Componente Ambiental Y De Gestión Del Riesgo En Los Procesos De

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• SALIDA Nro.: 114117 Fecha: 21-11-2012 JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE MBIEiTE MINISTERIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENI CALLE 37 NO.8-l0 - DESARROLLO SOS!ENIBLE D.C. (BOGO!A) Bogotá, D.C,.[ 111036-0DAN t NCv' 2012 • e; • ~ • ~ • 21/11/2012 15:59 Al Contestar cite este No.: 20121121496 Origen:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Destino,Subdireccion Planeación r Sistem Anexos: fol:28 J MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE 211111201215:31:45 fOUOS:2BANEXOS:O AL CONTESTAR CITE: 4120-E1-57218 TIPO DOCUMENTAL:SOUCITUD REMITE:PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION DESTINATARIO,OFlCINA DE CONTROLlNTERNO DE AMBIENTE Doctor JUAN GABRIEL URIBE Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible Doctor FERNANDO CARRILLO Ministro del Interior Señores ALCALDES Radicado Externo: EXTM112-0040009 Fecha y hora de radicado: 21-nov-2012 15:13:05 Cantidad de anexos: O Funcionario Radicador: Cárdenas Beltran, Jairo Alonso MUNICIPALES Y DISTRITALES Señores DIRECTORES CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES y DE DESARROLLO SOSTENIBLE Señores DIRECTORES AUTORIDADES Ref.: AMBIENTALES Ministerio del Interior República de Colombia Teléfono PBX: +(57)1 2427400 Área destinataria: Despacho del Ministerio del Interior Funcionario responsable: Monroy Cuellar, Maritla Contraseña para consulta vía web: 847C1968 http://www.mininterior.gov.co URBANAS COMPONENTE AMBIENTAL Y PROCESOS DE MODIFICACION TERRITORIAL. DE GESTION DEL RIESGO EN LOS DE LOS PLANES DE ORDENAMIENTO Respetados Señores: En ejercicio de la función prevista consagrada en los articulos 277 y 278 de la Constitución Politica de Colombia y en el Decreto 262 de 2000, el suscrito Procurador Delegado para Asuntos Ambientales y Agrarios formula un respetuoso llamado a las autoridades destinatarias de la presente comunicación para que promuevan organizada mente la incorporación del componente ambiental y de gestión de riesgo en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los términos de sus competencias. 1 , SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012 JUAN GABRIEL URIBE :MINISTRO DE AMBIENTE MINISTiRIO AMBIEHTK y DESARROLLO SOSrKJl CALLE 31 NO.8-40 - DESARROLLO SOSTENIBLE D.C. (BOGOTA) SECRETARIA DISTRITAL DE AtllllENTE Radicacion: 2012ERI42023 Al. RESPONDER el TE ESTE NUI'ERO Fecha: 2012-11-21 16:29 Proceso: 2471035 Folios: 28 Anexos: No Asunto: COtWHEIfTE At1BIEHT~ y DE G ESTION OEL RIESGO EN LOS PROCESOS O E MOOIFICAGIOrI DE LOS PLANES DE ORD EHAMIEHTO TERRITORIAJ_ Des ti t1(): OFICINA DE CONTROL INTERNO Orisen: PRODJRA~JRIA GENERAl DE LA NACION Tipo: Oficio Recibido •, En sede preventiva se pretende contribuir y apoyar el proceso que vienen adelantando los alcaldes municipales y distritales para la incorporación de la variable ambiental y de gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los términos del "Plan Estratégico 2009 - 2012 Procurando orden y rectitud", en cumplimiento de los objetivos misionales de la entidad, desde las perspectivas ambiental y agraria, con sus líneas estratégicas especialmente: (i) incorporación de la .variable ambiental en el proceso de actualización de los planes de ordenamiento territorial; (ii) Funciones ambientales de las entidades territoriales; (iii) educación ambiental; (iv) cambio climático. Proceso que cuenta con el acompañamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales- CAR, en los términos señalados en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias vigentes. 1. El proceso de ordenamiento territorial. Aunque la Ley 9' de 1989', señala RINCÓN CaRDaBA, constituye un antecedente importante en materia de organización de los centros urbanos, la expedición de la Constitución Politica de 1991, caracterizada por un amplio y definido contenido ambiental y por diversas manifestaciones de derechos fundamentales, puso de relieve la insuficiencia de los instrumentos legales existentes para lograr una adecuada ordenación del territorio. Es en este contexto en el que se expide la Ley 388 de 19972, en el que la planificación vuelve a ocupar un lugar preferente, pero esta ya no sólo debe tener en cuenta los usos del suelo en el área urbana sino que además debe incorporar objetivos, politicas, estrategias y disposiciones normativas que tengan en cuenta el entorno regional, el desarrollo económico, social y cultural del municipio y la imperatividad de conservar valores históricos, artisticos y ambientales. La virtud de la Ley 388, recuerda RINCÓN CaRDaBA, fue precisamente enlazar el crecimiento de la ciudad con la exigencia de conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad, sin dejar de lado aspectos económicos y de competitividad. De hecho, precisa el destacado autor, el concepto de ordenación del territorio desborda el espacio fisico urbano y se extiende al área rural, facilitando mecanismos de conexión y de comunicación entre estos dos componentes3. De acuerdo a lo consagrado en el articulo 80 de la Constitución Política, "El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (... )". 1 Ley 9' de 1989: Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipai, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones. Ley 388 de 1997: Por la cuai se modifica la Ley 9' de 1989, la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. , JORGE iVÁN RINCÓN CÓRDOBA,Planes de ordenamiento territoria'- propiedad y medio ambiente, Derecho Urbanístico No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 20 y 21. 2 2 J Como lo dispone el articulo 311 de la Constitución Política de Colombia, al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar 105 servicios públicos que determina la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir con las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes. Con la expedición de la Ley 388 de 1997 se establecieron, entre otros, 105 mecanismos para promover el ordenamiento del territorio del municipio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural, la prevención de desastres, asi como la ejecución de acciones urbanisticas eficientes. El denominado Plan de Ordenamiento Territorial, que 105 municipios y distritos deben adoptar en aplicación de la Ley 388 de 19974, constituye el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. A través de 105 planes de ordenamiento del territorio, se impone no 5010 la obligación de que la expansión de la ciudad esté previamente delimitada, sino que además se incorpora el suelo de protección para preservar espacios naturales vitales y en general disminuir 105 impactos negativos de la actividad del hombre sobre la naturaleza. Como si fuera poco, destaca RINCÓN CÓRDOBA, mediante la ordenación se consigue mejorar las condiciones estéticas y de salubridad de sectores marginados y la habilitación de redes de servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos'. Dichos planes se definen como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fisico del territorio y la utilización del suelo. Para municipios con una población superior a 100.000 habitantes el plan se denominará "Plan de Ordenamiento Territorial"; para municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes se denominarán "Planes Básicos de Ordenamiento Territorial"; y para municipios con población inferior a 30.000 habitantes, se denominarán "Esquemas de Ordenamiento Territorial". En la elaboración y adopción de 105 planes y esquemas de ordenamiento municipios y distritos deberán tener en cuenta, como determinantes jerarquia, las relacionadas con la conservación y protección del medio recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. determinantes se encuentran las normas y reglamentos expedidos por del Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobre conservación, Ley 507 de 1.999, modificaciones , Ob. Cit. Pág. 21. 