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✒ Episodios de las Naciones Unidas El coste de los cierres de fronteras Desde 1989 en el caso de Gaza y desde 1993 en el de la Ribera Occidental, los palestinos que quieran entrar en Israel o en Jerusalén oriental por el motivo que fuere, incluido el del tránsito entre la Ribera Occidental y Gaza, tienen que solicitar un permiso de las autoridades militares israelíes. Esta política general de cierres y permisos ha tenido graves consecuencias en la economía y en la sociedad palestinas.
Año
Capítulo
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L OGROS SOCIOECONÓMICOS DEL PUEBLO PALESTINO, DESDE 1993 HASTA HOY
Días perdidos en Días feriados proporción del Total de días y fines de semana Días efectivos conjunto potencial de cierre durante los cierres de cierre de días laborales de fronteras de fronteras de fronteras (porcentaje)
1993
26
09
17
06,1
1994
89
25
64
23,10
1995
112
28,5
83,5
29,93
1996
121
31,5
89,5
31,91
1997
79
22
57
20,54
1998
26
11,5
14,5
05,21
1999
16
09
07
02,53
2000
75
23
52
18,81
Niñas palestinas en una escuela de la OOPS.
FUENTE: Impacto en la economía palestina de las confrontaciones, restricciones de movilidad y cierres de fronteras desde el 1° de octubre de 2000 hasta el 31 de enero de 2001. Oficina del Coordinador Especial de las Naciones Unidas (www.unesco.org)
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Establecimiento de una administración pública bajo la Autoridad Palestina Uno de los objetivos de la Declaración de Principios sobre las Disposiciones relacionadas con un Gobierno Autónomo Provisional (Acuerdo de Oslo), firmada por el Primer Ministro de Israel Isaac Rabin y por el Presidente de la OLP, Yasser Arafat, el 13 de septiembre de 1993, era establecer una Autoridad Autónoma Provisional Palestina con un Consejo legislativo elegido por el pueblo palestino en la Ribera Occidental y la Faja de Gaza. El período transitorio previsto en el Acuerdo de Oslo comenzó a contar cuando el Primer Ministro Rabin y el Presidente 71
Arafat firmaron en El Cairo, el 4 de mayo de 1994, el Acuerdo relativo a la Faja de Gaza y al sector de Jericó. El 17 de mayo, Israel traspasó los asuntos de administración ordinaria en la Faja de Gaza y Jericó a la Autoridad Palestina, después de 27 años de ocupación israelí. El establecimiento de la Autoridad Palestina (AP) como órgano de gobierno de Gaza y Jericó dio al pueblo palestino la posibilidad de desarrollar sus propias instituciones de gobierno por primera vez. En 1996 se celebraron elecciones para el Consejo Legislativo Palestino (CLP) así como para elegir al Presidente de la Autoridad Palestina (AP). El CLP tiene competencia legislativa incluso para aprobar la Ley Básica, que prevé un sistema basado en los principios económicos de la economía de mercado, el derecho a la propiedad privada y la solución de litigios por órganos independientes sometidos al imperio de la ley. Con ayuda de las Naciones Unidas, los donantes internacionales y las organizaciones no gubernamentales, la Autoridad Palestina ha establecido ministerios de salud, educación, economía y comercio, cultura, medio ambiente, hacienda, asuntos sociales y elementos institucionales propios de un Estado. Por desgracia, la separación física entre la Ribera Occidental y Gaza ha obligado a duplicar instalaciones en cada territorio. A pesar de la complejidad del entorno político se han invertido esfuerzos y recursos considerables en el proceso de desarrollo económico y social en el territorio palestino ocupado, entre otros en: ✹ El desarrollo jurídico e institucional; ✹ La construcción de capacidad; ✹ El desarrollo de infraestructuras; ✹ La creación de un medio que dé posibilidades al crecimiento y desarrollo de la economía privada; ✹ El desarrollo de la economía rural y los municipios; ✹ La firma de acuerdos de comercio; ✹ La construcción del aeropuerto de Gaza; ✹ El desarrollo del comercio internacional; ✹ La capacitación de la fuerza de trabajo. 72
