En: Revista Valenciana D`estudis Autonòmics, Nº 55

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La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza Texto de: Rafael Ripoll Navarro I. La incorporación de las regiones a la idea de Europa n esta primera parte se tratará de ofrecer una visión cronológica de la progresiva incorporación del ámbito regional a la construcción europea. Si bien el presente trabajo se centra en la Unión Europea, no deben olvidarse los momentos anteriores al nacimiento de la Comunidad Europea tal y como la conocemos hoy en día. Por ello debemos hacer referencia a ciertos hitos que marcaron, sin duda, el camino a seguir por las Regiones. E i puestas de a) Orígenes La idea de una unión entre las regiones no es una novedad en la historia de la construcción europea. Antes del nacimiento de la Comunidad Económica Europea, los entes subestatales pugnaron por hacerse visibles. Buen ejemplo de ello es la constitución en 1913 de la Unión Internacional de Ciudades y Poderes Locales, cuya misión principal era la unión de los poderes locales democráticos, la promoción de la participación de los ciudadanos en la vida pública y la cooperación internacional municipal. Otra de las entidades de obligada mención es el Consejo de Municipios de Europa1, creado en 1951 por 1. Actual Consejo de Municipios y Regiones de Europa. La incorporación del nivel regional es posterior a su creación. 2010 | nº 55 187 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics Los entes territoriales subestatales no obtuvieron ningún tipo de visibilidad cuando la Comunidad Económica Europea hizo su aparición en el mapa internacional. un grupo de alcaldes europeos, siendo su objetivo principal promover una Europa democrática basada en la autonomía local y regional. Otro de los foros donde se dio una relativa importancia al hecho regional y local, fue el Consejo de Europa. Este crea en 1957 un órgano representativo de entes locales y regionales, la Conferencia Permanente de los poderes Locales y Regionales, cuya “constante actividad y papel reivindicativo lo convertirán en una pieza clave del proceso de mayor reconocimiento a la autonomía funcional de los entes territoriales”2. Sin embargo, los entes territoriales subestatales no obtuvieron ningún tipo de visibilidad cuando la Comunidad Económica Europea hizo su aparición en el mapa internacional. El Tratado de Roma, suscrito en marzo de 1957, apenas mencionaba a las regiones3 en su Preámbulo al afirmar su preocupación por “reforzar la unidad de sus economías y asegurar su desarrollo armonioso, reduciendo las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las menos favorecidas”. Tal y como se puede observar el concepto de región en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea partía de una noción puramente económica, reforzando así la base estatal de la futura Unión Europea. Las regiones eran meros objetivos económicos, destinatarias de los primeros fondos de desarrollo y tardarían bastante tiempo en posicionarse políticamente en el seno de la Unión, frente a unas instituciones que también invirtieron demasiado tiempo en darse cuenta de la importancia de las regiones en el proceso de integración europea. b) Evolución en los tratados Independientemente de la referencia realizada en el Tratado de Roma, deberemos esperar bastante tiempo hasta encontrar una mención expresa a las regiones y a su papel en la construcción europea. Independientemente de la referencia realizada en el Tratado de Roma, deberemos esperar bastante tiempo hasta encontrar una mención expresa a las regiones y a su papel en la construcción europea. Como se ha avanzado antes, las regiones y demás entes subestatales simplemente eran meros receptores de fondos económicos, dando así respuesta a lo establecido en el Preámbulo del Tratado de Roma; los Estados seguían siendo los interlocutores únicos ante las instituciones comunitarias. 2. BACIGALUPO SAGGESE, M. “Las regiones en la Unión Europea (La participación institucionalizada de las Regiones en el proceso decisorio comunitario a través de su presencia en la estructura orgánica de la Unión Europea)” Revista de derecho de la Unión Europea, nº 1, 2º semestre 2001. 3. Por supuesto, los entes locales ni siquiera aparecían. 