article 14 del Reial decret llei 8/2010, de 20 de maig, pel qual s’adopten mesures extraordinàries per a la reducció del dèficit públic, en la redacció donada per la Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, preveu un règim específic per a la Comunitat Autònoma del País Basc i la Comunitat Foral de Navarra, en relació amb les operacions de crèdit a llarg termini que poden adoptar les entitats locals106. La tercera de les disposicions és el Reial decret llei 8/2011, d’1 de juliol, de mesures de suport als deutors hipotecaris, de control de la despesa pública i cancel· lació de deutes amb empreses i autònoms contretes per les entitats locals, de foment de l’activitat empresarial i impuls de la rehabilitació i de simplificació administrativa. La Disposició addicional segona d’aquest Reial decret llei també estableix un règim especial aplicable 105. L’article 1.2 del Reial Decret Legislatiu 2/2004, de 5 de març, pel qual s’aprova el text refós de la Llei Reguladora de les Hisendes Locals, determina: “Esta ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.” La Llei 39/2010, de 22 de desembre, de Pressupostos Generals de l’Estat per a l’any 2011, també preveu un règim especial de participació dels municipis del País Basc i Navarra en els tributs de l’Estat, d’acord amb els règims de Concert i de Conveni Econòmic. En concret, l’article 116 de la Llei 39/2010, de 22 de desembre, estableix: “Uno. La participación de los municipios del País Vasco y de Navarra en los tributos del Estado se fijará con arreglo a las normas contenidas en la Subsección 2.ª, de la Sección 3.ª de este Capítulo, en el marco del Concierto y Convenio Económico, respectivamente.” 106. Article 14.2 del Reial decret llei 8/2010, de 20 de maig, pel qual s’adopten mesures extraordinàries per a la reducció del dèficit públic: «Dos. En el ejercicio económico 2011, las entidades locales y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas que liquiden el ejercicio 2010 con ahorro neto positivo, calculado en la forma que establece el artículo 53 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, podrán concertar nuevas operaciones de crédito a largo plazo para la financiación de inversiones, cuando el volumen total del capital vivo no exceda del 75 por 100 de los ingresos corrientes liquidados o devengados, según las cifras deducidas de los estados contables consolidados, con sujeción, en su caso, al Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y a la Normativa de Estabilidad Presupuestaria. A efectos del cálculo del capital vivo se tendrán en cuenta todas las operaciones vigentes a 31 de diciembre de 2010, incluido el riesgo deducido de avales e incrementado, en su caso, en los saldos de operaciones formalizadas no dispuestos y en el importe de la operación u operaciones proyectadas en 2011. Las entidades que no cumplan los requisitos anteriores no podrán concertar en 2011 operaciones de crédito a largo plazo. En virtud de sus respectivos regímenes forales, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra de la norma contenida en este apartado se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco y según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.» Núm. 175 als sistemes de Concert i de Conveni, en relació amb la normativa reguladora de la línia de crèdit per a la cancel· lació de deutes de les entitats locals amb empreses i autònoms107. 4. Normativa processal En principi, no caldria introduir cap modificació en la Llei 29/1998, de 13 de juliol, reguladora de la Jurisdicció Contenciosa Administrativa, en la mesura que la formulació que conté dels actes impugnables, les Administracions Públiques de què emanen aquests i les pretensions deduïbles davant els Tribunals i Jutjats del contenciós, és prou àmplia com perquè inclogui les actuacions administratives derivades l’aplicació d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic. No obstant això, en les normes que regulessin el nou règim de finançament sí que podrien introduir-se remissions a la competència dels jutjats i tribunals del contenciós administratiu per conèixer de determinats actes derivats de l’aplicació del nou règim. Aquesta remissió, com el seu mateix nom indica, no introduiria una especialitat processal nova en l’ordre contenciós administratiu, sinó que tindria una finalitat aclaridora, tal com s’ha fet en les lleis reguladores dels règims de finançament del País Basc108, Navarra109 i les Illes Canàries110. Finalment, cal assenyalar que l’establiment d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic no requeriria de la modificació la Llei Orgànica 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, en la mesura que 107. La Disposició addicional segona del Reial decret llei 8/2011, d’11 de juliol, estableix: “1. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda del Capítulo II de este Real Decreto-ley se aplicará a la Comunidad Foral de Navarra sin perjuicio de lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, y de lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad. 2. En virtud de su régimen foral, lo dispuesto en la sección segunda del Capítulo II de este Real Decreto-ley, se aplicará a la Comunidad Autónoma del País Vasco sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.” 108. La Llei 12/2002, de 23 de maig, per la qual s’aprova el Concert Econòmic amb la Comunitat Autònoma del País Basc, així ho preveu pel que fa als acords de la Junta Arbitral, òrgan col·legiat integrat per tres membres el nomenament dels quals es formalitza pel Ministre d’Hisenda i el Conseller d’Hisenda i Administració Pública, amb la funció de resoldre conflictes i discrepàncies que sorgeixin en l’aplicació del règim de Concert. En concret, l’apartat 2 de l’article 67 de la Llei 12/2002, de 23 de maig, estableix: “Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter ejecutivo, serán únicamente susceptibles de recurso en vía contenciosoadministrativa ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.” 109. La Llei 28/1990, de 26 de desembre, per la qual s’aprova el Conveni Econòmic i la Comunitat Foral de Navarra, conté una regulació, relativa a la Junta Arbitral, pràcticament idèntica a la Llei 12/2002, de 23 de maig, reguladora del Concert Econòmic Basc. L’apartat 2 de l’article 51.3, estableix: “Los acuerdos de esta Junta Arbitral, sin perjuicio de su carácter ejecutivo, únicamente serán susceptibles de recurso en vía contenciosoadministrativa y ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.” 110. L’article 33.2 de la Llei 19/1994, de 6 de juliol, de modificació del Règim Econòmic i Fiscal de Canàries, preveu l’accés a la jurisdicció contencioso-administrativa en relació amb les resolucions que dicti el Consorci de la Zona Especial Canària: “Los actos y resoluciones que dicte el Consorcio de la Zona Especial Canaria en el ejercicio de sus funciones públicas agotarán la vía administrativa, excepto en materia tributaria donde serán recurribles en vía económico-administrativa, sin perjuicio en ambos casos del posterior acceso a la Jurisdicción contencioso-administrativa.” 4.40. Informació 58 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA les noves potestats que exercirien tant el Parlament de Catalunya com el Govern i els òrgans integrants de l’Administració de la Generalitat, conduirien a l’aprovació de normes amb rang de llei, de disposicions reglamentàries o d’actes administratius, que, en cas que presentessin, hipotèticament, un vici d’inconstitucionalitat per motius competencials o d’altre naturalesa, serien subsumibles en els corresponents preceptes reguladors dels processos constitucionals. És cert que recentment s’ha modificat la Llei Orgànica del Tribunal Constitucional per introduir determinades especialitats procedimentals que afecten directament el Concert Econòmic del País Basc, però aquestes modificacions responen a l’existència en aquesta Comunitat Autònoma dels anomenats Territoris Històrics que compten amb un òrgans propis amb competència per aprovar, entre d’altres, les normes d’aplicació del règim de Concert Econòmic. Concretament, la Llei Orgànica 1/2010, de 19 de febrer, de modificació de les Lleis orgàniques del Tribunal Constitucional i del Poder Judicial, va atribuir al coneixement del Tribunal Constitucional, a través dels procediments del recurs i de la qüestió d’inconstitucionalitat, les impugnacions que es formulessin contra les Normes Forals fiscals dels Territoris d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia111. Aquesta regulació, per tant, va sostreure de la competència de la jurisdicció contenciosa administrativa el coneixement dels recursos que es presentessin contra les normes esmentades112. 111. Els apartats 1 i 2 de la Disposició addicional cinquena, apartats 1 i 2, de la Llei 2/1979, de 3 d’octubre, del Tribunal Constitucional, en la redacció donada per la Llei Orgànica 1/2010, de 19 de febrer, estableixen: “1. Corresponderá al Tribunal Constitucional el conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a) del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (Ley Orgánica 311979, de 18 de diciembre). El Tribunal Constitucional resolverá también las cuestiones que se susciten con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales sobre la validez de las referidas disposiciones, cuando de ella dependa el fallo del litigio principal. El parámetro de validez de las Normas Forales enjuiciadas se ajustará a lo dispuesto en el artículo veintiocho de esta Ley. 2. La interposición y sus efectos, la legitimación, tramitación y sentencia de los recursos y cuestiones referidos en el apartado anterior, se regirá por lo dispuesto en el Título II de esta Ley para los recursos y cuestiones de inconstitucionalidad respectivamente. Los trámites regulados en los artículos 34 y 37 se entenderán en su caso con las correspondientes Juntas Generales y Diputaciones Forales. En la tramitación de los recursos y cuestiones regulados en esta disposición adicional se aplicarán las reglas atributivas de competencia al Pleno y a las Salas de los artículos diez y once de esta Ley.” 112. L’article novè, apartat 4, de la Llei 6/1985, d’1 de juliol, del Poder Judicial, exclou del coneixement de l’ordre del contenciós administratiu les normes forals fiscals de les Juntes Generals dels Territoris Històrics d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, amb aquest redactat: “4. Los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.” Núm. 175 5. Normativa requerida de finançament per a la seva implementació Altres normatives estatals que no tenen un contingut tributari o vinculat directament al finançament autonòmic, però que contenen regulacions la implementació de les quals requereix inexcusablement d’un finançament estatal o autonòmic, també incorporen previsions relatives a l’aplicabilitat dels règims de Concert i de Conveni. En són exemples les normatives sobre dependència113 i sobre economia sostenible114. Com a conclusió final, es pot afirmar que l’establiment d’un nou règim de finançament basat en el Concert Econòmic requeriria, en principi, que diversa normativa sectorial tant de l’àmbit tributari, pressupostari i de finançament local, com aquelles que necessiten de finançament per a la seva implementació, s’adeqüés a l’existència del nou règim. Això no hauria de ser instrumentat, necessàriament, a través de la modificació de totes les normes anteriorment relacionades, sinó que podria vehicular-se a través de la introducció d’una clàusula, suficientment precisa, en la normativa reguladora del nou règim de finançament. V. Conclusions En aquest Informe hem inclòs en l’expressió model «basat en el Concert» qualsevol sistema de finançament que comparteixi els sis trets que en el capítol primer hem considerat fonamentals del Concert Basc i els concreti de la mateixa manera que ho fa en el règim del Concert o de manera diferent sempre que la diversitat en la concreció no desvirtuï el contingut essencial dels criteris esmentats, ni alteri substancialment els resultats pràctics del model. També hem considerat inclosos en l’expressió «basat en el Concert» els sistemes de finançament de cessió «total» de tributs sempre que compleixin els requisits que s’han detallat en l’esmentat capítol primer i, molt especialment, que fixin el nivell de recursos de la Generalitat a partir del criteri dels seus ingressos, descomptades les càrregues de l’Estat, i no a partir del criteri de les despeses de la Comunitat, en el sentit que s’exposa en el referit capítol. 113. La Disposició addicional segona de la Llei 39/2006, de 14 de desembre, de Promoció de l’Autonomia Personal i Atenció a les persones en situació de dependència, estableix: “La financiación de los servicios y prestaciones del Sistema en la Comunidad Autónoma del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra que corresponda, según lo previsto en el artículo 32 de esta Ley, a la Administración General del Estado con cargo a su presupuesto de gastos se tendrá en cuenta en el cálculo del cupo vasco y de la aportación navarra, de conformidad con el Concierto Económico entre el Estado y la Comunidad del País Vasco y con el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.” 114. La Disposició addicional onzena de la Llei 2/2011, de 4 de març, d’Economia Sostenible, estableix: “1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. 2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico.” 4.40. Informació 59 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Les principals conclusions assolides en l’Informe es podrien sintetitzar així: Primera: a reserva del que es dirà respecte de caràcter pactat i bilateral, hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals. Segona: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006. Cal tenir en compte, a més, que els supòsits que podrien suscitar algun dubte coincideixen amb preceptes estatutaris que la STC 31/2010, de 28 de juny, aplicant una doctrina més que discutible, ha convertit en simples recomanacions polítiques que no vinculen jurídicament el legislador estatal, de manera que una discordança entre el que pogués establir el legislador estatal i l’Estatut no comportaria l’antiestatutarietat de la llei estatal. Tercera: hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament «basat en el Concert» no contravé el Dret europeu, ni l’originari ni el derivat, malgrat que en la seva concreció i aplicació caldrà que respecti els principis derivats de la lliure circulació de mercaderies, la lliure competència i la unió econòmica. Així mateix, caldrà tenir present les disposicions europees que harmonitzen les legislacions relatives a determinats impostos estatals com per exemple l’Impost sobre el Valor Afegit. Quarta: l’establiment a Catalunya d’un model «basat en el Concert» s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o «orgànics» d’aquest model. Els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió «total» de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert. Cinquena: la no previsió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’Autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA, implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA, com en el de les seves modificacions futures i en de l’aprovació de les disposicions Núm. 175 generals que desenvolupin i concretin el model. Entre d’altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica. Setena: el nou model «basat en el Concert» afectaria el règim de finançament dels ens locals en la mesura que una part important del finançament de determinades entitats locals està constituït per l’atribució d’un percentatge del rendiment d’impostos estatals, percentatge que s’aplica a la part del rendiment que no hagi estat cedida a la comunitat autònoma. En aquest cas, la suficiència financera dels ens locals podria ser garantida per dues vies: pel propi Estat, a través de la participació dels ens locals en recursos estatals, o per la Generalitat, a través de la participació dels ens locals en els seus recursos. Vuitena: un règim de finançament «basat en el model de Concert Econòmic» no tindria perquè afectar, a priori, el règim de finançament autonòmic comú, previst a la Llei 22/2009, de 18 de desembre, per la qual es regula el sistema de finançament de les Comunitats Autònomes de règim comú, més enllà d’establir una exclusió de la Generalitat de Catalunya. Novena: Es podria configurar el nou sistema de finançament, sense que, una major disponibilitat de recursos per la Generalitat de Catalunya suposés una menor disponibilitat de recursos per a altres comunitats autònomes. Això es podria fer bé a través de l’aportació de més recursos per part de l’Estat al sistema de finançament comú, bé imputant la reducció de les aportacions de la Generalitat de Catalunya a les tasques generals de l’Estat i no a la solidaritat amb altres comunitats autònomes. Desena: La regulació del nou model de finançament afectaria cinc grans àmbits materials normatius estatals: el tributari, el pressupostari, el relatiu al finançament local, el processal i el constituït per aquelles disposicions de qualsevol àmbit material que requereixen d’un finançament per a la seva implementació. Barcelona, 4 d’octubre de 2011 Carles Viver Pi-Sunyer Director Gerard Martín Alonso Cap de l’Àrea de Desenvolupament Autonòmic Annexos Annex I. Sentències del Tribunal Constitucional sobre els drets històrics i la Disposició addicional primera de la Constitució – ATC 1142/1987, de 14 d’octubre: Legitimació per interposar el recurs d’inconstitucionalitat i els òrgans forals del País Basc 4.40. Informació 60 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA – STC 11/1984, de 2 de febrer: – STC 195/2006, de 22 de juny: El País Basc, competències dels Territoris Històrics i emissions de deute públic Règim de Conveni i autonomia de despesa Núm. 175 – STC 295/2006, d’11 d’octubre: – STC 16/1984, de 6 de febrer: Navarra com a comunitat autònoma i la Disposició addicional primera de la Constitució Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc – STC 297/2006, d’11 d’octubre: – STC 123/1984, de 18 de desembre: Règim de Conveni i autonomia de despesa Drets històrics dels Territoris Històrics i competències del País Basc en matèria de protecció civil – STC 26/2008, d’11 de febrer: – STC 94/1985, de 29 de juliol: Símbols històrics del País Basc i Navarra – STC 76/1988, de 26 d’abril: Competències dels Territoris Històrics del País Basc Règim de Concert i resolució de conflictes – STC 31/2010, de 28 de juny: Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya – STC 137/2010, de 16 de desembre: Drets històrics i Comunitat Autònoma de Catalunya – STC 86/1988, de 3 de maig: Competències en matèria de carreteres de la Comunitat Foral de Navarra – STC 214/1989, de 21 de desembre: Annex II. Sentències del Tribunal Constitucional sobre el Règim econòmic i fiscal canari i la Disposició addicional tercera de la Constitució Bases sobre règim local i règim excepcional per als Territoris Històrics i la Comunitat Autònoma del País Basc – STC 35/1984, de 3 de març: – STC 140/1990, de 20 de setembre: El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió Òrgans de representació dels funcionaris i competències de la Comunitat Foral de Navarra – STC 18/1986, de 8 de febrer: – STC 88/1993, de 12 de març: El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast que ha de tenir la modificació Dret civil propi i Disposició addicional primera de la Constitució – STC 159/1993, de 6 de maig: Seguretat ciutadana i drets històrics dels territoris del País Basc – STC 132/1998, de 18 de juny: Competència en matèria de carreteres i Territoris Històrics del País Basc – STC 148/1998, de 2 de juliol: Potestats subvencionals de l’Estat i règim de Concert – STC 175/1999, de 30 de setembre: Competències sobre la policia autònoma del País Basc – STC 16/2003, de 30 de gener: Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució – STC 62/2003, de 27 de març: Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries – STC 72/2033, de 10 d’abril: Competència per regular els procediments administratius relatius als tributs estatals integrants del Règim econòmic i fiscal de Canàries – STC 137/2003, de 3 de juliol: – STC 255/2004, de 23 de desembre: El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: efectes de la seva omissió Sistema tributari i Territoris Històrics del País Basc – STC 108/2004, de 30 de juny: – STC 148/2006, de 11 de maig: El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast que ha de tenir la modificació Règim de Conveni i autonomia de despesa 4.40. Informació 61 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA – STC 109/2004, de 30 de juny Caràcter evolutiu del Règim econòmic i fiscal de Canàries; aplicació de l’article 138.1 de la Constitució. Naturalesa de l’informe de la Comunitat Autònoma – STC 134/2004, de 22 de juliol: La zona especial canària i el Règim econòmic i fiscal de Canàries – STC 156/2004, de 23 de setembre: Distribució de competències sobre l’arbitri sobre la producció i importació en les Illes Canàries – STC 67/2005, de 17 de març: El tràmit d’informe en cas de modificació del Règim econòmic i fiscal canari: anàlisi de la naturalesa i abast que ha de tenir la modificació – STC 18/2011, de 3 de març: Competència de l’Estat sobre el Règim econòmic i fiscal canari; caràcter evolutiu d’aquest règim; naturalesa de l’informe de la Comunitat Autònoma – STC 44/2011, d’11 de abril: El Règim econòmic i fiscal canari justifica l’aplicació de primes més baixes de cotització a la Seguretat Social per contingències professionals Annex III. Decisions de la Comissió Europea sobre ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc 1. Decisió de la Comissió, de 10 de maig de 1993, relativa a un sistema d’ajuts fiscals a la inversió en el País Basc (Diari Oficial Comunitats Europees 134/1993, de 3 de juny de 1993) Els ajuts fiscals a la inversió en el País Basc, establerts per les Normes Forals 28/1988 d’Àlaba, 8/1988 de Biscaia i 6/1988 de Guipúscoa i pels Decrets 205/1988 i 227/1988 del Govern basc són, pel que fa a les mesures relatives a l’impost de societats i a l’impost sobre la renda de les persones físiques, incompatibles amb el mercat comú de conformitat amb l’apartat 1 de l’article 92 del Tractat, tenint en compte que es concedeixen en forma contrària a l’article 52 del Tractat. Núm. 175 3. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 279/2002, de 17 d’octubre del 2002) L’ajut estatal en forma de reducció en la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 3/1996, de 26 de juny, és incompatible amb el mercat comú. 4. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 174/2002, de 4 de juliol del 2002) L’ajut estatal, en forma d’una reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat CE, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 7/1996 de 4 de juliol de 1996, és incompatible amb el mercat comú. 5. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Biscaia en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003) L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició addicional quarta de la Norma Foral núm. 7/1996 de 26 de desembre de 1996, prorrogada sense limitació en el temps per la Disposició segona de la Norma Foral (52) núm. 4/1998 de 2 d’abril de 1998, és incompatible amb el mercat comú. 6. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Guipúscoa (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 77/2003, de 24 de març del 2003) L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú. 2. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya a algunes empreses de recent creació d’Àlaba (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002) 7. Decisió de la Comissió, de 20 desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Àlaba (Espanya) (Diari Oficial Comunitats Europees 17/2003, de 22 de gener del 2003) L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 26 de la Norma Foral 24/1996 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú. L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric d’Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú. 4.40. Informació 62 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 8. Decisió de la Comissió, de 20 de desembre del 2001, relativa a un règim d’ajuts executat per Espanya en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació a Biscaia (Espanya) (Diari Oficial Unió Europea 40/2003, de 14 de febrer del 2003) Annex IV. Sentències del Tribunal de Justícia de la Unió Europea sobre decisions de la Comissió Europea relatives a ajuts establerts pels Territoris Històrics de la Comunitat Autònoma del País Basc115 L’ajut estatal en forma de reducció de la base imposable, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Biscaia, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de l’article 14 de la Norma Foral núm. 18/1993 de 5 de juliol, és incompatible amb el mercat comú. 1. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) d’11 de setembre de 2008 9. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2002, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses de Guipúscoa en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 314/2002, de 18 de novembre del 2002) L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya en el Territori Històric de Guipúscoa, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Disposició addicional desena de la Norma Foral núm. 7/1997 22 de desembre de 1997, és incompatible amb el mercat comú. 10. Decisió de la Comissió, d’11 de juliol del 2001, relativa al règim d’ajuts estatals executat per Espanya en favor de les empreses d’Àlaba en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions (Diari Oficial Comunitats Europees 296/2002, de 30 d’octubre del 2002) L’ajut estatal en forma de crèdit fiscal del 45% de les inversions, il·legalment executat per Espanya a Àlaba, amb infracció de l’apartat 3 de l’article 88 del Tractat, per mitjà de la Norma Foral n° 22/1994, de 20 de desembre de 1994, la Disposició addicional cinquena de la Norma Foral núm. 33/1995, de 20 de desembre de 1995, la Disposició addicional sisena de la Norma Foral núm. 31/1996, de 18 de desembre de 1996, modificades en virtut de l’apartat 2.11 de la disposició derogatòria de la Norma Foral núm. 24/1996, de 5 de juliol de 1996, sobre l’impost de societats, la Disposició addicional onzena de la Norma Foral núm. 33/1997, de 19 de desembre de 1997 i la Disposició addicional sèptima de la Norma Foral núm. 36/1998, de 17 de desembre de 1998, és incompatible amb el mercat comú. 11. Decisió de la Comissió, de 22 d’agost del 2002, relativa al règim d’ajuts estatals aplicat per Espanya als «centres de coordinació de Biscaia» [Ajut C 48/2001 (ex NN 43/2000)] (Diari Oficial Unió Europea 31/2003, de 6 de febrer del 2003) L’ajut estatal executat il·legalment per Espanya en la forma del règim d’ajuts creat en aplicació dels articles 53 i 54 de la Norma Foral de Biscaia núm. 3/1996, de 26 de juny de 1996, de l’impost sobre societats, i desenvolupat pel Decret Foral de Biscaia núm. 81/1997, de 10 de juny de 1997, és incompatible amb el mercat comú. Qüestions prejudicials plantejades pel Tribunal Superior de Justícia del País Basc (assumptes acumulats 428/06 a C-434/06). Caràcter selectiu de mesures tributàries adoptades per una entitat regional. 2. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 9 de juny del 2011 Decisions de la comissió per les quals es declaren incompatibles amb el mercat comú uns règims d’ajuts estatals executats en 1993 en favor d’algunes empreses de recent creació en les províncies d’Àlaba, de Biscaia i de Guipúscoa. Exempció de l’impost sobre societats (assumptes acumulats C-465/09 P a C-470/09 P) 3. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28 de juliol del 2011 Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts estatals executats en favor de les empreses de Biscaia, d’Àlaba i de Guipúscoa - Crèdit fiscal del 45% de les inversions (assumptes acumulats C-471/09 P a C-473/09 P) 4. Sentència del Tribunal de Justícia (Sala Tercera) de 28 de juliol del 2011 Decisions de la Comissió relatives als règims d’ajuts estatals executats en favor de les empreses de Biscaia, d’Àlaba i de Guipúscoa - Reducció de la base imposable per a algunes empreses de recent creació (assumptes acumulats C-474/09 P a C-476/09 P). Annex V. Sentències del Tribunal Suprem sobre aspectes relatius a l’aplicació del règim de Concert116 1. Sentència del Tribunal Suprem (STS) de 7 de febrer de 1998 Norma Foral número 8/1988, d’1 de juliol, de les Juntes Generals de Biscaia, sobre incentius fiscals a la inversió. 2. STS de 13 d’octubre de 1998 Norma Foral 14/87, de 27 d’abril, de les Juntes Generals de Guipúscoa, sobre Incentius Fiscals a la Inversió per a 1987. 3. STS de 22 d’octubre de 1998 Norma Foral 28/1988, de 18 de juliol, de les Juntes Generals d’Àlaba, sobre beneficis fiscals a la inversió. 115. Les tres darreres sentències que es ressenyen desestimen diversos recursos de cassació interposats contra diferents sentències dictades pel Tribunal de Primera Instància de les Comunitats Europees, que havien confirmat les decisions de la Comissió Europea que havien considerat incompatibles amb el mercat comú els règim d’ajuts establerts pels Territoris Històrics bascos. 116. S’indica, per a cada sentència, la norma o acte objecte del procés. 4.40. Informació 63 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 4. STS de 24 de novembre de 1999 14. STS de 2 de juny de 2011 Ordre núm. 1349/1988, de 14 de juny, del Diputat Foral d’Hisenda i Finances de Biscaia, que disposa l’emissió de bons de la Diputació Foral durant 1988. Normes Forals 3/1996, de 26 de juny, de les Juntes Generals de Biscaia, 24/1996, de 5 de juliol, de les Juntes Generals d’Àlaba i 7/1996, de 4 de juliol, de les Juntes Generals de Guipúscoa (Societats de Promoció d’Empreses). 5. STS de 3 de novembre de 2004 Normes Forals aprovades per les Juntes Generals dels Territoris d’Àlaba, Guipúscoa i Biscaia, 24/1996, de 5 de juliol, 7/1996, de 4 de juliol, i 3/1996, de 26 de juny, reguladores de l’Impost de Societats. 6. STS de 17 de novembre de 2004 15. STS de 3 de juny de 2011 Norma Foral 2/2001, de 12 de febrer, de la Diputació Foral de Guipúscoa, per la qual s’aproven determinades mesures tributàries per al Territori Històric de Guipúscoa. Disposició addicional desena de la Norma Foral 7/1997 de 22 de desembre, per la qual s’aproven els Pressupostos Generals del Territori Històric de Guipúscoa per a 1998 (Inversions en actius fixos materials nous: reducció de la quota a pagar de l’impost personal). 7. STS de 28 de maig de 2008 Norma Foral 11/2000, de 28 de maig, de «mesures relacionades amb tributs sobre els quals es disposa de competència normativa» del Territori Històric d’Àlaba. 8. STS de 24 de juny de 2008 Normes Forals de les Juntes Generals de Guipúscoa, 11/1993 de 26 de juny, de Biscaia, 5/1993 de 24 de juny, i d’Àlaba, 18/1993 de 5 de juliol, sobre mesures fiscals urgents de suport a la inversió i impuls de l’activitat econòmica. 9. STS de 22 de gener de 2009 Norma Foral 4/2000, de 29 de maig, de Mesures Tributàries en 2000, de les Juntes Generals del Territori Històric de Biscaia. 10. STS de 26 de maig de 2009 Resolució de la Junta Arbitral de l’article 51 del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra, de 4 d’abril del 2008, que acorda resoldre la consulta formulada per l’entitat Sas Autosystemtechnil, S.A., sobre el concepte «territori de règim comú» de l’article 18.2 del Conveni Econòmic entre l’Estat i la Comunitat Foral de Navarra. 11. STS de 18 de gener de 2010 Norma Foral de les Juntes Generals d’Àlaba 3/2001, de 26 de febrer, per la que es modifiquen determinades disposicions tributàries (deduccions en l’Impost de Societats). 12. STS de 10 de març de 2011 Resolució del Tribunal Economicoadministratiu Central, de 18 de juny del 2003, en matèria de liquidació de l’IVA assimilat a la importació i interessos de demora, girada a «Bodega Heredad de Baroja, S.A.» 13. STS de 2 de juny de 2011 Normes Forals de Guipúscoa 7/96, de 4 de juliol, d’Àlaba 24/96, de 5 de juliol, i de Biscaia 3/96, de 26 de juny, per les quals es regula l’Impost sobre Societats. 4.40. Informació 64 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 10. Propostes de conclusions presentades pels grups parlamentaris Propostes de conclusions presentades pel G. P. de Convergència i Unió (reg. 24619) Introducció Catalunya ha encetat des de fa més d’un any un nou camí. Un camí que s’identifica plenament amb el lema que encapçalava la multitudinària manifestació de la societat civil catalana del 10 de juliol de 2010: «Som una nació, nosaltres decidim». Es tracta d’un nou camí, i per tant, diferent al que ha seguit Catalunya aquests darrers 30 anys. La sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut va suposar en aquest sentit un carreró sense sortida a la via seguida fins llavors, però alhora la reafirmació que Catalunya no renuncia a res. Es tracta d’una transició catalana basada en l’exercici del dret a decidir per part del poble de Catalunya sobre el seu futur, amb un horitzó que no té límits. Sense més límit que el que ens marquem col·lectivament en cada moment. Un dret a decidir que té la seva força i el seu fonament en la llibertat i la democràcia. Dos elements que no haurien d’incomodar ningú. Dret a decidir sense límits vol dir que Catalunya vol seguir treballant per la seva plenitud nacional i no renunciar al dret a l’autodeterminació. Però alhora, es planteja un gran objectiu a curt termini, una primera estació, una primera oportunitat. Dret a decidir vol dir poder decidir sobre els nostres impostos, sobre la nostra capacitat fiscal. Es tracta de poder disposar del màxim poder polític, de plena sobirania sobre els nostres recursos, sobre el nostre propi esforç fiscal. Es tracta de poder decidir lliurement. Lògicament, aquest exercici del dret a decidir en l’àmbit fiscal i tributari haurà d’estar en harmonia amb la política econòmica i monetària única configurada al sí de la Unió Europea. És en aquest sentit que apostem per un Pacte Fiscal en la línia del Concert econòmic. Una proposta, cal dir-ho, que respon a les idees de compromís i de responsabilitat. Es tracta de la coresponsabilitat fiscal portada a l’extrem, amb l’acceptació de totes les seves conseqüències. Dret a decidir comporta també el deure de decidir, però com a nació que som, aspirem a la plena responsabilitat de decidir. Volem sortir del cafè per a tots, de la negociació multilateral. Aspirem a un model singular adaptat a les necessitats de Catalunya i basat en la negociació bilateral, de tu a tu, entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat espanyol. Si som una nació, volem decidir plenament sobre el nostre finançament. 1. La insuficiència del model de finançament vigent El nou model de finançament pactat l’any 2009 ha posat de manifest, en els seus primers anys de funcionament, l’existència d’una sèrie d’insuficiències que justifiquen la revisió del mateix. En aquest sentit, els recursos de Núm. 175 Catalunya creixen a una taxa inferior a les seves necessitats de despesa, vinculades estretament a les polítiques de salut, de serveis socials, i d’ensenyament, és a dir, les polítiques relacionades amb l’estat del benestar. La insuficiència de recursos que aporta l’actual model de finançament queda palesa en les dades següents. 1. Uns recursos nets per a Catalunya inferiors al rendiment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les estimacions inicials, els recursos del model de finançament (en termes homogenis) de la liquidació de l’exercici 2009 pugen a 15.394 M euros, mentre que Catalunya va recaptar en el marc de la cistella d’impostos (cedits i propis) prevista a l’Estatut d’Autonomia 15.673 M euros, l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 M euros menys dels que es van recaptar, d’acord amb l’esmentada cistella. 2. No es garanteix el principi d’ordinalitat. Catalunya se situa a la 3a posició en capacitat en recursos tributaris, un 20,7% per sobre de la mitjana de l’Estat. Una vegada aplicats els mecanismes de redistribució del model de finançament, Catalunya passa a la 8a posició en recursos rebuts. És a dir, perd cinc posicions en el rànquing. El model de finançament no respecta el principi d’ordinalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que: – Hi ha 6 comunitats autònomes que reben més recursos que Catalunya quan la seva capacitat tributària és inferior a la catalana. – Hi ha 3 comunitats autònomes que tenen una capacitat tributària per sota de la mitjana de les comunitats autònomes de règim comú, però reben per sobre de la mitjana. – Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i recursos finals molt diferents. Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingués en compte les diferències de preus entre les diferents comunitats autònomes –en termes de paritat de poder de compra, que mostrarien d’una manera més acurada el poder de compra dels recursos rebuts del model de finançament–, els resultats que s’obtindrien serien encara més negatius. En efecte, FUNCAS publica per a cada any el nivell de preus relatius de totes les comunitats autònomes de l’Estat. L’any 2009, Catalunya va ser la segona comunitat amb preus més alts de tot l’Estat després de La Rioja. Els preus es van situar un 8,2% per sobre de la mitjana de l’Estat. Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim comú, Catalunya passa de ser la 8a comunitat receptora de recursos a ser la 13a d’un total de 15. És a dir, de la 3a posició en capacitat en recursos tributaris, Catalunya passa finalment a la 15a en recursos reals rebuts, una vegada aplicats els mecanismes d’anivellament. 3. El nou model i la lleialtat institucional. Tot i que el nou model de finançament del 2009 aporta recursos addicionals per al conjunt de comunitats autònomes i concretament per a Catalunya –els recursos addicionals han estat de 2.421 milions d’euros–, cal tenir present que el mateix acord de finançament de 2009 preveu explícitament que se salda el compliment del principi de lleialtat institucional del període anterior, quedant subsumit en 4.40. Informació 65 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA la quantia dels recursos addicionals, de manera que no és pròpiament un guany net de recursos, sinó que és una aportació estatal que vol compensar les noves necessitats de despesa generades per les decisions estatals. A títol de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valoració econòmica del principi de deslleialtat institucional per a Catalunya en 1.085 M euros anuals. Aquesta dada actualment és superior ja que cal afegir tota la normativa estatal aprovada entre 2005 i 2009 que afecta les despeses de la Generalitat. Per exemple, la Llei de la dependència, que comporta per a la Generalitat una despesa addicional de més de 600 M euros. El mateix es pot dir de l’infrafinançament de les despeses sanitàries, i més concretament del fons de cohesió sanitària i de les decisions adoptades en els darrers anys, com la del finançament de la interrupció voluntària de l’embaràs, noves vacunes, el programa de salut buco dental,.. que comporten un major cost per a l’administració catalana de més de 210 M euros. Igualment, en aquest capítol s’ha de computar l’import de la compensació per la supressió de l’Impost de Patrimoni, que equival a 539 M euros. És a dir, resulta que mentre l’Estat ha aportat 2.421 M€, també ha fet gastar a la Generalitat un mínim de 2.434 M€. El que dóna amb una mà, ho treu amb l’altra. 4. Una gran diferència amb els recursos que aporta el sistema foral. Els recursos que proporciona el model de finançament comú estan encara molt allunyats dels que disposen les comunitats autònomes de règim foral, ja que una cosa és que el model de finançament sigui radicalment diferent i l’altra és que els recursos que proporcionen ambdós models de finançament siguin tan diferents, quan el nivell de competències i de serveis és pràcticament el mateix. Les darreres estimacions corresponents a l’any 2009 situen els recursos disponibles del País Basc un 56% superiors als que disposa Catalunya en termes per càpita. Aquesta diferència significativa en el finançament dels governs català i basc ha implicat una evolució dispar en el deute de les dues institucions. Catalunya actualment té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els dos nivells de deute no és un fenomen recent sinó que ha estat creixent en el temps des de 1984. 2. El marc de la proposta de pacte fiscal: garantir l’estat del benestar 5. Garantir l’estat del benestar. Aspirem a un model de finançament propi perquè volem autogovernar-nos, perquè aspirem a disposar del màxim poder polític. Però a la vegada, la necessitat d’aconseguir aquest Pacte Fiscal basat en el Concert econòmic se sustenta en l’objectiu d’aconseguir major progrés econòmic i major benestar per a Catalunya. I és precisament en el moment actual de crisi econòmica i de necessitat d’austeritat i d’ajustaments que adquireix un major sentit, una major importància la reivindicació del Pacte Fiscal. Si volem preservar i potenciar el nostre estat del benestar, si volem una societat més cohesionada i més equitativa, ens cal un model de finançament singular que posi fi al dèficit fiscal que pateix actualment Catalunya i que a dia d’avui supo- Núm. 175 sa un veritable ofec per al nostre progrés social i econòmic. Si en condicions normals, la situació de Catalunya ja és excepcional a nivell europeu - no hi ha cap territori que, amb un nivell de renda similar al del nostre país tingui un dèficit fiscal tan elevat com el que patim–, en les circumstàncies excepcionals en les que ens trobem, la manca de recursos suficients encara es fa més palesa. 6. Si ja disposéssim del Pacte Fiscal, la Generalitat no es veuria obligada a fer ajustos o serien d’un calibre molt reduït. Els ajustos pressupostaris que fa la Generalitat en els exercicis 2011 i 2012 suposen passar d’un dèficit públic del 4,2% del PIB català l’any 2010 a l’1,3% l’any 2012, és a dir, una reducció de 2,9 punts percentuals menys, una magnitud molt inferior a la mitjana anual del dèficit fiscal estructural, que se situa a l’entorn del 8% del PIB català. 