El Futuro De Los Derechos Humanos En La Unión Europea

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EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA 295 EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA Vicente Garrido Consejero Jurídico del Consejo Consultivo de la Generalitat Valenciana Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universitat de València ∗ Como es sabido, los tratados fundacionales de las Comunidades Europeas no contienen un catálogo de Derechos Fundamentales, lo que no quiere decir que exista una falta de preocupación de las instituciones europeas por su reconocimiento y respeto. En este sentido, cabe recordar, por una parte, que el artículo 6 del Tratado de la Unión Europea advierte que las raíces comunes de los Estados de la Unión se encuentran en los valores de dignidad, igualdad, no discriminación, democracia y libertad; y por otra, la condición sine qua non impuesta a los Estados que quieren formar parte de la Unión, de ratificar el Convenio Europeo de Derechos Humanos. _______________________________________________________ ∗ Jornada de Valencia. 13 de diciembre de 2002. LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN ESPAÑA 296 Ello no obstante, el proceso de integración europea y la ampliación de la acción comunitaria con incidencia directa en la esfera jurídica de los ciudadanos de los Estados miembros, demanda, de una parte, un específico catálogo de Derechos propios y comunes a los Estados de la Unión, y de otra, una garantía jurídica de protección de los derechos fundamentales frente a la creación y aplicación de las normas comunitarias, más allá de la limitada protección que deriva de su fragmentario reconocimiento en los Tratados Por ello, hay que resaltar que en el proceso de integración y conformación de la Unión Europea se ha producido un hecho de suma relevancia, cual es el de la proclamación, por el Consejo Europeo, en la cumbre de Niza de 7 de diciembre de 2000, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Tal acontecimiento ha adquirido una especial importancia teniendo en cuenta la próxima ampliación de la Unión a Estados de la Europa del Este, —con una calidad de vida y culturas bien diversas—, y considerando, también, que se halla constituida, desde febrero del 2002, la Convención para el estudio de una futura Constitución de la Unión Europea como texto normativo básico y fundamental de la Organización supranacional. Ahora bien, las dificultades con las que se enfrenta este proceso son muchas y variadas. Todavía en suelo europeo existen situaciones especialmente complicadas en cuanto al respeto de los Derechos Fundamentales, aunque la in- EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA 297 corporación de los países de la llamada Europa oriental sólo puede ser saludada desde la satisfacción. Ello no obstante, el multiculturalismo, el conflicto de culturas, el rebrote de la intolerancia con partidos políticos o movimientos de escasas, por no decir nulas, convicciones democráticas, etc., son factores que pueden entorpecer dicho proceso y que requieren, desde la adhesión a la concepción de la dignidad humana como premisa fundamental de toda convivencia, de grandes dosis de generosidad. Tras la II Guerra Mundial, en el seno del Consejo de Europa se diseñó un sistema, que pudo considerarse avanzado entonces, de protección internacional de los Derechos Fundamentales, que cristalizó en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En su desarrollo ha tenido un papel decisivo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que se ha empeñado en que las disposiciones del Convenio de Roma, de 1950, se comprendan y apliquen de una manera práctica y efectiva. Esta circunstancia puede explicar que en el ámbito de las Comunidades Europeas no se contara con una específica declaración de Derechos Fundamentales, tal vez porque se consideraba suficiente la existencia del Convenio Europeo. Este panorama ha cambiado con la proclamación en diciembre de 2000, en Niza, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aunque ello plantea dos interesantes cuestiones, cuales son, de un lado, el valor y efectividad de la Carta; y de otro, la coexistencia entre la Carta y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, por una parte, y el Convenio y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por otra. LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN ESPAÑA 298 Por ello, cabe que nos preguntemos hasta qué punto deben mantenerse en un futuro dos sistemas europeos, —uno en el seno de la Unión Europea y otro en el seno del Consejo de Europa—, de protección de Derechos Fundamentales. Aunque en teoría los espacios están delimitados, —la Carta desplegaría sus efectos con relación a la actuación de las instituciones europeas y respecto de los actos de los Estados miembros que apliquen el derecho comunitario, mientras que el Convenio Europeo lo hace con relación a los actos de los Estados miembros del Consejo de Europa, con exclusión de los