188 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza Siendo parte interesada, las regiones no tenían ni tan siquiera posibilidad de decidir o ser consultadas sobre el reparto de dichos fondos. La creación de los Fondos FEDER en 1975 supone el comienzo de la elaboración de una política regional. La aprobación del Acta Única Europea en 1986 marca el verdadero cambio de esta materia, introduciendo como objetivo de la Comunidad Europea la cohesión económica y social, justo después de la tercera ampliación que supuso en ese momento el mayor desequilibrio territorial dentro de la UE. El Acta Única supuso un incremento sensible de los fondos estructurales y la necesaria reforma de los reglamentos que los regulaban. Es esta reforma la que introduce como instrumento la cooperación en la aplicación de los fondos. Es decir, reconoce como factor de eficacia para el cumplimiento de los objetivos de los fondos estructurales, la intervención de las autoridades subestatales. En concreto se define como una “estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades y organismos competentes designados por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común”. Sin embargo, fue el Tratado de Maastricht el verdadero punto de inflexión de la progresiva regionalización de la Unión Europea. Hasta 1992 el hecho regional únicamente se debatía en clave económica, ignorado desde el punto de vista del derecho positivo. Con la aprobación del Tratado de la Unión Europea se producen cuatro hitos que deben subrayarse: sEl hecho regional entra de lleno en la realidad europea con el artículo 128 del Tratado que establece lo siguiente: “la Comunidad contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional”. sLa creación del Comité de las Regiones, órgano consultivo que daba la oportunidad a éstas de participar en el proceso de toma de decisiones en el seno de la Unión. sEl reconocimiento del principio de subsidiariedad como eje de las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones de gobierno de la Unión. Si bien dicho principio, y realizando una interpretación estricta, únicamente cabría aplicarse a los entes citados anteriormente, realizando una interpretación más extensiva y contextualizada, se aplicará a las relaciones entre éstos y las Regiones4. 4. Véase ROJO SALGADO, A. “La progresiva regionalización de la Unión Euro- pea”. Revista de Estudios Políticos (Nueva época), nº 104, abril-junio 1999. 2010 | nº 55 189 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics sPor último, pero no menos importante, se efectuó una reforma del Consejo que dejaba la puerta abierta a los ejecutivos regionales para participar como representantes del Estado en este órgano. Cinco años después, con la aprobación del Tratado de Ámsterdam, se introdujeron una serie de modificaciones institucionales en lo relativo al Comité de las Regiones, orientadas a dotarle de mayor independencia respecto a otras instituciones. Este Comité supone “el reconocimiento más significativo de la realidad regional en toda la historia de la construcción europea, y ello porque permite, por primera vez, la entrada de los poderes regionales en el entramado institucional europeo”5. Además, este Tratado introduce un Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, codificando así lo desarrollado en el Consejo Europeo de Edimburgo6; de dicho Consejo pueden citarse dos conclusiones relevantes respecto de la aplicación del principio de subsidiariedad: que dicho principio posee un carácter dinámico pues “permite que la intervención comunitaria se amplíe cuando las circunstancias así lo exijan e, inversamente, que se restrinja o abandone cuando deje de estar justificada”; y que su aplicación debe llegar a través de un procedimiento cuasipersonalizado pues “El tipo de medidas que deba aplicarse tendrá que decidirse a tenor de cada caso particular y a la vista de las disposiciones pertinentes del Tratado”7. El Tratado de Niza no aportó ninguna novedad relevante al proceso de regionalización de la Unión Europea. Sin embargo, el Comité de las Regiones tuvo un papel muy relevante durante la Convención Europea encargada de preparar el proyecto de Constitución. A pesar de que este proyecto no prosperó, sí que se puede afirmar que supuso una oportunidad para que las regiones y las entidades locales pudieran reivindicar su lugar dentro del proceso de construcción europea. 5. Ver supra. 6. 11-12 de diciembre de 1992, donde se discutieron, entre otros temas, las directrices para desarrollar el principio de subsidiariedad y el establecimiento de medidas para incrementar el nivel de transparencia y la apertura del procedimiento decisorio de la Comunidad. 