Guyana

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Documento de Enfoque Guyana 2012-2016 Evaluación del Programa de País Este trabajo se distribuye bajo la licencia de Creative Commons https://creativecommons.org/licenses/by-ncnd/3.0/us/deed.es_ES (CC BY-NC-ND 3.0 US). Usted es libre de compartir, copiar y redistribuir el material en cualquier medio o formato bajo las siguientes condiciones: Reconocimiento — Debe reconocer adecuadamente la autoría, proporcionar un enlace a la licencia e indicar si se han realizado cambios. Puede hacerlo de cualquier manera razonable, pero no de una manera que sugiera que tiene el apoyo del licenciador o lo recibe por el uso que hace. No comercial — No puede utilizar el material para una finalidad comercial. Sin obras derivadas — Si remezcla, transforma o crea a partir del material, no puede difundir el material modificado. No hay restricciones adicionales — No puede aplicar términos legales o medidas tecnológicas que legalmente restrinjan realizar aquello que la licencia permite. El enlace URL incluye términos y condicionales adicionales de esta licencia. © Banco Interamericano de Desarrollo, 2016 Oficina de Evaluación y Supervisión 1350 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 www.iadb.org/evaluacion RE-502 Junio 2016 ÍNDICE SIGLAS Y ABREVIATURAS I. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................... 1 II. CONTEXTO DEL PROGRAMA DE PAÍS ........................................................................ 1 III. PLANIFICACIÓN DE DESARROLLO DEL PAÍS Y EL PROGRAMA DEL BID ......................... 7 A. B. C. IV. PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y METODOLOGÍA ....................................................... 10 A. B. C. D. V. Prioridades de desarrollo del país ................................................................ 7 Estrategia de País del BID, 2012-2016 ......................................................... 8 Cartera operativa del Banco, 2012-2016 ...................................................... 8 Pertinencia ................................................................................................. 10 Ejecución y efectividad ............................................................................... 11 Sostenibilidad ............................................................................................. 11 Metodología................................................................................................ 11 EQUIPO Y CRONOGRAMA....................................................................................... 12 ANEXO - ii - SIGLAS Y ABREVIATURAS AFC AOD APNU CAD FMI FOE GRIF LCDS OCDE OMJ OVE PIB PNC/R PPME PPP/C REDD+ RNB SCF UE Alianza para el Cambio Asistencia oficial para el desarrollo Una Alianza para la Unidad Nacional Comité de Asistencia para el Desarrollo Fondo Monetario Internacional Fondo para Operaciones Especiales Fondo de Inversión REDD+ para Guyana Estrategia de Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos Sector de Oportunidades para la Mayoría Oficina de Evaluación y Supervisión Producto interno bruto Partido de Reforma/Congreso Nacional del Pueblo principalmente Afroguyanés Países pobres muy endeudados Partido Progresista del Pueblo /Cívico Reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques Renta Nacional Bruta Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo Unión Europea - ii - I. INTRODUCCIÓN 1.1 Como parte de su plan operativo anual de 2016, la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) está preparando la evaluación del programa de país del Banco con Guyana correspondiente al período de julio de 2012 a noviembre de 2016. Este documento enuncia el enfoque y la metodología propuestos para la Evaluación del Programa de País prevista, la cuarta de OVE en el caso de Guyana. Las evaluaciones anteriores abarcaron los períodos 1989-2001 (documento RE-266), 2002-2006 (documento RE-331) y 2008-2012 (documento RE-423). 1.2 Tal como se indica en el protocolo del Banco para las evaluaciones de los programas de país (documento RE-348-3), la función principal de una evaluación del programa de país es “proporcionar información sobre el desempeño del Banco a nivel de país que sea creíble y útil y que permita incorporar lecciones y recomendaciones a fin de aumentar la efectividad en el desarrollo de la estrategia y programa generales de la asistencia del Banco a un país”. Al igual que otras evaluaciones del programa de país, esta evaluación tratará de examinar la relación del Banco con el país desde una perspectiva independiente. Su objetivo es reforzar la rendición de cuentas y facilitar el aprendizaje para que pueda emplearse como contribución a la nueva estrategia de país que está preparándose para 2017–2021. II. CONTEXTO DEL PROGRAMA DE PAÍS 2.1 Guyana es un pequeño Estado ribereño de ingresos medianos bajos con una población de unos 750.000 habitantes y un producto interno bruto (PIB) de US$3.100 millones1. Alrededor del 90% de la población reside en una pequeña zona geográfica de baja altitud a lo largo de la costa atlántica, donde se lleva a cabo la mayor parte de la actividad económica del país. Al ser un pequeño Estado ribereño en desarrollo, Guyana es intrínsecamente vulnerable a las amenazas naturales y al cambio climático. La actividad económica que se desarrolla en las llanuras costeras, en particular la agricultura, y sus habitantes son vulnerables al aumento del nivel del mar y las inundaciones. Por otro lado, en el interior del país han prevalecido las sequías, que también representan una amenaza constante para la economía y el medio ambiente. En torno al 80% de la superficie del país está cubierto de bosques, lo cual le permite tener uno de los coeficientes más elevados de cubierta forestal a nivel mundial y constituye una fuente importante de captura de carbono. 