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Introducción al sistema jurídico internacional y de la UE Curso OCW, Universidad de Murcia Cesáreo Gutiérrez Espada, María José Cervell Hortal, Rosana Garciandía Garmendia y Juan Jorge Piernas López
7. LA UNIÓN EUROPEA EN EL MUNDO
LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN, SUS PRINCIPIOS E INSTRUMENTOS. 1. Los Tratados constitutivos de las CCEE tenían como objetivo principal establecer un mercado común entre los Estados firmantes. En consecuencia, estos Tratados solo preveían una
“acción exterior” limitada y relacionada con dicho objetivo principal,
especialmente en materia de política comercial y aduanera.
2. No obstante, el Tribunal de Justicia interpretó de manera extensiva las competencias exteriores de la que hoy llamamos ya Unión Europea y así, en la sentencia AETR (sentencia de 31 de marzo (asunto Consejo c. Comisión [AETR], Recueil TJ, 1976, p. 263), el Tribunal afirmó que siempre que la Comunidad haya adoptado reglas comunes los Estados de la Comunidad dejarán de ser competentes para contraer obligaciones internacionales (firmar un Tratado p.ej.), siendo la Comunidad la única que podrá asumirlas. Años más tarde, el Tribunal vino a sentar, más en general, el principio del paralelismo de las competencias internas y externas de las CCEE (sentencia de 14 de julio de 1976, asuntos 3, 4 y 66 Kramer, Recueil TJ 1976, p. 1279).
3. En la actualidad, tras la reforma del Tratado de Lisboa (2007), los Tratados constitutivos atribuyen expresamente a la Unión Europea no pocas competencias en lo que se ha llamado su “acción exterior”. Una acción que versa sobre muchas materias, no sólo económicas (destinadas a alcanzar un mercado interior), y que además está explícitamente basada (artículo 2 del TUE) en los valores de la Unión, como la protección de los derechos humanos, la dignidad humana o la democracia.
4. Estas competencias exteriores, basadas en valores, se ejercitan en la práctica a través de cuatro instrumentos o herramientas: (i) la concertación de tratados internacionales, (ii) el establecimiento de relaciones de cooperación con otras organizaciones internacionales, (iii) el derecho de legación activa (la UE está 1
representada ante Estados y otras organizaciones) y pasiva (la Unión reconoce a los representantes de Estados y organizaciones acreditadas ante ella privilegios e inmunidades similares a los diplomáticos), y (iv) la Unión Europea puede presentar reclamaciones si es víctima de un hecho internacionalmente ilícito cometido por otros sujetos de Derecho internacional e incurrir en responsabilidad internacional si es ella la autora del ilícito. Para ejercer todas estas competencias, el Tratado de Lisboa ha reconocido personalidad jurídica a la Unión (art. 47 TUE). LA UE COMO UN ACTOR GLOBAL EN LOS ÁMBITOS ECONÓMICO Y COMERCIAL. 5. La Unión Europea es, en la actualidad, uno de los principales actores económicos y comerciales del mundo. Con doce nuevos países que han ingresado desde 2004, el PIB — producción de bienes y servicios — de la UE es mayor que el de Estados Unidos. La UE alberga sólo el 7% de la población mundial, pero su comercio con el resto del mundo representa aproximadamente un 20% de las importaciones y exportaciones. Es la primera exportadora y la segunda importadora mundial. Aproximadamente dos terceras partes del comercio de los países de la UE se efectúa con otros países de la UE. Los Estados Unidos son el socio comercial más importante de la UE, seguidos por China. Desde 1975, es miembro de la Organización Mundial del Comercio.