7. Apartado 4º, Punto I “Principios Básicos”, Anexo I sobre el Enfoque general de la aplicación por el Consejo del principio de subsidiariedad y del artículo 3B del Tratado de la Unión Europea; Consejo de Edimburgo de 1992. 190 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza c) Situación actual Con la entrada en vigor el pasado 1 de diciembre del Tratado de Lisboa se ha incorporado el artículo 4.2 que establece lo siguiente: “La Unión respetará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional”, reconociendo así la autonomía local y regional. Asimismo, la cohesión económica y social deberá tener en cuenta a partir de ahora el hecho territorial, implicando un compromiso de la Unión Europea que garantice el equilibrio en el desarrollo de las regiones europeas y la solidaridad entre ellas. El Comité de las Regiones también ha visto reforzado su papel con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, al abrir la posibilidad de un control jurisdiccional expost, pudiendo el Comité solicitar la anulación de una norma comunitaria si ésta hubiera conculcado el principio de subsidiariedad. Otra de las novedades es el aumento en un año del mandato del Comité, para que se alinee al mandato del Parlamento Europeo; por último destacar que la consulta del Comité es obligatoria tanto para la Comisión y el Consejo como para el Parlamento, reforzando su presencia en el proceso legislativo. Sin embargo, las novedades más relevantes son las concernientes al principio de subsidiariedad, cuyo papel es fundamental para las regiones, aunque este punto se desarrollará en profundidad en el siguiente apartado. El Comité de las Regiones también ha visto reforzado su papel con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, al abrir la posibilidad de un control jurisdiccional expost, pudiendo el Comité solicitar la anulación de una norma comunitaria si ésta hubiera conculcado el principio de subsidiariedad. II. El principio de subsidiariedad y su incidencia en el papel de las regiones sta parte del trabajo pretende explicar el principio de subsidiariedad y su importancia respecto de la integración de las regiones en el entramado europeo. En primer lugar se analizará su génesis y las directrices para su correcta aplicación; en segundo, se detallarán las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa. E 2010 | nº 55 191 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics a) Génesis y evolución del principio de subsidiariedad La definición del principio de subsidiariedad no es un tema pacífico entre la doctrina. Desde su aparición las interpretaciones que se han dado han sido muy variadas8, si bien ninguna deja de resaltar la relevancia de este principio tanto para el quehacer legislativo diario, como para el proceso de construcción europea en general. A modo de anécdota, el principio de subsidiariedad aparece mencionado originariamente en el marco de la filosofía escolástica y más recientemente en la doctrina social de la Iglesia católica9, al subrayar la necesidad de subsidiariedad frente al Estado10. También podemos encontrar las raíces del principio que aquí se analiza en la organización propia de Estados federales, como criterio de reparto de competencias. Por lo tanto se puede afirmar que el principio de subsidiariedad es un principio “poliédrico”11 ya que posee vínculos filosóficos, jurídicos y políticos. Dejando a un lado estas consideraciones sobre el origen del principio de subsidiariedad, podemos afirmar que éste constituye el eje rector que sirve par definir la frontera entre las responsabilidades del Estado miembro y las de la Unión Europea, es decir, determina quién debe actuar en cada caso. El Acta Única Europea introdujo la subsidiariedad únicamente para acciones relacionadas con el medio ambiente estableciendo que “la Comunidad actuará en los asuntos de medio ambiente en la medida en que los objetivos contemplados en el apartado 1 [conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente; contribuir a la protección de la salud de las personas y garantizar una utilización racional de los recursos naturales] puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de los Estados miembros considerados aisladamente”. 8. AREILZA CARVAJAL, J.M. in “El principio de subsidiariedad en la construc- ción europea”; Revista Española de Derecho Constitucional, año 15, nº 45, septiembre – diciembre 1995. 9. Encíclica Quadragesimo anno (1931). 