4 excepcionales territorial, 105 de superior ambiente, 105 Entre dichas las entidades preservación, de los POTo 3 I uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras. Los Planes de Ordenamiento Territorial deben contar con 3 componentes: componente general, componente urbano y componente rural. El artículo 24 de la Ley 388 de 1997 señala que dentro del trámite de formulación del respectivo proyecto de plan de ordenamiento, se deberá someter a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental para su aprobación, lo que tiene que ver con los asuntos exclusivamente ambientales de dicho proyecto, el cual sólo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en estudios previos. Para la citada Ley 388, los planes de ordenamiento terrítorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos; el contenido estructural del Plan tendrá una vigencia a largo plazo, con un mínimo de 3 períodos constitucionales de las administraciones locales. Dentro de los 6 meses anteriores al vencimiento de la vigencia del POT, las administraciones locales y distritales deberán iniciar el trámite de formulación del nuevo Plan o su revisión o ajuste. Las revisiones están sometidas al mismo procedimiento de la aprobación y deben sustentarse en cambios significativos. La Ley 1551 de 20126, que se ocupa de modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, y que será motivo de análisis detallado más adelante, señala que corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios UPRA-, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial, para la Ley 1551 de julio 06 de 2012, serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años, sin referencia a período constitucional alguno. 2. Circular No. 023 de 13 de abril de 2010 del Despacho General de la Nación. del Procurador Para apoyar la eficaz incorporación de la variable ambiental en dichos planes de ordenamiento del territorio, el Despacho del Procurador General de la Nación expidió, Ley 1551 de 2012: Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento los municipios. 6 de 4 en sede preventiva, la Circular No. 023 del 13 de abril de 2010 proponiendo catorce (14) aspectos para ser tenidos en cuenta al momento de la elaboración, revisión y ajuste de los planes de ordenamiento territorial. Como quiera que un importante número de municipios están realizando actualmente el proceso de revisión y ajuste de su esquema de ordenamiento territorial, conviene tener presente y recordar, en primer lugar, las consideraciones ambientales que fueron incluidas en la citada Circular No. 023 del 13 de abril de 2010: a. Conocimiento del territorio. Es fundamental que los Alcaldes, los Concejos Municipales y Distritales, las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales Urbanas, al momento de participar en el ámbito de sus competencias en el proceso de revisión de los Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, conozcan a plenitud el territorio del municipio para poder proponer con responsabilidad las nuevas directrices que regirán el uso del suelo en el nuevo periodo constitucional. b. Buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública que debe propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural del municipio. c. Conservación y protección del naturales. Deben tenerse en cuenta nacionales, regionales y locales en medio ambiente y de los recursos municipio. d. Prevención de amenazas y de riesgos naturales. Es necesario mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales y promover una cultura hacia la prevención del riesgo. Hay que redoblar esfuerzos en la prevención de desastres naturales, especialmente en materia de inundaciones, avalanchas, tsunami, derrumbes e incendios, mediante actividades orientadas a incorporar la prevención de desastres en los planes de ordenamiento territorial, mejoras en drenajes, sistemas de alerta y normas que prohiban el asentamiento informal en zonas propensas a riesgos de desastres naturales, debe permitirse, también, prevenir y controlar incendios forestales y manejar áreas susceptibles de ese tipo de afectaciones. medio ambiente y de los recursos las normas expedidas por las autoridades materia de conservación y protección del naturales, aplicables en el territorio del 5 e. Señalamiento y localización de infraestructuras básicas. Es importante considerar el señalamiento y localización de las infraestructuras básicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energia, sistemas de disposición de residuos sólidos tales como rellenos sanitarios y rellenos de seguridad, plantas de sacrificio animal, plantas de tratamiento de aguas residuales y adopción del COSO municipal, entre otros. f. Establecimiento de áreas protegidas. Debe tenerse en cuenta y promoverse, a su vez, la existencia de áreas protegidas del orden nacional, regional y local, en sus diferentes categorias y de acuerdo a la vocación ecológica del municipio. Esto incluye considerar la presencia en el municipio de áreas del sistema de parques nacionales naturales, de reservas forestales nacionales, de distritos de manejo integrado, de zonas marinas y costeras, entre otras. g. Zonificación del suelo del municipio. La revisión y actualización del esquema de ordenamiento del territorio es la oportunidad para establecer un sistema tecnificado de zonificación de los suelos del municipio, con participación de las autoridades ambientales, y que atienda la vocación adecuada para su desarrollo sostenible. Hay que atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad, a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible. Supone la decisión política y técnica adecuada para promover el nuevo modelo de desarrollo que se desea para el municipio, con base en las determinantes ambientales existentes. h. Manejo de las cuencas hidrográficas. Es básico tener en cuenta la presencia de las cuencas hidrográficas que tiene la región, así como sus instrumentos de ordenamiento y manejo, para promover su protección y conservación, de acuerdo con las normas y directrices que han expedido las autoridades ambientales correspondientes. La protección de las cuencas hidrográficas debe considerar y tener en cuenta aspectos relacionados con la reforestación, la limpieza, el mantenimiento y los caudales ecológicos a considerar. Este tema incluye un aspecto de los POTs que tiene que ver con la determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable que se requieren en el municipio. í. Defensa y preservación del patrimonio ecológico del municipio. Es función del plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos idóneos para la preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio, esto es, sus riquezas naturales, inclusive su estructura ecológica principal. 6 j. Promoción de un nuevo modelo de espacios verdes para el municipio. El proceso de revisión del nuevo modelo de ordenamiento del territorio permite determinar el nuevo esquema de espacios verdes abiertos para el municipio, asi como la creación de bosques urbanos plantados y la protección de los bosques nativos establecidos en la jurisdicción del municipio. Es la oportunidad para determinar el potencial ecológico del municipio, por el conocimiento de sus áreas estratégicas. k. Garantizar el derecho constitucional a la vivienda y a los servicIos públicos domiciliarios. Es función legal y constitucional del plan de ordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. Esto supone la determinación de sitios adecuados para la ubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura que tengan la posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicos de buena calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial incluye la expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental. 