Balance Y Perspectivas De La Cooperación Descentralizada Entre

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Balance y Perspectivas de la Cooperación Descentralizada entre gobiernos locales euromediterráneos Documento de Base Índice Presentación 3 I. El contexto de la cooperación en el Mediterráneo 5 1. Marco de referencia 5 2. El proceso de Barcelona y la política europea en el Mediterráneo 8 3. La situación de la asociación euromediterránea 10 4. La política europea de vecindad 13 5. Rasgos más relevantes de la situación en los países socios mediterráneos 18 5.1. Evolución socio económica 18 5.2. Desarrollo humano 22 5.3. Libertades civiles, derechos políticos y gobernanza 24 5.4. La descentralización y el papel de los gobiernos locales en los países socios mediterráneos 27 6. La relación norte-sur en el Mediterráneo 34 6.1. La fractura demográfica 34 6.2. Competencia y complementariedad económica 35 6.3. La dimensión cultural 38 II. La Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo 39 7. Conceptualización, evolución y enfoques sobre la Cooperación Descentralizada 39 7.1. La Cooperación Descentralizada Pública dentro del sistema de cooperación al desarrollo 39 7.2. La Cooperación Descentralizada Pública al desarrollo en los estados miembros de la UE 41 7.3. Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada 46 8. Cooperación en el Mediterráneo 50 8.1. Introducción 50 8.2. La Cooperación Descentralizada Pública de la UE en el Mediterráneo 52 8.3. Algunos ejemplos de redes, iniciativas y proyectos de Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo 56 9. Hacia un nuevo enfoque de la Cooperación Descentralizada Pública en la perspectiva de la Nueva Política Europea de Vecindad en el Mediterráneo 61 10. Ámbitos de especial relevancia para la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo 65 1 10.1. Gobernanza y gestión municipal 65 10.2. Medio ambiente urbano y sostenibilidad 67 10.3. Flujos migratorios 69 10.4. Seguridad y paz 71 10.5. Otros ámbitos vinculados al desarrollo local y la cohesión social 72 11. Primeras conclusiones y desafíos para el desarrollo de la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo 74 Documentación de referencia 80 2 Presentación Este documento es un marco para favorecer la reflexión en el seminario sobre Cooperación Descentralizada Pública (CD) en el Mediterráneo en el marco del Partenariado Euromediterráneo organizada por la Diputación de Barcelona y la Asociación Arco Latino 1durante el mes de septiembre 2005. Se trata de un documento que pretende situar y clarificar aspectos relevantes para dicha reflexión. Combina y analiza los dos componentes centrales de dicha reflexión. Por una parte la conceptualización y el marco de la Cooperación Descentralizada Pública y específicamente su funcionamiento y antecedentes en la cuenca Mediterránea. La creciente participación de regiones, provincias y entes locales en la cooperación internacional europea, ha tenido y tiene una relevancia destacada en el Mediterráneo. Por otro lado, se intenta clarificar el marco de dicha cooperación, como lo es sin duda, la llamada “asociación euromediterránea” (Euro Mediterranean Partnership) fruto de la Declaración de Barcelona de 1995 y que tendrá un hito inmediato en la próxima Conferencia de Barcelona de 2005. El proceso de Barcelona y, en concreto, el nuevo instrumento europeo de Política Europea de Vecindad (PEV), plantea numerosos interrogantes, pero también nuevas e interesantes perspectivas en cuanto al posible papel de los gobiernos subestatales europeos y de los países socios mediterráneos en este esfuerzo de integración mediterránea. No se pretende, a través de este documento, cubrir todos los aspectos o dimensiones del tema, ni de dotar de un carácter exhaustivo a la información. Más bien se trata de un documento de trabajo que facilite información de base para enmarcar la reflexión que se pretende promover. Asimismo, el documento presenta diferentes aproximaciones, políticas y experiencias que se han ido generando desde diferentes estados miembros y desde la propia Comisión. 1 Arco Latino es una asociación de Diputaciones y Consejos Insulares españoles, Provincias italianas y Departamentos franceses del Mediterráneo Occidental, que se extiende por un euroterritorio policéntrico del Sur de Europa y que va desde el Algarve hasta Sicilia. Fiel a su compromiso de incorporar la perspectiva mediterránea y local en las políticas de la UE y con motivo del Xº Aniversario del Proceso de Barcelona, AL organiza toda una serie de eventos para fomentar el debate y la reflexión sobre la cooperación en el Mediterráneo y las relaciones euromediterráneas. 