Invocando amenazas a la seguridad procedentes de la Ribera Occidental y la Faja de Gaza, Israel ha cerrado en repetidas ocasiones los pasos fronterizos a Israel desde Gaza y la Ribera Occidental. Una consecuencia de esta medida es que al impedir el paso de los trabajadores palestinos a sus lugares de trabajo en Israel repercute negativamente en la economía palestina. Logros sociales y económicos del pueblo palestino derivados del proceso de paz El traspaso de la Administración Civil Israelí a la Autoridad Nacional Palestina tuvo un enorme impacto en la sociedad palestina en la Ribera Occidental y Gaza. El período que se inicia a mediados de 1994 vio el establecimiento de la AP, y asociado a ello la creación de los ministerios competentes en los aspectos políticos, económicos y sociales de la vida palestina. La función de las Naciones Unidas en el desarrollo social y económico desde el comienzo del proceso de paz En junio de 1994, el Secretario General Kofi Annan nombró a Terje Roed-Larsen, de Noruega, Coordinador Especial en los territorios ocupados para que actuara como punto de referencia de toda la ayuda económica, social y de otro tipo de las Naciones Unidas. Con el nombramiento del Embajador Roed-Larsen se pretendía conseguir una orientación general y posibilitar la coordinación entre los programas y organismos de las Naciones Unidas para asegurar un enfoque integrado y unificado de desarrollo económico y social, lo que incluía: Infraestructuras y administración de recursos naturales
El Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) han participado en proyectos destinados a mejorar los sistemas de alcantarillado, desagüe y suministro 73
de agua, garantizando así el abastecimiento de agua potable a miles de residentes. El OOPS también siguió ejecutando su programa de aplicación de la paz, una iniciativa que comenzó en 1993 y que en julio de 2001 comprendía 243 proyectos ya existentes o futuros orientados a mejorar la infraestructura y las condiciones socioeconómicas y de empleo. El PNUD ultimó varios proyectos importantes en materia de infraestructura, como la rehabilitación de 70 clínicas y centros de atención primaria en zonas remotas de la Ribera Occidental y el restablecimiento de las redes de suministro de agua en Jericó y Hebrón, y colaboró estrechamente con la comunidad de donantes y el Ministerio de Justicia para finalizar los planos de un nuevo edificio de juzgados en Nablus; también inició el proyecto de construcción del ala sur del aeropuerto internacional de Gaza. La Organización Marítima Internacional (OMI) está ejecutando un proyecto de asistencia técnica a la Autoridad Palestina para establecer una administración marítima. La OMI también ayuda a la Autoridad a recaudar los fondos necesarios para construir el puerto marítimo de Gaza. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) está instalando una biblioteca infantil en Belén.
La UNESCO preparó la segunda etapa de su proyecto titulado “Aumento de la capacidad y capacitación en materia de planificación y ordenación ambiental”. El PNUD colabora en un proyecto que el Banco Mundial ejecuta en Palestina para mejorar el acceso de los sectores público y privado a las tecnologías de la información y las comunicaciones. El Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) prestó asistencia a la Autoridad Palestina mediante servicios de expertos, capacitación y equipo. La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ayudó al Ministerio de Trabajo y a las organizaciones de empleadores y trabajadores a aumentar su capacidad, y a formular una estrategia nacional para proteger a los trabajadores de los riesgos laborales. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) ofreció apoyo a los representantes de la Autoridad Palestina que participaron en reuniones relacionadas con el medio ambiente y la ordenación de los recursos naturales. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) organizó numerosas actividades de capacitación con el fin de llevar a efecto un estudio sobre la salud en el año 2000.