1. Promoción del modelo de planificación y de coordinación interestatal. Debe promoverse la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Por esta razón, hay que articular y potenciar los vinculos entre el Plan de Desarrollo y el POT, y fortalecer el apoyo de la Corporación Autónoma Regional (CAR) a la administración municipal. m. Formulación de estrategias para evitar la degradación de los suelos. El Plan de Ordenamiento Territorial constituye una de las principales herramientas para evitar la degradación de los suelos, en tanto que permite promover una estrategia de estabilización y de recuperación de suelos de ladera, afectados por erosión y contribuye, a su vez, a consolidar una estrategia de evaluación de áreas susceptibles a procesos de remoción en masa y a socavación de cauces e implementación de obras de manejo y recuperación en zonas de alto riesgo. 7 n. Adopción de un nuevo modelo de desarrollo para el municipio. El plan de ordenamiento territorial permite adoptar un nuevo modelo de desarrollo para el municipio, esto es, un nuevo plan de redistribución de las áreas para desarrollar y conservar, con un adecuado soporte ambiental. El componente general del Plan de Ordenamiento Territorial, por ejemplo, supone la adopción de unas políticas de largo plazo para la ocupación, el aprovechamiento y el manejo del suelo y del conjunto de los recursos naturales. Y, el componente rural, por su parte, permite señalar las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, forestal y minera. Mediante la Circular No. 023 de 2010, el Despacho del Procurador General de la Nación, en sede preventiva, exhortó a las autoridades responsables de formular y de participar en el proceso de expedición de los Planes de Ordenamiento Territorial a incluir la variable ambiental en dichos esquemas de ordenamiento del territorio, con base en las siguientes observaciones: • • • Revisar e incorporar en el trámite de formulación de los POT, PBOT y EOT, lo que tiene que ver especificamente con el dimensionamiento ambiental del componente general, del componente urbano y del componente rural. Revisar e incorporar en los POT, PBOT y EOT, las observaciones hechas por las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales, asi como la aprobación final en relación con aspectos ambientales que a estas corresponde. Tener en cuenta en las revisiones y nuevas formulaciones de los POT, PBOT y EOT, las previsiones legales relacionadas con aspectos ambientales, en los términos y condiciones señalados en la Circular No. 023 de 2010. Adicionalmente a las determinantes anteriores, debe ser prioritario para las administraciones municipales tener en cuenta el impulso y promoción del proceso educativo y cultural en educación ambiental, especialmente la inclusión de Proyectos Educativos Ambientales - PRAES -, conforme a lo establecido en el Decreto 1743 de 1994 y en la Directiva No. 007 de Octubre 21 de 2009, expedida por la Procuraduria General de la Nación. 3. Nuevo marco juridico aplicable al ordenamiento territorial. Es importante tener presente que con posterioridad a la expedición de la Circular No. 023 del 13 de abril de 2010 por parte del Despacho del Procurador General de la Nación, se ha expedido en el pais un nuevo marco normativo aplicable directa e indirectamente al ordenamiento territorial, y se han presentado circunstancias 8 • climáticas extremas como el fenómeno de la Niña y el fenómeno del Niño, que necesariamente deben ser tenidas en cuenta al momento de actualizar el modelo de ordenamiento territorial por parte de las autoridades competentes. Algunas de dichas normas, son las siguientes: A. Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014)'. Como se advierte en el Capítulo I del Plan Nacional de Desarrollo (2010-2014) "Prosperidad para todos", si bien el país enfrenta grandes retos como los de consolidar la seguridad, disminuir el desempleo, eliminar la pobreza y enfrentar los desafíos del cambio climático, es indiscutible que así como unas barreras se han ido superando, otras han venido apareciendo. Es el caso de la fuerte ola invernal que azotó a una porción grande del terrítorio nacional desde el segundo semestre del 2010 Y que dejó graves consecuencias sobre la población y sobre las actividades económicas •. En este marco de referencia, es necesario llamar la atención de las administraciones municipales para que tengan en cuenta que el cambio climático ha hecho presencia en el pais, y que dicho fenómeno ambiental asi como el riesgo por la ocurrencia de desastres deben ser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar los planes de ordenamíento del territorio en el país. Se trata, recuerda el Plan Nacional de Desarrollo, de preparar al pais para que las consecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedan prevenir, mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximas generaciones9. Dentro de los llamados ejes transversales del Plan Nacional de Desarrollo, se insiste en un desarrollo institucional, en la adaptación al cambio climático, en la gestión del desarrollo sostenible y en una sociedad para la cual la sostenibilidad ambiental sea una prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad para con las generaciones futuras. Se insiste en un Estado que abogue por el desarrollo sostenible, que anteceda y prepare a la sociedad para enfrentar las consecuencias del cambio climático. Algunos de los principales aportes del Plan Nacional de Desarrollo materia de ordenamiento del territorio son los siguientes: a. 2010-2014 en En materia de enfoque del desarrollo regional, señala que un plan de desarrollo parte de reconocer las diferencias regionales como marco de referencia para El Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014 fue aprobado medianle la Ley 14S0 de 16 de junio de 201l. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 "Prosperidad para lodos". Tomo 1, Pág. 2l. , Ob. Cil. Pág. 21. 17 8 9 formular políticas públicas y programas acordes con las caracteristicas y capacidades de cada región, teniendo en cuenta las particularidades de sus diversos grupos poblacionales. Desde el punto de vista de la diversidad regional, natural y medio ambiental, las particularidades geográficas, geológicas y 105variados climas determinan la ocurrencia de diferentes eventos naturales que afectan la vida humana, el funcionamiento de la economia y el desarrollo regional. Recuerda que importantes zonas del pais están expuestas a erupciones volcánicas, terremotos, sequias, inundaciones, deslizamientos, etc. Los fenómenos naturales que afectan el desarrollo y amenazan la sustentabilidad tienden a ocurrir con mayor frecuencia e intensidad por efecto del cambio climático. Para lograr un desarrollo sustentable, recuerda el Plan de Desarrollo, es necesario articular 105 planes de ordenamiento y gestión ambiental y en general incorporar la planificación y gestión de desarrollo territorial, de manera explícita e integral y con visión de largo plazo, previendo la atención del riesgo por fenómenos naturales, de manera que se reduzcan 105 impactos de amenazas naturales y la magnitud de 105desastres '0. b. Con relación al tema de lineamientos estratégicos diferenciados, se hace énfasis en planificación y ordenamiento del uso productivo del suelo a través de la implementación de estrategias de reconversión del uso del suelo para aumentar la productividad regional y proteger y restaurar 105ecosistemas, con especial atención al programa de desarrollo integral para La Mojana y de Zonificación y Ordenación de la Reserva Forestal Sierra Nevada de Santa Marta ". Otro lineamiento estratégico diferenciado es la adopción de medidas de mitigación o reducción del riesgo a 105efectos del cambio climático por aumento del nivel del mar y erosión costera 12. Así mismo, se insiste en una articulación subregional y regional de 105 planes de ordenamiento territorial municipal y en la incorporación de la gestión del riesgo natural en la planificación, para regular y orientar el aprovechamiento sostenible de la ecorregión Macizo Colombiano, preservando su potencial hidrico, controlando las presiones extractivas y propiciando el desarrollo turístico, considerando 105derechos de 105pueblos índígenas13. c. 10 En el tema de Estrategia de Vivienda y de Ciudades Amables, el Plan Nacional de Desarrollo plantea como uno de sus objetivos incorporar parámetros de sostenibilidad ambiental, urbana y de gestión del riesgo en el desarrollo de las Ob. Cit. Pág. 27. El Área de influencia de este lineamiento Ob. Ci!. Pág. 41. 