3 Hay que subrayar que este documento se complementa y enriquece con los documentos temáticos, realizados por diferentes expertos. A saber: Cooperación Descentralizada Pública y Políticas de Cohesión Social, de Benedetta Odddo; Las políticas de la Unión Europea sobre migraciones y desarrollo en el Mediterráneo. El papel de las autoridades locales y de los emigrantes en el codesarrollo, de Andrea Stocchiero; La Cooperación Descentralizada de los gobiernos locales en el Mediterráneo al servicio de la paz y la seguridad, de Jesús A. Núñez Villaverde; Metodología, organización y funcionamiento de la redes interacionales de las colectividades territoeriales, de Adda Bekkouche, y Capacidades institucionales, gobernanza local y relaciones con la sociedad civil. La cooperación de dimensión humana, del Instituto Europeo del Mediterráneo. Finalmente, el documento, plantea más interrogantes que respuestas, con el fin de centrar cuestiones, dilemas y retos que tiene hoy planteada la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo, dando así al documento una perspectiva abierta y de incitación a la reflexión en torno a los asuntos planteados. 4 I. EL CONTEXTO DE LA COOPERACIÓN EN EL MEDITERRÁNEO 1. Marco de referencia. La Asociación Euro-Mediterránea (AEM) debería entrar en una fase de “nuevo impulso” y de concreción de muchos de los enunciados que la orientan. A diez años de la Declaración de Barcelona no existe un acuerdo claro sobre sus logros y sus desafíos. Indudablemente podríamos apuntar avances evidentes durante estos últimos diez años, pero también obstáculos y frenos claramente identificables. En todo caso, lo más relevante es la constatación de grandes cambios en la política y en las relaciones internacionales y nuevos focos de problemas que de alguna manera han generado un nuevo escenario de la política mundial y, en particular, en el Mediterráneo. Desde la cronificación del conflicto en Oriente Próximo hasta los nuevos factores de inestabilidad e inseguridad, como el terrorismo internacional. Asimismo y como tendencia más reciente y - próxima, la UE se amplia a 25 miembros, creándose nuevas fronteras que exigen, en todo caso, nuevas políticas para gestionar las relaciones transfronterizas. La nueva Política Europea de Vecindad (PEV) es una realidad política en desarrollo y en proceso de consolidación. Ante estos desafíos, la llamada Asociación Euro-Mediterránea (AEM) debería resituarse en el nuevo contexto y plantearse un nuevo impulso que le dé una perspectiva clara de mayor integración mediterránea. La conferencia de Barcelona de noviembre 2005 será un espacio y una ocasión decisivos para encarar el futuro inmediato de la asociación. A lo largo de este documento se enumeran diferentes tendencias y obstáculos encontrados para la reafirmación y desarrollo de la AEM. Algunos de los más evidentes ha sido la asimetría institucional, las grandes brechas en el desarrollo socioeconómico y, sobre todo, los escasos avances de la AEM en estos ámbitos durante los últimos años. 5 La necesidad de construir nuevos lazos entre actores del norte y del sur del Mediterráneo, aparece como uno de los grandes desafíos de la AEM para avanzar en al proceso de Barcelona. En este marco, situamos la llamada Cooperación Descentralizada Pública (CDP), es decir, la cooperación internacional, específicamente en el Mediterráneo, protagonizada por instituciones locales y regionales, articuladas a su vez, con otros actores como la misma Unión Europea por un lado y, por actores de la sociedad civil por otro. Así, la Cooperación Descentralizada Pública seria un eslabón estratégico de una cadena de relaciones que es imprescindible fortalecer para progresar en la AEM y, en particular, para la nueva Política Europea de Vecindad (PEV). Es importante subrayar esta perspectiva, en la que la CDP se inserta, como espacio de cooperación, de una mayor integración territorial del área mediterránea en su conjunto y a partir de la política de la UE y de sus estados miembros. Asimismo, en este documento se afirma que la CDP no está exenta de problemas, limitaciones, retos de mayor eficacia y definición estratégica para poder realmente cumplir un papel estratégico en la AEM. No se tratar de plantear, una vez más, la simple reivindicación de dotar de mayores fondos financieros a los gobiernos locales y regionales