10. Sobre este tema véase, además del artículo de AREILZA citado supra, y BRU PURÓN, C.M. “La ciudadanía europea como base legitimadora de las instituciones y del Derecho Comunitario” in Documentación Social 123 (2001). 11. MANGAS MARTÏN, A. “El Tratado de la Unión Europea: análisis de su es- tructura general”, Gaceta Jurídica Europea de la C.E. y de la Competencia, D-17, septiembre 1992. 192 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza Con la llegada del Tratado de Maastricht el principio de subsidiariedad se consagra “como principio no solo del Derecho Comunitario sino asimismo de la propia Unión Europea”12. En efecto, el Preámbulo del Tratado afirma, en su antepenúltimo párrafo, que el proceso de toma de decisiones en el seno de la UE debe realizarse “de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. Asimismo se introduce en el TCE la siguiente instrucción “En los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario”. Por lo tanto, el principio analizado tiene un claro carácter bidireccional y establece, tal y como se ha afirmado antes, quién debe actuar y en qué casos. El proceso de toma de decisiones en el seno de la UE debe realizarse “de la forma más próxima posible a los ciudadanos, de acuerdo con el principio de subsidiariedad”. b) Perspectivas desde el Tratado de Lisboa En relación con las modificaciones operadas en el Tratado de la Unión Europea hemos de destacar el papel fundamental que se otorga al principio de subsidiariedad. Así, el Tratado de Lisboa traslada la referencia a este principio al Tratado de la Unión, y en concreto a su artículo 5.313, como uno de los principios que rigen el ejercicio de sus competencias, lo que significa que ésta sólo actuará, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, cuando los objetivos de la acción pretendida no puedan llevarse a cabo de forma suficiente por los Estados miembros, referido ahora no sólo al nivel central, sino también regional y local. De esta forma, la Unión Europea está reconociendo plenamente la personalidad jurídica, administrativa y política, dentro del marco de sus competencias, de las entidades regionales y locales así como el papel que 12. BOIXAREU CARRERA, A. “El Principio de subsidiariedad”. 13. “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Las instituciones de la Unión aplicarán el principio de subsidiariedad de conformidad con el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los Parlamentos nacionales velarán por el respeto del principio de subsidiariedad con arreglo al procedimiento establecido en el mencionado Protocolo”. 2010 | nº 55 193 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics desempeñan diariamente como gestores de asuntos públicos. En consonancia con lo anterior, se aprueba un nuevo Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, anexo a los tratados de reforma, que intensifica la toma en consideración de las realidades regional y local en el proceso decisorio europeo. Este protocolo establece varios controles que se suman a los ya existentes. Como paso previo, establece la obligatoriedad para la Comisión Europea de realizar amplias consultas antes de proponer un acto legislativo, debiendo tener en cuenta, cuando proceda, la dimensión regional y local de las acciones previstas. La Comisión, publica documentos preparatorios (Libros Verdes, Libros Blancos, comunicaciones) que somete a amplias consultas, en las que las regiones, al igual que otros actores europeos, pueden participar. Estas consultas son aplicación de la premisa principal del concepto “gobernanza” puesto que según la Comisión europea, “es necesario reformar la gobernanza europea para acercar a los ciudadanos a las instituciones europeas” 14. Por otro lado, el Tratado introduce un control en fase legislativa. Como ya hemos mencionado, el Comité de las Regiones, puede, en el marco de su labor consultiva, referirse al cumplimiento del principio de subsidiariedad. El nuevo Protocolo anexo al Tratado de Lisboa, establece una serie de novedades. En primer lugar, toda propuesta normativa, además de la motivación, ha de contener una Ficha anexa con pormenores que permitan evaluar el cumplimiento del principio de subsidiariedad y proporcionalidad. Esta ficha deberá contener elementos de apreciación de su impacto financiero. En el caso de las leyes marco, deberá incluirse además elementos de evaluación y apreciación sobre las normas de aplicación de la directiva, incluida la legislación regional. En relación con la carga financiera, la Comisión Europea se compromete a que ésta sea lo menos elevada posible, especialmente cuando recaiga en las autoridades regionales y locales. La Comisión deberá presentar al Consejo Europeo, al Parlamento Europeo, al Consejo y a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros un informe anual sobre la aplicación del principio de subsidiariedad. Este informe anual se remitirá asimismo al Comité de las Regiones y al Comité Económico y Social. 