2.2 La sociedad guyanesa ha estado fragmentada de manera tradicional entre las dos principales poblaciones étnicas: los indios orientales (43%) y los africanos (30%)2. Estas divisiones también se han visto reflejadas en los dos principales partidos políticos del país desde la independencia con respecto a Gran Bretaña en 1966. El Partido Progresista del Pueblo/Cívico (PPP/C) principalmente indoguyanés gobernó el país durante 23 años hasta que una coalición multiétnica que consistía en Una Alianza para la Unidad Nacional (APNU), dirigida por el 1 2 Banco Mundial, Indicadores del desarrollo mundial: http://data.worldbank.org/data-catalog/worlddevelopment-indicators. Asimismo, el 10% de la población es indígena amerindia y el 17% es mestiza, según el censo de 2002. Partido de Reforma/Congreso Nacional del Pueblo principalmente afroguyanés (PNC/R) y la Alianza para el Cambio (AFC), ganó la presidencia en mayo de 2015. Aunque la coalición APNU/AFC generó su propio impulso para llegar al poder después de dos decenios de gobierno del PPP/C, solo tiene una ligera mayoría en la Asamblea Nacional y es probable que le resulte complicado conseguir la mayoría absoluta que se necesita para implementar la reforma constitucional, una de sus prioridades. 2.3 Tradicionalmente, la economía del país ha estado dominada por los recursos naturales Gráfico 2.1. PIB de 2014 por sector (Gráfico 2.1). Aparte de los servicios, los principales productos del Agricultura, país en términos de silvicultura y pesca 18,9 producción y exportación Minería y explotación son el oro, la bauxita, el en canteras 10,0 azúcar y el arroz. Estos Manufacturas cuatro productos básicos 64,1 7,0 representan alrededor del 75% de las exportaciones Servicios del país, y el oro es la más importante. Los camarones y la madera son otras exportaciones Fuente: Oficina de Estadísticas de Guyana importantes. En términos del PIB, la agricultura, la silvicultura, la pesca y la minería representan casi el 30%, y los servicios, alrededor del 64%. Asimismo, el país depende de la importación de combustible para la generación de energía. El combustible y los lubricantes constituyen casi un tercio del total de las importaciones, mientras que los bienes de consumo y de capital representan en conjunto casi el 45%3. 2.4 En los últimos años, el país ha experimentado un crecimiento relativamente sólido, pero sigue rezagado en muchos indicadores sociales. Debido principalmente a la producción de productos básicos, en particular de oro, el crecimiento del PIB real desde 2011 ha registrado un promedio anual del 4,3%4. En 2013 su Renta Nacional Bruta (RNB) per cápita había aumentado hasta US$3.940, con lo cual pasó a ser el séptimo país más pobre de América Latina y el Caribe5 (después de haber sido el tercero más pobre en 2005). Dado que la Oficina de Estadísticas aún debe completar el censo de 2012, no existe información actualizada sobre el modo en que las elevadas tasas de crecimiento han influido en los indicadores sociales. Sin embargo, los datos más recientes de que se dispone indican que el país sigue tropezando con dificultades referidas a la salud, la educación y las disparidades entre los géneros. Pese a las elevadas tasas de crecimiento, el lugar ocupado por Guyana en el índice de desarrollo humano de las Naciones Unidas no ha variado de forma considerable en los últimos cinco años (124 de 188 países)6. La tasa de prevalencia del VIH se ha 3 4 5 6 Oficina de Estadísticas de Guyana: http://www.statisticsguyana.gov.gy/. Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la economía mundial: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/02/weodata/index.aspx. Indicadores del desarrollo mundial. Guyana tiene un índice de desarrollo humano medio de 0,636. -2- incrementado en el último decenio hasta el 1,8%. La prevalencia del peso inferior al normal de los menores de cinco años y la de su retraso en el crecimiento son, respectivamente, del 8,5% y del 12%, y en torno al 10% del total de la población está desnutrida. Las plantas de tratamiento de agua solo atienden al 50% de la población, por lo que una proporción considerable de la población recibe agua que no cumple las normas de calidad. Si bien la paridad de los géneros es casi perfecta en el caso de la inscripción en la escuela primaria, los índices de finalización de las niñas son más elevados, al igual que las tasas de inscripción de las mujeres en los niveles secundario y terciario. No obstante, la tasa de participación de las mujeres en la fuerza de trabajo equivale aproximadamente al 43% frente al 80% en el caso de los hombres, y la tasa de desempleo de las mujeres es del 14% frente al 9,6% en el caso de los hombres7. No se dispone de estimaciones recientes de la población que vive en la pobreza. El porcentaje de la proporción de la población que tiene acceso al servicio eléctrico (79,4%) es inferior al promedio de la región de América Latina y el Caribe (96,4%)8. Gráfico 2.2 Crecimiento del PIB real (%) Gráfico 2.3. RNB per cápita (en US$ corrientes) 6 4500 4000 5 3500 4 3000 3 2500 2000 2 1500 1 1000 500 0 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Fuente: Perspectivas de la economía mundial (FMI). 