para que puedan materializar sus políticas y proyectos. Es mucho más que eso. Se trata de visualizar, a partir de los problemas identificados, como se construyen relaciones sostenibles de cooperación entre diferentes actores del Mediterráneo en el marco de una estrategia de integración. Por ello, en este documento, abierto a nuevas aportaciones, se esbozan ideas y propuestas planteadas desde diversos ángulos para alcanzar así, una renovada reflexión sobre la Cooperación Descentralizada Pública (CDP) en el Mediterráneo que permita, finalmente, diseñar nuevas políticas en este ámbito. En resumen, el documento aborda: 1. Los rasgos más relevantes de la Asociación EuroMediterránea y su evolución desde la Declaración de Barcelona hasta la nueva Política Europea de Vecindad (PEV), con el fin de enmarcar esta reflexión en el proceso político europeo de fortalecimiento de las relaciones mediterráneas. En esta línea, se trata también de analizar y valorar los diferentes instrumentos financieros, operativos e institucionales sobre los que se ha basado la AEM. 6 2. La necesidad de mejorar las definiciones y conceptualizaciones sobre lo que entendemos por Cooperación Descentralizada, y cómo, desde los diferentes estados miembros, desde los gobiernos locales y regionales, desde la propia UE y desde ámbitos académicos y profesionales ésta es abordada. La situación legislativa y normativa existente en los estados miembros de la UE en referencia a la CD. Sus límites y sus potencialidades, en la medida que la cooperación al desarrollo de los diferentes estados miembros, sigue siendo un factor de primera importancia en el tema que nos ocupa. 3. La situación institucional y de gobernabilidad en los gobiernos locales y regionales en los países del sur mediterráneo, que permita medir las capacidades, limitaciones de los interlocutores de la CDP en el sur. Desde los procesos de descentralización y el marco legal que rige en los diferentes países del sur mediterráneo, hasta las capacidades y déficit existentes de gestión y de construcción de relaciones internacionales de municipios y regiones. 4. Prácticas, realizaciones y constitución de redes que ejemplifican, y que permiten tener referencias efectivas de iniciativas no estatales de cooperación en el Mediterráneo, sin pretender evaluar y sistematizar de forma exhaustiva estas experiencias. De todos modos, estos ejemplos muestran la potencialidad y la riqueza de las iniciativas actuales de CDP y de la participación de ciudades y regiones europeas en la misma. 5. La identificación de ámbitos o problemáticas de especial relevancia para la CDP en el Mediterráneo que puedan permitir, en el futuro, definir las prioridades y “temas sensibles” que exigen respuestas urgentes en la cuenca mediterránea y para los que la CDP sería la vía más idónea para abordarlos. Sobre la base de esta estructura, el documento también avanza ciertas hipótesis sobre el enfoque que debería adoptar una CDP eficaz y eficiente y, sobre todo, coherente con los nuevos retos de la AEM y la PEV, en una perspectiva de una futura zona de libre comercio y de integración, factor clave del análisis que enmarca la perspectiva estratégica de las propuestas. 7 Al hilo de estas reflexiones se presenta un conjunto de conclusiones que tienen el objetivo de ordenar y clarificar los principales elementos del análisis. Finalmente, en la medida que se trata de un documento dinámico y de referencia para estimular el debate y la reflexión, se establecen una serie de propuestas o de posibles líneas de trabajo encaminadas dar un nuevo impulso a la CDP en el Mediterráneo. 2. El proceso de Barcelona y la política europea en el Mediterráneo La Asociación Euromediterránea (AEM) es el marco general de las relaciones entre la UE, sus estados miembros y los países situados en el sur y en el este del área mediterránea. En la conferencia de Barcelona de 1995 estos países adoptaron un acuerdo ejecutivo en la forma de una Declaración y un Programa de Trabajo que pusieron en marcha una triple asociación: una asociación política y de seguridad de cara a establecer un área común de paz y de estabilidad, la creación de una área de libre comercio, y una asociación social y cultural centrada en el desarrollo de los recursos humanos, y una mejor comprensión entre culturas y de intercambio entre las sociedades civiles. La UE ha propuesto una lógica de intervención que, como nunca antes, pone un gran énfasis en la liberalización económica y en la apertura hacia el comercio