que sean aplicación del Derecho comunitario—, ambos sistemas pueden acabar yuxtaponiéndose y complicándose, originando situaciones de inseguridad jurídica. Ya se ha indicado que la Carta no se ha incorporado a los Tratados por lo que no posee un efecto jurídico directo. En tal sentido se suele calificar de derecho formalmente no vinculante (soft law). La cuestión está abierta y la solución diferida a un futuro próximo. Efectivamente, el Tratado de Niza incorporó un anexo IV ("Declaración sobre el futuro de la Unión que deberá constar en el Acta final de la Conferencia") en que se hace constar que una de las cuestiones a abordar en el desarrollo futuro de la Unión Europea será, precisamente, "el estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada en Niza, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Colonia" (apartado 5 del anexo), remitiéndose así a la Conferencia Intergubernamental que se convoca para el año 2004 (apartado 7) la concreción jurídica de aquella. EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA 299 Cabe recordar al respecto, la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de marzo de 2000, en la que muestra sus reticencias a que la Carta conserve el estatus actual, y en este sentido señala que "una Carta de Derechos Fundamentales que se redujera a una proclamación no vinculante y que, además, se limitara a una enumeración de derechos vigentes defraudaría las legítimas expectativas de los ciudadanos". El hecho de que la Carta no tenga efectos vinculantes no supone que no sea susceptible de producir algún efecto jurídico. La ausencia de fuerza jurídica vinculante de la Carta no implica ausencia de efectos jurídicos, y, en este sentido, ya la Comisión en su comunicación sobre la naturaleza de aquella puso de relieve que "se puede apostar —sin mucho riesgo—, que la Carta producirá sus efectos, también en el plano jurídico, sea cual fuere la naturaleza que se le atribuya", autoadvirtiéndose que "es evidente que el Consejo y la Comisión, que están llamados a proclamarla solemnemente, difícilmente podrán ignorar en el futuro, cuando actúen como legisladores, un texto que ha sido preparado a petición del Consejo Europeo por todas las fuentes de legitimidad nacionales y europeas reunidas en un mismo foro" y "del mismo modo parece lógico que, a su vez, el Tribunal de Justicia se inspire en la Carta, como ya lo hiciera con otros textos sobre derechos fundamentales" de manera que "se puede lógicamente esperar que la Carta, en cualquier hipótesis, resulte vinculante a través de su interpretación por el Tribunal de Justicia como principios generales del derecho comunitario". Esta es precisamente la línea argumental que LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN ESPAÑA 300 ya ha aflorado en el seno del propio Tribunal, concretamente en las conclusiones del Abogado General Tizziano en el asunto BECTU, de 26 de junio 2001 (C-173/99), en las que, con relación a la consideración como derecho fundamental del derecho a vacaciones anuales retribuidas puede leerse que: "Cierto es que no se ha reconocido a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea como portadora de alcance genuinamente normativo en sentido estricto. Con otras palabras, no es, formalmente, en sí misma vinculante. Sin embargo, sin pretender participar aquí en el amplio debate que está teniendo lugar en torno a los efectos que, bajo otras formas y medios, puede no obstante producir la Carta, el hecho es que incluye declaraciones que parecen en gran medida reafirmar derechos consagrados en otros instrumentos. En su preámbulo, además, se señala que "la presente Carta reafirma, respetando las competencias y misiones de la Unión, así como el principio de subsidiariedad, los derechos reconocidos especialmente por las tradiciones constitucionales y las obligaciones internacionales comunes de los Estados miembros, el Tratado de la Unión Europea y los tratados comunitarios, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades fundamentales, las Cartas Sociales adoptadas por la Comunidad y por el Consejo de Europa, así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos". Consecuencia de ello, —concluye Tizziano—, pienso que, en procedimientos relativos a la naturaleza y alcance de un derecho fundamental, las declaraciones relevantes de la Carta no pueden ser ignoradas; particularmente no podemos ig- EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA 301 norar su claro propósito de servir, cuando sus disposiciones así lo permiten, como parámetro sustancial de referencia para todos los involucrados —Estados miembros, Instituciones, personas físicas y jurídicas— en el contexto comunitario". Por lo tanto, es de esperar que en un futuro el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y el Tribunal de Primera Instancia puedan recurrir a la Carta como un elemento más con el que operar en el discurso motivador de sus resoluciones. Este posible empleo de la Carta resultaría avalado por la Comisión de las Comunidades