14. Comunicación de la Comisión, de 25 de julio de 2001, «La gobernanza europea - Un Libro Blanco», COM (2001) 428 final - Diario Oficial C 287 de 12.10.2001. 194 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza En segundo lugar, mencionamos el control en fase legislativa. El nuevo Tratado establece un mecanismo de alerta temprana. El Protocolo establece que todo Parlamento nacional o toda cámara de uno de estos Parlamentos podrá dirigir a los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado que exponga las razones por las que considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad. En este punto, el Protocolo contempla la posibilidad de que cada Parlamento nacional o cada cámara de un Parlamento nacional consulte esta cuestión a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas, lo que resulta completamente novedoso y aumenta el grado de participación de las instituciones regionales en la Unión Europea. III. El papel de las regiones: aproximación desde el Derecho comparado n este punto se pretende ofrecer una visión de las relaciones de los Estados miembros con la UE, qué mecanismos tienen para participar y de qué forma se incluyen a las regiones. La elección de estos tres Estados no es baladí, pues poseen diferentes tipos de organización estatal, lo que afecta a sus relaciones con la Unión Europea y a la visibilidad de sus regiones en el marco comunitario. Paralelamente se tratará de resaltar la fase ascendente y descendente en las relaciones de estos tres Estados con la Unión Europea. E a) República Federal de Alemania Cuando la Comisión europea aprueba una propuesta legislativa, el ministerio competente por razón de la materia debe promover la adopción por parte del Gobierno federal de un criterio acordado antes de que dicha propuesta se discuta en el Consejo. Asimismo se informará a todos los ministerios afectados por la propuesta de la Comisión, y además se les insta a que emitan el correspondiente dictamen. De estos dictámenes se derivará la posición con la que negociará el Gobierno Federal ante el Consejo. La responsabilidad técnica de la coordinación del proceso de formación de la voluntad interna en su conjunto en relación con un proyecto legislativo inscrito en la política europea co2010 | nº 55 195 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics rresponde al ministerio con competencia primaria. De ello se desprende la obligación de informar permanentemente al Bundestag y al Bundesrat (órganos legislativos), trasladar, si procede, el asunto al resto de ministerios implicados y elaborar la documentación necesaria para los representantes del Gobierno de cara a las negociaciones en Bruselas. Los Länder intervienen en los asuntos relacionados con la Unión Europea a través del Bundesrat. El Gobierno federal informa detalladamente y a la mayor brevedad posible de los proyectos comunitarios que pudieran ser de interés o afectar a los Länder, o que tuvieran relación con alguna competencia interna de los mismos. A su vez, los Länder pueden participar en las deliberaciones encaminadas a fijar la posición de Alemania ante la UE, si son requeridos por el Bundesrat o incluso pueden llegar a participar en las negociaciones en sede comunitaria, ante la Comisión y el Consejo, si se ven afectados sus intereses y siempre que sea posible. b) Reino de España La Constitución de 1978 no preveía en modo alguno la posible participación de las Comunidades Autónomas en las instituciones de la Unión Europea. Asimismo, los Estatutos de Autonomía originales tampoco se refirieron a esta cuestión. Se ha de tener en cuenta que la integración plena en las Comunidades Europeas se produjo de manera paralela al desarrollo del proceso autonómico y la europea fue una nueva parcela de competencias cuya amplitud no se supo calibrar en el momento en que se establecía el diseño territorial del Estado. Así, en un principio se interpretaba que todo lo relativo a la participación en las Comunidades Europeas entraba dentro de la competencia exclusiva del Estado en virtud del artículo 149.1.3 de la Constitución que establece