3. Instruments legals per assumir el Pacte Fiscal 7. Proposta constitucional. Fer viable un model de finançament propi per a Catalunya és, en termes jurídics, clarament constitucional. Cal recordar que la Constitució no predetermina un model concret de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, de 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat. 8. Sortir de la LOFCA. Així, el procediment passa per establir una clàusula d’excepció a la LOFCA pel cas català, en la línia del que es va fer per als casos del País Basc i Navarra, i l’aprovació d’una llei que estableixi les característiques fiscals i financeres del model, que doni contingut al model de Pacte fiscal. Un model singular que hauria de descansar en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Es tracta, en definitiva, de sortir del règim comú i donar contingut a la singularitat del sistema institucional de la Generalitat (en base a l’article 5 de l’Estatut sobre els drets històrics). 9. Aval de l’IEA. Tal i com ha establert l’Institut d’Estudis Autonòmics en l’«Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic», «hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament “basat en el Concert” no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.» Tampoc no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya 2006. I alhora, tampoc no contravindria el Dret europeu, ni l’originari ni el derivat. L’IEA planteja que l’establiment d’aquet nou model basat en el Concert «s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o “orgànics” d’aquest model.» En aquest sentit, estableix que «els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es 4.40. Informació 66 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tan pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert.» L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no previsió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’Autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA, implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA, com en el de les seves modificacions futures i en de l’aprovació de les disposicions generals que desenvolupin i concretin el model. Entre d’altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i autonòmica.» 4. El contingut de la proposta de Pacte Fiscal 10. Model bilateral. El Pacte Fiscal ha de ser un model singular que descansi en la més estricte relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Ha d’activar la Comissió Mixta i ha de desplegar el potencial implícit que conté l’Estatut assolint la cessió del 100% de tots els tributs que es paguen a Catalunya (cal tenir present que la cistella d’impostos cedits prevista a l’Estatut pot ser modificada per acord de la Comissió Mixta, i que la seva aprovació requereix tan sols una llei ordinària de les Corts espanyoles, sense necessitat de seguir el feixuc procés de reforma de l’Estatut, tal i com estableix la seva disposició addicional setena). 11. Gestió tributària. Des del punt de vista de la gestió i la recaptació tributària, aquest model singular ha de desplegar l’article 204.1 de l’Estatut, que estableix que «la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat, correspon a l’Agència Tributària de Catalunya». 12. Llei del Pacte Fiscal. Un cop feta la modificació de la LOFCA per introduir-hi una clàusula d’excepció per a Catalunya, en el marc de la Comissió Mixta s’haurà d’acordar una proposta de llei ordinària que el Govern espanyol ha de portar per a la seva aprovació a les Corts espanyoles. Aquesta llei ordinària ha de contenir, com a mínim, dos apartats que, tal i com descriu el catedràtic d’Hisenda de la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri Oria, són els «els dos pilars d’un sistema de concert»: Núm. 175 – En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica autonomia fiscal a Catalunya establint que l’Agència Tributària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs suportats a Catalunya. I, establint també, que el Parlament de Catalunya disposi de capacitat normativa respecte els diferents tributs. – I, en segon lloc, un capítol financer que determini els principis i les fórmules de càlcul d’una quota de compensació, fonamentalment a partir del cost de les càrregues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la solidaritat interterritorial. Lògicament, també tindria tot el sentit del món –igual que passa per exemple en la llei del concert econòmic del País Basc– un tercer capítol sobre la coordinació bilateral i la revisió i actualització del model. 13. Quota de retorn. Pel que fa a les càrregues que Catalunya hauria de continuar assumint respecte els serveis que encara pugui continuar prestant l’Estat a Catalunya, i respecte a la possible contribució a la solidaritat interterritorial, aquest model hauria de desenvolupar les funcions de la Comissió Mixta previstes a l’Estatut, establint unes bases de negociació ben diferents a les imposades per l’actual acord de finançament. Val a dir, en aquest punt, que ni el País Basc ni Navarra estan exempts de contribuir a la solidaritat interterritorial que estableix la Constitució. I que, tal i com diu la mateixa Constitució, és només a l’Estat a qui li correspon establir per llei aquestes càrregues. Per això, tant el concert com el conveni, es regeixen també per una llei de les Corts espanyoles que estableix el mecanisme de càlcul específic per establir la quantia a transferir a l’Estat en concepte de la contribució a la solidaritat interterritorial. En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compensació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà tenir en compte només aquelles competències que li corresponen realment a l’Estat i no aquelles que continua exercint tot i no correspondre-li (per exemple, l’àmbit de cultura). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’aportació a la solidaritat que incorpora aquesta quota caldrà aplicar-li dos topalls. Un d’econòmic i un de qualitatiu. Així, caldrà tenir present que Catalunya no pot perdre capacitat fiscal un cop feta la contribució a la solidaritat i alhora els diners només es podran destinar a aquelles polítiques més bàsiques de l’estat del benestar i no a polítiques que precisament Catalunya no es pot permetre. 14. Grup de treball. En el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, es constituirà un grup de treball per a avaluar i proposar la base de càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat. 4.40. Informació 67 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 Propostes de conclusions presentades pel G. P. Socialista (reg. 24624) tats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de solidaritat». A) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, considera que: 9. La garantia jurídica de l’Estatut d’Autonomia continua essent superior a qualsevol model de finançament que es pugui negociar sense tenir-lo en compte, a no ser que es produeixi una modificació estatutària. 1. Durant onze sessions hem escoltat trenta quatre compareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les que no es pot extreure una visió unitària ni majoritària sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finançament basat en el concert econòmic per a Catalunya. 2. A diferència d’altres comissions d’estudi que s’han dut a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les compareixences i els terminis interessadament prefixats no han deixat marge pel debat entre els grups i la formulació de propostes conjuntes. 10. Per tant, fins i tot en el cas que accedíssim a un model de finançament basat en el concert econòmic per via d’una singularitat catalana recollida a la LOFCA, seria necessari que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya establís l’opció d’un model basat en el concert econòmic de forma explícita, com ha succeït en els casos del País Basc i de Navarra. B) El Grup Parlamentari Socialista, un cop finits els treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, manifesta que: 11. En qualsevol cas, i independentment de l’encaix jurídic, perquè el model de finançament de Catalunya es pugui considerar equiparable al concert econòmic en termes quantitatius, ha d’obtenir un resultats similars als que produeixen el concert basc o el conveni navarrès en termes de recursos per habitant. 1. El model de finançament del 2009, negociat en virtut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat un pas endavant significatiu, tant en termes quantitatius com qualitatius. 12. En el cas d’un model basat en el concert econòmic, els guanys depenen fonamentalment dels criteris per la fixació de recursos per Catalunya a través del cupo o quota de retorn. 2. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model de finançament han suposat uns guanys addicionals de 2.421 milions d’euros respecte el model del 2001. 13. Per tant, qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius. 3. Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model han suposat que Catalunya, per primer cop a la historia del nostre autogovern democràtic, es situï per sobre de la mitja en recursos per habitant, un cop aplicats els mecanismes d’anivellament. 4. Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en termes de suficiència i autonomia financera i per tal de garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi de lleialtat institucional. C) Finalment, el Grup Parlamentari Socialista constata que: 1. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya. 2. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera. 5. A diferència del model del 2001, el nou model de finançament preveu mecanismes quinquennals d’actualització i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a negociar la seva millora abans de l’any 2013. 3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat. 6. Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i les aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Autonomia, el model de finançament acordat el 2009 resta totalment garantit pel marc normatiu vigent a través tant de la Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA. 4. Aquests objectius esmentats son compatibles amb la formulació de diferents models de finançament. 7. L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finançament que se’n desprèn va optar per establir un model basat en una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201, 203, 206 i 210 de l’Estatut. 5. La millor opció per aconseguir aquests objectius amb garantia jurídica és la revisió abans del 2013 del nou model del 2009. 6. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforç dels principis de suficiència i d’autonomia financera han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model. 8. Concretament, l’article 206.1 estableix que «El nivell de recursos financers de què disposi la Generalitat per a finançar els seus serveis i les seves competències s’ha de basar en criteris de necessitats de despesa i ha de tenir en compte la seva capacitat fiscal, entre altres criteris. A aquests efectes, els recursos de la Generalitat són, entre altres, els que deriven dels seus ingressos tributaris, ajus4.40. Informació 68 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Propostes de conclusions presentades pel G. P. Socialista (reg. 24786 i 24790) Exposició de motius El Ple del Parlament, en la sessió tinguda el 4 de maig de 2011 va adoptar la Resolució 61/IX del Parlament de Catalunya per la qual es va crear la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic. La Resolució establia la creació d’una comissió d’estudi integrada per tots els grups parlamentaris i amb participació de representants del Govern amb l’objectiu d’analitzar les relacions fiscals entre Catalunya i l’Estat, l’actual sistema de finançament autonòmic, la seva incidència sobre el grau de desenvolupament econòmic i la prestació dels serveis públics a Catalunya, i la viabilitat legal i econòmica d’un model de finançament per Catalunya que permeti recaptar, gestionar, inspeccionar i liquidar els impostos i equiparar els ingressos als dels concerts econòmics vigents al País Basc i Navarra. La Comissió, en sessió del dia 10 de juny de 2011, va aprovar el seu Pla de treball, en el qual va establir els següents blocs objecte d’anàlisi: Àmbit Jurídic. Sobre les possibilitats de que Catalunya disposi d’un model de finançament propi basat en el concert econòmic des del punt de vista jurídic, atenent al marc normatiu existent (CE, EAC, LOFCA...). Àmbit Fiscal Tributari. Sobre impostos cedits i a cedir, la capacitat normativa i les seves possibilitats actuals i futures en relació als mateixos, així com als diferents models de gestió tributària (liquidació, recaptació, inspecció...). Àmbit de finançament. Sobre valoració i resultats del sistema de finançament vigent, així com els criteris de revisió per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic. Finalment, la Comissió va acordar demanar al Govern, per mitjà dels seus representants a la mateixa, informació sobre diversos aspectes del sistema de finançament, d’acord amb el que especifica el Pla de treball. Cal dir que aquesta informació ha estat lliurada al Parlament el passat dilluns 24 d’octubre, només sis dies abans de finalitzar el termini fixat per a presentar les conclusions sobre els treballs de la Comissió i després de gairebé quatre mesos de treballs en els que s’han substanciar la totalitat de les compareixences sense poder tenir aquesta informació de contrast. És necessari posar de manifest que durant onze sessions els Grups Parlamentaris hem escoltat trenta quatre compareixences referides a l’objecte de la Comissió sobre les que no s’ha pogut extreure una visió unitària ni majoritària sobre les possibilitats d’encaix d’un model de finançament basat en el concert econòmic per a Catalunya. Així, a diferència d’altres comissions d’estudi que s’han dut a terme en el Parlament, la pròpia dinàmica de les compareixences i els terminis interessadament prefixats no han deixat marge pel debat entre els grups i la formulació de propostes conjuntes. Núm. 175 Per tant, donats els treballs realitzats per l’esmentada Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament Basat en el Concert Econòmic, el Grup Parlamentari Socialista presenta les següents: Proposta de conclusions de la comissió d’estudi d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic A) En relació amb l’àmbit jurídic 1. El sistema d’autogovern de Catalunya es construeix mitjançant el seu reconeixement en una norma pròpia i específica com és l’Estatut d’Autonomia. 1.1 L’articulació d’un nou model de finançament de la Generalitat haurà de tenir el seu encaix, no només en la Constitució, sinó també en el marc estatutari vigent. 1.2 Tot i que la STC 31/2010 retalla les potencialitats i les aspiracions d’autogovern del nostre Estatut d’Autonomia, el model de finançament acordat el 2009 resta totalment garantit pel marc normatiu vigent a través tant de la Constitució, com de l’Estatut com de la LOFCA. 1.3 Resulta obvi afirmar que el legislador assumirà un risc si les seves pretensions no coincideixen amb la doctrina establerta pel Tribunal Constitucional, especialment quan aquesta doctrina s’ha anat construint de forma reiterada i en la mateixa direcció al llarg del temps. 2. La garantia jurídica que suposa l’Estatut d’Autonomia vigent continua essent superior a qualsevol model de finançament que es pugui negociar sense tenir-lo en compte, a no ser que es produeixi una modificació estatutària. 2.1 En el cas que poguéssim accedir a un model de finançament basat en el concert econòmic per via d’una singularitat catalana recollida a la LOFCA, seria necessari que l’Estatut d’Autonomia de Catalunya establís prèviament l’opció d’un model basat en el concert econòmic de forma explícita, tal i com ha succeït en els casos del País Basc i de Navarra. 2.2 L’Estatut d’Autonomia del 2006 i el model de finançament que se’n desprèn va optar per establir un model basat en una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i un mecanisme d’anivellament parcial entre Comunitats Autònomes, a través dels articles 201, 203, 206 i 210 de l’Estatut. 2.3 Concretament, l’article 206 estableix que: 1. El nivell de recursos financers de què disposi la Generalitat per a finançar els seus serveis i les seves competències s’ha de basar en criteris de necessitats de despesa i ha de tenir en compte la seva capacitat fiscal, entre altres criteris. A aquests efectes, els recursos de la Generalitat són, entre altres, els que deriven dels seus ingressos tributaris, ajustats a l’alça o a la baixa en funció de la seva participació en els mecanismes d’anivellament i de solidaritat. 2. La Generalitat participa en el rendiment dels tributs estatals cedits. El percentatge de participació s’estableix 4.40. Informació 69 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA tenint en compte els seus serveis i les seves competències. 3. Els recursos financers de què disposi la Generalitat es poden ajustar perquè el sistema estatal de finançament disposi de recursos suficients per a garantir l’anivellament i la solidaritat a les altres comunitats autònomes, a fi que els serveis d’educació, de sanitat i altres serveis socials essencials de l’estat del benestar prestats pels diferents governs autonòmics puguin assolir nivells similars al conjunt de l’Estat, sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar1. De la mateixa manera, la Generalitat rep recursos, si escau, dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat. Els nivells esmentats són fixats per l’Estat. 4. La determinació dels mecanismes d’anivellament i de solidaritat s’ha de fer d’acord amb el principi de transparència, i se n’ha d’avaluar el resultat quinquennalment. 5. L’Estat ha de garantir que l’aplicació dels mecanismes d’anivellament no alteri en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de rendes per capita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament. 6. S’ha de tenir en compte, com a variable bàsica per a determinar les necessitats de despesa a què fa referència l’apartat 1, la població, rectificada pels costos diferencials i per variables demogràfiques, en particular per un factor de correcció establert en funció del percentatge de població immigrant. Així mateix, s’han de tenir en compte la densitat de població, la dimensió dels nuclis urbans i la població en situació d’exclusió social. 2.4 L’article 206 de l’Estatut vol garantir l’equilibri entre els dos principis i evitar que l’aplicació del principi de solidaritat arribi a posar en risc la suficiència de recursos per atendre les responsabilitats que pertoquen a la Generalitat. En aquest sentit, un cop establerta la prioritat en la suficiència dels recursos, l’Estatut preveu uns criteris d’aplicació dels mecanismes d’anivellament que afecten especialment a la transparència dels mecanismes emprats, a l’avaluació periòdica del resultat i, de manera especial i més substantiva, a la garantia que l’aplicació dels mecanismes de solidaritat no alterin en cap cas la posició de Catalunya en l’ordenació de les rendes per càpita entre les comunitats autònomes abans de l’anivellament. 2.5 El principi bàsic que estableix l’Estatut és que la solidaritat no pot anar en perjudici de qui la dóna, es a dir, que el seu resultat final deixi en millor posició a les comunitats que n’han estat beneficiàries en relació amb qui l’ha prestada. B) En relació amb l’àmbit fiscal tributari 1. Resulta imprescindible tenir present quins han estat els trets fonamentals dels successiu pactes fiscals que Catalunya ha tingut des de la recuperació de l’autogovern democràtic i com han evolucionat. Núm. 175 insuficient des del primer moment per establir de forma precisa l’assignació territorial real de la despesa i ha resultat en la pràctica un obstacle per la racionalització del sistema. Obstacle que ha provocat que la negociació política tingués un pes excessiu en la determinació dels recursos finalment transferits. 1.2 Per al segon període de finançament (1984-1986), es va acceptar la consolidació del criteri de «cost efectiu» per fixar el nivell de recursos de cada territori, però també es va iniciar el procés de cessió de tributs a les comunitats autònomes. 1.3 Per al tercer període de finançament (1987-1991), es va pactar per primera vegada un mecanisme de revisió quinquennal del sistema de finançament de les comunitats autònomes. També es va substituir el criteri de «cost efectiu» per un repartiment de recursos basat en un conjunt de variables demogràfiques, geogràfiques, així com redistributives. 1.4 Per el quart període de finançament (1992-1996), es va pactar el primer avenç en el principi de corresponsabilitat fiscal, a través de la cessió del 15% de l’IRPF. Aquesta novetat va suposar un canvi substancial respecte a la previsió establerta per a aquest període i va permetre transitar cap a un model on el finançament depèn de forma parcial també de les variacions en la recaptació efectiva al seu territori. 1.5 Per al cinquè període de finançament (1997-2001), es va pactar un primer mecanisme d’accés a una mínima autonomia financera a través l’ampliació de la capacitat normativa sobre alguns tributs cedit i sobre el tram autonòmic de l’IRPF. Els tributs cedits per aquest quinquenni són els mateixos del període anterior (patrimoni, successions i donacions, transmissions patrimonials i actes jurídics documentats i taxa del joc) i alhora el tram autonòmic de l’IRPF. 1.6 Per al sisè període de finançament (2001-2009), es va pactar un model suposadament definitiu dins el context de la LOFCA i el règim comú. En coherència amb aquesta lògica de model definitiu es va suprimir el mecanisme de revisió quinquennal que garantia a la Generalitat poder exigir la revisió del model. La falta de mecanismes de revisió va obligar a pactar un mecanisme d’evolució dels recursos que va resultar perjudicial per Catalunya. Per aquest motiu, es van acabar obtenint uns guanys de només 251 milions d’euros, molt inferiors als previstos. 