6. La Política Comercial Común (PCC), con que los Estados Miembros han dotado a la Unión, la ha llevado hasta esa altura. La PCC requiere de una unión aduanera, esto es, la imposición por la Unión de un arancel aduanero común a las importaciones por los Estados miembros de bienes y productos que procedan de terceros Estados (TUE, artículo 28). El TJ ha llevado a cabo una interpretación extensiva del contenido de la PCC, que es considerada además como una política exclusiva de la Unión. En consecuencia, los Estados miembros no pueden legislar (salvo que la Unión se lo pida o para desarrollar normas que esta adopte) en este importante ámbito.
7. Los instrumentos que la Unión Europea tiene para llevar a cabo su PCC son de doble naturaleza: (i) la UE adopta normas unilaterales relativas a las importaciones y exportaciones, así como para protegerse comercialmente de prácticas comerciales prohibidas o desleales adoptadas por Estados u organizaciones internacionales terceros, como una denuncia contra Argentina ante la OMC, por poner un ejemplo reciente; y (ii) la UE concierta acuerdos internacionales de carácter económico y comercial con otros sujetos de Derecho Internacional. La Unión distingue a estos 2
efectos entre tratados o acuerdos preferenciales (como la Asociación Europea de Libro Comercio o el Acuerdo de Cotonú) y los que no lo son, firmados con multitud de países.
8. Por último, el Tratado de Lisboa ha ampliado el contenido material de la PCC. Destacaremos solo un punto: el texto actual incluye en la PCC “las inversiones extranjeras directas”. No se sabe aún con claridad adonde nos llevará esta afirmación, pero no es imprudente pensar que esta nueva competencia de la UE afecte en el futuro a la vigencia de los tratados bilaterales de inversiones concertados por los Estados miembros.
SU CONTRIBUCIÓN A LA PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONALES. 9. De varias formas contribuye la Unión Europea a la paz y seguridad internacionales, pero la más relevante sin duda, de ahí que la hayamos seleccionado para comentar este apartado, es la de su participación, por sí misma o con la Organización de Naciones Unidas, en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) que esta decide, al mantenimiento, consolidación y aun, de ser necesario, la imposición de la paz.
10. La Unión Europea se ha implicado decisivamente en el mantenimiento de la paz en el mundo al que Naciones Unidas contribuye con sus OMP. El Tratado de Lisboa (2007) ha constitucionalizado, por decirlo así, en el artículo 42 TUE los avances que la UE ha ido dando en esta materia desde el Tratado de Maastricht (1992). En virtud de este artículo, la Unión podrá desplegar misiones, con medios tanto civiles como militares, fuera de su territorio que tengan por objeto garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
11. Esta evolución interna ha repercutido en la relación Unión Europea-Naciones Unidas en el tema de la paz y, también desde luego, en la participación de sus Estados miembros en OMP de la ONU. Son tres, creemos, las conclusiones más relevantes: (i) los Estados miembros de la Unión han reducido su participación directa en las OMP; (ii) pero han incrementado su implicación en los presupuestos de las mismas; y (iii) cuando han decidido participar directamente han exigido la creación de unidades militares estratégicas específicas para poder controlar estas misiones de forma estrecha.
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12. En suma, la UE no quiere ser vista como una organización regional que la Carta de Naciones Unidas (artículos 53 y 54) ha previsto como auxiliares y bajo dirección de la Organización de Naciones Unidas. La Unión quiere ser vista como un actor global que desea que Naciones Unidas funcione frente a las crisis en las que la propia Unión no tiene un interés directo y que, por el contrario, está dispuesta a actuar autónomamente (sin el control de Naciones Unidas) cuando sí lo tiene. SU CONTRIBUCIÓN A LA COOPERACIÓN Y DESARROLLO. 13. La Unión Europea es el primer donante mundial de ayuda al desarrollo (el 55% del total) y viene cooperando con los países en desarrollo desde muy al poco de firmarse los Tratados Constitutivos de las CCEE. La política de cooperación al desarrollo no figuraba entre las recogidas en los Tratados constitutivos. El TUE (1992) la recoge expresamente aunque ya había sido puesta en práctica años atrás. El TL (2007) distingue por vez primera entre la cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria. Ambas políticas figuran no obstante como competencias compartidas de la Unión y sus Estados miembros pero con una particularidad reseñable, a saber, que en estos ámbitos tanto la Unión como sus Estados Miembros podrán llevar a cabo acciones sin que el ejercicio de estas competencias por parte de la Unión pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya (TFUE artículo 4.4).