internacional. Pero, al mismo tiempo, considera la seguridad, los problemas socioeconómicos y culturales en un enfoque multifacético e interdependiente. Al enfatizar la idea de un sistema de comercio multilateral y justo, la AEM reconoce que sin un trato especial y diferencial, las partes más débiles no dispondrán de los medios adecuados para penetrar en los mercados del norte y para proteger su propia economía nacional. La Declaración se basa en cuatro pilares: la primacía acordada a los valores fundamentales y universales, el rechazo a una política internacional basada únicamente en las relaciones de fuerza, un compromiso en la construcción de una zona económica común, con el establecimiento de una zona de libre cambio en el 2010 como componente indispensable y, finalmente, dar a la sociedad civil el lugar central en el proceso de integración y de cooperación regional. 8 La Declaración de Barcelona define el establecimiento de una zona de libre cambio antes del 2010 y la creación de un conjunto regional euromediterráneo como objetivos centrales de la AEM. En el 2010 el Proceso de Barcelona deberá crear un proyecto avanzado de regionalismo abierto, destinado a responder eficazmente a los desafíos de la globalización y aprovechar sus oportunidades integrando los países del Magreb y Oriente Próximo a la Unión Europea. Desde un punto de vista formal la AEM opera a dos niveles complementarios: el nivel bilateral define el campo de relaciones de la UE con cada uno de los socios del sur a través de acuerdos de asociación el nivel regional, esencialmente multilateral. Los nueve acuerdos de asociación están actualmente en vigor a excepción de Argelia y de Siria pendientes de ratificación. La agenda regional avanza lentamente en parte debido al conflicto de Oriente Medio y a otros focos de tensión u obstáculos como el conflicto del Sahara, la lenta apertura de Libia o los efectos más recientes de la guerra de Irak y el terrorismo. Asimismo, la complejidad y lentitud de ciertos procedimientos administrativos comunitarios ha devenido otro obstáculo para la eficacia y agilidad de programas y actuaciones en el marco de la AEM. La AEM tiende básicamente a extender al sur la zona de paz y de prosperidad conquistada en el interior de la UE a través de un proceso de integración norte-sur, y sobretodo sur-sur, con el fin de superar el clima de desconfianza. El espíritu de Barcelona de construir una zona de libre cambio es un medio para alcanzar el objetivo a largo plazo de paz en el Mediterráneo. Con el proceso de Barcelona, a través de los acuerdos de Asociación y con el apoyo del programa MEDA la UE ha pretendido facilitar la apertura y modernización de las economías de los países socios mediterráneos, haciéndolas más competitivas ante los desafíos de la globalización. Al mismo tiempo, la creación de un área de libre comercio euromediterránea servirá de palanca para la atracción de inversión extranjera directa hacia estos países. 9 3. La situación de la Asociación Euromediterránea En términos generales, resulta evidente que hasta la fecha no se ha conseguido crear una zona de prosperidad compartida. Por el contrario, lejos de reducirse, las desigualdades de renta y bienestar entre las dos orillas del Mediterráneo han seguido aumentando en los últimos años. En todo caso, una evaluación global del proceso de Barcelona no es sencilla. Es evidente que el proceso de Barcelona no ha conseguido transformar económica y políticamente la región. El desempeño económico de la región en estos últimos diez años no ha sido positivo. La reforma política, prácticamente, tampoco se ha producido. Pero, sí es cierto que el proceso de Barcelona ha creado un marco político e institucional positivo entre los socios mediterráneos y la UE, y que éste puede fortalecerse en el futuro. Es necesario reconocer los límites actuales. Los progresos observados en temas de desarrollo humano no son suficientes o suficientemente coherentes para responder a los graves problemas sociales que se dan en la región. Las reformas económicas no han impactado en las reformas políticas. La asociación no ha sido capaz de gestionar de manera eficaz los retos políticos, no solamente en materia de seguridad, sino sobre todo en términos de derechos humanos. No resulta evidente que la prosperidad económica conduzca inevitablemente a la liberación de los sistemas políticos y de la sociedad civil. La Declaración de Barcelona incluyó no menos de 39 ámbitos de política. El alcance de la acción ha sido criticado por ser demasiado amplio. En una evaluación rápida, es evidente que ha habido un cumplimiento razonable en los temas económicos y culturales y muy bajo en las esferas política y de seguridad. En cuanto a la financiación MEDA, se ha producido un cambio en la segunda programación 2000-2006, la llamada Regulación MEDA II, que establece mecanismos más ágiles. Para esta segunda programación se ha asignado un presupuesto de 5. 