7 8 Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial). Banco Mundial/Organización Internacional del Trabajo (2014). Indicadores del desarrollo mundial. -3- 2.5 El marco macroeconómico del país ha sido estable. El Gráfico 2.4 Relación deuda/PIB (%) gobierno ha sacado provecho 80 de varias rondas de alivio de la 9 deuda . En los últimos años, su 60 déficit fiscal se ha mantenido 40 por debajo del 5% del PIB, y la 20 relación deuda/PIB ha disminuido de alrededor del 0 65% a cerca del 50%10. Durante 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 el período objeto de evaluación, Fuente: Perspectivas de la economía mundial (FMI). la deuda pública externa se ha aminorado, gracias sobre todo a la reducción de la deuda bilateral. En consecuencia, las instituciones multilaterales, en particular el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco de Desarrollo del Caribe y el Banco Mundial, son los principales acreedores externos del país (en torno al 60% del total de la deuda externa), seguidas por China y Venezuela. Asimismo, Guyana recibe un alto nivel de flujos de remesas, que han alcanzado un promedio anual de más de US$350 millones desde 2010, lo cual representa más del 10% del PIB11. La inflación también se ha mantenido relativamente estable desde 2012, al alcanzar anualmente un valor aproximado del 3% o menos. Gráfico 2.5. Deuda pública externa Miles de US$ Bilateral 1,600,000 1,400,000 1,200,000 1,000,000 Multilateral Otros 19.933 (1,5%) 18.971 (1,7%) 673.549 (49,6%) 689.178 (60,2%) 800,000 600,000 400,000 665.381 (49%) 436.612 (38,1%) 200,000 2012 (cuarto trimestre) 2013 (cuarto trimestre) 2014 (cuarto trimestre) 2015 (tercer trimestre) Fuente: Banco de Guyana. Informe trimestral y boletín estadístico, tercer trimestre de 2015. 9 10 11 Entre 1988 y 2005 la relación deuda/PIB de Guyana disminuyó del 500% al 140% después de varias rondas de alivio de la deuda en el marco de las iniciativas del Club de París, la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Muy Endeudados (PPME) y la Iniciativa Reforzada para los PPME. En 2007, en virtud de la Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral (IADM), Guyana recibió un monto adicional de US$611 millones en concepto de alivio de la deuda (US$467,1 millones provenientes del BID), que contribuyeron a reducir su relación deuda/PIB (60%). Perspectivas de la economía mundial. Datos sobre migración y remesas del Banco Mundial: http://www.worldbank.org/en/topic/migrationremittancesdiasporaissues/brief/migration-remittances-data. -4- 2.6 A pesar del marco Gráfico 2.6. AOD neta macroeconómico estable, el (US$ en valores constantes de 2012) país tropieza con dificultades para mantener su alto 200000000 crecimiento. La asistencia oficial 150000000 para el desarrollo (AOD) ha 100000000 disminuido a un ritmo constante 50000000 en los últimos años, de US$178 millones en 2009 a 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 US$100 millones en 2013, pues algunos socios para el desarrollo han finalizado o reducido sus Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial). programas en Guyana. En términos per cápita, ello Gráfico 2.7. Deuda concesional (% del total de la deuda externa) representa una reducción de US$231 a US$13412. La AOD ha 80 sido desde hace tiempo una 60 fuente importante de 40 financiamiento para programas 20 sociales y de infraestructura y, 0 desde un punto de vista 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 tradicional, ha representado una gran proporción de la formación Fuente: Indicadores del desarrollo mundial (Banco Mundial). bruta de capital (más del 50% ya en 2009). Durante el mismo período, la proporción de la deuda concesional en el total de la deuda externa se redujo del 61% al 43%. Otra dificultad es el final del acuerdo con Venezuela de compensación de arroz de PetroCaribe, que ofrecía al país términos favorables para enviar arroz a Venezuela a cambio de petróleo. El programa también permitía otorgar préstamos en términos generosos para comprar petróleo adicional al del intercambio de arroz por petróleo, lo cual ayudaba al país a controlar su costo total por las importaciones de petróleo y reducir con eficacia su deuda pública. Asimismo, el marco macroeconómico se benefició de precios internacionales favorables para sus principales productos básicos de exportación, que recientemente disminuyeron. Debido a la dependencia del país con respecto a seis productos primarios de exportación y su bajo nivel de diversificación económica, la economía es sumamente vulnerable a las fluctuaciones de los precios internacionales de los productos básicos y otras perturbaciones externas. 