1.7 Amb el model vigent (Estatut 2006 - Acord 2009), es va pactar una nova lògica de funcionament del sistema, que trenca amb les inèrcies dels anteriors períodes, en la línia dels models de finançament federals que s’apliquen en altres països, aconseguint una autèntica autonomia tributària sobre els nostres impostos i establint per primera vegada un mecanisme d’anivellament parcial dels recursos. 1.1 Per al primer període de finançament (1979-1983) es va pactar que el criteri per a la fixació dels recursos de les Comunitats Autònomes fos el criteri de «cost efectiu» dels serveis transferits. Criteri que es va mostrar del tot 1. L’incís “sempre que portin a terme un esforç fiscal també similar” va ser declarat inconstitucional per la STC 31/2010 4.40. Informació 70 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA C) Respecte a l’àmbit de finançament 1. El model de finançament del 2009, negociat en virtut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, ha suposat l’establiment d’un nou model que ha significat un pas endavant significatiu, tant en termes quantitatius com qualitatius. 1.1 La única forma d’encetar amb solvència el debat sobre el nostre model de finançament és establir un punt de partida clar que ens expliqui amb precisió i seguretat com està funcionant el model vigent, tant des del punt de vista conceptual com avaluant el seu rendiment real. 1.2 Només així, tindrem criteri i capacitat per encertar en la definició dels canvis i evolucions que podrem proposar de forma unitària o, al menys, amb el suport més ample possible. 1.3 L’acord de finançament del 2009 suposa un canvi qualitatiu decisiu, que s’expressa en dos aspectes bàsics: – Per una banda, a través dels ingressos tributaris, amb l’increment dels percentatges de participació i a través d’un canvi metodològic que passa a distribuir els recursos amb conceptes diferents als establerts fins aquell moment, incrementant el pes dels tributs en el total del finançament. – Per una altra banda, a través d’un mecanisme d’anivellament que posa de manifest la solidaritat interna del propi model, mitjançant l’atribució de forma directa el 25% dels recursos i anivellant el 75% segons població. 1.4 L’acord de finançament del 2009 representa un increment molt important de la quantia de recursos que obté la Generalitat, que en primer any d’aplicació (2009) ha suposat uns guanys addicionals de 2.421 milions d’euros respecte el model del 2001. Una xifra que supera les previsions que es van realitzar en 391 milions d’euros i que representa un increment molt important de la quantia de recursos de la Generalitat, que en el moment de la plena aplicació (al quart any) ha d’arribar a una xifra propera als 3.700 M euros. 1.5 Els resultats del primer any d’aplicació (2009) del nou model han suposat que Catalunya es situï, per primer cop a la historia del nostre autogovern democràtic, per sobre de la mitja en recursos per habitant, un cop aplicats els mecanismes d’anivellament. 1.6 Òbviament, aquest bon punt de partida pot i ha de ser millorat en base a les nostres aspiracions col·lectives en termes de suficiència i autonomia financera i per tal de garantir de forma inqüestionable l’aplicació del principi de lleialtat institucional. 1.7 A diferència del model del 2001, el nou model de finançament preveu mecanismes quinquennals d’actualització i revisió que obliguen a l’Estat i a la Generalitat a negociar la seva millora abans de l’any 2013. 2. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforç dels principis de suficiència i d’autonomia financera han de ser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model. 2.1 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya. Núm. 175 2.2 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera. 2.3 Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat. 2.4 Els objectius esmentats són compatibles amb la formulació de diferents models de finançament. 2.5 La millor opció per aconseguir aquests objectius amb garantia jurídica és la revisió, abans del 2013, del model de finançament del 2009, tal i com preveu el mecanisme de revisió quinquennal que conté el model vigent. 3. Donades les consideracions prèvies, el Govern té la obligació de convocar urgentment tots els mecanismes formals i informals de negociació entre el Govern Central i el de la Generalitat. 3.1 El Govern té l’obligació de convocar abans de finalitzar el mes de gener de 2012 una primera reunió de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat per tal d’acordar: – La creació d’un Grup de Treball bilateral amb responsables d’ambdós Governs per iniciar les tasques de revisió quinquennal del model vigent. – L’establiment d’un calendari de reunions de la Comissió Mixta i del Grup de Treball esmentat, per tal de portar a terme durant el 2012 la negociació i revisió del model en els termes esmentats a continuació. 3.2 En virtut del que disposa l’article 210 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, li correspon a la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat «la concreció, l’aplicació, l’actualització i el seguiment del sistema de finançament, i també la canalització del conjunt de relacions fiscals i financeres de la Generalitat i l’Estat». 4. Reclamem més autonomia financera, major corresponsabilitat fiscal i aprofundim en els mecanismes bilaterals. 4.1 Catalunya compta amb un Estatut d’Autonomia que té caràcter de Llei orgànica. Aquesta caràcter reforça les garanties jurídiques que permeten reclamar el seu compliment al Govern de l’Estat. 4.2 Demanar la creació immediata del Consorci entre l’Administració Tributària de l’Estat i l’Agència Tributària de Catalunya, tal i com disposa l’article 204.2 de l’Estatut, presidit per l’Administració Autonòmica i en condicions d’igualtat efectiva, per tal de compartir la gestió, recaptació, liquidació i inspecció de tots els impostos pagats a Catalunya. 4.3 La creació del Consorci permetria a la Generalitat ingressar a temps real els impostos sobre els quals té cedit rendiments, i millorar el sistema de bestretes (lliuraments a compte), reduint així l’impacte de les eventuals compensacions futures en un o altre sentit. 4.4 La creació del Consorci permetria a la Generalitat establir un criteri de distribució dels rendiments provinents de la cessió de l’IVA més ajustats als pagaments efectivament realitzats a Catalunya per aquest impost. 4.40. Informació 71 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 4.5 La creació del Consorci permetria a la Generalitat establir una única Administració Tributària a Catalunya. dels fluxos entre territoris, que reduiran els marges actuals per l’incompliment dels acords. 4.6 Compartir en condicions d’igualtat, la informació, gestió, recaptació, liquidació i inspecció de totes els impostos que es paguen a Catalunya permetrà a Catalunya tenir els elements per exigir i exercir un veritable autogovern sobre els nostres ingressos. 6.1 Podem evitar la deslleialtat institucional i les imposicions d’interpretacions de part si: 4.7 El model de finançament vigent permet a Catalunya fer un nou salt endavant en relació amb la corresponsabilitat fiscal. La Creació del Consorci Tributari encara obriria més possibilitats. 4.8 Demanar al Govern de l’Estat un increment progressiu dels percentatges de cessió sobre els rendiments dels impostos cedits parcialment en l’actualitat i establir per primera vegada un percentatge de cessió sobre el rendiment de l’Impost sobre Societats. 5. Reclamem més justícia en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de major exigència sobre la solidaritat. 5.1 El sistema vigent, tant dins del propi model com fora del mateix, encara manté un conjunt de fons que són el resultat dels diferents processos de negociació que s’han produït. Aquests fons dificulten la transparència del model. 5.2 Proposem que el volum de recursos d’aquests fons es distribueixi sota el mateix criteri d’anivellament parcial de caràcter federal que conté l’actual model. La integració d’aquests recursos dins la lògica de l’anivellament parcial aportarà major transparència i incidirà directament en el nivell de solidaritat federal que ha d’haver-hi entre els diferents territoris. 5.3 L’actual model permet per primera vegada que una part important del finançament de les Comunitats (el 25%) s’obtingui directament del rendiment dels impostos que es paguen al seu territori. També per primera vegada el model permet identificar de forma inqüestionable quins són els territoris que aporten recursos i quins els que els reben. El sentit i el volum d’aquests fluxos no ha canviat gaire des de la posada en funcionament del model autonòmic. 5.4 Incentivem l’autonomia real de les comunitats que històricament són receptores i limitem la seva dependència dels territoris aportadors. Demanem que el finançament de cada Comunitat, de forma progressiva, depengui cada cop més del seu propi esforç fiscal. 5.5 Reclamem que el nivell de recursos tributaris que les Comunitats aporten per l’anivellament es limiti, de forma progressiva, des del 75% actual fins el 50%. D’aquesta forma els territoris receptors de solidaritat hauran de millorar el seu esforç fiscal si volen millorar el seu finançament, sense dependre tant de l’esforç fiscal de la resta. 5.6 La millora dels mecanismes de reconeixement de l’esforç fiscal i la major exigència sobre la solidaritat millorarà la nostra suficiència financera, obtenint més recursos per atendre les nostres necessitats. 6. Si aconseguim les millores esmentades disposarem de més informació i autonomia, de més transparència i claredat, d’una simplificació del model i d’una minimització a) Posem en funcionament el Consorci compartit en condicions d’igualtat efectiva. b) Simplifiquem el model, integrant els recursos dels fons de convergència i dels altres elements distorsionadors dins el mecanisme d’anivellament parcial de caràcter federal. c) Aconseguim que una major proporció dels recursos que rep cada Comunitat provinguin dels recursos que ells mateixos generen. 7. Defensem la diversitat de models i no permetem els privilegis. 7.1 En un Estat plurinacional ha de ser natural que existeixin diferents models de finançament atenen a la diversitat d’identitats i voluntats d’autogovern que poden existir. 7.2 Defensem que Catalunya pot tenir un model de finançament propi, atenent a la seva voluntat d’autogovern, a partir de l’evolució dels elements que conformen el model actual i atenent-nos a que la diversitat de models no suposa un privilegi per si mateix. 7.3 És evident, però, que una de les distorsions més importants a que està sotmès el finançament de Catalunya, a l’igual que la resta de CCAA, resulta del fet que els diferents models existents proporcionen resultats significativament diferents. 7.4 Hem d’exigir la reforma del sistema general de relacions financeres entre l’Estat i totes les Comunitats Autònomes, de forma que la contribució dels diferents models que puguin existir sigui equiparable. 7.5 Resulta imprescindible desenvolupar els mecanismes previstos a l’article 201.4 de l’Estatut i al segon punt de la seva Disposició Addicional Quarta que vol evitar efectes discriminatoris sobre el finançament de Catalunya 7.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans del 2013, caldria d’establir un mecanisme de convergència entre els resultats dels diferents models de finançament. A la vegada s’han de crear mecanismes complementaris que garanteixin que fins que no es produeixi l’equilibri entre els diferents models, el finançament de Catalunya mantindrà un diferencial de creixement positiu en relació a aquests altres models. 7.7 És possible accedir a un model propi, compatible amb la resta de models i corregir els greuges comparatius. 8. Proposem la renovació del que estableix la Disposició Addicional Tercera de l’Estatut sobre inversions en infraestructures. 8.1 La Disposició Addicional Tercera de l’Estatut compromet el Govern de l’Estat a realitzar un percentatge d’inversió en infraestructures a Catalunya equivalent al pes del PIB de Catalunya sobre el conjunt del PIB espanyol, per tal de compensar el dèficit d’inversions acumulat al llarg dels darrers anys. 4.40. Informació 72 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 8.2 La Disposició Addicional Tercera, però, no pot ser considerada com un element del model de finançament, ja que per la seva naturalesa no afecta pròpiament el volum de recursos de que pot disposar la Generalitat. Propostes de conclusions presentades pel G. P. del partit Popular de Catalunya (reg. 24626) 8.3 Tanmateix, la necessitat de la seva previsió és il· lustrativa d’un sistema de distribució territorial dels recursos que també determina en bona mesura les balances fiscals resultants. Aquest fet va contribuir a justificar la necessitat de reforma del model de finançament en coherència amb les altres determinacions estatutàries exposades. La Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA) s’ha anat modificant periòdicament des de la seva aprovació l’any 1980, el que ha comportat una millora contínua de la participació de les Comunitats Autònomes en els ingressos de l’Estat, així com un augment de la coresponsabilitat dels Governs autonòmics en l’àmbit normatiu i de recaptació en els tributs cedits. Ara bé, tot i aquesta millora del finançament autonòmic al llarg dels anys, continuen havent aspectes substancials que mereixen especial atenció i demanden una revisió. 8.4 El període 2007-2013, que era el període d’aplicació contemplat per la Disposició i que també va recollir la metodologia acordada entre el Govern de l’Estat i el de la Generalitat, ha estat un període marcat per una crisi econòmica sense precedents. 8.5 Aquest fet ha comportat que el compliment dels percentatges d’inversió a Catalunya no hagin anat acompanyats de l’increment esperat el 2006 en termes absoluts, que era el necessari per pal·liar el dèficit històric en inversions que ha patit Catalunya. 8.6 En la revisió quinquennal que s’ha de negociar abans del 2013 s’ha d’exigir que la revisió del model de finançament vagi acompanyada d’una renovació del compromís adquirit per la Disposició Addicional Tercera pel quinquenni 2013-2018. 9. Desenvolupem l’Estatut per tal de millorar el finançament local 9.1 La millora del finançament de les administracions locals és la gran assignatura pendent de la nostra democràcia. 9.2 El nostre Estatut d’Autonomia recull també en el Títol VI de finançament garanties respecte a la suficiència i autonomia dels governs locals a l’hora d’exercir les seves competències. 9.3 Una millora del sistema de finançament de la Generalitat no va necessàriament acompanyada d’una millora del finançament del món local. 9.4 Proposem la creació immediata d’una Comissió d’Estudi que elabori una proposta de desplegament del títol VI de l’Estatut referent als governs locals i al finançament del món local català. D) Finalment, cal deixar constància que qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius. Consideracions generals La posició de Catalunya en les diferents formulacions del model de finançament, continua provocant un resultat final de pèrdua de posicions en termes de retorn dels ingressos de l’Estat respecte als ingressos que l’Estat recapta des de Catalunya. Aquest fet comporta la necessitat de modificar el model de finançament per tal que es garanteixi una més amplia participació de Catalunya en l’àmbit normatiu i de recaptació de les diferents figures tributàries titularitat de l’Estat. El model de finançament vigent, aprovat l’any 2009, finalitza la seva vigència l’any 2013, el que permet disposar d’un temps el suficientment ampli per obrir un període de reflexió i d’estudi amb l’objectiu d’aconseguir un finançament que garanteixi una millor prestació de serveis per part del sector públic català en el seu conjunt. Per la seva part, l’elevat deute de les administracions públiques també es pot convertir en un fre alhora de cedir la capacitat normativa i la cessió d’ingressos si aquesta no va acompanyada d’una cessió dels deutes compromesos d’acord amb la participació en el conjunt d’ingressos públics. Aquesta situació ens obliga, amb anterioritat, a assegurar la consolidació fiscal entre ingressos i despeses, sent només possible la millora del finançament de Catalunya des d’una situació de no recessió i/o estancament econòmic com l’actual, que provoca un augment del deute públic en general a més d’un deteriorament més ampli dels ingressos. Un aspecte essencial en la millora del finançament per part de Catalunya és la necessitat d’incrementar la participació dels ajuntaments i del conjunt d’ens locals en els ingressos de la Generalitat de Catalunya i de l’Estat, el que ha de garantir un nivell suficient d’ingressos que permeti donar compliment a les diferents necessitats de despesa. Estem en un moment on hi ha un consens generalitzat en la necessitat que la Unió Europea tingui una participació més alta en l’àmbit fiscal, tant en termes d’harmonització de figures impositives i dels tipus de gravamen, com en l’emissió de deute públic, així com en el fet de la participació en els ingressos públics, que permeti disposar d’una política fiscal d’àmbit comunitari, que asseguri una unitat econòmica real entre els diferents estats membres de la Unió Europea. Aquest fet pot comportar modificacions fiscals que poden requerir la modificació de les diferents legislacions estatals que donin compliment als 4.40. Informació 73 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA objectius comunitaris en l’àmbit de política fiscal. I tot això pot deixar sense efecte una determinada modificació del model de finançament. La millora del finançament de Catalunya és d’una importància capital, el que ha de requerir del màxim consens i unitat per part de les diferents forces polítiques. Conclusions En base al context descrit en l’apartat anterior, el Grup parlamentari del Partit Popular de Catalunya eleva les següents conclusions a la Presidència de la Comissió: 1. Catalunya necessita una millora del seu finançament, que asseguri mantenir la mateixa posició relativa anterior a les aportacions de solidaritat envers la resta de territoris de l’Estat. 2. El compliment del principi de solidaritat interterritorial establert en l’article 138 de la Constitució no pot provocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda per càpita amb la resta de Comunitats Autònomes. 3. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a partides amb uns objectius i finalitats que assegurin el desenvolupament dels territoris receptors de solidaritat entre CCAA i a la suficiència de serveis socials bàsics. 4. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a donar un millor tracte en termes de tipus de gravamen per als contribuents de les Comunitats Autònomes receptores de solidaritat. 5. El model de finançament de les comunitats autònomes de règim comú ha de regular-se per llei orgànica, d’acord amb la reserva de llei orgànica establerta per l’article 157.3 CE, tot corresponent a les Corts Generals la seva aprovació, i això en relació també als articles 149.1.14è i 156 CE. 6. El model de concert basc i de conveni econòmic navarrès s’empara en la Disposició Addicional primera de la Constitució referent als drets històrics. Per la seva part, l’article 5 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya no contempla la singularitat de Catalunya en termes de reconeixement de drets històrics de caràcter públic. 7. Davant la cada cop més àmplia interrelació de bens, serveis, capitals i persones entre territoris, la inspecció tributària ha d’estar coordinada per l’administració territorialment més àmplia per tal d’assegurar l’adequada transmissió i recopilació d’informació que permeti combatre el frau fiscal amb la màxima eficàcia possible. 8. La modificació del model de finançament ha de comportar una millora substantiva en el grau de participació dels municipis i conjunt d’ens locals en els ingressos de la Generalitat de Catalunya i de l’Estat, que asseguri la suficiència d’ingressos per fer front al conjunt de serveis que presten. 9. La millora del model de finançament entre l’Administració General de l’Estat i la Generalitat de Catalunya ha de comportar lleialtat i responsabilitat institucional recíproca. 10. La possible harmonització en termes normatius així com una major participació de la Unió Europea en termes de recaptació i participació en les figures impositives podria comportar una necessària revisió del model de finançament. Núm. 175 Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (reg. 24617) Conclusions de la Comissió de Pacte Fiscal ICV-EUiA creiem que es poden extreure les següents conclusions de tot el que plantejat en la Comissió del Pacte Fiscal, en les diferents ponències que s’han succeït: 1. La Comissió constata l’interès de les nombrosos compareixences que hi han tingut lloc, però alhora vol deixar constància de que pràcticament no hi ha hagut debat sobre les propostes dels diversos grups parlamentaris, fet que constitueix un greu dèficit en debatre’s una proposta d’una gran importància política i d’una evident complexitat tècnica. Aquest fet aconsellaria que la Comissió continués la seva tasca sense presses derivades de la situació política. 