350 millones de euros, ya sea para programas bilaterales como regionales. A estas contribuciones se suma el BEI (Banco Europeo de Inversiones) con préstamos de 6.425 millones de euros para el periodo 2000-2006. 10 En el campo de la cultura el programa Euro-Med Heritage se encuentra en su tercera fase con un presupuesto global de 57,2 millones de euros. El programa Euro-Med Audiovisual iniciado en el año 2000 con un presupuesto global de 35 millones de euros, se encuentra en su segunda fase. La Fundación Euromediterránea para el Diálogo entre las Culturas Anna Lindh con sede en Alejandria tiene una cofinanciación de la UE de 5 millones de euros provenientes de MEDA. Cabe mencionar también el programa Juventud de intercambios (Youth Exchanges) que ha permitido a más de 20.000 jóvenes de los países mediterráneos participar en intercambios en torno a diferentes actividades educativas. En el año 2002 se extiende el programa europeo TEMPRA de intercambios universitarios a los países socios mediterráneos. Aparte de MEDA, la Comisión dispone de líneas presupuestarias que han sido aplicadas al Mediterráneo. Entre otras: La Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos, Lucha contra el SIDA, Mujer y Desarrollo, Rehabilitación y drogas, Salud reproductiva, Ayuda Alimentaria, Cofinanciación con ONGs, y Cooperación Descentralizada. Uno de los mayores déficits ha sido la intervención en el ámbito de la seguridad. En el ámbito de los derechos humanos el proceso de Barcelona ha generado una infraestructura y mecanismos institucionales que se han utilizado poco. No han existido procedimientos sistemáticos para incluir los derechos humanos en la implementación de los programas de reformas ni de seguimiento de su evolución en los países socios. A su vez, el grado de financiación para políticas de derechos humanos y democracia asignado al Magreb y al Mashrek es limitado. La partida presupuestaria de la Comisión para la democracia y los derechos humanos, inicialmente Meda Democracia y posteriormente la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos, asignó 27 millones de euros a los socios mediterráneos hasta finales de 1999. Luego, estos fondos han ido disminuyendo desde el año 2001. En cuanto a la reforma política, se debe reconocer que los avances de los países socios mediterráneos dentro del proceso de Barcelona, han sido más bien escasos. En 11 la práctica los gobiernos árabes no se han mostrado muy receptivos a los proyectos propuestos de democracia y derechos humanos. Sigue siendo urgente la necesidad de dar apoyo a la creación de empleo y el crecimiento económico durable a través de la liberalización de intercambios y la integración regional. La creación de una zona de libre cambio en el horizonte 2010 tal como se estableció en el proceso de Barcelona, debería significar, entre otros asuntos, la creación de un entorno macroeconómico sano, de un Banco de Desarrollo Euromediterráneo, impulso al transporte y a la energía, asegurando la protección ambiental y el desarrollo sostenible. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) cree que muchas de las carencias de la AEM se deben a las dificultades existentes que cabe imputarlas esencialmente a la sobre valoración del papel que puede desempeñar ésta en el desarrollo social de los países socios mediterráneos. La Unión Europea no debería perder de vista que, al contrario de lo que sucede con los países socios mediterráneos, ella sí había alcanzado la madurez necesaria para la unificación debido a las afinidades culturales, políticas y sociales existentes entre sus Estados miembros. El caso de los países socios mediterráneos es totalmente diferente: pese a la proximidad geográfica, les separan grandes diferencias sociales, económicas y culturales, tanto entre ellos como con la Unión Europea. También se pone de relieve que en los países del sur claramente se tiene la percepción de que la cooperación euromediterránea tiene por único fin la creación de una zona de libre comercio y no de intercambios sociales y culturales. Las expectativas iniciales