11 es Bolívar, Sucre, Córdoba, Antioquia, Magdalena y Cesar. 12 El Área de influencia de este lineamiento es Atlántico, La Guajira, Magdalena, Bolívar, Córdoba, Sucre, San Andrés y Providencia. Ob. Cit. Pág. 41. 13 El Área de influencia de este lineamiento es Cauca, Huila y Nariño. Ob. Cit. Pág. 41. 10 • ciudades, mediante el desarrollo de programas de renovación urbana, mejoramiento integral de barrios, sistemas de movilidad eficientes y manejo adecuado de residuos, asi como en la producción de insumos, la prestación de los servicios públicos domiciliarios y en la construcción de las edificaciones14. Asi mismo, se trata de estructurar e implementar intervenciones integrales de movilidad y desarrollo urbano que se articulen con el ordenamiento territorial, apoyando y promocionando soluciones de transporte público masivo y no motorizado, sostenibles en términos operacionales, ambientales y financieros, articulados con medidas de administración de la demanda y uso del suelo 15. d. Para garantizar una mayor sostenibilidad de las ciudades, el Plan Nacional de Desarrollo se plantea textualmente continuar apoyando el ajuste a los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), para la incorporación de la gestión del riesgo, los procesos de reasentamiento identificados para la atención de la población afectada por la ola invernal 2010/2011, asi como la ubicada en zonas de alto riesgo no mitigable y aplicar instrumentos de control urbano. Para dichos efectos, la Dirección General del Riesgo y el Ministerio (entendemos el de Vivienda) priorizarán y brindarán apoyo y asistencia técnica a las entidades territoriales particularmente aquellas con revisión y ajuste del POTo Así mismo, el Plan Nacional de Desarrollo señala que con el apoyo de las agremiaciones de profesionales del sector y la academia, se formulará e implementará una estrategia nacional para la definición y/o aplicación de instrumentos de control urbano, a través de los cuales se prevenga o mitiguen los impactos generados por el cambio c1imático'6. e. En el mismo tema de la sostenibilidad de las ciudades, se plantea también que el gobierno debe expedir la Política Nacional de Espacio Público, mediante la cual se apoyará a las entidades territoriales en el fortalecimiento de su capacidad institucional y administración para la planeación, gestión, financiación, información y sostenibilidad del espacio público; se generarán instrumentos para regular su aprovechamiento económico; se promoverán estándares adecuados de accesibilidad para toda la población y se fortalecerá el control urbano17• f. El capítulo VI del Plan de Desarrollo reconoce que considerando el acelerado crecimiento proyectado para el cuatrienio, se espera que se generen presiones adicionales a las ya existentes sobre el ambiente, lo cual implicaria grandes Ob. Ob. 16 Ob. 17 Ob. 14 15 Cit. Pág. 303. Cit. Pág. 303. Cit. Pág. 304. Cit. Págs. 304 y 305. 11 transformaciones en un corto periodo de tiempo. La gestión ambiental enfrenta el reto de asegurar que este crecimiento cumpla con los parámetros de sostenibilidad. Esto es, cambiar la tendencia de deterioro ambiental, de los procesos inadecuados de ocupación y uso del territorio y adaptarse a la variabilidad climática. Asi mismo, desarrollar estrategias de conservación, con la finalidad de proteger la diversidad biológica y la provisión de los servicios ecosistémicos que sustentan y contribuyen al bienestar de la sociedad18. g. Se señala, además, que los procesos desordenados de urbanización que se han generado en muchas regiones del pais han causado transformaciones del paisaje, pérdida de biodiversidad, reducción del espacio público, disminución de la calidad del aire, afectación de la oferta y calidad del recurso hídrico, generación de residuos, pérdida y afectación de la disponibilidad del suelo y aumento de la vulnerabilidad19. h. Según el Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio, citado en el Plan Nacional de Desarrollo, existe un amplio reconocimiento sobre la relación directa que existe entre el deterioro ambiental, el aumento de la pobreza20 y su carga desproporcionada sobre los segmentos más vulnerables de la población. La degradación ambiental es un tema fundamental para el desarrollo de cualquier país, se encuentra ligado de manera inseparable y es causa de problemas asociados a la pobreza, el hambre, la inequidad de género y la salud, entre otros2'. Para el Banco Mundial, se estima que la degradación ambiental en Colombia representa pérdidas equivalentes al 3.7 % del PIB; cifra que contempla los costos asociados con la contaminación atmosférica urbana e intradomiciliaria, los servicios deficientes de abastecimiento de agua, saneamiento e higiene, los desastres y la degradación de los suelos y está asociada a un mayor incremento de las tasa de morbilidad y mortalidad, especialmente entre los más pobres22. 18 19 Ob. Cit. Págs. 562 y 563. Ob. Cit. Pág. 563. Informe de Objetivos de Desarrollo del Milenio. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 20102014 "Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564. 2121 Melnik et ál., 2005 en MAVDT 2009. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 20 "Prosperidad para todos". Tomo 11, Pág. 564. Banco Mundial, 2007:118. Tomado de PLAN NACIONAL DE DESARROLLO2010-2014 "Prosperidad todos". Tomo 11, Pág. 564. 22 para 12 • i. A pesar del esfuerzo hecho en los últimos quince años por incorporar la dimensión ambiental en el ordenamiento territorial del país, destaca el Plan Nacional de Desarrollo, los resultados son aún incipientes, en razón a que no existen las suficientes articulaciones, instrumentos y herramientas para visibilizar y aplicar todos los determinantes ambientales en el ordenamiento territorial y municipal y la planificación sectorial. Es el caso de la indefinición de límites de las zonas de ronda, humedales, páramos, la zonificación y ordenamiento de las reservas de Ley 2a de 1959, la estructura ecológica principal y la capacidad de carga por cuenca, las cuales una vez disponibles a escalas generales requerirán con urgencia mayor precisión y su incorporación en el ordenamiento y la planificación. Adicionalmente, puntualiza el capitulo VI del Plan, no se han incorporado aún las variables por deterioro ambiental, por variabilidad climática y por impactos previstos del cambio climático, en los escenarios prospectivos y en los determinantes de ordenamiento territorial del pais23. j. En materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan de Desarrollo propone mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y de las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación del riesgo en los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambiental regional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a través del Ministerio". B. Documento Con pes No. 3700. Estrategia Institucional para la Articulación de Politicas y Acciones en materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de julio de 2011. Se trata de un documento de política que resalta la necesidad del pais de comprender y actuar frente a este fenómeno como una problemática de desarrollo económico y social. Busca generar espacios para que los sectores y los territorios integren dicha problemática dentro de sus procesos de planificación, articular a todos los actores para hacer un uso adecuado de los recursos, disminuir la exposición y sensibilidad al riesgo, aumentar la capacidad de respuesta y preparar al pais para que se encamine hacia la senda del desarrollo sostenible, generando competitividad y eficiencia. La estrategia reconoce la necesidad urgente de emprender medidas adecuadas de adaptación y mitigación y establece el marco dentro del cual se generarán25. 