2. La decisió adoptada, en contra de l’opinió del grup d’ICV-EUIA, de que les compareixences fossin a porta tancada ha estat un error que ha impedit a la societat catalana conèixer directament les aportacions dels experts. 3. Es constata la oportunitat i necessitat d’iniciar una nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol desprès de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut. En aquest marc, el pacte fiscal, és una de les fites a assolir, tot i que no la única. Aquestes relacions s’hauran de basar en el principi de lleialtat institucional que fins ara l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions. 4. De l’informe de l’IEA i de bona part de les intervencions dels experts es desprèn que una proposta de pacte fiscal que apropi Catalunya als resultats del Concert no precisa de la reforma de la Constitució ni de l’Estatut. Alhora la Comissió fa seves les conclusions de l’esmentat informe. 5. La comissió constata que de les intervencions de les persones expertes que han comparegut i de les intervencions dels grups parlamentaris durant les mateixes, es desprèn que l’actual model de finançament ha implicat un avenç per les finances de Catalunya, però constata la necessitat d’avançar en una millora del sistema de finançament de Catalunya. La Comissió constata que no ha pogut conèixer ni estudiar els models defensats pel Govern de la Generalitat ni pels grups parlamentaris. 6. La Comissió constata que, de les intervencions dels experts i dels documents aportats pels grups parlamentaris en el tram final de funcionament de la Comissió, poden sorgir Propostes de Resolució pel Ple que haurà de debatre el pacte fiscal, que haurien de saber compaginar la voluntat de millorar el marc actual de finançament i un suport àmpliament majoritari en la votació del Parlament. 7. Es desprèn de les intervencions d’alguns experts, que la consecució d’un pacte fiscal més just per a Catalunya precisa, forçosament, de la millora en la lluita contra el frau fiscal i d’un increment de la pressió fiscal sobre l’economia especulativa, les activitats més contaminants i les rendes més altes, un major esforç fiscal que comporti una ampliació dels ingressos públics i permeti un millor finançament. 4.40. Informació 74 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 8. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan essencials com la definició de Catalunya com a nació, el blindatge de competències o l’adaptació del poder judicial a la realitat catalana, per la qual cosa, la Comissió insta al Parlament i al Govern de la Generalitat a actuar en tots aquests camps, impulsant les reformes pendents en la legislació estatal i els traspassos de competències que resten per efectuar. 9. La Comissió constata la situació greu que viuen els ajuntaments per la falta d’un finançament just i adequat al seu nivell competencial. Davant d’aquesta realitat la Comissió creu necessari que en la proposta d’un nou model de finançament s’estableixi un sistema de finançament dels ens locals, mitjançant una llei de finances locals, que ha de tenir com a principis bàsics l’autonomia local, la coresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibri territorial. 10. Finalment, es proposa al Govern la convocatòria d’una consulta popular sobre el model de pacte fiscal per enfortir la posició negociadora del Govern de la Generalitat i d’una altra consulta, a celebrar de forma simultània, per tal que la ciutadania pugui optar en relació a la política econòmica de la Generalitat si cal augmentar la pressió fiscal sobre l’economia especulativa, les activitats més contaminants i les rendes més altes o continuar retallant serveis bàsics. Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Unida i Alternativa (reg. 24618) Un nou pacte fiscal La proposta d’ICV-EUIA: el Concert Econòmic Solidari I. Introducció. Valoració del nou model de finançament. El sistema de finançament és l’element clau del desenvolupament autonòmic, en tant que ha de proporcionar els recursos necessaris per finançar adequadament els serveis que són de competència autonòmica. De manera especial, quan són les autonomies les que ostenten les competències en educació, salut i serveis socials és a dir, quan rau a nivell autonòmic la sustentació de l’Estat de Benestar, el finançament no sols constitueix un element fonamental per garantir el nivell d’autogovern, sinó que esdevé la condició central del desenvolupament present i futur de la societat. Són les despeses i les actuacions en educació, salut i serveis socials les que garanteixen la cohesió social, les competències socials futures i en definitiva el nivell de benestar i desenvolupament equitatiu de la ciutadania de Catalunya. L’actual model de finançament te el seu origen en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006 el qual es va concretar en el nou model de finançament de les comunitats Núm. 175 autònomes de règim comú establert per la Llei 22/2009, de 18 de desembre i vigent des de l’any 2009 i per un període de cinc anys fins la seva revisió. El nou model ha implicat un avenç per les finances de Catalunya respecte el model anterior, tant en termes quantitatius com qualitatius. No obstant això, i malgrat l’avenç del model de finançament, l’actual crisi econòmica amb la seva virulència ha qüestionat de forma radical el sistema de finançament autonòmic i evidencia de forma inapel·lable la necessitat d’un nou pacte fiscal. Quatre són els motius que obliguen a revisar el sistema de finançament en l’actual estat de la situació econòmica: 1) Les competències fonamentals de l’Estat de Benestar es troben situades a nivell de governs autonòmics i per tant el volum de despesa. En consonància, el nivell dels recursos autonòmics ha de ser concordant amb la rellevància de les seves funcions. Per tant, la distribució de despeses i recursos entre els diferents nivells de govern, Estat, Autonomies i Ajuntaments ha de reequilibrar-se a favor dels Ens que presten de forma efectiva els serveis. No es pot seguir mantenint la ficció de que el govern central ha de disposar de no menys del 50% dels recursos i les despeses totals quan presta un nivell de serveis inferior a aquesta proporció. L’equitat vertical s’ha correspondre a la realitat de la prestació de serveis. En l’actual situació de la gravetat dels efectes socials de la crisi econòmica i la feblesa de les finances públiques no ens podem permetre nivells de govern «sobrefinançats» –el que significa un malbaratament dels recursos– mentre els que estan proveint els serveis de l’Estat del Benestar estiguin «infrafinançats». Cal un Pacte Fiscal que doti a cada nivell de govern dels recursos suficients i adients a la distribució de competències efectiva. En aquest sentit, cal recordar que, en la darrera dècada, la distribució de la despesa pública ha anat traslladant-se progressivament de l’Estat cap a les CCAA i els Ens Locals (dades del MEH): • L’any 2000 la distribució de la despesa pública entre AAPP era de: – Estat: 53,3% – CCAA: 31,0% – Ens Locals: 15,7% • L’any 2010, la situació ha variat notablement: – Estat: 44,1% – CCAA: 39,4% – Ens Locals: 16,4% Malgrat aquests canvis en la distribució de la despesa el canvis en la distribució dels ingressos no s’han produït al mateix ritme, mantenint-se un desequilibri vertical que continua afavorint l’Administració General de l’Estat. 2) L’impacte sobre les finances públiques de la greu crisi econòmica d’origen financer agreujada per l’esclat de la bombolla immobiliària ha posat de manifest la insostenibilitat del sistema tributari espanyol. Els ingressos tributaris en el conjunt de l’Estat espanyol es trobaven l’any 4.40. Informació 75 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 2009 en l’entorn del 31% del PIB, deu punts percentuals per sota de la mitjana dels 16 països de l’Eurozona. Amb una fiscalitat d’aquestes magnituds que, tanmateix, recau de forma gairebé exclusiva sobre les rendes salarials i els consumidors ni hi ha possibilitats de sortir de la crisi ni de mantenir un Estat de benestar homologable a la mitjana dels països europeus. Cal un Pacte Fiscal que impliqui refiscalitzar l’economia espanyola, restituint els impostos per les rendes més elevades, redistribuint les contribucions de cadascú d’acord amb el principi de que qui més te més contribueixi i eliminant el frau fiscal. 3) El sistema de finançament autonòmic ha estat sotmès, des de el seu inici, a greus problemes de fiabilitat en la previsió dels recursos, degut al reiterat incompliment de la necessària lleialtat institucional. Catalunya ha estat, en aquest aspecte, notablement perjudicada. S’ha millorat, però segueixen persistint els incompliments dels acords, el trasllat dels costos a les finances de la Generalitat, de decisions presses per part del Govern central sense assumir les corresponents compensacions. Decisions unilaterals per part del Govern central, que afecten al marc competencial autonòmic, o interpretacions de la llei que repercuteixen en elevats costos de retard injustificat en la transferència de recursos financers vitals per el finançament de Catalunya, són factors que generen dificultats financeres de forma sobrevinguda amb caràcter pràcticament permanent en el temps. L’actual episodi dels 1.450 milions d’euros corresponents al Fons de competitivitat n’és un bon exemple. No es pot acceptar que els recursos corresponents a un exercici - i d’aquesta magnitud–, no es percebin fins dos anys més tard, la qual cosa a més no es correspon amb el que estableix la llei on distingeix entre bestreta i liquidació definitiva. Cal un pacte fiscal que doti a la Generalitat de la capacitat de recaptar tots els impostos, amb la qual cosa restitueixi al nivell de govern responsable de la despesa fonamental de l’Estat de Benestar la fiabilitat en la previsió dels recursos. A la vegada, cal fixar els elements propis del pacte fiscal amb Catalunya, introduint elements propis d’una relació bilateral entre Generalitat i l’Estat. II. La proposta d’ICV-EUiA: El Concert Econòmic Solidari El model de finançament autonòmic no sols ha de garantir la suficiència dels recursos, així com una prestació equitativa dels serveis públics en el territori, la qual cosa exigeix un nivell de redistribució de recursos de les Comunitats més riques a aquelles amb menys recursos, sinó que, a més ha de garantir que el grau de redistribució interterritorial o solidaritat ha de ser transparent, raonable i universal. Per garantir la transparència cal efectuar els càlculs de les Balances fiscals i publicar-ne el resultat. Des d’un primer moment hem apostat per un model de finançament fonamentat en el concert econòmic solidari que garanteixi la suficiència financera de l’autogovern. I això es tradueix en fer efectiu els principis que recull Núm. 175 l’estatut. Com a formació d’esquerres, creiem que el concepte tradicional de solidaritat ha de fer un pas més enllà, i s’ha de concretar en el concepte de redistribució. Les diferents CCAA han de poder garantir els serveis que desprenen de l’Estat del benestar sempre que facin un esforç fiscal similar. El més rellevant serà que el nou model de finançament, en totes les seves dimensions, sigui una eina de progrés per a Catalunya i compleixi amb els requeriments solidaris i redistributius que demanem. No volem, per tant, que un model massa enfocat a la reducció del dèficit fiscal amb l’Estat, doni lloc a una estructura fiscal més regressiva, incentivi models de creixement insostenibles o una menor despesa pública social, o generi una competència fiscal que fomenti les deslocalitzacions de persones o activitats i redueixi la suficiència financera de les administracions públiques. Entenem que fins i tot un model de concert solidari que acabés aportant els mateixos recursos per a Catalunya que l’actual seria millor que l’actual gràcies a la seva concepció de funcionament que evita els incentius perversos esmentats abans. Per altra banda, cal que el nou model de finançament sigui estable i no pugui ser alterat per decisions unilaterals des de l’administració central; això també val per l’import de la inversió pública d’interès general estatal que afecti a Catalunya. Finalment, el nou sistema ha de servir, alhora, per donar solució als endèmics problemes de finançament del món local. Elements principals del model de finançament per a la Generalitat de Catalunya: 1) El finançament de la Generalitat es derivarà de la recaptació de tots els tributs imposats a Catalunya, dels que es deduiran les aportacions a la Hisenda estatal en concepte de les despeses atribuïbles a les competències no cedides, les despeses comunes de l’Estat, incloses les d’inversió en infrastructures i equipaments d’interès general, dins i fora del territori de Catalunya, i les financeres. 2) La participació en el finançament de la Unió Europea segons els mecanismes establerts d’aportacions proporcionals a la renda i cessions totals o parcials d’impostos recaptats a Catalunya. 3) La contribució a un fons d’anivellament on hi participin totes les comunitats autònomes i que serveixi per garantir a tot l’Estat una prestació equitativa de serveis bàsics a igualtat d’esforç fiscal. 4) La contribució a un fons de desenvolupament solidari de les comunitats amb menys recursos. 5) Les aportacions a la Hisenda estatal pels conceptes dels punts 1) i 2) hauran de reduir-se progressivament en base a: – una major assumpció de competències estatals per part de la Generalitat o els ens locals – un major grau de descentralització territorial dels serveis comuns estatals en base a criteris de proporcionalitat de població entre les diferents comunitats. 4.40. Informació 76 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 6) Les contribucions solidàries dels apartats 3) i 4) hauran de servir per reduir les diferències de renda disponible per càpita entre comunitats autònomes però sense invertir-les. A tal fi es faran avaluacions periòdiques del compliment d’aquesta limitació i s’ajustaran els imports de les contribucions solidàries. 7) Es valorarà l’impacte a Catalunya de les inversions d’interès general pressupostades per l’Estat, import que haurà de igualar, en percentatge, el que representi el PIB català respecte del conjunt de l’Estat espanyol, independentment del sistema de finançament que s’utilitzi, i calculat en mitjana de quatre anys. Periòdicament es verificaran les diferències obtingudes amb l’execució real de les inversions. Les diferències s’hauran de compensar amb els corresponents increments o reduccions de les aportacions de Catalunya al finançament de la Hisenda estatal. 8) La Generalitat de Catalunya participarà mitjançant convenis en la definició i execució de totes les inversions que l’Administració de l’Estat dugui a terme en territori de Catalunya, en funció de les seves competències pròpies i amb càrrec als seus pressupostos. 9) El dèficit fiscal de Catalunya amb l’Estat i la Unió Europea no haurà de superar el que regions de la Unió Europea amb renda per càpita similar a la catalana tenen amb el seu estat i la Unió Europea, aplicant el criteri de flux monetari. 10) La Generalitat, mitjançant la seva Administració Tributària serà la única responsable de la gestió, recaptació, liquidació i inspecció de tots els impostos a Catalunya. L’Administració Tributària catalana es coordinarà amb la de l’Estat i les altres administracions tributàries de la resta de l’Estat en les tasques d’inspecció. 11) La Generalitat tindrà potestats administratives i normatives sobre els impostos a Catalunya, limitades exclusivament per les necessitats d’establir elements comuns amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Generalitat podrà establir tributs propis. 12) El finançament dels ens locals de Catalunya forma part del finançament de la Generalitat, entès en els termes del punt 1 del present document. No es deduirà cap aportació a la Hisenda estatal per aquest concepte, ni en matèria de transferències corrents, ni de capital. En aquest sentit: – El Parlament de Catalunya establirà un sistema de finançament dels ens locals adaptat a la redistribució competencial que determini el model d’organització territorial propi, que tindrà com a principis l’autonomia local, la corresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibri territorial. – La Generalitat gestionarà tots els fons europeus territorialitzables cap a Catalunya i es personarà en la distribució d’aquells fons no territorialitats d’interès general. 13) L’Estat garantirà l’estabilitat del sistema fiscal de manera que aquelles modificacions que impliquin una reducció de la capacitat recaptatòria de la Generalitat hauran de ser acordades amb l’Estat. 14) Els elements del model de concert econòmic solidari s’establiran en el marc d’una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat. Núm. 175 Propostes de conclusions presentades pel G. P. d’Esquerra Republicana de Catalunya (reg. 24605) 1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fiscal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el capital públic, la competitivitat de la nostre economia i la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha estat notable, afeblint la competitivitat de la nostra economia i el nostre estat del benestar. El seu efecte negatiu ha recaigut finalment sobre tots els ciutadans i ciutadanes de Catalunya. 2. Des de la recuperació de la democràcia a Catalunya ha lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge constant de recursos. La recuperació de l’autonomia l’any 1979, les successives negociacions del seu finançament, la reclamació d’un tracte equitatiu de les inversions públiques i darrerament la reforma de l’estatut d’autonomia el 2006 en són un clar exponent. 3. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades la possibilitat d’assolir un model de finançament per a Catalunya basat en el Concert Econòmic. Durant la V Legislatura es va constituir una comissió d’estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per a l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya i va elaborar, en data 14.05.1999, unes conclusions que s’emmarcaven en aquesta línia. 4. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005 proposava un model de finançament singular fonamentat en la recaptació de tots els impostos generats a Catalunya i l’aportació a l’estat d’una part d’aquests per a contribuir al finançament dels serveis propis de l’estat i de la solidaritat. Aquesta proposta va ser modificada en la fase de tramitació parlamentaria a Madrid reconduïda altra cop cap al sistema de règim comú multilateral que posteriorment va ratificar i retallar encara més la sentència del TC. 5. L’actual sistema de finançament i, concretament, la determinació estatutària en el seu article 208 preveu la revisió del sistema de finançament. Les limitacions del model que va entrar en vigor el 2009 s’han posat de manifest en la liquidació del primer exercici d’aplicació la seva limitació, així com també la impossibilitat de donar plena satisfacció en el sistema comú a les necessitats de finançament de Catalunya. 6. La reclamació d’un model de finançament singular per a Catalunya basat en el Concert Econòmic ha estat una reclamació que ha anat assolint, cada vegada més, un major suport social fins a esdevenir àmpliament majoritari. 7. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya basat en el Concert Econòmic o pacte fiscal en la que la Generalitat gestioni i decideixi sobre els seus propis recursos requereix una concreció del model i políticament un ampli suport. Per això abans d’entrar en una nova fase de negociació del nou model amb el govern de l’Estat, es feia necessari que el Parlament analitzes les possibilitats i les vies per les quals es pot assolir el nou model de finançament basat en el sistema de concert. 8. Anar a un model basat en el concert requereix deixar de banda el model comú per passar a tenir un model 4.40. Informació 77 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA bilateral. Per això abans de negociar amb el Govern de l’Estat cal una posició unitària i una definició del model, concretant el seu abast, els seus objectius i les seves competències. Amb la voluntat de que aquest nou model tingui el suport més ampli possible el Parlament de Catalunya va constituir en aquesta IX legislatura la Comissió d’Estudi pel Concert Econòmic. Núm. 175 9. Un cop finalitzada la fase de compareixences d’experts i recollint les seves aportacions aquesta comissió conclou: 9.8. No acaba amb el crònic dèficit fiscal. La millora quantitativa però relativa del sistema de finançament actual no contribueix a una reducció significativa del dèficit fiscal. Malgrat l’aportació de nous recursos l’any 2009 ha estat insuficient per reduir significativament el dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al sistema de finançament s’ha reduït l’any 2009 però en canvi aquesta reducció no ha repercutit de forma equivalent en el dèficit fiscal global. Mantenint-se aquest, segons les darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferiors però similars als habituals. 