suscitadas por la AEM parecen haber dado paso al desencanto y al desánimo ante esta cooperación, que se considera un instrumento del norte. También hay una preocupación generalizada, entre los países socios mediterráneos, por el impacto negativo que la ampliación de la UE pudiera tener para ellos. Entre los obstáculos fundamentales para la integración regional de los países socios mediterráneos cabe citar la ausencia de una reestructuración política local que les permita crear nuevas corrientes de integración regional. Además las trabas burocráticas que subsisten en dichos países, que la mayor parte de las veces constituyen un poderoso factor de desmotivación y bloquean las iniciativas privadas. 12 Es evidente que existe, además, una falta de confianza mutua y la sospecha que caracteriza las relaciones entre los gobiernos de los países socios mediterráneos. Desgraciadamente, los gobiernos locales y regionales y las organizaciones de la sociedad civil de los países socios mediterráneos actualmente están poco informados y poco involucrados en la AEM tanto por parte de sus gobiernos como por la propia UE. Según Euromesco, la AEM debería abordar y profundizar en asuntos como: - Las relaciones entre desarrollo económico y reforma democrática - La AEM como garantía de seguridad de los ciudadanos y de respeto de los derechos humanos - La contribución de la política de vecindad europea a la promoción de la AEM. - La promoción del ownership y la corresponsabilidad de todas las partes. - El papel de los inmigrantes del sur en Europa en la AEM. - Definir el rol de la sociedad civil en el proceso de Barcelona revisado. 4. La política europea de vecindad La denominada Política Europea de Vecindad (PEV) supone un cambio de gran envergadura en la perspectiva de la política exterior y de cooperación europea y, de forma muy particular, para la política euromediterránea. En efecto, la visión de la PEV se perfila como un enfoque que va más allá de la cooperación e incluye medidas significativas de integración económica y política con los países de la vecindad. Esto debería generar importantes beneficios en términos de una creciente estabilidad, seguridad y bienestar para ambas partes. Con la adhesión de nuevos países y la configuración de nuevas líneas fronterizas europeas, las preocupaciones de la Unión han tomado una nueva dimensión. El impacto de esta ampliación será considerable. La instauración de un espacio de estabilidad, de seguridad y de desarrollo, como preconiza la PEV, deberá beneficiar a los “nuevos” países vecinos. 13 Pensando en la AEM, hay que tener en cuenta que la ampliación de la UE se ha orientado hacia el este, y que ello resitua el mapa geopolítico, creando nuevas fronteras a las que se pretende dar respuesta a través de la PEV. Se trata de evitar, en suma que no se profundicen las líneas de fractura y de desencuentro, y de dar oportunidades a esos países de participar en las actividades de la UE a través de la cooperación política, económica, cultural y de seguridad. La PEV se inscribe en una perspectiva global de aproximación al conjunto de estados vecinos y de alcanzar una participación en el mercado interior de la UE sobre la base de un acercamiento de las respectivas legislaciones, sin pretensiones de adhesión. De hecho la PEV se configura desde una visión y una oferta nueva hacia sus países vecinos, articulada en torno a los ejes siguientes: - Extender el mercado interior y sus estructuras reglamentarias para facilitar el acceso a los países vecinos. - Establecer relaciones comerciales preferenciales con los países vecinos. - Instaurar mecanismos que permitan a los trabajadores pasar de un territorio a otro - Intensificar la cooperación en materia de prevención y de lucha contra las amenazas comunes contra la seguridad. - Aumentar la implicación política de la Unión en la prevención de conflictos y en la gestión de las crisis. - Potenciar los esfuerzos para promover los derechos humanos, la intensificación de la cooperación cultural y la mejora de la comprensión mutua. - Integración a las redes de transporte, de energía y de telecomunicaciones y al espacio europeo de investigación. - Crear nuevos instrumentos de promoción y de protección de las inversiones. - Ayuda a la integración al sistema comercial mundial. Actualmente, los países implicados en la PEV son, Argelia, Armenia, Azerbaijan, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Siria, Túnez, Ucrania y Autoridad Palestina. 