2.7 El débil clima de negocios del país representa un desafío para el crecimiento impulsado por el sector privado y la diversificación económica. La inversión del sector privado ha sido baja con un valor aproximado del 8% del PIB, lo cual representa menos de la mitad del total de inversiones. El índice “Doing Business” del Banco Mundial (2016)13 ubica a Guyana en el lugar 137 de 189 países (el quinto más bajo en América Latina y el Caribe). El índice resalta los retos para obtener electricidad y créditos, realizar transacciones transfronterizas, ocuparse de los permisos de construcción y resolver la insolvencia. El Índice de 12 13 Indicadores del desarrollo mundial. http://www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016. -5- Competitividad Mundial del Foro Económico Mundial (2015)14 ubica a Guyana en el lugar 121 de 140 países (el tercero más bajo de América Latina y el Caribe). Los obstáculos en materia de infraestructura, sobre todo en los sectores de energía y transporte, se citan con frecuencia como barreras para la competitividad. Por ejemplo, el costo elevado de electricidad y su suministro poco fiable aumentan el costo de la producción industrial, mientras que las carreteras inadecuadas y la falta de un puerto en aguas profundas hacen que sea caro enviar productos a los mercados nacionales e internacionales. Estos factores generan dificultades para atraer la inversión del sector privado, obstruyendo así la incorporación de nueva tecnología que pueda mejorar la eficiencia y acrecentar el valor agregado de los productos primarios: las exportaciones más importantes del país. 2.8 La mejora de la gobernanza y de la gestión financiera pública es otro desafío importante en materia de desarrollo, especialmente a medida que disminuyen los recursos de la AOD de que se dispone para las inversiones en infraestructura y el sector social. Según los Indicadores de Gobernanza Mundial, el país se ve afectado por la fragilidad del estado de derecho (percentil 31,73)15 sin mecanismos para proteger la propiedad intelectual, la falta de estadísticas exactas y actualizadas, la precaria capacidad de planificación, así como la necesidad de mejorar la transparencia y reducir los indicadores de corrupción. El Índice de Percepciones de la Corrupción de Transparencia Internacional (2015) ubica a Guyana en el lugar 119 de 168 países, con un puntaje de 29 sobre 100 (el sexto puntaje más bajo de los países miembros del BID). Con respecto a la gestión financiera pública, el Banco ha observado falencias importantes en los sistemas nacionales de adquisiciones y contrataciones y de seguimiento y evaluación16. Por último, la carencia de datos actuales y fiables entorpece la capacidad del gobierno de planificar e implementar con eficacia las inversiones y programas prioritarios. 2.9 Otros retos que encara el país son la seguridad ciudadana, la trata de personas y el tráfico de drogas, el riesgo de desastres naturales y la fuga de cerebros. Guyana tiene la cuarta tasa más elevada de homicidios en América del Sur, y la violencia contra las mujeres es un problema generalizado. Algunas estimaciones indican que la tasa de homicidios ha perjudicado su índice de crecimiento económico17. Guyana es también un país de origen y destino de trata de personas y un país de tránsito de drogas de América del Sur a los Estados Unidos y Europa. En cuanto al cambio climático, las inundaciones durante las temporadas de lluvia, sobre todo en la zona costera, y las sequías en el interior son una amenaza constante para la economía. Desde la independencia de Guyana en 1966, la proporción de la población que emigra ha sido elevada, en su mayoría se trata de personas con niveles más altos de educación. Algunas estimaciones señalan que más del 50% de los ciudadanos guyaneses vive en el extranjero y más del 80% de los nacionales con educación universitaria emigra. 14 15 16 17 http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-20152016/economies/#indexId=GCI&economy=GUY. Indicadores de Gobernanza Mundial, Banco Mundial (2015). Construyendo gobiernos efectivos, BID (2013). https://www.unodc.org/pdf/research/Cr_and_Vio_Car_E.pdf. http://siteresources.worldbank.org/INTHAITI/Resources/CaribbeanC&VChapter4.pdf. -6- III. PLANIFICACIÓN DE DESARROLLO DEL PAÍS Y EL PROGRAMA DEL BID A. Prioridades de desarrollo del país 3.1 En 2009, el Gobierno de Guyana introdujo un proyecto de Estrategia de Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono (LCDS), en que se propuso un mecanismo destinado a financiar inversiones para guiar al país hacia una economía con bajas emisiones de carbono. La LCDS, aprobada en 2010, tenía por objeto obtener el pago por servicios climáticos relacionados con los bosques mediante un mecanismo de Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal (REDD+) para financiar inversiones que permitirían que la economía siguiera creciendo a un ritmo superior al promedio de