9.1. El model de finançament aprovat el 2009 ha representat un avenç respecte al model anterior aprovat el 2001, especialment en termes quantitatius reportant un increment de recursos aproximadament de 2.000 M euros el primer any, això però no arriba a un 1% del PIB, mentre el primer anys del model aprovat el 2001 va representar només 225 M euros més. El resultat de la liquidació d’aquest primer any demostra que la millora del model ha vingut únicament per l’aportació addicional de recursos de l’estat al conjunt del sistema. 9.9. Tampoc ha contribuït a disminució del dèficit fiscal l’aplicació de la Disposició Addicional Tercera de l’Estatut que disposa una inversió anual a Catalunya durant 7 anys d’un percentatge equivalent a la participació relativa de Catalunya en el PIB de l’estat. Aquesta es una mesura temporal que acaba el 2013 i que la seva finalitat era la de pal·liar, en part, la secular discriminatòria manca d’inversió publica de l’Estat a Catalunya més que contribuir de manera estructural a la reducció significativa del dèficit fiscal. 9.2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del primer any d’aplicació del model evidencia que lluny de resoldre els problemes, ha deixat en evidència la feblesa dels preceptes estatutaris i la limitació del model. 9.10. La darrera negociació del model de finançament ha constatat que els marges pressupostaris de l’Estat per afegir més recursos addicionals al model per acontentar totes les CCAA són gairebé inexistents. 9.3. El model és més confós i menys transparent que l’anterior amb un conjunt de fons poc justificats amb afectes neutralitzadors entre ells. Els indicadors de necessitat del sistema LOFCA són poc objectius i no recull, entre d’altres, la variable del cost diferencial dels serveis. 9.11. Durant tots aquests anys de negociació del diferents models de finançament multilateral es constata que la nostra capacitat negociadora es exigua i la nostra singularitat no té suport en un model multilateral, més aviat al contrari. 9.4. No compleix els principis fixats a l’Estatut. Després de cinc anys de la seva aprovació encara està sense constituir-se el consorci tributari que hauria d’esdevenir en administració tributària única a Catalunya. 9.12. Clara tendència a una laminació de l’autonomia política i financera. L’aprovació de la modificació de la Constitució limitant l’autonomia financera per la porta del darrera amb la clara voluntat de no només limitar el dèficit públic sinó de limitar també la despesa autonòmica a través d’una llei orgànica és un primer exemple que s’estén cap a propostes intervencionistes de fixar uns mínims de despesa per càpita en els serveis bàsics fonamentals (ensenyament educació i serveis socials) 9.5. No compleix el principi d’ordinalitat. Mantenint-se «l’status quo» en la relació entre comunitats. La relació entre capacitat fiscal per càpita i recursos per càpita ha continuat substancialment igual. Aquelles CCAA que més aporten per càpita continuen sent les que menys recursos per càpita disposen per atendre les mateixes prestacions. Castigant per tant les CCAA més dinàmiques i eficients. 9.6. Continua sent l’insuficient anivellament vertical, malgrat les noves aportacions en la revisió del model del 2009. Les necessitats de despesa de les CCAA creix més, a causa del seu comportament expansiu, que la seva capacitat recaptatòria. Aquest comportament es degut especialment a que les CCAA tenen encomanades la prestació dels serveis fonamentals de l’estat del benestar. En canvi no es corregeix el sobredimensionament de l’estat. 9.7. Deslleialtat institucional. Diverses han estat i són encara les pràctiques de l’estat que conculquen el principi de lleialtat institucional. En alguns anys aquestes pràctiques han superat els mil milions. L’assignació de bestretes a compte dels tributs cedits, especialment IRPF i IVA, durant els anys 2008 i 2009 ha provocat un trasllat cap a la Generalitat de Catalunya d’un major dèficit pressupostari. Actualment per aquest excés de bestretes la Generalitat de Catalunya ha de retornar per aquest dos anys més de 3.000 M d’ euros. 10. Per tot això constatem la impossibilitat d’arribar en un marc multilateral a un model que doni satisfacció a les necessitats de finançament de Catalunya que garanteixi el ple desenvolupament i la competitivitat de la nostre economia i la prestació d’un nivell de serveis públics comparable amb els de països amb un nivell de desenvolupament econòmic similar a Catalunya. 11. Per possibilitar el desenvolupament de totes les nostres potencialitats, Catalunya necessita un model de finançament singular fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral basat en una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat amb les característiques del Concert Econòmic Basc o al Conveni Econòmic Navarrés 12. No existeix cap obstacle legal en l’ordenament jurídic de l’Estat espanyol, ni amb el dret de la Unió Europea que impedeixi a Catalunya tenir un sistema de finançament singular anàleg o de la mateixa naturalesa que el Concert Econòmic Basc o el Conveni Navarrés. «L’informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el Concert Econòmic» presentat 4.40. Informació 78 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 per l’IEA avala aquesta viabilitat constitucional i estatutària. Propostes de Conclusions presentades pel S. P. Ciutadans (reg. 24836) 13. Aquets nou sistema de fiançament per a Catalunya s’ha de fonamentar amb les següents bases com recull l’informe de l’IEA: Exposición de motivos a) Una relació bilateral entre la Generalitat de Catalunya i l’Estat. b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries com les normes generals, de gestió i de procediment i normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic. c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de Catalunya de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya. d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària. e) L’establiment de la quota a lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o serveis comuns que exerceix l’Estat que li són propis i a la cooperació interterritorial, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Estat-Generalitat. 14. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el Concert s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, en segon lloc, una llei que reguli els trets i les característiques d’aquest model. 15. Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avançar en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern de Catalunya ha de: a) Impulsar accions informatives a la ciutadania i els agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament del nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat. b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament. c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar suport legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal basat en el Concert Econòmic abans de la seva negociació amb l’Estat. d) El govern ha de constituir en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota a lliurar a l’Estat. El Pleno del Parlamento de Cataluña, en la sesión del 4 de mayo de 2011 adoptó la Resolución 61/IX por la que se creó la Comisión de Estudio de un Nuevo Modelo de Financiación basado en el Concierto Económico con el voto en contra de Ciutadans (C´s). Esta resolución establecía la creación de una comisión de estudio integrada por los grupos parlamentarios y representantes del Gobierno de la Generalitat para la analizar la viabilidad y las posibles ventajas e inconvenientes de la instauración de un sistema de financiación específico para Cataluña que estaría inspirado en el modelo foral de concierto o convenio que se aplica en el País Vasco y Navarra. La comisión fue declarada a puerta cerrada impidiendo a los ciudadanos y a los medios de comunicación conocer de forma directa los contenidos y deliberaciones de la misma. Esta decisión evidenció el verdadero objetivo de esta comisión, que no era otro que el «legitimar» una de las propuestas electorales estrella de CiU en las pasadas elecciones autonómicas, la consecución de un Pacto fiscal en la línea del Concierto económico para Cataluña. En el pasado pleno de Política General CiU y ERC pactaron una resolución en la que dejaban claro que por «pacto fiscal» entendían un concierto equiparable al vasco en el que la Generalitat tendría las competencias en «exacción, recaudación, gestión, liquidación, inspección y revisión» de todos los tributos generados en Catalunya. Asimismo, ambos se comprometieron a impulsar en tres meses un proyecto de ley que regulase las consultas populares sin carácter de referéndum para dar «apoyo legislativo a un proceso de ratificación ciudadana de la propuesta de pacto fiscal». Con ello adelantaban las conclusiones de la comisión parlamentaria, burlando su función, y evidenciando la instrumentalización de la misma. El acuerdo de CiU y ERC dejaba claro que esta comisión había sido una farsa creada para generar una coartada puesto que sus conclusiones estaban determinadas de antemano. Ante esta falta de respeto a los integrantes de la comisión y a los ponentes que habían participado en la misma, C’s decidió abandonar los trabajos de la misma por dignidad y respeto institucional. Las conclusiones de esta comisión, el adelanto de las cuales se visualizó en el acuerdo CiU-ERC, aún a pesar de ser inviables constitucional y políticamente, desaconsejables en términos de racionalidad económica y administrativa, sirven a los partidos nacionalistas para excitar sentimientos de agravio dentro de Cataluña y de rechazo fuera de ella, alimentando así un sentimiento de confrontación entre ciudadanos y territorios que, aunque pueda reportar beneficios electorales, agita el enfrentamiento basándose en un falso «expolio fiscal». Ésta propuesta continúa la senda adoptada por los partidos nacionalistas y el PSC durante el proceso estatutario de mantener un pulso legal con el Estado y su arquitec- 4.40. Informació 79 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA tura legal como estrategia de victimización y frustración permanente. Los partidos nacionalistas no buscan la suficiencia financiera, sino la independencia financiera como paso previo a la independencia política. El concepto «pacto fiscal», no es sino un eufemismo que esconde, no la voluntad de un mejor justo modelo de financiación, sino una excusa, un coartada para visualizar permanentemente la confrontación con el Estado. El sistema de financiación del que disfrutan el País Vasco y Navarra es un residuo histórico de la España del Antiguo Régimen, el resultado del acuerdo que en 1839 puso fin a la primera guerra carlista, consistente básicamente en respetar los fueros medievales, es decir, los privilegios tradicionales de las tres provincias vascas y Navarra, territorios donde el carlismo estaba fuertemente implantado. Su vigencia se mantuvo íntegramente hasta la victoria de Franco en la Guerra Civil que, sin embargo, aún los prorrogó para Navarra y Álava, como premio por alinearse con el ejército sublevado, y los derogó para Vizcaya y Guipúzcoa, las llamadas «provincias traidoras» favorables a los republicanos. Durante la época de la transición, se acordó mantener los fueros y extenderlos de nuevo a Vizcaya y Guipúzcoa. Bajo la denominación de «derechos históricos» se aseguraron en la disposición adicional primera de la Constitución. El principal, aunque no único, contenido de estos mal llamados derechos es el peculiar sistema de financiación de estas dos comunidades, una excepción al sistema general que impera en el resto. En el caso del País Vasco, todos los impuestos son recaudados y gestionados íntegramente por las diputaciones provinciales y éstas son las encargadas de financiar al gobierno autónomo para así atender el gasto de los servicios de la comunidad. En el caso de Navarra, al ser provincia única, los poderes de la Diputación han sido asumidos por el Gobierno de la comunidad, que ejerce todas las funciones tributarias y financieras. En ambos casos, del conjunto de los tributos recaudados, debe asignarse, como es natural, una determinada cantidad al Estado en concepto de los servicios que éste presta en el País Vasco y Navarra. Para el cálculo de estos servicios estatales, cada cinco años el Gobierno central y los gobiernos vasco y navarro negocian qué cantidad abonar dentro del marco establecido por una ley estatal. Esta cantidad se denomina «cupo» en el País Vasco y «aportación» en Navarra. Por tanto, la cantidad global con la que se financian las autonomías vasca y navarra es, básicamente, el resultado de restar este cupo o aportación al total de lo recaudado. Se trata, por supuesto, de un sistema distinto al de las demás comunidades: pero no debería ser discriminatorio ya que este sistema de asignación de recursos, por sí mismo, no debería beneficiar a los territorios vasco y navarro en cumplimiento del artículo 138.2 de la Constitución, que establece que las diferencias entre los estatutos «no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales». Sin embargo, dado que la clave está, no en el diferente método de financiación, sino en la concreta cuantificación del cupo o aportación, negociado entre gobiernos, lo cierto es que se han ido produciendo Núm. 175 importantes diferencias que han llegado a ser escandalosas: en este momento la financiación per cápita entre los ciudadanos de Navarra y el País Vasco comparada con la del resto de las comunidades es casi el doble a favor de las primeras. De ahí proviene la falsa idea de que el concierto establece una mejor financiación para las comunidades autónomas. Ello, sin embargo, no es así: el concierto es, simplemente, un método de asignación de recursos y, como tal, es neutral. La discriminación es debida al mal cálculo del cupo, influida por la coacción ejercida frente al Gobierno central por los ejecutivos vascos al esgrimir como bazas a su favor el grado de colaboración en la lucha antiterrorista y el soporte parlamentario en el Congreso. Los elementos que determinan la minorizada cuantificación del cupo son esencialmente dos. Primero, la valoración de las competencias estatales no asumidas por el País Vasco que se recoge en los anexos de las leyes quinquenales está fuertemente sesgada a la baja. Y segundo, el ajuste por IVA se realiza utilizando valores desfasados de los coeficientes que recogen el peso del País Vasco en el consumo nacional y en la base del impuesto. La solución pues a una supuesta deficiente financiación de la Generalitat no está, por tanto, en el sistema de concierto. Tal como se ha implementado en la práctica, el modelo vasco-navarro de concierto o convenio supone una violación flagrante de la prohibición constitucional de que los regímenes autonómicos comporten privilegios económicos o sociales y constituye una fuente permanente de inestabilidad para el sistema de régimen común al ser percibido como un agravio comparativo en las regiones no forales de mayor renta. En todo caso, lo que debería hacerse es reclamar el ajuste del cupo y la aportación a lo que reciben las demás comunidades para evitar discriminaciones y cumplir con el artículo 138.2 CE y una mejora del actual sistema de financiación para equipararse a los sistemas de financiación «federal» de países como Alemania o Canadá, no la ampliación de una anomalía fiscal mundial inexistente en los países de arquitectura federal. Conclusiones El vigente modelo de financiación de las CCAA de régimen común, fruto de la reforma de la LOFCA a probada en diciembre de 2009, es perfectamente homologable con los existentes en otros países federales avanzados. Proporciona tanto a las comunidades autónomas como al Gobierno central los instrumentos tributarios que estas administraciones necesitan para ejercer con efectividad sus competencias y porque intenta, aunque sea de una forma claramente mejorable, reconciliar la autonomía regional con el principio de igualdad a través de un sistema de nivelación que complementa los recursos de las regiones de menor renta con el fin de que sus ciudadanos no se vean discriminados en el acceso a los servicios públicos. En el lado positivo, el actual modelo ha proporcionado una distribución más equitativa de los recursos asignados a las CCAA, reduciendo de forma apreciable la dispersión de la financiación por unidad de necesidad en relación con el sistema anterior. Otra mejora significa- 4.40. Informació 80 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA tiva ha sido la creación del Fondo de Garantía, un instrumento que, por primera vez en la historia del sistema, permite ir adaptando la financiación a las cambiantes circunstancias regionales, ofreciendo así a las CCAA un seguro parcial contra los riesgos ligados a la evolución de sus ingresos y sus necesidades de gasto. Sin embargo, este modelo no resuelve satisfactoriamente los problemas que obligaron a la reforma de su antecesor, es bastante más complejo y opaco que éste, introduce un mecanismo de nivelación parcial de dudoso encaje constitucional, opta por un reparto inicial incierto que podría ser difícilmente aceptable ex-post para algunas CCAA, y no ha abordado otros problemas estructurales del sistema, incluyendo su excesiva variabilidad y dependencia en función del ciclo económico. En resumen, aunque el actual modelo supuso un avance respecto a los anteriores, no se adecua satisfactoriamente a los principios de igualdad, autonomía, responsabilidad y transparencia que deberían orientar el diseño de un modelo de financiación de corte «federal» avanzado, a la vez que puede dificultar el cumplimiento de los objetivos básicos de la política macroeconómica del conjunto de las administraciones públicas en momentos bajos del ciclo económico. Propuesta Actualización del Modelo Financiación CCAA Para C’s es necesario avanzar en la solución de los problemas de financiación de las CCAA mediante una reforma de la actual LOFCA en el año 2013 (momento de su actualización), en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera mediante un acuerdo multilateralentre el Gobierno de España y el conjunto de las CCAA de régimen común. Esta reforma debe fundamentarse en los principios de igualdad, autonomía y suficiencia financiera, corresponsabilidad fiscal y transparencia. Para ello C’s propone un acuerdo entre las fuerzas políticas del Parlamento de Cataluña para incorporar al nuevo modelo de financiación de las CCAA de régimen general en 20130, los siguientes puntos: 1. Recuperar la garantía de igualdad de acceso de todos los ciudadanos al conjunto de los servicios públicos (especialmente sanidad, educación, servicios sociales y justicia) como principio básico orientador del diseño del sistema de financiación y asegurar su aplicación efectiva en la práctica. 2. Eliminar el Fondo de Suficiencia (excepto como mecanismo para la financiación de las competencias singulares) y los Fondos de Convergencia para repartir el conjunto de los recursos del sistema de acuerdo con la fórmula de necesidades de gasto que actualmente se aplica sólo a la dotación del Fondo de Garantía. Con el fin de evitar la necesidad de fuertes recortes en la financiación de algunas comunidades, convendría hacer una transición suave desde la asignación actual hasta la derivada de la fórmula. 3. Introducir modificaciones en la actual fórmula de necesidades de gasto, recuperando una partida que permita sufragar los costes fijos ligados a las instituciones de autogobierno y a ciertos servicios autonómicos así como Núm. 175 la introducción de una corrección por diferencias en niveles de precios entre CCAA. 4. Desdoblar el IRPF, el IVA y los Impuestos Especiales en un tramo estatal y otro autonómico claramente diferenciados, abandonando los actuales porcentajes de cesión. Los dos tramos serían regulados de forma independiente manteniendo el Estado la determinación de la base imponible y la gestión del impuesto. 5. Dotar a las CCAA de competencias normativas sobre un tramo de los principales tributos indirectos y para le creación de mecanismos de copago. Sin embargo, y dada la oposición de la Comisión Europea a cualquier cambio normativo que pueda abrir la puerta a la existencia de tipos impositivos diferenciados regionalmente, el poder de decisión sobre el tramo autonómico del IVA y los Impuestos Especiales deberá ejercerse de forma colegiada por el conjunto de las CCAA, que habrán de fijar tipos uniformes en todo el territorio nacional. 6. Crear un Fondo de Estabilización Presupuestaria, que se dotaría con el «exceso» de recaudación tributaria que se genera en la parte alta del ciclo económico para garantizar los ingresos autonómicos en la parte baja del mismo. 7. Implementar en el sistema el principio de ordinalidad, para que una vez aplicados los mecanismos de nivelación entre las CCAA, una comunidad receptora neta de transferencias no supere en nivel de renta per cápita a otra que aporta transferencias netas al sistema. 