14 Las nuevas fronteras de la UE La Comisión Europea ha elaborado un Documento de Orientación con fecha 12 de mayo de 2004, donde se establecen las bases para la construcción una Política Europea de Vecindad coherente y eficaz. Allí se fijan los principios, el alcance geográfico, la metodología de implementación, así como las cuestiones relativas a la cooperación regional y a los medios financieros. La relación privilegiada con los países vecinos se construirá sobre la base de un compromiso mutuo sobre valores compartidos en el campo del imperio de la ley, la buena gobernanza, el respeto a los derechos humanos ( incluyendo los derechos de las minorías), la promoción de relaciones de buena vecindad y los principios de la economía de mercado y del desarrollo sostenible. Los compromisos incluirán, asimismo, ciertos aspectos de la acción exterior de la UE que contemplan, en particular, la lucha contra el terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva. La Comisión ha comenzado un ciclo de entrevistas exploratorias con el fin de identificar las prioridades que serán integradas en los planes de acción. Estas medidas cubrirán los ámbitos clave, a saber: diálogo político y reforma, comercio y medidas preparatorias para una participación progresiva en el mercado interior, justicia y 15 asuntos interiores, energía, transporte, sociedad de la información, medio ambiente, investigación e innovación, política social y contacto entre comunidades. A largo plazo, estos planes podrán reemplazar a los actuales acuerdos bilaterales y tomar la forma de acuerdos europeos de vecindad en los que el ámbito de aplicación será definido en función de los avances conseguidos en las prioridades fijadas en los planes de acción. Para la región mediterránea, las prioridades serán fijadas teniendo en cuenta el marco estratégico puesto en marcha en el contexto de los acuerdos de asociación y de las conferencias ministeriales que forman parte del proceso de Barcelona. La Comisión continuará promoviendo la dimensión regional de la asociación y dando un apoyo financiero significativo. Las prioridades estratégicas son la integración Sur-Sur, la cooperación sub-regional así como la armonización del marco reglamentario y legislativo. Las actividades podrán ser implementadas a nivel regional pero también en el marco de una cooperación transfronteriza entre dos o más países vecinos. Una frontera común no siempre será necesaria. El interés común es la variable principal. En este marco, la PEV se comprometerá a promover las interconexiones y las redes de infraestructuras energéticas y a poner en marcha otras formas de cooperación con los vecinos. Asimismo, se reforzarán los esfuerzos en el ámbito de la estrategia europea de seguridad. En el mencionado documento de orientación del 12 de mayo de 2004, la Comisión establece las líneas directrices de lo que sería el futuro instrumento europeo de la PEV. A partir del año 2007, se apoyarán los proyectos de cooperación transfronteriza y regional que asocien conjuntamente a estados miembros de la UE y a países socios, articulados en torno a cuatro objetivos clave: - Promover el desarrollo sostenible en las regiones situadas en las fronteras comunes; - Acciones conjuntas en el campo del medio ambiente, la sanidad pública, y la prevención y lucha contra el crimen organizado; - Asegurar fronteras comunes seguras y eficaces a través de acciones conjuntas; - Promover las acciones transfronterizas “intercomunitarias” a nivel local. 16 El planteamiento de la PEV abre una perspectiva novedosa y de indudable interés para los objetivos de este documento. En efecto, no existen precedentes en lo que se refiere a un instrumento que cubra, al mismo tiempo, una política exterior y la cohesión social y económica en el seno de la Unión. El articulo 191ª del TCE será la base jurídica adecuada en la medida que ese articulo se refiere a la cooperación con terceros países. En referencia directa al Mediterráneo, se ha aprobado el programa de vecindad MEDA para el ejercicio 2005-2006 por un importe de 45 millones de euros. A partir de 2007, los diversos presupuestos relacionados con los nuevos vecinos –MEDA, TACIS, EIDHR- pasarán a fundirse en un único instrumento europeo de Vecindad y Asociación, como medida para racionalizar los fondos, y existen propuestas para duplicar la financiación para el Mediterráneo en el 2013, conforme a este nuevo instrumento. Resulta evidente que la política de vecindad ofrece a los países socios mediterráneos la posibilidad de una participación más