13 24 25 Ob.Cit. Pág. 566. Ob.Cit. Pág. 597. Documento Conpes No. 3700. Estrategia Institucional materia de Cambio Climático en Colombia. 14 de julio de para la Articulación de Políticas y Acciones en 2011. Págs. 6 y 7. 13 • Uno de los objetivos especificos del Documento Conpes es proponer un marco de coordinación por medio del cual los sectores, los territorios y las comunidades entiendan el cambio climático como un tema de desarrollo económico y social y por tanto, integren dicha problemática dentro de sus procesos de planificación e inversión. Las cuatro estrategias que trabajó el Gobierno Nacional para atacar la problemática del cambio climático, y que quedaron plasmadas en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 "Prosperidad para lodos", son las siguientes: a. b. c. d. Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático - PNACC. La Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono - ECDBC. La Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Paises en Desarrollo y la Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo ENREDO. La Estrategia de Protección Financiera ante Desastres. En los términos del Con pes, es necesario crear un arreglo institucional que permita la inclusión de las variables de cambio climático en la toma de decisiones de las autoridades, sectores y territorios con el fin de reducir la vulnerabilidad del pais y contribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible. Con el ánimo de reducir las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEl), el documento recomienda cinco acciones, que tienen gran impacto en un modelo de desarrollo del territorio, permeado por cambio climático: (i) disminución de la deforestación; (ii) disminución de la degradación de los bosques naturales; (iii) conservación de reservas forestales de carbono; (iv) aumento de las reservas forestales de carbono y (v) manejo sostenible de los bosques. C. Ley 1523 de 24 de abril de 2012. Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones. La gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de polilicas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explicito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. 14 • Se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calídad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrinsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población (articulo 1°). Algunos de los principales aportes que trae la Ley 1523 de 2012 para un eficiente proceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes: a. Principio de precaución. Dentro de los principios generales que orientan la gestión del riesgo sobresale el principio de precaución. Esto quiere decir que cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir o mitigar la situación de riesgo. b. Principio de sostenibilidad ambiental. Otro de los principios que consagra la Ley 1523 de 2012 es el de sostenibilidad ambiental. Señala que el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo. El riesgo del desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen caracteristicas irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres. c. Los Alcaldes y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El articulo 14 de la Ley 1523 de 2012 señala que los alcaldes como jefes de la administración local representan al Sistema en el Distrito y el municipio. El alcalde, como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. El parágrafo del articulo, por su parte, señala que los alcaldes y la administración deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, 15 .• especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. d. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El articulo 31 de la Ley 1523 señala que las corporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que las modifiquen, apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Su papel es complementario y subsidiario respecto de alcaldias y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio. e. Integración de la gestión del riesgo en la planificación territorial y de desarrollo. El articulo 39 de la Ley 1523 de 2012 dispone que los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del riesgo en el diagnóstico biofisico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. El parágrafo del articulo 39 señala que las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la Ley, deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento del territorio y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no hayan incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo. f. Incorporación de la gestión del riesgo en la planificación. El articulo 40 de la Ley 1523 de 2012 señala que los distritos, áreas metropolitanas y municipios en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se sancione la citada ley, deberán incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo, y por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, de conformidad con los principios consagrados en dicha ley. En particular, continúa diciendo el articulo 40, incluirán las previsiones de la Ley 9" de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que la sustituyan, tales como mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, 16 • delimitación y tratamiento en las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales, incluidos los mecanismos de reubicación de asentamientos; la transformación del uso asignado a tales zonas para evitar reasentamientos en alto riesgo; la constitución de reservas de tierras para hacer posible tales reasentamientos y la utilización de los instrumentos juridicos de adquisición y expropiación de inmuebles que sean necesarios para la reubicación de poblaciones en alto riesgo, entre otros. g. Ordenamiento territorial y planificación del desarrollo. El articulo 41 de la Ley 1523 de 2012 señala que los organismos de planificación nacionales, regionales, departamentales, distritales y municipales, seguirán las orientaciones y directrices señalados en el plan de gestión del riesgo y contemplarán las disposiciones y recomendaciones especificas sobre la materia, en especial, en lo relativo a la incorporación efectiva del riesgo de desastre como un determinante ambiental que debe ser considerado en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial, de tal forma que se aseguren las asignaciones y apropiaciones de fondos que sean indispensables para la ejecución de los programas y proyectos prioritarios de gestión del riesgo de desastres en cada unidad territorial. D. Ley 1537 de 24 de junio de 2012. Por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones. Se trata de un instrumento legislativo que tiene como objeto señalar las competencias, responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial, y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de vivienda de interés social y proyectos de vivienda de interés prioritario destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo territorial, asi como incentivar el sistema especializado de financiación de vivienda. Es importante recordar que uno de los elementos fundamentales del plan de ordenamiento territorial, en los términos de los articulos 1°, 3°, 8°, 13, 16, 91 Y 92, entre otros, de la Ley 388 de 1997, lo constituye la incorporación del derecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, tal como se mencionó en la Circular No. 023 de 13 de abril de 2010. En la circular se recordó que es función legal y constitucional del plan de ordenamiento territorial garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. Esto supone, se insistió, en la determinación de sitios adecuados para la ubicación de vivienda de interés social, con amoblamiento e infraestructura que tengan la posibilidad de soportar las presiones en materia de servicios públicos de buena 17 • calidad. El componente rural del Plan de Ordenamiento Territorial incluye la expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental. Algunos de los principales aportes que hace la Ley 1537 de 2012 para