8. Crear un consorcio único entre la Administración Tributaria del Estado y las CCAA para compartir la gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos estatales y autonómicos. C’s también propone la supresión de los privilegios forales vascos y la incorporación de las CCAA del País Vasco y Navarra al régimen común. Transitoriamente C’s exige corregir gradualmente el insostenible sesgo a la baja que existe actualmente en el cálculo de la aportación de los territorios forales a la hacienda central. Para ello no es necesario modificar las leyes del Concierto vasco y el Convenio navarro sino que en las correspondientes leyes quinquenales se realice una valoración razonable de las competencias que permanecen en manos del Estado, entre las que habría de incluirse la nivelación interregional, y se actualizasen los coeficientes que se utilizan para calcular el ajuste por IVA. Propostes de conclusions presentades pel S. P. de Solidaritat Catalana per la Independència (reg. 24627) En les compareixences i treballs de la Comissió d’Estudi d’un Nou Model de Finançament basat en el Concert Econòmic s’ha fet palès que Catalunya pateix un espoli fiscal a mans d’Espanya d’uns 20.000 milions d’euros anuals (el 9% del PIB), que fa inviable l’assoliment d’unes quotes de benestar i de prosperitat econòmica com les que gaudeixen els països més avançats de la Unió Europea. Unes quotes de benestar i prosperitat a les que podríem arribar si Catalunya gestionés i recaptes els impostos que es generen al nostre territori. 4.40. Informació 81 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 A la Comissió d’Estudi s’ha constatat, també, que és d’una dificultat jurídica i política pràcticament insuperable que Catalunya pugui aconseguir un model de finançament particular, diferent al de règim comú de les CCAA, com seria el cas d’un Model de Finançament basat en el Concert Econòmic que ens permeti recaptar i gestionar tots els impostos. Així ha quedat demostrat una vegada estudiades les restriccions que imposa a Catalunya la Constitució Espanyola, l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i la jurisprudència que es deriva de la recent sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut. Concert dels criteris que segons l’article 206 de l’Estatut han de regir la fixació del nivell de recursos de la Generalitat... Sembla clar que els criteris emprats per fixar el nivell de recursos dels que disposarà la Generalitat respon amb naturalitat als criteris emprats en el sistema de finançament comú». Encara, però, hi ha dues possibilitats per assolir un model de finançament diferenciat del de règim comú de les CCAA, basat en el Concert econòmic que ens permeti recaptar i gestionar tots els impostos generats a Catalunya: Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar que «La sentència del TC sobre l’Estatut nega la naturalesa vinculant de les previsions estatutàries i reitera la completa llibertat del legislador estatal per definir el model de finançament». 1. La més clara, amb la independència política de la nació catalana. 2. Amb un acte de força democràtica excepcional de la nació catalana, com el que significaria un suport massiu i contundent a una proposta de Concert Econòmic a través d’una Consulta Popular a tota la ciutadania, que pugui sacsejar les actuals institucions espanyoles i superar les restriccions que se’ns imposen, forçant una nova jurisprudència del Tribunal Constitucional per fer possible un model de Concert Econòmic per a Catalunya. Les restriccions de l’actual marc jurídic Les restriccions de la Constitució espanyola, de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i de la sentència del TC contra l’Estatut, fan pràcticament impossible l’assoliment d’un model de finançament basat en el Concert Econòmic. 1. Catalunya no pot aspirar al Concert Econòmic del País Basc o Navarra Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en les pàgines 25 i 26 que «La doctrina del Tribunal Constitucional ha considerat que la Disposició de la Constitució espanyola era aplicable als territoris forals del País Basc i Navarra... i ha respòs negativament a l’interrogant sobre l’aplicació d’aquesta Disposició a una altra Comunitat Autònoma. També ho ha fet recentment de manera preventiva i expeditiva en la recent Sentència del TC sobre l’Estatut.» 2. El canvi en el model de finançament de Catalunya s’ha de fer a través de la LOFCA (la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas), com fins ara. Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 71 que «Cal concloure que d’acord amb la jurisprudència constitucional, ha de ser la LOFCA la disposició que incorpori el nou sistema de finançament a l’ordenament jurídic vigent». 3. El model de Concert no està previst en l’Estatut d’Autonomia de Catalunya Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 38 que «Més problemes suscita d’entrada l’adequació a un sistema de finançament basat en el 4. Per millorar el model contingut a l’Estatut és necessari que el legislador espanyol sigui més ambiciós i favorable als interessos de Catalunya que el que ho va ser el legislador català. 5. El nou model de finançament per a Catalunya no podrà ser una excepció dins la LOFCA i haurà de poder estendre’s a d’altres Comunitats Autònomes. Els compareixents a la Comissió i el mateix informe presentat pel Govern de la Generalitat a la Comissió deixa clar en la pàgina 18 que «La seva aplicació a Catalunya no impedeix que legalment no es pugui estendre a d’altres Comunitats, ni té perquè provocar una pèrdua de recursos a les altres CCAA». I en la pàgina 86 «La darrera paraula sobre la pervivència del model de finançament continuarà corresponent a la decisió lliure de l’Estat». La sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut estableix que «les decisions tendents a garantir la suficiència financera de les CCAA han d’adoptar-se amb caràcter general per l’Estat i de forma homogènia per a tot el sistema.» 6. El model viable de finançament per a Catalunya s’allunya del model de Concert i no implicaria un increment significatiu de recursos per a la Generalitat. Aquestes restriccions han portat a que el propi informe de la Generalitat reconegui que el model de finançament viable pot ser que enlloc de la cessió del rendiment de tots els tributs (com al model de Concert), es cedeixi només el rendiment de «quasi tots els tributs» (pàg. 10), excloent-ne alguns. I que enlloc de l’establiment d’una quota de retorn directament abonada per la Generalitat a l’Estat per les despeses d’aquest al territori, aquesta quota es faci efectiva a partir de la «retenció per part de l’Estat del rendiment que li correspon» (pàg. 11), com en l’actual model. És a dir que l’Estat mantindria la clau de la caixa i no seria la Generalitat que li transferiria directament els recursos. També es reconeix que una major quantitat de recursos per a la Generalitat s’hauria d’assolir a partir de «l’aportació de més recursos per part de l’Estat al sistema de finançament comú». Cosa altament improbable atès el gran dèficit públic de l’Estat i la prohibició constitucional per incrementar-lo. Així com és inviable que aquest increment de recursos sigui superior al que aconseguirien les altres CCAA, ja que la pròpia sentència del TC sobre l’Estatut va declarar 4.40. Informació 82 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA nul l’article que es referia a la possibilitat que la Generalitat obtingués més recursos que la resta de CCAA si feia un «esforç fiscal superior». I l’article 138.2 de la CE prohibeix cap tipus de «privilegi econòmic» d’una comunitat respecte una altra. Una consulta popular per a un nou model de finançament basat en el concert econòmic És per tot això que reiterem que totes aquestes restriccions constitucionals, sobretot les que imposa la sentència del TC sobre l’Estatut fan imprescindible un canvi en la jurisprudència del TC. Un canvi que només es pot aconseguir amb una força política excepcional com la que s’aconseguiria amb una Consulta Popular sobre el model de finançament basat en el Concert econòmic que hauria d’incloure els següents punts: 1) Recaptació, per part de la Generalitat, de tots els impostos, taxes i cotitzacions socials pagats a Catalunya. L’Agència Tributària de Catalunya recaptarà tots els impostos, taxes i cotitzacions socials que paguen els ciutadans i les empreses de Catalunya (entre d’altres IRPF, IVA, Impost Societats...), i els gestionarà, liquidarà i inspeccionarà. 2) La Generalitat de Catalunya tindrà capacitat normativa sobre tots els impostos, taxes i cotitzacions socials. 3) En el càlcul de la quota de retorn s’establirà com a criteri la fi del dèficit fiscal. 4) La Generalitat de Catalunya no acceptarà cap retallada per part de l’Estat Espanyol del model de finançament basat en el Concert Econòmic votat pel poble, en respecte i compliment de la decisió del poble de Catalunya. L’Estat espanyol tindrà com a opcions acceptar la decisió del poble de Catalunya o refusar-la, tal i com fa amb la llei que regula el Concert econòmic basc. Recordem que el suport del 90% del Parlament de Catalunya a l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i del 35% del cens en el referèndum que es va convocar el 2006, no van ser suficients per evitar les retallades de la Sentència del Tribunal Constitucional contra l’Estatut. Només una Consulta Popular que generi més força que la que es va aconseguir aleshores pot capgirar la jurisprudència del TC. Això i la independència política, el camí més segur, constatem, per assolir l’objectiu de recaptar i gestionar tots els impostos que paguem els catalans i acabar definitivament amb l’espoli fiscal a mans d’Espanya. Núm. 175 II. Conclusions I. El dèficit fiscal de Catalunya 1. El dèficit fiscal ha estat una constant en la relació fiscal entre Catalunya i l’Estat. La seva incidència sobre el capital públic, la competitivitat de l’economia catalana i la prestació dels serveis públics de l’estat del benestar ha estat notable i ha afeblit la competitivitat de l’economia i l’estat del benestar de Catalunya. El seu efecte negatiu ha recaigut finalment sobre tots els ciutadans de Catalunya. 2. Des de la recuperació de la democràcia, Catalunya ha lluitat políticament per posar fi a aquest drenatge constant de recursos. La recuperació de l’autonomia el 1979, les successives negociacions del finançament, la reclamació d’un tracte equitatiu de les inversions públiques i, darrerament, la reforma de l’Estatut d’autonomia el 2006 en són un clar exponent. II. La necessitat d’un model de finançament basat en el concert econòmic 1. El Parlament de Catalunya ha tractat diverses vegades d’assolir un model de finançament per a Catalunya basat en el concert econòmic. Durant la V legislatura es va constituir la Comissió d’Estudi sobre el Concert Econòmic com a Via per a l’Adequat Finançament de l’Autonomia de Catalunya, la qual va presentar, el 14 de maig de 1999, unes conclusions que seguien aquesta línia. 2. El text de l’Estatut aprovat el 30 de setembre de 2005 proposava un model de finançament singular fonamentat en la recaptació de tots els impostos generats a Catalunya i l’aportació a l’Estat d’una part d’aquests per a contribuir al finançament dels serveis propis de l’Estat i a la solidaritat. Aquesta proposta va ésser modificada en la fase de tramitació parlamentària a Madrid i reconduïda altra vegada cap al sistema de règim comú multilateral. Posteriorment, la sentència del Tribunal Constitucional la va retallar encara més. 3. L’actual sistema de finançament, concretament l’article 208 de l’Estatut, permet la revisió del mateix sistema. Les limitacions del model que va entrar en vigor el 2009 s’han posat de manifest en la liquidació del primer exercici en què s’ha aplicat, com també s’ha posat de manifest la impossibilitat de donar plena satisfacció a les necessitats de finançament de Catalunya amb el sistema comú. 4. La reclamació d’un model de finançament singular per a Catalunya basat en el concert econòmic ha anat assolint cada vegada més suport social, fins a esdevenir àmpliament majoritària. 5. Avançar cap un model de finançament per a Catalunya basat en el concert econòmic o pacte fiscal en què la Generalitat gestioni els seus propis recursos i decideixi sobre aquests recursos requereix una concreció del model i, políticament, un ampli suport. Per això, abans d’entrar en una nova fase de negociació del nou model amb el Govern de l’Estat, calia que el Parlament analitzés les possibilitats i les vies per les quals es pot assolir el nou model de finançament basat en el sistema de concert econòmic. 4.40. Informació 83 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA 6. Anar cap a un model basat en el concert econòmic requereix deixar de banda el model comú per a passar a un model bilateral. Per això, abans de negociar amb el Govern de l’Estat, cal una posició unitària i una definició del model, i cal concretar-ne l’abast, els objectius i les competències. Amb la voluntat que aquest nou model tingui el suport més ampli possible, el Parlament de Catalunya ha constituït en aquesta IX legislatura aquesta comissió d’estudi. III. Insuficiència del model de finançament vigent 1. El model de finançament aprovat el 2009 ha representat un avenç respecte al model anterior aprovat el 2001, especialment en termes quantitatius, i ha reportat un increment de recursos de 2.421 milions d’euros el primer any. Cal tenir present que el mateix acord de finançament del 2009 estableix explícitament que se salda el compliment del principi de lleialtat institucional del període anterior, i queda subsumit en l’import dels recursos addicionals, de manera que no és pròpiament un guany net de recursos, sinó que és una aportació estatal que vol compensar les noves necessitats de despesa generades per decisions estatals. Pel que fa al primer any de compliment del model aprovat el 2001, només va comportar un guany net de recursos de 225 milions d’euros. 2. Malgrat aquest avenç quantitatiu, el resultat del primer any d’aplicació del model no solament no resol els problemes sinó que evidencia la feblesa dels preceptes estatutaris i la limitació del model. 3. El model de finançament és més confús i menys transparent que l’anterior, amb un conjunt de fons poc justificats que tenen efectes neutralitzadors entre ells. Els indicadors de necessitat del sistema LOFCA són poc objectius i no recullen, entre altres qüestions, la variable del cost diferencial dels serveis. 4. El model de finançament no compleix els principis que fixa l’Estatut. Després de cinc anys d’haver estat aprovat, encara no s’ha constituït el consorci tributari que hauria d’esdevenir l’Administració tributària única a Catalunya. 5. Els recursos nets per a Catalunya són inferiors al rendiment de la cistella d’impostos cedida. D’acord amb les estimacions inicials, els recursos del model de finançament –en termes homogenis– de la liquidació de l’exercici del 2009 pugen a 15.394 milions d’euros, mentre que Catalunya va recaptar, en el marc de la cistella d’impostos –cedits i propis– determinada per l’Estatut, 15.673 milions d’euros l’any 2009. És a dir, s’obtenen 279 milions d’euros menys dels que es van recaptar, d’acord amb l’esmentada cistella. 6. El model de finançament no compleix el principi d’ordinalitat. Manté l’statu quo en la relació entre comunitats. La relació entre capacitat fiscal per capita i recursos per capita ha continuat substancialment igual. Les comunitats autònomes que més aporten per capita continuen essent les que menys recursos per capita tenen per a atendre les mateixes prestacions. Es castiguen, per tant, les comunitats autònomes més dinàmiques i eficients. Núm. 175 7. Catalunya se situa en la tercera posició en capacitat en recursos tributaris, un 20,7% per sobre de la mitjana de l’Estat. Una vegada aplicats els mecanismes de redistribució del model de finançament, Catalunya passa a la vuitena posició en recursos rebuts. És a dir, perd cinc posicions en el rànquing. 8. El model de finançament no respecta el principi d’ordinalitat i és arbitrari en els seus resultats, ja que: – Hi ha sis comunitats autònomes que reben més recursos que Catalunya, quan la seva capacitat tributària és inferior a la catalana. – Hi ha tres comunitats autònomes que tenen una capacitat tributària per sota de la mitjana de les comunitats autònomes de règim comú, però reben per sobre de la mitjana. – Hi ha comunitats autònomes amb capacitats similars i recursos finals molt diferents. Si aquesta comparació, feta en termes nominals, tingués en compte les diferències de preus entre les diferents comunitats autònomes –en termes de paritat de poder de compra, que mostrarien d’una manera més acurada el poder de compra dels recursos rebuts del model de finançament–, els resultats que s’obtindrien serien encara més negatius. En efecte, Funcas publica per a cada any el nivell de preus relatius de totes les comunitats autònomes de l’Estat: l’any 2009, Catalunya va ésser la segona comunitat amb preus més alts de tot l’Estat, després de La Rioja; els preus es van situar un 8,2% per sobre de la mitjana de l’Estat. Si es tenen en compte els recursos per habitant ajustats pels preus relatius de les comunitats autònomes de règim comú, Catalunya passa d’ésser la vuitena comunitat receptora de recursos a ésser la tretzena d’un total de quinze. És a dir, de la tercera posició en capacitat en recursos tributaris, Catalunya passa finalment a la quinzena en recursos reals rebuts, una vegada aplicats els mecanismes d’anivellament. 9. L’anivellament vertical continua essent insuficient, malgrat les noves aportacions en la revisió del model del 2009. Les necessitats de despesa de les comunitats autònomes creixen més, a causa de llur comportament expansiu, que llur capacitat recaptatòria. Aquest comportament és degut especialment al fet que les comunitats autònomes tenen encomanada la prestació dels serveis fonamentals de l’estat del benestar. En canvi, no es corregeix el sobredimensionament de l’Estat. 10. Les pràctiques de l’Estat que conculquen el principi de lleialtat institucional han estat i són encara diverses. Alguns anys aquestes pràctiques han superat els 1.000 milions d’euros. L’assignació de bestretes a compte dels tributs cedits, especialment IRPF i IVA, durant els anys 2008 i 2009 ha provocat un trasllat cap a la Generalitat de més dèficit pressupostari. A causa d’aquest excés de bestretes, la Generalitat ha de retornar per aquests dos anys més de 3.000 milions d’euros. 11. A tall de recordatori, l’any 2005 ja es xifrava la valoració econòmica de la deslleialtat institucional per a Catalunya en 1.085 milions d’euros anuals. Aquesta dada actualment és superior, ja que cal afegir-hi tota la norma- 4.40. Informació 84 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 tiva estatal aprovada entre el 2005 i el 2009, que afecta les despeses de la Generalitat; per exemple, la Llei de la dependència, que comporta per a la Generalitat una despesa addicional de més de 600 milions d’euros. El mateix es pot dir de l’infrafinançament de les despeses sanitàries, i més concretament del Fons de cohesió sanitària i de les decisions adoptades els darrers anys, com la del finançament de la interrupció voluntària de l’embaràs, de noves vacunes o del programa de salut bucodental, que comporten un major cost per a l’Administració catalana, de més de 210 milions d’euros. Igualment, en aquest capítol s’ha de computar l’import de la compensació per la supressió de l’impost del patrimoni, que equival a 539 milions d’euros. És a dir, resulta que mentre l’Estat ha aportat 2.421 milions d’euros, també ha fet gastar a la Generalitat un mínim de 2.434 milions d’euros. 16. Durant tots els anys de negociació dels diversos models de finançament multilateral, hom ha pogut constatar que la capacitat negociadora de Catalunya és exigua i la seva singularitat no té suport en un model multilateral, més aviat al contrari. 12. Els recursos que proporciona el model de finançament comú estan encara molt allunyats dels recursos de què disposen les comunitats autònomes de règim foral, ja que una cosa és que el model de finançament sigui radicalment diferent i l’altra és que els recursos que proporcionen els dos models de finançament siguin tan diferents, quan el nivell de competències i de serveis és pràcticament el mateix. Les darreres estimacions, corresponents a l’any 2009, situen els recursos disponibles del País Basc en un 56% superior als recursos de què disposa Catalunya, en termes per capita. IV. Una nova etapa en les relacions Generalitat-Estat Aquesta diferència significativa en el finançament dels governs català i basc ha implicat una evolució dispar en el deute de les dues institucions. Catalunya actualment té un deute equivalent al 19,2% del PIB, mentre que el del País Basc és del 7,9% del PIB. La diferència entre els dos nivells de deute no és un fenomen recent, sinó que ha anat creixent en el temps des del 1984. 13. El model de finançament no posa fi al dèficit fiscal crònic. La millora quantitativa però relativa del sistema de finançament actual no contribueix a una reducció significativa del dèficit fiscal. L’aportació de nous recursos el 2009 ha estat insuficient per a reduir significativament el dèficit fiscal. La part del dèficit fiscal imputable al sistema de finançament s’ha reduït el 2009, però, en canvi, aquesta reducció no ha repercutit d’una manera equivalent en el dèficit fiscal global, que es manté, segons les darreres estimacions, en uns paràmetres una mica inferiors però similars als habituals. 