la competencia exclusiva del Estado en las “relaciones internacionales”. Sin embargo, pronto quedó patente que una interpretación extensiva de este precepto podría vaciar casi completamente las competencias autonómicas, dada su gran coincidencia material con las competencias de las Comunidades Europeas. Esta situación dio lugar a sucesivos litigios ante el Tribunal Constitucional, hasta que su doctrina jurisprudencial fue fijada mediante la sentencia TC 165/1994, relativa al conflicto positivo de competencias por la apertura de una Oficina del Gobierno Vasco en Bruselas. En dicha sentencia el Tribunal Constitucional dispuso que el artículo 149.1.3 de la Constitución Española, que establece la 196 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza competencia exclusiva del Estado en las relaciones internacionales, debía interpretarse de forma flexible. Para ello, era necesario diferenciar los conceptos «relaciones internacionales» y «relaciones con relevancia internacional», distinguiendo, por un lado, el establecimiento de relaciones internacionales en sentido propio, que suponen al Estado como sujeto de Derecho internacional en sus relaciones con otros sujetos del ordenamiento internacional, y por otro, el desarrollo de actividades relativas a materias atribuidas a la competencia de las instancias autonómicas que tengan relevancia externa respecto del ordenamiento nacional. Según la STC 165/1994 la posibilidad de las Comunidades Autónomas de llevar a cabo actividades que tengan una proyección exterior debe entenderse limitada a aquéllas que, siendo necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, no impliquen el ejercicio de un «ius contrahendi», no originen obligaciones inmediatas y actuales frente a poderes públicos extranjeros, no incidan en la política exterior del Estado, y no generen responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales. Las Comunidades Autónomas españolas, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han desarrollado una amplia actividad en Europa, actividad que ha tenido su reflejo asimismo en los nuevos Estatutos de Autonomía, denominados también de “segunda” e incluso “tercera generación”. Pero la participación de las Comunidades Autónomas en la Unión Europea no puede ser entendida sin referirnos a la Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE) que se crea tres años después de la sentencia del Tribunal Constitucional. Ésta es el órgano de cooperación entre el Estado y las CCAA en materia de asuntos europeos. Su principal función es la de garantizar la participación de las CCAA en la formación de la voluntad del Estado ante las instituciones de la UE (fase ascendente), ya que hasta ese momento las CCAA únicamente participaban en la ejecución del derecho comunitario (fase descendente). Los acuerdos de la CARCE sobre la representación autonómica en las formaciones del Consejo se basan en el principio de la unicidad de representación de España en el seno de la Unión Europea y de la consideración de unidad de acción15 de España en el exterior, por lo que prevalece el principio de responsabilidad última del Estado en el resultado de las Las Comunidades Autónomas españolas, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, han desarrollado una amplia actividad en Europa, actividad que ha tenido su reflejo asimismo en los nuevos Estatutos de Autonomía, denominados también de “segunda” e incluso “tercera generación”. 15. Véase ACUERDO SOBRE EL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN AUTONÓMICA EN LAS FORMACIONES DEL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, de 9 de diciembre de 1994. BOE nº 64, de 16 de marzo de 2005. 2010 | nº 55 197 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics negociaciones. Por lo tanto, la CARCE prevé la participación de las Comunidades Autónomas en el Consejo, si bien prima la última palabra equidistante del Estado que tiene que garantizar la salvaguardia de sus intereses. Su papel debe ser el de hacer partícipes a las Comunidades Autónomas de la voluntad del Estado y conformar ésta con sus aportaciones y valoraciones. c) República Francesa Hasta 1982, Francia se consideraba como un Estado centralizado, donde las colectividades locales no poseían ningún tipo de competencia. Desde ese año, y a través de las llamadas “leyes de descentralización” los entes territoriales franceses han ido obteniendo de forma paulatina mayor peso competencial. Actualmente poseen competencias atribuidas y