Construcción institucional de capacidad
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) ha dado diversos cursos de capacitación, documentos y materiales a los comandantes, oficiales y formadores del Cuerpo de Policía Palestina, así como a las organizaciones no gubernamentales (ONG). El Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) ha facilitado asistencia técnica y financiación a la Oficina Central de Estadística de Palestina para hacer un censo. 74
Recursos humanos y desarrollo social
Educación : El OOPS es el organismo del sistema de las Naciones Unidas con mayor contribución al sector educativo. Además de sus programas ordinarios de formación en el empleo destinados al personal docente, la Facultad de Ciencias de la Educación impartió a 600 estudiantes de los centros de capacitación de Ramallah formación previa al empleo, lo que les permitió obtener un diploma universitario. La labor del UNICEF en este sector consistió en ejecutar su programa de educación básica. La UNESCO pro75
porcionó asistencia técnica diversa al Ministerio de Educación. El “Proyecto Red Escolar Palestina”, que cuenta con el respaldo del PNUD, conectará a miles de estudiantes con los inmensos recursos educativos disponibles en la Internet. Salud : El Hospital Europeo de Gaza, con 238 camas, es un proyecto conjunto del OOPS, la Unión Europea y la Autoridad Palestina, que entró en pleno funcionamiento en octubre de 2000 y fue transferido al Ministerio de Salud palestino. En cooperación con el Ministerio de Asuntos Sociales, el UNICEF también ofreció a los maestros de preescolar de 12 distritos capacitación sobre salud psicosocial, primeros auxilios y evacuación. Un hito en el proyecto de salud y nutrición del UNICEF fue que por primera vez se produjo localmente sal yodada, gracias a la cooperación con los Ministerios de Salud, Abastecimiento, Comercio e Industria. Bienestar social : El Programa Mundial de Alimentos (PMA) centró su labor de desarrollo en la mitigación de la pobreza y el socorro social, lo que incluía la “Operación prolongada de socorro y recuperación”, que comenzó en junio de 2000, con el fin de paliar las consecuencias de la crisis económica del territorio palestino ocupado en los grupos más vulnerables de la población palestina no refugiada, y que atendió a más de 100.000 personas. Los esfuerzos del PNUD por mitigar la pobreza se materializaron en el período de que se informa con el inicio de la “Evaluación de la pobreza con participación palestina”, proyecto que facilitará al Ministerio de Planificación y Cooperación Internacional los instrumentos metodológicos necesarios. Derechos humanos : El UNICEF ayudó al Ministerio de Educación a introducir la enseñanza paralela como estrategia de prevención del trabajo infantil. Se organizaron varios cursos de capacitación acerca de la Convención sobre los Derechos del Niño para profesores y trabajadores sociales. El UNICEF también facilitó asistencia técnica y financiera en 76
la redacción de la primera Carta palestina sobre los derechos del niño. El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), a través de su programa de derechos humanos de la mujer, respaldó las iniciativas de las ONG palestinas para combatir la violencia contra la mujer. La mujer : El Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) siguió ejecutando sus proyectos, cuyo objeto era aumentar la capacidad de la Comisión Interministerial para el Adelanto de la Mujer, la Unión General de Mujeres Palestinas y la red de ONG y cumplir así los mandatos recogidos en la Plataforma de Acción de Beijing. El OOPS fomenta la concesión de créditos a mujeres por medio de su programa solidario de préstamos colectivos, que ofrece créditos únicamente a las microempresas. Los sectores productivos : Los sectores productivos son la industria, el turismo, la agricultura y las actividades que generan ingresos, y en ellos participa en gran medida el sector privado. El PNUD realiza actividades de apoyo al desarrollo económico de las zonas rurales, la protección del medio ambiente y la producción agrícola. La UNESCO ha participado en diversas iniciativas destinadas a salvaguardar el patrimonio cultural, como la segunda etapa del proyecto de conservación del Palacio Qasr Hisham y sus mosaicos y el suministro de equipo para proteger el yacimiento arqueológico de Jericó. La Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) continúa su programa integrado de apoyo a la industria palestina, lo que comprende, entre otras cosas, crear y capacitar a un grupo de expertos del Ministerio de Industria y de la Federación Industrial Palestina para determinar, evaluar y seleccionar las empresas participantes en un proyecto piloto de reforma industrial. Se llegó a un acuerdo con la Autoridad Palestina para establecer una dependencia de promoción de las inversiones industriales dentro del Ministerio de Industria. 77