América Latina y el Caribe por más de un decenio, además de eliminar aproximadamente el 30% de las emisiones no derivadas de la silvicultura usando energía limpia. Para alcanzar estos objetivos, el gobierno propuso cinco prioridades: (1) “invertir en infraestructura estratégica con bajas emisiones de carbono”; (2) “fomentar la inversión en sectores con gran potencial de bajas emisiones de carbono”; (3) “reformar los sectores existentes que dependen de los bosques”; (4) “ampliar el acceso de las comunidades amerindias a los servicios y a nuevas oportunidades económicas a través de mejores servicios sociales”, y (5) “mejorar los servicios destinados a la ciudadanía de Guyana en general”18. Asimismo, propuso invertir en actividades de adaptación y resiliencia al clima. En 2009, los Gobiernos de Guyana y Noruega suscribieron un memorando de entendimiento en virtud del cual Noruega financiaría el mecanismo REDD+, denominado Fondo de Inversión REDD+ para Guyana (GRIF), por medio de pagos basados en resultados de un valor máximo de US$250 millones hasta 2015 por los servicios climáticos relacionados con los bosques. 3.2 En 2013, el gobierno renovó su compromiso con la LCDS. La LCDS propuso inicialmente ocho inversiones que debían financiarse mediante el Gobierno de Guyana y pagos al GRIF. En 2013 agregó otras cinco, que eran compatibles con las cinco prioridades antes enunciadas. La gestión de las inversiones financiadas por el GRIF está a cargo de entidades asociadas: el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y los organismos especializados del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo. 3.3 Un nuevo gobierno, elegido en mayo de 2015, sigue dando prioridad al desarrollo económico sostenible desde un punto de vista ambiental. Las prioridades de desarrollo del nuevo gobierno son compatibles con el enfoque de la LCDS en crear una economía con bajas emisiones de carbono, sin dejar de centrarse en mejorar la gobernanza y la seguridad pública. El gobierno presentó sus prioridades de desarrollo en el discurso del Ministro de Finanzas relativo al presupuesto de 2015, según el cual “se prevén un desarrollo socioeconómico sostenible, buena gobernanza y seguridad humana en el marco de una economía ecológica”19. 18 19 http://www.lcds.gov.gy/documents. http://finance.gov.gy/documents-publications/category/budget-speeches. -7- B. Estrategia de País del BID, 2012-2016 3.4 En consonancia con la LCDS, la Estrategia de País20 para 2012-2016 trató de apoyar el objetivo del país de alcanzar un crecimiento sostenible impulsado por el sector privado. La Estrategia de País tenía cuatro objetivos estratégicos: (i) implementar un marco energético con bajas emisiones de carbono para reducir el costo de la electricidad y ampliar la cobertura; (ii) respaldar el desarrollo de usos productivos para los recursos naturales del país y, a la vez, abordar el reto de gestionar los recursos en peligro en forma sostenible; (iii) incrementar los niveles de competitividad e innovación en Guyana, y (iv) mejorar la administración del sector público, incluida la eficiencia de la administración tributaria, la calidad y la transparencia del gasto público y la capacidad de seguimiento y evaluación. Las necesidades de la población indígena amerindia debían atenderse de forma transversal. 3.5 La Estrategia de País preveía una hipótesis de caso básico con un monto global de financiamiento de US$82,4 millones. El BID clasifica a Guyana como un país pequeño y vulnerable, lo cual le da acceso a la ventanilla concesional del Banco: el Fondo para Operaciones Especiales (FOE). La hipótesis de caso básico de financiamiento para el período de la Estrategia de País se basó en el financiamiento del Banco a Guyana con una combinación del 50% de su Capital Ordinario y el 50% del FOE. Asimismo, la Estrategia de País incluyó un caso hipotético optimista de US$103,44 millones, que se basó en un cambio en la combinación Capital Ordinario/FOE a 60/40 como resultado de un aumento considerable en el ingreso per cápita de Guyana. C. Cartera operativa del Banco, 2012-2016 3.6 Desde julio de 2012, el Banco aprobó un total de US$143,6 millones a través de nueve operaciones de préstamo y financiamiento no reembolsable para inversión adicionales. Durante el período de la Estrategia de País, el Banco mantuvo una combinación de Capital Ordinario/FOE de 50/50, al tiempo que otorgaba fondos del Capital Ordinario equivalentes a los de la Unión Europea (UE). En consecuencia, los recursos del BID representaban US$103,6 millones del total de aprobaciones, con unos US$40 millones movilizados de otros donantes21 (véase el Cuadro 1 del anexo). Dos de las operaciones fueron préstamos en apoyo de reformas de política que respaldaron el sector ambiental y las demás fueron préstamos de inversión y recursos no reembolsables. Todos los préstamos estaban destinados a operaciones con el sector público, pues el Banco y la Corporación Interamericana de Inversiones (CII) no financiaron ningún préstamo para las entidades del sector privado22. El FOMIN aprobó dos operaciones de financiamiento no reembolsable para entidades no 20 21 22 El período de la