competencias compartidas. Además, según la cláusula de competencia general, las regiones disponen de un poder de iniciativa siempre que dicha iniciativa tenga relación con algún interés propio del territorio. Sin embargo, y en relación con la Unión Europea, las colectividades territoriales no poseen un lugar específico, es decir el único interlocutor válido es el Estado. A pesar de ello, pueden hacer oír su voz a través del Comité de las Regiones ya que los 24 representantes que posee Francia se eligen entre los miembros de los Consejos Regionales, los Consejo Generales y locales. Éstos pueden ofrecer su punto de vista respecto de los temas que afecten a las colectividades territoriales. Además de la posibilidad anterior, y desde 1980, existen representaciones de estas colectividades regionales y locales en Bruselas. Estas oficinas tienen cuatro objetivos, a saber el seguimiento de la actualidad política para informar a las colectividades según sus intereses, apoyo técnico en la preparación y redacción de proyectos financiados por la Unión, servir de enlace entre los distintos actores locales y regionales y las instituciones europeas y, por último, promover los intereses de sus territorios. Todas las regiones francesas poseen representación en Bruselas y trabajan sobre todo en asuntos relacionados con sus competencias (asuntos sociales, transporte, educación, entre otros). Si bien, y como es lógico, al no tener capacidad legislativa, su capacidad de actuación es menor. Como podemos observar, la disparidad es patente lo que tiene una consecuencia directa en la visibilidad de las Regiones en el marco comunitario. Para paliar este problema se debe buscar una solución, que podría pasar por desarrollar y aplicar los principios de la Gobernanza multinivel, cuestión que se trata en el punto siguiente. 198 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza IV. La gobernanza multinivel: ¿Mayor peso para las regiones? l proceso de construcción europea se ha llevado a cabo con la colaboración de los Estados miembros teniendo estos un papel primordial. Sin embargo las regiones y entes locales no han tenido más que un papel secundario, lo que ha causado un desequilibrio de poderes. Este hecho ha repercutido en su visibilidad frente a la Unión Europea y numerosas son las voces que se alzan reclamando esa parcela de protagonismo que debe otorgarse a los entes subestatales. En este punto se analizará la noción de gobernanza multinivel, concepto que se baraja como “solución” a este desequilibrio de poderes y para ofrecer mayor presencia de las colectividades territoriales en el proceso de construcción europea. E El proceso de construcción europea se ha llevado a cabo con la colaboración de los Estados miembros teniendo estos un papel primordial. Sin embargo las regiones y entes locales no han tenido más que un papel secundario, lo que ha causado un desequilibrio de poderes. a) Gobernanza multinivel: concepto y recomendaciones La Gobernanza multinivel puede definirse como “la cooperación entre los distintos niveles de poderes”16 en el marco de la Unión europea. La necesidad de dicha cooperación, así como las bases de la Gobernanza multinivel, quedó plasmada en la Declaración de Berlín17, al proclamar que “Las tareas se reparten entre la Unión Europea, los Estados miembros, sus regiones y sus municipios”. Este reparto de tareas es la esencia de la noción de Gobernanza multinivel: implicar a todos en la construcción europea. El Comité de las Regiones, órgano clave en este proceso, lanzó el pasado año el Libro Blanco sobre la Gobernanza multinivel18 que contiene dos objetivos estratégicos clave, a saber “favorecer la participación en el proceso europeo y reforzar la Este reparto de tareas es la esencia de la noción de Gobernanza multinivel: implicar a todos en la construcción europea. 16. Introducción del Libro Blanco sobre la Gobernanza multinivel (2009/C 211/01). 17. Realizada el 25 de marzo de 2007 con ocasión del quincuagésimo aniver- sario de los Tratados de Roma. 18. Documento 2009/C 211/01, DOUE de 4 de septiembre de 2009. El periodo para realizar propuestas y comentarios terminó el pasado 30 de noviembre. En base a los resultados de la consulta el comité de las Regiones elaborará un plan de acción destinado a implementar las recomendaciones expresadas en el documento. 