Europeas, que si bien partidaria por razones de visibilidad y seguridad jurídica de su incorporación a los tratados, estimó que parece lógico que el Tribunal de Justicia se inspire en la Carta, como ya lo hiciera con otros textos sobre Derechos Fundamentales. Se puede lógicamente esperar que la Carta, en cualquier hipótesis, resulte vinculante a través de su interpretación por el Tribunal de Justicia como principios generales del Derecho comunitario. Como acertadamente ha señalado Carrillo Salcedo, la Carta "por sí misma es mucho más que un conjunto de exhortaciones morales o políticas, es es un instrumento de innegable relevancia jurídica que fija los criterios para valorar la legitimidad de la actuación de todos los poderes públicos en el ámbito de la Unión Europea. De ahí que incluso habiendo sido proclamada y no incorporada a los Tratados, va a operar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como una especie de carta constitucional en la medida en que condensa y expresa las tradiciones constitucionales comunes de los estados miembros y los principios generales del Derecho comunitario en materia de derechos y libertades fundamentales". LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN ESPAÑA 302 Ahora bien, como ya se ha indicado, una de las cuestiones a resolver en un futuro es la coexistencia entre la Carta y el Tribunal de Justicia, por una parte, y el Convenio y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, por otra. Por ello es necesario clarificar las relaciones entre el Convenio y el derecho comunitario europeo. En este sentido, la Declaración de Laeken del 15 de diciembre de 2001, invita a la Convención encargada de preparar la reforma institucional de la Unión a reflexionar hasta el punto de llegar a saber "si la Carta de los Derechos Fundamentales deberá integrarse en el Tratado de base y presentar la cuestión de la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo de los Derechos Humanos". Si los Estados miembros de la Unión Europea no tienen reparos en aceptar la jurisdicción del Tribunal de Estrasburgo con relación a aquellos actos realizados en base a su propio ordenamiento (e, incluso, en aplicación del derecho comunitario), no parece descabellado aceptar la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con relación a la actuación de la Unión Europea o de los Estados Miembros en aplicación del derecho comunitario. Sin embargo, el Convenio adolece de una serie de carencias. Al tema de sobra conocido de la eficacia de las sentencias del Tribunal, cuestión que exigiría una solución común para todos los Estados miembros, se suma el hecho de que nos encontramos ante un texto un tanto desfasado, a pesar de los Protocolos adicionales. Sigue siendo una asig- EL FUTURO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA UNIÓN EUROPEA 303 natura pendiente en el Consejo de Europa la elevación de los derechos sociales a un estatuto similar a los civiles; por ello, si el Convenio quiere seguir siendo pieza clave en la construcción de un derecho europeo de los Derechos Fundamentales, es una premisa que se actualice reconociendo nuevos derechos, de tal suerte que el resultado final fuera un texto que recogiera similares derechos a los que recoge la Carta. Lo anteriormente expuesto pone de manifiesto el complejo panorama que ofrece el reconocimiento y protección de los Derechos Fundamentales en el seno de la Unión Europea. Para clarificarlo, se estima conveniente, como primera premisa, dotar de eficacia jurídica a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, incluyéndola en los Tratados o en una futura Constitución. Debe, además, ponderarse la posibilidad de establecer un recurso ante el Tribunal de Justicia para que toda persona que se considere víctima de una vulneración de uno de los derechos recogidos en la Carta, imputable a las Instituciones de la Comunidad o a los Estados miembros en aplicación del derecho comunitario, pueda accionar ante él impetrando su amparo. El Tribunal vendría obligado, por mor del artículo 52.3 de la Carta, a utilizar la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como estándar mínimo. Pero, también se deben fomentar mecanismos de colaboración entre los Tribunales con el fin de aunar criterios y no provocar disfuncionalidades, así como mecanismos de información con el fin de evitar que una persona presente su demanda ante los dos Tribunales simultáneamente. LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LA TRANSICIÓN POLÍTICA EN ESPAÑA 304 En todo caso debe retomarse la cuestión de la adhesión de la Unión Europea al Convenio de Derechos Humanos, aceptando la jurisdicción del Tribunal de Estrasburgo, como última instancia en materia de Derechos Fundamentales. Pero, previamente, como se ha expuesto, se ha de acometer una actualización del catálogo de derechos del Convenio y sus protocolos, en un nuevo Convenio que recoja los mismos derechos que los de la Carta y establecer mecanismos que permitan la incorporación cuasi simultánea de nuevos derechos.