Estrategia de País comienza en octubre de 2012 y termina en noviembre de 2016. En la última Evaluación del Programa de País se analizó el programa del Banco hasta junio de 2012. A los efectos de esta evaluación, consideraremos que las operaciones aprobadas después de junio de 2012 están comprendidas en la Estrategia de País para 2012-2016. Un financiamiento no reembolsable para inversión del GRIF, un financiamiento no reembolsable para inversión del Fondo para el Medio Ambiente Mundial y dos operaciones cofinanciadas con fondos no reembolsables de la UE. Durante el período de evaluación, el Grupo del Banco tenía cuatro ventanillas elegibles para conceder financiamiento al sector privado: el Departamento de Financiamiento Estructurado y Corporativo (SCF), el Sector de Oportunidades para la Mayoría (OMJ), la CII y el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN). En enero de 2006, SCF y OMJ se fusionaron con la CII. -8- gubernamentales por un valor aproximado de US$1,9 millones que respaldaron la electrificación rural y la inclusión financiera. Durante el período de la Estrategia de País, el BID siguió siendo el mayor socio para el desarrollo del país. Según el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), ello representó alrededor del 50% del total de la AOD y más de un tercio de la ayuda programable para los países23. 3.7 Durante ese mismo período, el Banco aprobó un total de US$16,8 millones a través de 21 operaciones de cooperación técnica. Tres de las operaciones de cooperación técnica se utilizaron como apoyo operativo para proyectos de energía y de agua y saneamiento. Las otras 18 operaciones de cooperación técnica se aprobaron para apoyo al cliente, que ofrecen respaldo para estudios y creación de capacidad. Asimismo, el FOMIN ejecutó una operación de cooperación técnica financiada por el Fondo Fiduciario Japonés (véase el Cuadro 2 del anexo). 3.8 La cartera objeto de evaluación incluirá todas las operaciones del BID aprobadas entre julio de 2012 y noviembre de 201624, así como 13 préstamos y operaciones de financiamiento no reembolsable para inversión y 13 operaciones de cooperación técnica en proceso de ejecución durante el período de la Estrategia de País que se aprobaron antes de que finalizara el último período de la estrategia que llegó a su fin en junio de 2012. El análisis de los resultados incluirá las operaciones heredadas en que se desembolsó no menos del 25% de sus fondos después de junio de 2012 y cuyos resultados no se comunicaron en la anterior Evaluación del Programa de País. El total de los valores de aprobación de la cartera objeto de consideración es de US$412,4 millones en el caso de los préstamos y las operaciones de financiamiento no reembolsable para inversión y de US$23,3 millones en el caso de las operaciones de cooperación técnica. La evaluación no comprenderá las operaciones ejecutadas por el FOMIN. 3.9 La anterior Evaluación del Programa de País de Guyana (documento RE-423) abarcó la Estrategia de País para 2008-2012 e incluyó tres recomendaciones para el Banco: (1) aprovechar el período actual de estabilidad y crecimiento para ayudar a Guyana en sus esfuerzos por convertirse en una economía verde; (2) procurar apalancar los recursos del FOE que van en disminución25, y (3) seguir fortaleciendo los sistemas nacionales de Guyana. La Administración del Banco convino en incorporar cada una de las recomendaciones señaladas en la Estrategia de País para 2012-2016. 23 24 25 Este cálculo se basa en los datos más recientes del CAD de la OCDE, que abarcan hasta 2014. La evaluación tendrá en cuenta también las aprobaciones que se realicen después de la distribución de este documento de enfoque. En la actualidad hay cuatro préstamos en la lista de operaciones en tramitación que se aprobarán este año por un valor de US$40 millones. La asignación de recursos concesionales del Banco para Guyana del período 2007-2012 disminuyó en un 32% en comparación con el período 2002-2006, de US$273 millones a US$187,6 millones. Tal como se muestra en el párrafo 3.6, esa tendencia descendente se extendió hasta el actual período de la Estrategia de País. -9- Gráfico 3.1. Monto aprobado, por instrumento (julio de 2012-abril de 2016) Préstamos de inversión Inv. Grant Gráfico 3.2. Monto aprobado, por sector (julio de 2012-abril de 2016, préstamos en apoyo de reformas de política y préstamos de inversión) Seguridad ciudadana 150,000,000 16% 15% Energía 100,000,000 33% 36% Medio ambiente 50,000,000 Agua y saneamiento 0 2012 2013 2014 2015 2016 Fuente: OVE/OVEDA. IV. PREGUNTAS DE EVALUACIÓN Y METODOLOGÍA 4.1 En la Evaluación del Programa de País se determinará si el programa ejecutado por el Banco era congruente con las necesidades de desarrollo del país y las estrategias del gobierno y con los objetivos definidos por el Banco en su Estrategia de País para 2012-2016. Asimismo, se examinarán la medida en que el programa logró avances para alcanzar sus metas de resultados y los factores que afectaron la ejecución y sostenibilidad del programa. OVE utilizará criterios de evaluación estándar incluidos en el protocolo para las evaluaciones de los programas de país (documento