un eficiente proceso de ordenamiento del territorio, son los siguientes: a. Coordinación entre las entidades nacionales y territoriales. A propósito del tema de la coordinación que debe existir entre las entidades nacionales y las territoriales, el ordinal j) del articulo 3° de la Ley 1537 señala que le corresponde a los entes territoriales municipales y distritales tomar las decisiones que promuevan la gestión, habilitación, e incorporación del suelo urbano en sus territorios que permitan el desarrollo de planes de vivienda prioritaria y social, y garantizará el acceso de estos desarrollos a los servicios públicos, en armonia con las disposiciones de la Ley 388 de 1997 y la Ley 142 de 1994, en lo correspondiente. b. Informe de lotes. El articulo 45 de la Ley 1537 de 2012 señala que los alcaldes de los municipios y distritos enviarán al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio un informe con el inventario de los predios de propiedad del municipio, distrito y departamento de propiedad privada, que según el plan de ordenamiento territorial se localicen en suelo urbano y de expansión urbana y que se puedan destinar al desarrollo de programas de vivienda de interés prioritario. La misma obligación la tendrán los Gobernadores respecto a los predios de propiedad del Departamento. c. Destinación de suelo para VIS y VIP. El articulo 46 de la citada ley dispone que los planes de ordenamiento territorial o los instrumentos que los desarrollen o complementen, de los municipios o distritos con población urbana superior a 100.000 habitantes y municipios localizados en el área de influencia de los municipios y distritos con población urbana superior a 500.000 habitantes, conforme los criterios previstos en el parágrafo 1° del articulo 91 de la Ley 388 de 1997, deberán determinar dichos porcentajes, calculados sobre el área útil residencial del plan parcial o del proyecto urbanistico, tanto en el suelo de expansión urbana como en suelo urbanizable en el perimetro urbano. Se menciona, también, que el porcentaje mínimo de suelo sobre área útil residencial del plan parcial o del proyecto urbanistico en predios con tratamiento de desarrollo en suelo urbano y de expansión urbana para VIP es del 20%. d. Incorporación transitoria del suelo rural. suburbano y expansión urbana al perimetro urbano. El articulo 47 de la Ley 1537 señala que, con el fin de garantizar el desarrollo de programas de vivienda de interés social y prioritaria 18 • durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2012 y 2016, Y por una sola vez, los municipios y distritos podrán, a iniciativa del alcalde, incorporar al perímetro urbano los predios localizados en suelo rural, suelo suburbano y suelo de expansión urbana requeridos para el desarrollo y construcción de vivienda de interés social y vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial, que será sometido a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997. Para lograr dicha incorporación, dice el artículo 47 de la Ley 1537 de 2012 que se deben cumplir las siguientes condiciones: • • • • • Los predios deben tener conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía eléctrica y que tengan garantizada su conexión y articulación con los sistemas de movilidad existentes en el municipio o distrito. Los predios así incorporados al perímetro urbano quedarán sometidos al régimen de construcción prioritaria de que trata el artículo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997. Se aplicarán normas de tratamiento urbanístico de desarrollo y no se requerirá de plan parcial ni de otro instrumento de planificación complementaria para su habilitación. Los predios incorporados no podrán colindar ni estar ubicados al interior de áreas de conservación y protección ambiental, tales como las áreas del sistema nacional de áreas protegidas, áreas de reserva forestal, áreas de manejo especial y áreas de especial importancia ecosistémica, ni en áreas que hagan parte del suelo de protección, en los términos de que trata el artículo 35 de la Ley 388 de 1997, ni en otras áreas cuyo desarrollo se haya restringido en virtud de la concertación ambiental que fundamentó la adopción del plan de ordenamiento territorial vigente. Los predios incorporados quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que tratan los artículos 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997. Aquellos munícipios cuyas cabeceras municipales y centros poblados rurales (corregimientos y veredas), que estén incluidos en una de las siete (7) reservas forestales creadas por la Ley 2" de 1959, podrán presentar ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitud de sustracción rápida y expedita para los lotes que se destinen a vivienda de interés social (VIS) y vivienda de interés prioritario (VIP), para lo cual se expedirá por parte del Ministerio las resoluciones correspondientes. 19 Además de los instrumentos previstos en la ley, continúa diciendo el articulo 47, a iniciativa del alcalde municipal o distrital, se podrá modificar el uso del suelo de los predios localizados al interior del perímetro urbano de expansión urbana, que puedan ser destinados al desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario, mediante el ajuste excepcional del Plan de Ordenamiento Territorial. Dicho ajuste se someterá a aprobación directa del concejo municipal o distrital, sin la realización previa de los trámites de concertación y consulta previstos en la Ley 388 de 1997, o mediante la expedición de decretos por parte de la autoridad municipal o distrital respectiva, cuando el Plan de Ordenamiento Territorial contemple la autorización para el efecto. Estos predios quedarán sometidos al régimen de desarrollo y construcción prioritaria, de que trata el articulo 52 y subsiguientes de la Ley 388 de 1997. e. Concertaciones ambientales ante las Corporaciones Autónomas Regionales. Al respecto, el artículo 49 de la Ley 1537 de 2012 señala que, sin perjuicio de las reglas contenidas en las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997, en la etapa de concertación de los asuntos ambientales para la adopción, ajuste o modificación de esquemas básicos de ordenamiento territorial, planes básicos de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y planes parciales, las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, sólo podrán presentar observaciones de carácter exclusivamente ambiental en lo relacionado con el ordenamiento del territorio, las cuales deberán estar técnicamente sustentadas. Dichas observaciones podrán ser objetadas por las autoridades municipales. No hacen parte de los asuntos exclusivamente ambientales las normas urbanísticas, arquitectónicas o estructurales, ni los demás asuntos técnicos o jurídicos no ambientales. Durante la etapa de concertación, las Corporaciones Autónomas Regionales o autoridades ambientales correspondientes, no podrán desconocer los actos administrativos previos que sustentan los trámites de concertación sometidos a su consideración. E. Decreto Ley 0019 de 2012. Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. Este decreto antitrámites también se ocupa parcialmente de los planes de ordenamiento territorial, en dos aspectos. En primer lugar, respecto de la incorporación de la gestión del riesgo en la revisíón de los planes de ordenamiento territorial y, en segundo lugar, con relación al modo de resolver las inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial. Los temas son los siguientes: 20 a. Incorporación de la gestión del riesgo en la revlslon de los planes de ordenamiento territorial. El artículo 189 del Decreto 019 de 2012 señala que con el fin de promover medidas para la sostenibilidad ambiental del territorio, sólo procederá la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de ordenamiento territorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo, además de la determinación de las medidas específicas para su mitigación, la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de los planes de ordenamíento territorial establecida en el artículo 9° de la Ley 388 de 1997. b. Modo de resolver las inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo gue adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial. El artículo 190 del Decreto 019 de 2012 señala que cuando existan inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el texto del acuerdo y corresponderá al alcalde municipal o distrital, o la entidad delegada para el efecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre que no impliquen modificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial. En el acto administrativo que realice la precisión cartográfica se definirán, con fundamento en las disposiciones del Plan de Ordenamiento Territorial y sus reglamentaciones, las normas urbanísticas aplicables al área objeto de la precisión. Una vez expedido el acto administrativo, el mismo deberá ser registrado en todos los planos de la cartografía oficial del correspondiente plan y sus instrumentos reglamentarios y complementarios. Esta norma también será aplicable para precisar la cartografía oficial cuando los estudios de detalle permitan determinar con mayor exactitud las condiciones juridicas, físicas, geológicas y morfológicas de los terrenos. F. Ley 1551 de 2012. Por la cual se dictan organización y el funcionamiento de los municipios. normas para modernizar Julio 06 de 2012. la Se trata de una herramienta legíslatíva que tíene por objeto modernizar la normatíva relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones. Para los efectos de apoyar el proceso de ordenamiento aportes que trae la Ley 1551 de 2012. territorial, son varios los 21 a. Sostenibilidad. En materia de sostenibilidad, el artículo 4° de la citada ley (que adiciona el artículo 5° de la Ley 136 de 1994), señala que el munícipio, como entidad territorial, en concurso con la Nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social, propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las oportunidades y beneficios de desarrollo, buscando reducir los desequilibrios, haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos. b. Planes de desarrollo municipal. En materia de funciones de los municipios, el numeral 2° del artículo 3° dispone que les corresponde elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios - UPRA-, para el ordenamiento y uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según lo disponga la ley orgánica de la materia. c. Promover el desarrollo del territorio. El numeral 3° del articulo 3° de la Ley 1551 de 2012 señala que corresponde a los municipios promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Por lo anterior, deben tenerse en cuenta los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas, así como los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. d. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial. El numeral 9° del artículo 3° de la Ley 1551 dispone que corresponde a los municipios formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 22 • e. Manejo adecuado de los recursos naturales y del ambiente. El numeral 10° del citado articulo 3° señala que corresponde, también, a los municipios velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con lo que dispongan la Constitución Política y la ley. f. Cooperación fronteriza. El numeral 13 del articulo 3° señala que los municipios fronterizos tienen la posibilidad de celebrar Convenios con entidades territoriales Iimitrofes del mismo nivel y de países vecinos, para el fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana, el desarrollo económico y comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente. 4. Reflexiones finales. La ordenación del territorio, recuerda RINCÓN CÓRDOBA, encuentra en los Planes de Ordenamiento Territorial, el mejor instrumento para precisar de forma detallada la distribución de la población, la delimitación de espacios necesarios para vias públicas, redes de servicios públicos e infraestructuras indispensables para el crecimiento económico y social26• Como se ha visto a lo largo del presente documento, durante los dos últimos años se ha modificado sustancialmente el marco juridico aplicable al ordenamiento del territorio. Al margen de dichas modificaciones, es importante que las entidades destinatarias de la presente circular tengan en cuenta todas las determinantes ambientales consagradas en la normatividad vigente, algunas de las cuales están incluidas en este documento. Esto quiere decir que las herramientas aqui consignadas constituyen apenas un insumo pedagógico y de orientación para aquellos funcionarios que tienen la responsabilidad de planificar el ordenamiento territorial de los municipios. Algunos de los principales aportes que ha traido ese nuevo marco normativo, son los siguientes: a. Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que en la elaboración y adopción de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán tener en cuenta, como determinantes de superior jerarquia, las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales. Entre dichas determinantes, se recuerda, se encuentran las normas y reglamentos expedidos " JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Derecho Urbanístico Planes de ordenamiento territorial, propiedad y media ambiente, No. 6, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, febrero de 2012, págs. 63 y 64. 23 " .•. por las entidades del Sistema Nacional Ambiental; las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques y las reservas forestales nacionales, entre otras. b. Como se mencionó a propósito de la expedición de la Circular N. 023 del 13 de abril de 2010, del Despacho del Procurador General de la Nación, en sede preventiva se llamó la atención de las entidades territoriales y de las autoridades ambientales para que al momento de la elaboración, revisión, ajuste o actualización de los modelos de ordenamiento territorial se tuvieran en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: o o o o o o o o o o o o o o El conocimiento pleno del territorio. Se trata de buscar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. Debe propenderse por un modelo para la conservación y protección del medio ambiente y de los recursos naturales. Deben redoblarse esfuerzos en materia de prevención de amenazas y de riesgos naturales. Es importante el señalamiento y localización de infraestructuras básicas. Debe tenerse en cuenta la existencia de áreas protegidas del orden nacional, regional y local, en terrenos del municipio. Esta es la oportunidad para revisar y actualizar un sistema tecnificado de zonificación del suelo del municipio. Es fundamental tener en cuenta la presencia de las cuencas hidrográficas que tiene la región. Es función del plan de ordenamiento territorial establecer mecanismos idóneos para la defensa y preservación del patrimonio ecológico del municipio. Se debe promover un nuevo modelo de espacios verdes para el municipio. También es función del plan de ordenamiento territorial garantizar el derecho constitucional a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios. Debe promoverse un modelo de planificación y de coordinación interestatal. Así mismo, deben formularse estrategias para evitar la degradación de los suelos. y aprovechar la oportunidad para promover la adopción de un nuevo modelo de desarrollo para el municipio. 