14. Tampoc no ha contribuït a la disminució del dèficit fiscal l’aplicació de la disposició addicional tercera de l’Estatut, que disposa una inversió anual a Catalunya durant set anys d’un percentatge equivalent a la participació relativa de Catalunya en el PIB de l’Estat. Aquesta és una mesura temporal que acaba el 2013 i la finalitat de la qual era pal·liar la secular i discriminatòria manca d’inversió pública de l’Estat a Catalunya, més que no pas contribuir de manera estructural a la reducció significativa del dèficit fiscal. 15. La darrera negociació del model de finançament ha permès constatar que els marges pressupostaris de l’Estat per a afegir més recursos addicionals al model a fi de satisfer totes les comunitats autònomes són gairebé inexistents. 17. Hi ha una clara tendència a la laminació de l’autonomia política i financera. L’aprovació de la modificació de la Constitució, que limita l’autonomia financera per la porta del darrere, amb la voluntat evident de limitar no solament el dèficit públic sinó també la despesa autonòmica per mitjà d’una llei orgànica, és un primer exemple que s’estén cap a propostes intervencionistes, com ara fixar uns mínims de despesa per capita en els serveis bàsics fonamentals (ensenyament, sanitat i serveis socials). 1. La Comissió constata l’oportunitat i la necessitat d’iniciar una nova etapa de relacions amb l’Estat espanyol després de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut. En aquest marc, el pacte fiscal és una de les fites a assolir, tot i que no l’única. Aquestes relacions s’han de basar en el principi de lleialtat institucional, que fins ara l’Estat no ha respectat en nombroses ocasions. 2. Queda clar que amb una proposta de pacte fiscal no es resolen els efectes de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’autogovern de Catalunya, en aspectes tan essencials com la definició de Catalunya com a nació, el blindatge de competències o l’adaptació del poder judicial a la realitat catalana, per la qual cosa la Comissió conclou que el Parlament i el Govern de la Generalitat han d’actuar en tots aquests camps, impulsant les reformes pendents en la legislació estatal i els traspassos de competències que resten per efectuar. 3. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més recursos per al finançament de Catalunya. 4. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar més autonomia financera. 5. Hi ha una coincidència majoritària de les forces polítiques catalanes a l’hora de reclamar un model més just per a Catalunya en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i de solidaritat. V. El marc de la proposta de pacte fiscal 1. Catalunya aspira a un model de finançament propi perquè vol autogovernar-se, perquè aspira a disposar del màxim poder polític. Però, a la vegada, la necessitat d’aconseguir aquest pacte fiscal basat en el concert econòmic se sustenta en l’objectiu d’aconseguir major progrés econòmic i major benestar per a Catalunya. I és precisament en el moment actual de crisi econòmica i de necessitat d’austeritat i d’ajustaments que adquireix un major sentit, una major importància, la reivindicació del pacte fiscal. Si es vol preservar i potenciar l’estat del benestar, si es vol una societat més cohesionada i més equitativa, cal un model de finançament singular que 4.40. Informació 85 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA posi fi al dèficit fiscal que pateix actualment Catalunya i que avui dia comporta un veritable ofec per al progrés social i econòmic del país. Si en condicions normals la situació de Catalunya ja és excepcional en l’àmbit europeu –no hi ha cap territori que, amb un nivell de renda similar al de Catalunya, tingui un dèficit fiscal tan elevat com el que pateix Catalunya–, en les circumstàncies excepcionals actuals la manca de recursos suficients encara es fa més palesa. 2. Si Catalunya ja disposés del pacte fiscal, la Generalitat no es veuria obligada a fer ajustaments, o serien d’un calibre molt reduït. Els ajustaments pressupostaris que fa la Generalitat en els exercicis 2011 i 2012 signifiquen passar d’un dèficit públic del 4,2% del PIB català l’any 2010 a l’1,3% l’any 2012, és a dir, una reducció de 2,9 punts percentuals menys, una magnitud molt inferior a la mitjana anual del dèficit fiscal estructural, que se situa a l’entorn del 8% del PIB català. VI. La viabilitat d’un model de finançament singular 1. La Comissió constata la impossibilitat d’arribar, en un marc multilateral, a un model que satisfaci les necessitats de finançament de Catalunya i que garanteixi el ple desenvolupament i la competitivitat de la seva economia i la prestació d’un nivell de serveis públics comparable amb el de països amb un nivell de desenvolupament econòmic similar. 2. Per a possibilitar el desenvolupament de totes les seves potencialitats, Catalunya necessita un model de finançament singular fora del sistema de règim comú i de la negociació multilateral, basat en una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat, amb les característiques del concert econòmic basc o del conveni econòmic navarrès. 3. En un estat plurinacional ha d’ésser natural que hi hagi diferents models de finançament, atenent la diversitat d’identitats i de voluntats d’autogovern que hi poden coexistir. 4. Catalunya ha de poder tenir un model de finançament propi, atenent la seva voluntat d’autogovern, a partir de l’evolució dels elements que conformen el model actual i partint del fet que la diversitat de models no suposa un privilegi per si mateixa. 5. Fer viable un model de finançament propi per a Catalunya és, en termes jurídics, clarament constitucional. Cal recordar que la Constitució no predetermina un model concret de finançament, fet que ha estat expressament reconegut per la jurisprudència constitucional (STC 192/2000, del 13 de juliol), la qual cosa deixa obert un espai important de decisió política en aquest àmbit per mitjà de la LOFCA, que no exclou necessàriament la diversitat. 6. De l’informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics i de bona part de les intervencions dels experts en aquesta comissió es desprèn que una proposta de pacte fiscal que apropi Catalunya als resultats del concert no necessita la reforma de la Constitució ni de l’Estatut. La Comissió fa seves les conclusions de l’esmentat informe. Núm. 175 7. No hi ha cap obstacle legal en l’ordenament jurídic de l’Estat espanyol ni en el dret de la Unió Europea que impedeixi a Catalunya tenir un sistema de finançament singular anàleg al concert econòmic basc o al conveni econòmic navarrès o de la mateixa naturalesa que aquests. L’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic, presentat per l’Institut d’Estudis Autonòmics, avala la viabilitat constitucional i estatutària del dit sistema de finançament singular. 8. Tal com ha establert l’Institut d’Estudis Autonòmics en l’Informe sobre l’aplicació a Catalunya d’un nou model de finançament basat en el concert econòmic, «hi ha bons arguments jurídics per afirmar que l’aplicació a Catalunya d’un sistema de finançament “basat en el Concert” no entraria en contradicció amb cap dels preceptes constitucionals que li serien aplicables. L’aplicació a Catalunya d’aquest nou model de finançament podria justificar-se d’acord amb les exigències constitucionals.» Tampoc no vulneraria cap dels articles de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 2006. I, alhora, tampoc no contravindria al dret europeu, ni l’originari ni el derivat. L’Institut d’Estudis Autonòmics planteja que l’establiment d’aquest nou model basat en el concert «s’ha d’articular normativament a través d’una reforma de la LOFCA en la qual es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, a més, es regulin els trets més essencials o “orgànics” d’aquest model.» En aquest sentit, estableix que «els instruments normatius per a desenvolupar la LOFCA, concretar el model i regular la seva aplicació dependran del model que es pretengui establir. Si s’opta per un model de Concert, la llei de desenvolupament podria ser una llei similar a la del Concert Basc, tant pel que fa al seu contingut com al procediment d’adopció i modificació. Si es tracta d’un model de cessió “total” de tributs, la via per realitzar la cessió podria ser la de les lleis de cessió de l’article 150.1 CE, amb la possible excepció de la regulació de la quota de retorn o de mecanismes similars ja que la seva regulació pot requerir la seva inclusió bé en la mateixa LOFCA bé en una altra llei estatal, sense excloure la possibilitat que s’empri una llei semblant a la del Concert.» L’Institut d’Estudis Autonòmics explica que «la no-previsió del nou model de finançament en la Constitució o en l’Estatut d’autonomia i el seu establiment a través de la LOFCA implica que no podrà gaudir d’una garantia jurídica absoluta front a hipotètiques decisions unilaterals de l’Estat de supressió o alteració. Tanmateix, cal tenir present que poden preveure’s mecanismes que reforcin al màxim el caràcter de pacte bilateral respecte tant del procediment d’incorporació d’aquest nou model a la LOFCA com en el de les seves modificacions futures i en l’aprovació de les disposicions generals que desenvolupin i concretin el model. Entre altres mecanismes, es podria preveure la utilització del procediment legislatiu de lectura única per a l’aprovació d’aquestes lleis; l’emissió d’informes preceptius d’institucions de la Generalitat com ara el Parlament de Catalunya; acords previs entre l’Estat i la Generalitat per a la negociació de la quota de retorn o dels nivells de cessió o l’existència d’organismes bilaterals per a la resolució de discrepàncies entre l’Administració estatal i l’autonòmica.» 4.40. Informació 86 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA Núm. 175 VII. L’articulació legal del nou model de finançament xació de recursos per a Catalunya per mitjà de la quota de retorn a l’Estat. 1. L’establiment a Catalunya d’un model basat en el concert econòmic s’ha d’articular normativament per mitjà, en primer lloc, d’una reforma de la LOFCA en què es proclami l’excepció del règim de finançament comú i, en segon lloc, d’una llei que reguli els trets d’aquest model. Per tant, qualsevol posició política conjunta que s’adopti respecte a un nou model s’ha de substanciar fonamentant-se tant en les possibilitats d’encaix jurídic com en la definició dels criteris del model que han de permetre una millora dels resultats quantitatius i qualitatius. 2. El procediment passa per establir una clàusula d’excepció a la LOFCA per al cas català, en la línia del que es va fer per als casos del País Basc i Navarra, i l’aprovació d’una llei que estableixi les característiques fiscals i financeres del model, que doni contingut al model de pacte fiscal. Un model singular que hauria de descansar en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat. Es tracta, en definitiva, de sortir del règim comú i donar contingut a la singularitat del sistema institucional de la Generalitat (en virtut de l’article 5 de l’Estatut, sobre els drets històrics). 2. La millora del model de finançament ha de comportar lleialtat i responsabilitat institucional recíproca entre l’Administració general de l’Estat i la Generalitat. 3. Un cop feta la modificació de la LOFCA per a introduir-hi una clàusula d’excepció per a Catalunya, s’haurà d’acordar en el marc de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat una proposta de llei ordinària, perquè el Govern espanyol la presenti a les Corts Generals com a projecte de llei. Aquesta llei ordinària haurà de contenir, com a mínim, els dos apartats que, seguint la descripció del catedràtic d’hisenda de la Universitat del País Basc Ignacio Zubiri Oria, són els «els dos pilars d’un sistema de concert»: – En primer lloc, un capítol fiscal que estableixi i reguli la cessió a la Generalitat de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Aquest capítol podria donar una autèntica autonomia fiscal a Catalunya, establir que l’Agència Tributària de Catalunya sigui la responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tributs suportats a Catalunya i establir també que el Parlament de Catalunya disposi de capacitat normativa sobre els diferents tributs. – En segon lloc, un capítol financer que determini els principis i les fórmules de càlcul d’una quota de compensació, fonamentalment a partir del cost de les càrregues financeres que pugui assumir i justificar l’Estat per compte de Catalunya, i de la contribució, si s’escau, a la solidaritat interterritorial. Com en el cas de la llei del concert econòmic del País Basc, la llei esmentada també podria contenir com a tercer apartat un capítol sobre la coordinació bilateral i sobre la revisió i actualització del model. VIII. Criteris que cal tenir en compte en el nou model de finançament 1. Independentment de l’encaix jurídic, perquè el model de finançament de Catalunya es pugui considerar equiparable al concert econòmic en termes quantitatius, ha d’obtenir en qualsevol cas uns resultats similars als que produeixen el concert basc o el conveni navarrès en termes de recursos per habitant. En el cas d’un model basat en el concert econòmic, els guanys depenen fonamentalment dels criteris per a la fi- 3. El blindatge del principi de lleialtat institucional i el reforçament dels principis de suficiència i d’autonomia financera han d’ésser els criteris prioritaris a l’hora de plantejar qualsevol revisió del model. 4. Cal un model més just en termes de reconeixement de l’esforç fiscal i major exigència sobre la solidaritat. La millora dels mecanismes de reconeixement de l’esforç fiscal i la major exigència sobre la solidaritat millorarà la suficiència financera de la Generalitat i permetrà d’obtenir més recursos per a atendre les necessitats de Catalunya. 5. Catalunya necessita una millora del seu finançament que asseguri que es manté la mateixa posició relativa anterior a les aportacions de solidaritat envers la resta de territoris de l’Estat. 6. El compliment del principi de solidaritat interterritorial establert per l’article 138 de la Constitució no pot provocar que Catalunya perdi posicions en termes de renda per capita amb la resta de comunitats autònomes. 7. La solidaritat interterritorial ha d’anar lligada a partides amb uns objectius i finalitats que assegurin el desenvolupament dels territoris receptors de solidaritat entre comunitats autònomes i a la suficiència de serveis socials bàsics. 8. La solidaritat interterritorial no pot anar destinada a donar un millor tractament en termes de tipus de gravamen als contribuents de les comunitats autònomes receptores de solidaritat. 9. El dèficit fiscal de Catalunya amb relació a l’Estat i a la Unió Europea no ha de superar el que tenen regions de la Unió Europea amb renda per capita similar a la catalana amb relació a l’estat respectiu i a la Unió Europea, aplicant el criteri de flux monetari. IX. El pacte fiscal i el finançament local La Comissió constata la situació greu que viuen els ajuntaments per la manca d’un finançament just i adequat a llur nivell competencial. Davant d’aquesta realitat, la Comissió constata que un pacte fiscal basat en el concert econòmic ha de comportar una millora en el finançament dels ens locals. Aquesta millora s’ha d’articular mitjançant una llei específica de finances locals, que ha de tenir com a principis bàsics l’autonomia local, la coresponsabilitat fiscal, la solidaritat i el reequilibrament territorial. 4.40. Informació 87 3 de novembre de 2011 BUTLLETÍ OFICIAL DEL PARLAMENT DE CATALUNYA X. Bases del nou model de finançament El nou sistema de finançament per a Catalunya s’ha de fonamentar en les bases que recull l’informe de l’Institut d’Estudis Autonòmics: a) Una relació bilateral entre la Generalitat i l’Estat: – El pacte fiscal ha d’ésser un model singular que descansi en la més estricta relació bilateral entre l’Estat i la Generalitat, ha d’activar la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat-Generalitat i ha de desplegar el potencial implícit que conté l’Estatut i assolir la cessió del 100% de tots els tributs que es paguen a Catalunya. Cal tenir present, en aquest sentit, que la cistella d’impostos cedits definida per l’Estatut pot ésser modificada per acord de l’esmentada Comissió Mixta, i que l’aprovació de la cessió requereix tan sols una llei ordinària de les Corts Generals, tal com estableix la disposició addicional setena de l’Estatut, i no ha de seguir el feixuc procés de reforma estatutària. b) L’establiment d’un sistema tributari integral propi per a Catalunya que determini les disposicions tributàries, com les normes generals, de gestió i de procediment i les normes específiques per a cada tribut, les relacions financeres entre Catalunya i l’Estat i els òrgans de supervisió del concert econòmic. c) L’assumpció efectiva per la Generalitat de les competències en exacció, recaptació, gestió, liquidació, inspecció i revisió de tots els tributs generats a Catalunya i que es gestionin per mitjà de l’Agència Tributària de Catalunya: – Des del punt de vista de la gestió i la recaptació tributària, aquest model singular ha de desplegar l’article 204.1 de l’Estatut, que estableix que la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció dels tributs estatals cedits totalment a la Generalitat corresponen a l’Agència Tributària de Catalunya. – La Generalitat, per mitjà de la seva Administració tributària, ha d’ésser l’única responsable de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els impostos a Catalunya. L’Administració tributària catalana ha de col·laborar amb la de l’Estat i amb les altres administracions tributàries de la resta de l’Estat en les tasques d’inspecció. d) La plena capacitat normativa sobre tots els tributs generats a Catalunya dins el marc d’harmonització fiscal comunitària: – La Generalitat ha de tenir potestats administratives i normatives sobre els impostos a Catalunya, limitades exclusivament per les necessitats d’establir elements comuns amb la resta de l’Estat i la Unió Europea. La Generalitat pot establir tributs propis. e) L’establiment de la quota que s’ha de lliurar a l’Estat com a part alíquota del cost de les competències o els serveis comuns que exerceix l’Estat i que li són propis, i en concepte de cooperació interterritorial, revisable quinquennalment i que s’ha d’acordar en el marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat: Núm. 175 – Pel que fa a les càrregues que Catalunya hauria de continuar assumint respecte als serveis que encara pugui continuar prestant l’Estat a Catalunya, i respecte a la possible contribució a la solidaritat interterritorial, aquest model hauria de desenvolupar les funcions de la Comissió Mixta d’Afers Econòmics i Fiscals Estat - Generalitat determinades per l’Estatut i establir unes bases de negociació ben diferents a les imposades per l’acord de finançament vigent. Val a dir, en aquest punt, que ni el País Basc ni Navarra no estan exempts de contribuir a la solidaritat interterritorial que estableix la Constitució, i que, tal com estableix la mateixa Constitució, és només a l’Estat a qui correspon d’establir per llei aquestes càrregues. Per això, tant el concert com el conveni es regeixen també per una llei estatal que estableix el mecanisme de càlcul específic per a establir la quantia que caldrà transferir a l’Estat en concepte de la contribució a la solidaritat interterritorial. – En tot cas, a l’hora de determinar la quota de compensació pels serveis que l’Estat presta a Catalunya, caldrà tenir en compte només les competències que corresponen realment a l’Estat i no les que continua exercint tot i no correspondre-li (per exemple, en l’àmbit de la cultura). Al mateix temps, a l’hora de determinar l’aportació a la solidaritat que incorpora aquesta quota, caldrà aplicar dos límits: un d’econòmic i un de qualitatiu. Així, caldrà tenir present que Catalunya no pot perdre capacitat fiscal un cop feta la contribució a la solidaritat i, alhora, que els diners només es podran destinar a les polítiques més bàsiques de l’estat del benestar i no a polítiques que precisament Catalunya no es pot permetre. XI. El procés de negociació del nou model de finançament Amb l’objectiu d’aconseguir el màxim suport i avançar en el procés de negociació amb l’Estat, el Govern ha de: a) Impulsar accions informatives adreçades als ciutadans i als agents econòmics i socials sobre la proposta aprovada pel Parlament d’un nou model de relació econòmica de Catalunya amb l’Estat. b) Aconseguir la màxima implicació activa de tots els sectors polítics, econòmics i socials de Catalunya al voltant de les bases del model de finançament aprovades pel Parlament. c) Presentar, en un termini de tres mesos, un projecte de llei que reguli els instruments de consulta popular de caràcter no referendari amb l’objectiu de poder donar suport legal i polític a un procés de ratificació ciutadana de la proposta de pacte fiscal basat en el concert econòmic que Catalunya plantegi a l’Estat. d) Constituir, en el termini d’un mes des de l’aprovació de les conclusions de la Comissió d’Estudi, un grup de treball per a avaluar i proposar la base del càlcul per a establir la quota que s’ha de lliurar a l’Estat. Palau del Parlament, 28 d’octubre de 2011 El lletrat de la Comissió El president de la Comissió Antoni Bayona Rocamora Jordi Turull i Negre 4.40. Informació 88