El progreso social bajo la Autoridad Palestina La mujer : Los efectos sociales del proceso de paz han tenido repercusiones importantes en las condiciones de vida de las mujeres y las actividades de las organizaciones femeninas. Uno de los aspectos más destacados ha sido la liberación de las mujeres presas en 1995. Las palestinas, que desempeñaron un papel importante durante la intifada, han seguido participando activamente desde el establecimiento de la Autoridad Palestina. Las organizaciones de mujeres y los grupos de derechos humanos redactaron una declaración de derechos de la mujer a raíz de la publicación del proyecto de Ley Básica de Palestina y prestaron atención especial a los aspectos de procedimiento y de derecho administrativo pertinentes a su aplicación. Las activistas abordaron el análisis jurídico y el examen de la aplicación de las leyes vigentes con una perspectiva de género, todo lo cual pasó a formar parte de un manual de formación jurídica. Las palestinas debatieron sobre los modelos o mecanismos más apropiados para que el futuro Gobierno abordase la problemática de la mujer. También se planteó la necesidad de decidir si la nueva Oficina de Asuntos de la Mujer debía formar parte de la Autoridad Palestina o actuar independientemente. El Comité Técnico de Asuntos de la Mujer establecido por la Autoridad Palestina pasó a ser un foro para debatir las inquietudes expresadas por las organizaciones no gubernamentales de mujeres y para abordar la incorporación de las cuestiones relacionadas con el género en la política de desarrollo. En el Ministerio de Planificación se estableció un Departamento de Integración del Género. Las organizaciones de mujeres hicieron sus propios preparativos para las elecciones palestinas celebradas el 20 de enero de 1996. Según la Comisión Electoral Central, el 49% de los electores con derecho a voto eran mujeres. De los 676 candidatos que se presentaron para ocupar los 88 escaños del consejo legislativo, únicamente 28 eran mujeres (el 4%). El único oponente 78
del Sr. Arafat, Presidente de la OLP, en la elección para el cargo de Presidente de la Autoridad Ejecutiva del Consejo Palestino fue una mujer, la Sra. Samiha Khalif, de Ramallah. Resultaron elegidas cinco mujeres, lo que representa el 5,6% del Consejo Palestino. Educación : Según todos los indicadores empleados por la Oficina Central de Estadística de Palestina, hay un aumento continuo en la cantidad de estudiantes, profesores y escuelas desde el comienzo del régimen de la Autoridad Palestina. Sin embargo, la permanente crisis política supone un grave peligro para la continuidad de esta tendencia. La combinación de los ingresos fiscales internos, la asistencia de los donantes y las ampliaciones crediticias ha sido decisiva a la hora de asegurar que la Autoridad Palestina pueda seguir administrando la educación y pagando los salarios de los empleados públicos. Sin embargo, incluso contando con tan generosa asistencia, la Autoridad se ha visto obligada a escatimar los fondos debido a que los ingresos fiscales disminuyen a causa de la crisis o son inexistentes, ya que los que Israel recauda no los transfiere a la Autoridad. Asimismo la escolarización de muchos niños y jóvenes palestinos ha sufrido los efectos de las restricciones sistemáticas de movimientos impuestas por Israel, pues los escolares no pueden asistir a sus centros de enseñanza de modo regular. Progresos económicos bajo la Autoridad Palestina Desde 1994, la Autoridad Palestina, en colaboración con las Naciones Unidas, el Banco Mundial y otros organismos internacionales, ha puesto en marcha muchas de las piezas del mosaico del desarrollo económico y social. En especial, la presentación, en 1998, del primer Plan trienal de Desarrollo de Palestina fue un hito en el desarrollo de la Autoridad Palestina. Las partes en el proceso de desarrollo también han hecho aportaciones importantes al desarrollo del sector privado bajo las formas de créditos, desarrollo de las zonas industriales, investigación, asistencia 79
técnica y formación profesional. No obstante, como observa el Special Report on the West Bank and Gaza Strip Private Economy, de la OCENU en 1998, una mayor estabilidad política aliviaría la presión sobre el presupuesto de la Autoridad Palestina y permitiría que se adjudicasen más recursos a la inversión pública en lugar de tener que dedicarlos al consumo público para mitigar las consecuencias sociales de los cierres. En su condición de economía pequeña, abierta y con escasos recursos naturales, el desarrollo a largo plazo de la economía palestina depende de la actividad exportadora y de la disponibilidad de los recursos propios. Es preciso, por tanto, que se desarrolle la infraestructura mercantil y haya acceso libre a los mercados regionales a través de las fronteras. Ello permitiría que la Ribera Occidental y la Faja de Gaza se activaran y se beneficiaran de los acuerdos de libre comercio con la Unión Europea, los Estados Unidos y los países colindantes y que mejoraran las perspectivas de empleo. El aumento de las exportaciones estimularía el crecimiento de las actividades económicas no directamente relacionadas con las exportaciones, como la construcción y muchos otros servicios. La estabilidad política y la mayor libertad de movimientos también permitirían un empleo más productivo de los activos culturales al incrementarse el turismo. Los estudios de la Oficina Central de Estadística de Palestina muestran que desde el comienzo del proceso de paz ha habido un aumento continuo de la tasa de población activa ocupada y un descenso de la tasa de desempleo hasta el último trimestre de 2000, cuando a causa de la agudización de la crisis política y la frecuencia mayor de los cierres de fronteras estas tendencias se invirtieron abruptamente. Si bien es evidente que la crisis ha erosionado los beneficios cosechados por los esfuerzos en pro del desarrollo desde 1994, no es menos complejo conjeturar de qué forma se recobrará la economía o cuánto pueda tardar. La crisis ha desviado la atención de la comunidad de donantes de los proyectos de desarrollo 80