2010 | nº 55 199 [55] Revista Valenciana d’Estudis Autonòmics La gobernanza multinivel implica asimismo un respeto absoluto del principio de subsidiariedad, que evita que la toma de decisiones se concentre en un solo nivel de poder, garantizando a su vez que las políticas se conciban y apliquen en el nivel más apropiado. eficacia de la acción comunitaria”. Este organismo es consciente de la necesidad de una acción coordinada de la Unión Europea y los Estados miembros, si bien a ésta debe sumarse la de los entes regionales y locales; dicha colaboración garantiza la plena legitimidad democrática y la representatividad de todos los agentes implicados. Estadísticamente, las entidades territoriales suponen un 16% del PIB y un tercio del gasto público19, lo que refleja una idea de su envergadura y del lugar que deberían ocupar en el proceso de construcción europea. La gobernanza multinivel implica asimismo un respeto absoluto del principio de subsidiariedad, que evita que la toma de decisiones se concentre en un solo nivel de poder, garantizando a su vez que las políticas se conciban y apliquen en el nivel más apropiado. Se puede afirmar que la Gobernanza multinivel se inspira pues en el principio de subsidiariedad, pero también en la proporcionalidad, la proximidad, la asociación, la participación, la solidaridad y la lealtad mutua. Dichos principios deben regir la elaboración de las políticas comunitarias, por lo que es esencial que los entes subestatales ocupen el lugar que les corresponde en el seno de la Unión Europea. La ciudadanía en general se siente más próxima de sus representantes regionales y locales20, por lo que el desarrollo de la gobernanza multinivel parece ser el proceso natural demandado por los ciudadanos de los Estados miembros. Respecto de las recomendaciones realizadas por el Comité de las Regiones deben resaltarse la consolidación de la práctica del asociacionismo, tanto en sentido vertical (entre entidades territoriales / Gobierno y Unión Europea) como en sentido horizontal (entidades territoriales / sociedad civil); la instauración de herramientas apropiadas al apoyo de la democracia participativa y el establecimiento de Pactos Territoriales Europeos que hagan confluir los distintos niveles de poder competentes. A pesar de lo positivo de la implantación de la gobernanza multinivel, los Estados miembros poseen una organización interna diversa, es decir existen Estados donde las regiones no poseen capacidad legislativa alguna, ni capacidad de decisión ya que todo se centraliza a través del gobierno del Estado. 19. Datos extraídos del documento citado supra (nota al pie 3). 20. Tal y como lo demuestra el Informe Especial del Eurobarómetro nº 307, sobre el papel y el impacto de los entes regionales y locales en Europa, publicado en febrero de 2009. 200 2010 | nº 55 La Europa de las regiones: propuestas de gobernanza Esto repercute en su visibilidad, por lo que se debería tener en cuenta este hecho a la hora de establecer una estrategia; si no fuera así, estaríamos ante regiones de segunda por lo que se volvería a dar un claro desequilibrio y el déficit democrático se vería acentuado. Conclusiones lo largo del presente estudio se ha plasmado la participación de los entes regionales y locales en el proceso de construcción europea. El papel de las regiones en dicho proceso enriquece la progresiva democratización de la Unión Europea; dicho de otro modo, se neutraliza el déficit democrático en el seno de las Instituciones Europeas pues se observa un progresivo acercamiento de las políticas europeas a sus últimos destinatarios, los ciudadanos. Si bien, el Estado debe permanecer como interlocutor único dentro del entramado institucional de la Unión Europea siendo el coordinador del papel de las Regiones en la fase descendente de recepción de la normativa comunitaria; es decir, es el Estado el que debe coordinar la correcta asimilación de la normativa comunitaria en todo su territorio. El Estado es el que tiene que decidir si la Comunidad Autónoma puede o no colaborar, puede o no actuar dentro del marco comunitario. Finalmente, es preciso recordar y respetar el principio de unicidad de representación de España en el seno de la Unión Europea y la consideración de unidad de acción de España en el exterior, por lo que deberá prevalecer el principio de responsabilidad última del Estado. A Es preciso recordar y respetar el principio de unicidad de representación de España en el seno de la Unión Europea y la consideración de unidad de acción de España en el exterior, por lo que deberá prevalecer el principio de responsabilidad última del Estado. 2010 | nº 55 201