14. El objetivo principal de la política de cooperación al desarrollo de la UE es la reducción o erradicación de la pobreza (TFUE, artículo 208.1. 2º). Otros objetivos tradicionalmente relacionados con esta política (más democracia, Estado de derecho, derechos humanos…) han pasado a un segundo plano.
15. En cuanto a los instrumentos utilizados por la UE para llevar a cabo esta política, el TFUE solo habla de “medidas necesarias” o de “acciones”, (artículos 209 y 214). Uno de los instrumentos que la Unión utiliza en el desarrollo de su política de cooperación al desarrollo es el llamado Sistema de Preferencias Generalizadas, que consiste, en esencia en una reducción y a veces exención arancelaria a productos de Estados en desarrollo (sin esperar reciprocidad en el trato), dentro de unos límites que tienen que ver con lo “sensible” que estos productos sean para la economía de la Unión.
16. Por último, en relación con la ayuda humanitaria, la UE ha estado presente en toda crisis humanitaria desde 1992, básicamente por medio de tres tipos de actuaciones: ayudas de emergencia, ayuda alimentaria y asistencia a refugiados y desplazados.
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SU CONTRIBUCIÓN A LA PROMOCIÓN Y RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS A NIVEL INTERNACIONAL 17. La Unión Europea considera el respeto de los derechos y libertades fundamentales del ser humano esencial en y para sí misma: (i) el respeto de los derechos humanos es uno de los valores de la Unión Europea y es una condición que debe cumplir internamente todo Estado que desee ingresar en la misma y que quiera permanecer en su seno sin verse sometido a sanciones por no respetarlos; (ii) según el TJ los derechos humanos que forman parte de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros son Derecho de la Unión a título de principios generales del Derecho (rango de derecho primario); (iii) desde el TL la Carta de Derechos Fundamentales es formalmente Derecho primario, y, además, (iv) el mismo Tratado prevé que la UE se adherirá al Convenio de Roma (1950) sobre los derechos y libertades fundamentales.
18. Pero además la Unión Europea se ha comprometido decisivamente en promover el respeto de los derechos humanos en su acción exterior pues éstos constituyen uno de los valores de la UE en los que se basa toda su acción exterior. Así, cuando la UE concierte tratados internacionales en el marco de, por ejemplo, su política comercial, o lleve a cabo acciones de cooperación económica o financiera, deberá hacerlo teniendo en cuenta los valores que la inspiran, lo que, por ejemplo, fundamentará sin problemas la introducción en dichos tratados de una cláusula democrática o relativa al respeto de los derechos humanos que condicione su aplicación al cumplimiento de la misma por la otra parte contratante. El TJ de la Unión ha considerado válida la inserción de este tipo de cláusulas (Sentencia de 3 de diciembre de 1996, párrs. 23-24 y 26, Portugal c. Consejo, as. C-268/94, Recopilación de Jurisprudencia 1996, p. I-6177), que son vinculantes también para la Unión.
19. Por último, también las acciones que la Unión emprenda en el marco de la PESC o de la PCSD (p.ej. participación en OMP) deberán ser también coherentes con el respeto y consolidación de los derechos humanos y de los principios de la Carta de Naciones Unidas y el Derecho internacional.
20. En definitiva, la Unión Europea considera el respeto de los derechos y libertades fundamentales del ser humano esencial tanto en su fuero interno como en su acción exterior, que está basada en dicho respeto así como en el resto de valores de la Unión, entre los que también destacan la dignidad humana y la democracia.
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