RE-348-3): pertinencia, efectividad y sostenibilidad. A. Pertinencia 4.2 La pertinencia permite medir la adaptación del programa del Banco a las necesidades de desarrollo del país y a las estrategias de desarrollo del gobierno. En el caso de esta dimensión, la Evaluación del Programa de País tratará de dar respuesta a lo siguiente: (i) ¿En qué medida la Estrategia de País y el programa operativo del Banco se correspondieron con las necesidades de desarrollo del país y las estrategias de desarrollo del gobierno? ¿En qué medida el programa operativo se correspondió con la Estrategia de País? (ii) ¿Se diseñaron el programa y las operaciones individuales de manera que fueran compatibles con la capacidad institucional del gobierno para su implementación? (iii) ¿La combinación de instrumentos financieros y de asistencia técnica fue apropiada en vista del nivel de capacidad institucional, las prioridades fiscales y la limitada capacidad de financiamiento del Banco? (iv) ¿Qué papel desempeñó el Banco en la armonización de su apoyo con el de otros socios para el desarrollo? ¿En qué medida movilizó el Banco fondos de otros socios para el desarrollo en apoyo de su programa? - 10 - (v) ¿Qué factores explican la ausencia de financiamiento del Banco y de la CII para el sector privado? B. Ejecución y efectividad 4.3 Al evaluar la ejecución del programa del Banco, la efectividad permite medir el grado en que el programa cumplió los objetivos establecidos en la Estrategia de País. En el caso de estas dimensiones, la Evaluación del Programa de País tratará de dar respuesta a lo siguiente: (i) ¿Cuáles fueron los principales factores que afectaron la ejecución del programa y la obtención de los productos y resultados propuestos? (ii) ¿Con qué eficacia anticipó el Banco los riesgos de ejecución del programa? ¿Cómo respondió el Banco a los desafíos de ejecución con que se hubiera podido tropezar? (iii) ¿Qué relación guarda la ejecución del programa con los promedios subregionales y a nivel de todo el Banco? (iv) ¿En qué medida generaron las intervenciones del Banco los productos y resultados definidos en la Estrategia de País? ¿En qué medida las operaciones individuales permitieron obtener los productos y resultados definidos en su respectivo marco de resultados? (v) ¿En qué medida el programa respaldó el fortalecimiento de los sistemas nacionales? C. Sostenibilidad 4.4 La sostenibilidad permite medir la probabilidad de que los resultados del programa se mantengan con el transcurso del tiempo. En el caso de esta dimensión, la Evaluación del Programa de País tratará de dar respuesta a lo siguiente: (i) ¿Cuál es la probabilidad de que los resultados del programa sean sostenibles? (ii) ¿Cuáles son los principales riesgos de sostenibilidad? D. Metodología 4.5 Para responder a las preguntas de evaluación, OVE recopilará pruebas de diversas fuentes. OVE hará una revisión bibliográfica de los documentos oficiales de la estrategia de desarrollo del Gobierno de Guyana, además de un análisis económico y social realizado por el gobierno, el Banco y otras instituciones multilaterales. Además, analizará los indicadores económicos y sociales proporcionados por el gobierno y las instituciones multilaterales. También llevará a cabo un análisis documental de todos los documentos pertinentes del Banco relacionados con su Estrategia de País y el programa operativo en Guyana. Estos incluyen los documentos anuales de programación de país, los documentos relativos a préstamos y operaciones de cooperación técnica, los informes de seguimiento de avance y los informes de terminación del proyecto (ITP). El análisis documental abarcará asimismo análisis de datos sobre la ejecución de la cartera y los resultados disponibles de los sistemas de información del Banco. Por último, para recopilar más información relacionada con la ejecución y resultados del programa y verificar la información facilitada por el Banco y los organismos - 11 - ejecutores, OVE realizará también visitas a los emplazamientos de los proyectos. La mencionada Oficina complementará los análisis antes enumerados con entrevistas a las partes interesadas pertinentes: los funcionarios gubernamentales, el personal de los organismos ejecutores, el personal del Grupo del Banco, los beneficiarios de los proyectos, así como el personal y los expertos de otras instituciones. V. EQUIPO Y CRONOGRAMA 5.1 El equipo de evaluación está integrado por Jonathan Rose (jefe de equipo), Ana María Linares, Michelle Fryer, Miguel Soldano, Odette Maciel, Nayda Avalos, Patricia Vargas y Patricia Sadeghi. Actividad Fecha Misiones de evaluación Marzo y julio de 2016 Borrador para revisión del gobierno y la Administración Octubre de 2016 Presentación de la Evaluación del Programa de País al Directorio Ejecutivo Diciembre de 2016 - 12 - Anexo Página 1 de 2 CUADRO 1. CARTERA DE PRÉSTAMOS GY-L1008 Programa de Rehabilitación de la Infraestructura de Transporte TR 24.300.000 % desembolsado al 30 junio 2012 67 GY-L1027 GY-L1030 GY-L1031 Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de Caminos Ampliación Tramo de Cuatro Carriles de la Carretera East Bank Demerara Programa de Mejoramiento