24 .. • c. Como se ha venido insistiendo a lo largo de este documento, es necesario llamar la atención de las administraciones municipales para que tengan en cuenta que el cambio climático ha hecho presencia en el país, y que dicho fenómeno ambiental así como el riesgo por la ocurrencia de desastres deben ser tenidos en cuenta responsablemente al momento de actualizar los planes de ordenamiento del territorio en el país. Se trata de preparar al pais para que las consecuencias del cambio climático y el riesgo de desastres se puedan prevenir, mitigar o reducir, en los próximos años y para las próximas generaciones. d. Para lograr un verdadero y eficaz modelo de desarrollo sostenible para los municipios y el pais en general, el Plan Nacional de Desarrollo recuerda que es necesario articular los planes de ordenamiento y gestión ambiental e incorporar la planificación y la gestión de desarrollo territorial, de manera explícita e integral y con visión de largo plazo, previendo la atención del riesgo por fenómenos naturales, de manera que se reduzcan los impactos de amenazas naturales y la magnitud de los desastres. e. Como ya se mencionó, en materia de gestión de riesgo de desastres, el Plan de Desarrollo propone mejorar la capacidad técnica de las entidades territoriales y de las Corporaciones Autónomas Regionales, a través de la incorporación del riesgo en los planes de ordenamiento territorial POT, planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas, POMCA, planes de gestión ambiental regional, PGAR y reducción de riesgo por desabastecimiento de agua potable, a través del Ministerio. f. Para el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, es necesario promover un marco de coordinación por medio del cual los sectores, los territorios y las comunidades entiendan el cambio climático como un tema de desarrollo económico y social y por tanto, integren dicha problemática dentro de sus procesos de planificación e inversión. Es fundamental crear un arreglo institucional que permita la inclusión de las variables de cambio climático en la toma de decisiones de las autoridades, sectores y territorios con el fin de reducir la vulnerabilidad del país y contribuir a un escenario futuro de desarrollo económico sostenible. g. En los términos de la Ley 1532 de 24 de abril de 2012 (Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones), la gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, 25 • planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explicito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. Se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. h. Debe tenerse presente que los alcaldes y la administración deberán integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. i. Las corporaciones autónomas regionales o las de desarrollo sostenible, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997, o las que las modifiquen, tienen la función de apoyar a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestíón ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Su papel es complementario y subsidiario respecto de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio. k. Se debe tener presente, también, que los planes de ordenamiento territorial, de manejo de cuencas hidrográficas y de planificación del desarrollo en los diferentes niveles de gobierno, deberán integrar el análisis del ríesgo en el diagnóstico biofísico, económico y socioambiental y, considerar el riesgo de desastres como un condicionante para el uso y la ocupación del territorio, procurando de esta forma evitar la configuración de nuevas condiciones de riesgo. Las entidades territoriales en un plazo no mayor a un (1) año, posterior a la fecha en que se haya sancionado la Ley 1523 de 2012 (es decir, el 24 de abril de 2012), deberán revisar y ajustar los planes de ordenamiento del territorio y de desarrollo municipal y departamental que, estando vigentes, no hayan incluido en su proceso de formulación la gestión del riesgo. 1. En el Decreto Ley 0019 de 2012 (Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública), se señala que con el fin de promover medidas para la 26 . •• . sostenibilidad ambiental del territorio, sólo procederá la reVISlon de los contenidos de mediano y largo plazo del plan de ordenamiento territorial o la expedición del nuevo plan de ordenamiento territorial cuando se garantice la delimitación y zonificación de las áreas de amenaza y la delimitación y zonificación de las áreas con condiciones de riesgo, además de la determinación de las medidas especificas para su mitigación, la cual deberá incluirse en la cartografía correspondiente. El Gobierno Nacional reglamentará las condiciones y escalas de detalle teniendo en cuenta la denominación de los planes de ordenamiento territorial establecida en el artículo 9° de la Ley 388 de 1997. Por otro lado, se dispone también en el mismo decreto que cuando existan inconsistencias entre lo señalado en el acuerdo que adopta el plan de ordenamiento territorial y su cartografía oficial, prevalecerá lo establecido en el texto del acuerdo y corresponderá al alcalde municipal o dístrital, o la entídad delegada para el efecto, corregir las inconsistencias cartográficas, siempre que no impliquen modificación al articulado del Plan de Ordenamiento Territorial. m. La Ley 1551 de 2012, por su parte, señala que corresponde a los municipios fo'rmular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera especifica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Les corresponde, además, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las politicas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. Como se puede analizar, el marco jurídico vigente para el ordenamiento territoríal en Colombia es amplio y detallado. La Ley 9" de 1989, la Ley 99 de 1993, la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, entre otros, marcaron la pauta por un amplio período. Para los últimos años se valora el esfuerzo realizado por el Ejecutivo y por la Rama Legislativa para dotar al país de herramientas legales y reglamentarías que atiendan la realidad ambiental del país, y que promuevan la incorporación de determinantes ambientales en el modelo de ordenamiento del territorio. Es en este marco de referencia que se promueve la presente comunicacíón de carácter preventivo, con el objetivo de apoyar a los alcaldes municipales y distritales y a las corporaciones autónomas regionales, en ese ejercicio de incorporación de la variable ambiental en los modelos de ordenamiento del territorio. Hoy el marco normativo para el ejercicio de la función pública del ordenamiento del territorío se ha enriquecido con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450 de 2011), con el Documento Conpes No. 3700 del 14 de julio de 2011, con el Decreto Ley 27 r-- -- • 1 • • • 019 de 2012, con la Ley 1523 de 2012, con la Ley 1537 de 2012, y con la Ley 1551 de 2012, sólo por mencionar algunas de las normas que tienen que ver con el proceso de actualización de los planes de ordenamiento del territorio en el pais. En razón de lo anterior, se formula un llamado a los Alcaldes Municipales y Distritales, a los Concejos Municipales y Distritales, a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, asi como a las autoridades ambientales urbanas, para que promuevan organizadamente la incorporación de la variable ambiental en los planes de ordenamiento territorial de los municipios, en los términos de sus competencias, y conforme el marco normativo que es aplicable. De acuerdo con lo establecido en el articulo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único), se recuerda que constituye FALTA GRAVISIMA, sancionable hasta con la destitución del funcionario del respectivo cargo e inhabilidad general para ejercer cargos públicos hasta por 20 años, el incumplimiento de los deberes funcionales del servidor público. Atentamente, ¿::::.' . OSeAR DARI~A NAVAS procurad~egadO 28 ,• • SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012 JUAN GABRIEL UR1BE :MINISTRO DE AMBIERTE MINISTERIO AMBIENTE VIVIENDA DESAR TERRI CALLE 37 N.B - 40 - DESARROLLO SOSTENIBLE D.C. (BOGOTA) SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012 FERNANDO CARRILLO MINISTERIO DEL INTERIOR CARRERA 8 NO. 12 B-31 D.C. (BOGOTA) :MINISTRO DEL INTERIO SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012 ALFRED IGNACIO BALLESTEROS ALARCON :DIRECTOR GENERAL CORPIlRACIOH AUTOHOMAREGIONAL CUHDIHWR CARRERA 7 N.36-45 - C.A.R. D.C. !BOGOTAl SALIDA Nro.: 114111 Fecha: 21-11-2012 JUAN ANTONIO HIETO ESCALAIITE : DIRECTOR DISTRITAL ALCALDIA MAYORDE BOGOTA AVENIDA CARACAS H.54-38 - SECRETARIA DEL MEOIO AMBIENTE D.C. (BOGOTA) • ••