pensados para mejorar la capacidad de oferta de la economía para atender a la creación de empleo y el apoyo presupuestario, según observa el informe sobre la economía palestina del 4 de octubre de 2001 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). El déficit presupuestario de la Autoridad Palestina se cifra en 524 millones de dólares en 2001, esto es, cerca del 25% del presupuesto anual de emergencia; los compromisos de pago de la deuda también han aumentado mucho. Con anterioridad a ese informe, ese mismo año, el Coordinador Especial de las Naciones Unidas, Terje Roed-Larsen, había anunciado las conclusiones fundamentales de un estudio actualizado sobre el impacto social y económico de la continuación del conflicto y la política de cierres. Según los cálculos de su informe, la economía palestina había sufrido pérdidas del PIB de más de 900 millones de dólares desde el comienzo de la crisis. Además, se habían producido pérdidas de ingresos salariales por más de 240 millones de dólares. Se calcula que la pérdida total es de 1.150 millones de dólares, esto es, el 20% del PIB previsto para el año 2000. Asimismo, los daños en las infraestructuras, el coste de la atención a más de 11.000 palestinos heridos, las pérdidas de ingresos fiscales y los otros efectos de los cierres han causado pérdidas de cientos de millones de dólares más. Por último, es importante observar que, en relación con los períodos anteriores de crisis y recuperación, la intensidad y duración de la crisis actual carece de precedentes. En septiembre de 2000 la economía palestina había superado por fin, luego de tres años de recuperación, el episodio anterior de retroceso económico causado por la última crisis. Aunque se llegara a una pronta solución política que acarreara la supresión de las restricciones de movimientos y la reanudación de la vida económica “normal”, la efectiva recuperación económica llevará bastante tiempo, considerables recursos y una atención política permanente de todas las partes interesadas en el desarrollo económico y social de Palestina. 81
Los derechos humanos bajo la Autoridad Palestina La Autoridad Palestina ha expresado su compromiso con la protección de los derechos humanos en todo el ámbito de su jurisdicción. Sin embargo, en sus dos informes de 1997 y 1999, el Relator Especial de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas sobre Derechos Humanos en materia de ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Bacre Waly Ndiaye, dijo que se había señalado a su atención que en ciertos centros de detención de Gaza y de la Ribera Occidental se estaba recurriendo aparentemente a la tortura sistemática y a los malos tratos. A pesar de que se informó de que se habían realizado investigaciones en algunos de esos casos, sus resultados y conclusiones nunca se publicaron. Al parecer, en los presuntos casos de muerte de detenidos preventivos han participado miembros del Servicio Palestino de Seguridad Preventiva, de la Policía Naval y del Servicio de Inteligencia. El Relator Especial informó además de que en algunos casos, aun cuando se ha llevado a la justicia a los responsables de las muertes, no se ha hecho pública la información relativa a las circunstancias de la muerte de esas personas. Observó asimismo que se había informado que la Autoridad Palestina había impuesto penas de muerte a raíz de procesos en los que los acusados no dispusieron de los derechos y garantías de un juicio justo que se prevén en los instrumentos internacionales Por otro lado, en su examen sobre el desarrollo del imperio de la ley en los territorios bajo jurisdicción de la Autoridad Palestina en 1999, Chinmaya R. Gharekhan, Coordinador Especial de las Naciones Unidas en los Territorios Ocupados, informó de que durante los últimos cinco años los esfuerzos internacionales por prestar apoyo al desarrollo en la Ribera Occidental y la Faja de Gaza se habían centrado crecientemente en el fortalecimiento del sector jurídico y del sistema de administración de justicia. La atención se ha tornado hacia este sector en virtud del reconocimiento creciente que tanto la comunidad internacional 82
como las instituciones jurídicas y la sociedad civil palestinas han venido otorgando al imperio de la ley en punto a asegurar la sostenibilidad de muchas otras formas de ayuda al desarrollo. A pesar de la enorme cantidad de obstáculos que se han interpuesto en el camino del progreso económico y social debido a la continuación de la crisis política, el proceso de paz ha producido beneficios impresionantes en todos los ámbitos de la vida palestina. Sin embargo, hay que decir que sin una paz verdadera, basada en las resoluciones de las Naciones Unidas, los progresos futuros inevitablemente se verán limitados.
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