y Ampliación de la Red Vial TR TR TR 24.800.000 20.000.000 66.200.000 38 32 0 69,5 90 2,1 2009 2010 2012 GY-L1037 EN 5,000,000 5 43,5 2011 GY-L1041 GY-X1002 Operación sostenible del Sector de Electricidad y Mejoramiento de la Calidad de Servicio Programa de Mejora de la Empresa de Electricidad Programa de Mejora de la Empresa de Electricidad – Fondos EU EN EN 37.641.750 19.375.000 0 0 0,7 3,3 2014 2014 X X GY-G1004 GY-L1006 Programa de Energía Sostenible para Guyana – GEF Apoyo a la Competitividad EN PS 5.000.000 26.650.000 0 48 1,3 99,7 2013 2006 X GY-G1003 PS 10.675.000 0 49,3 2013 X GY0055 Fomento de la Micro y Pequeña Empresa y Creación de Medios de Vida Alternativos – GRIF Programa de Manejo de Residuos Sólidos en Georgetown AS 20.570.000 47 82,2 2006 GY-L1025 Programa de Mejoramiento Sanitario de Georgetown AS 9.500.000 35 100 2010 GY-L1036 Programa de Rehabilitación del Sistema de Abastecimiento de Agua de Linden AS 12.000.000 2 96,2 2011 GY-L1040 Programa Mejoramiento de Abastecimiento de Agua e Infraestructura Sanitaria AS 16.838.250 0 5,9 2014 X GY-X1003 AS 10.675.000 0 9,7 2014 X GY-L1007 Programa de Mejoramiento de Abastecimiento de Agua y la Infraestructura Sanitaria – Fondos EU Programa de Diversificación de la Exportación Agrícola AG 20.900.000 53 100 2007 GY-L1039 Fortalecimiento del Sector Ambiental I PA 16.920.000 0 100 2013 X GY-L1043 Fortalecimiento del Sector Ambiental II PA 17.160.000 0 100 2015 X GY-G1002 PA 5.940.000 0 87,3 2012 GY-L1019 Fortalecimiento Institucional en Apoyo de la Estrategia de Guyana de Desarrollo con Bajas Emisiones de Carbono - GRIF Segundo Programa de Asentamientos de Bajos Ingresos DU 27.900.000 61 100 2008 GY-L1028 Ampliación e Integración del Programa de Nutrición Básica SA 5.000.000 28 37,7 2009 GY-L1042 Programa de Fortalecimiento de la Seguridad Ciudadana RM 15.000.000 0 1,3 2014 Número Nombre de la operación Sector Monto original aprobado US$ Total Aprobaciones Cartera Activa 412.370.000 Total Aprobaciones Periodo CPE 143.610.000 Total Aprobaciones Cartera Activa – Fondos BID 366.380.000 Total Aprobaciones Periodo CPE – Fondos BID 103.560.000 % desembolsado a enero 2016 Año de aprobación 100 2006 Aprobado durante periodo CPE X Anexo Página 2 de 2 CUADRO 2. CARTERA DE COOPERACIONES TÉCNICAS GY-T1070 Apoyo al Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de la Red Vial TR OS Préstamo asociado a TC GY-L1027 GY-T1071 Apoyo al Programa de Mejoramiento y Rehabilitación de la Red Vial TR OS GY-L1027 GY-T1078 Apoyo al Proyecto de Mejoramiento y Ampliación de la Red Vial TR OS GY-L1031 GY-T1081 TR CS TR CS GY-T1041 Ampliación del Programa de Pre inversión para la Carretera GeorgetownLethem Guyana – Brasil Enlace de Transporte Terrestre y Puerto de Aguas Profundas Ampliación de la Oportunidades de Bioenergía en Guyana EN CS GY-T1095 Apoyo a la Preparación del Préstamo GY-L1038 EN OS GY-T1096 Fortalecimiento de la Capacidad de Planificación y Supervisión Energética EN CS X GY-T1106 Apoyo a la Capacitación Técnica de las Industrias Extractivas en Guyana EN CS X GY-T1065 Fortalecimiento Financiero e Institucional de Guyana Water Inc. AS CS* GY-T1090 Apoyo a la Preparación del Programa de Abastecimiento de Agua y Mejoramiento de la Infraestructura Sanitaria Medios de Vida Sostenibles y Crecimiento Económico Comunitario AS Número GY-T1098 Nombre de la operación Sector Tipo TC Aprobado durante periodo CPE X GY-L1038 X OS Insumo para GY-L1025 GY-L1040 X AG CS JPO/MIF X PA CS SECCI KCP GY-T1076 Medición de los Impactos del Cambio Climático y de los Servicios del Ecosistema en Iwokrama Desarrollo de Capacidades para la Implementación de REDD+ PA CS GY-T1097 Facilidad Cooperativa para Carbono en los Bosques en Guyana PA CS GY-T1108 Encuestas Suplementarias para Peces Endémicos para el Proyecto Hidroeléctrico en Amaila Falls PA OS GY-T1115 DU CS SA OS GY-T1117 Fortalecimiento del Sistema de Entrega de Viviendas a la Población Indígena Amerindia Apoyo a la Implementación de un Programa Nacional Integrado de Nutrición Diseño y Ejecución de la Encuesta de Condiciones de Vida IS CS X GY-T1119 GY-T1118 Ejecución de la Encuesta de Víctimas de Crímenes Diseño y Ejecución de la Encuesta de Fuerza Laboral IS IS CS CS X X GY-T1073 RM CS GY-T1087 Programa de Apoyo a la Mejora del Sistema de la Gestión Financiera Pública Plan de Acción para Países C y D RM CS GY-T1088 Fortalecimiento Institucional de la Oficina del Auditor - Fase 3 RM CS GY-T1101 Apoyo a la Gestión por Resultados en el Desarrollo RM CS X GY-T1107 Apoyo a la implementación de la Estrategia de Seguridad Nacional RM CS X GY-T1111 Fortalecimiento Institucional de la Oficina del Auditor – Fase 4 RM CS X GY-T1112 RM CS X GY-T1114 GY-T1093 Programa de Modernización del Sistema de Compras y Fortalecimiento de la Gestión Financiera Mejora de la Capacidades Estadísticas de Guyana Plan de Acción para Países C y D RM OT CS CS X GY-T1105 GY-T1109 Plan de Acción para Países C y D Plan de Acción para Países C y D OT OT CS CS X X GY-T1113 Plan de Acción para Países C y D OT CS X GY-T1123 Plan de Acción para Países C y D OT CS X GY-T1094 GY-T1069 GY-T1066 X GY-L1035 (nunca aprobado) X X GY-L1028