profunda en una gran diversidad de políticas de la UE. El riesgo es que cada país elija sus prioridades y debilite el esfuerzo de construcción de un espacio mediterráneo. Por tanto, seria deseable que la PEV no diluya la AEM (enfoque regional). Más aún, debería ser reforzado por una consolidación institucional y asegurado a través de recursos específicos. En efecto la vecindad de “geometría variable” corre el riesgo de reforzar la heterogeneidad del espacio mediterráneo: los países que se acercan más al mercado interior de la UE ampliada serán aquellos que inicialmente serán más dependientes de la Unión, lo que conducirá a los países menos dependientes económicamente de la Unión, a alejarse relativamente aún más. Es una evolución que puede acelerarse y que será difícil de compensar. 17 5. Rasgos más relevantes de la situación en los países socios mediterráneos 5.1. Evolución socioeconómica Podríamos calificar a los países socios del Mediterráneo, excepto Israel, como países de renta media, es decir, como países donde la renta per cápita varía entre 1.240 dólares y 4.460 dólares. En relación con mediados de los años 90, su posición se sitúa ligeramente por debajo de la franja inferior de los países de renta intermedia, posición relativa que ha mejorado ligeramente a excepción de Túnez y Turquía. Renta nacional bruta por habitante (2003) Países Dólares corrientes Argelia 1.890 Egipto 1.390 Jordania 1.850 Israel 16.020 Líbano 4.040 Marruecos 1.320 Siria 1.160 Túnez 2.240 Turquía 2.790 Media de los PTM sin Israel 2.085 Países de renta alta 28.550 Países con rentas medias 1.920 Fuente: Banco Mundial WDI 2005 y WDI 2004 En todo caso, no se vislumbra en la región euro-mediterránea las premisas de una convergencia Norte-Sur que suponga que los países del sur mediterráneo en su conjunto, tiendan a situarse como países de economías emergentes y dinámicas. En el caso de los países socios mediterráneos, muchas de las condiciones no se han cumplido y el riesgo de un fuerte aumento del desempleo son aún más grandes, 18 debido a la ausencia de una perspectiva de adhesión a la UE. A su vez, esto hace más difícil alcanzar una zona de libre comercio en la región. Es cierto que en el periodo 1996-2001 se incrementaron las exportaciones de los países socios mediterráneos a la UE y su ritmo de crecimiento económico fue mayor que el del sexenio anterior. Ello sin embargo no ha sido suficiente para mejorar los niveles de vida de la población: las tasas de desempleo han seguido aumentando y apenas se han aliviado los niveles de pobreza. Además, los países socios mediterráneos han tenido, en general, poco éxito en la atracción de inversiones extranjeras directas. No han ganado la confianza de los inversores debido a la lentitud con que avanzan las reformas políticas y económicas y a la falta de estabilidad en la región. Crecimiento económico de los países socios mediterráneos y la UE (Tasa media de crecimiento anual) PIB en términos reales Países socios Renta per cápita 1990-95 1996-2001 1990-1995 1996-2001 2,8% 3,1% 0,2% 1,4% 1,5% 2,5% 1,1% 2,2% mediterráneos UE Fuente: BEI La propia liberalización comercial avanza muy despacio en estos países. Con la excepción de Turquía, tienen unas tarifas arancelarias medias superiores al 20% situándose entre las más altas del mundo. Parece indispensable que la región, si quiere seguir el tren de la economía mundial, modifique su régimen de crecimiento, consolidando al mismo tiempo sus logros, que genere una estabilidad macroeconómica. El reto es que las reformas y ajustes necesarios para aumentar el crecimiento y generar empleo, sobretodo para los jóvenes, no conduzcan a corto plazo a trastornos sociales de tal magnitud (aumento del paro y de la pobreza) que pongan en riesgo todos los esfuerzos de apertura. 19 La UE, a través del proceso de Barcelona, se ha propuesto, explícitamente, erradicar la pobreza ofreciendo un apoyo al desarrollo sostenible, promoviendo la integración gradual de los países socios en la economía mundial. La experiencia de los procesos de transición durante los años 90, muestra las dificultades para compatibilizar liberalización comercial y reducción de la pobreza. Esta es, sin duda, el principal problema que dificulta los avances en la integración mediterránea. La comunidad internacional está de acuerdo que el reto principal de la región es la creación de 35 millones de nuevos empleos durante los próximos 15 años solo con el fin de mantener el desempleo al nivel actual. La actual tasa de desempleo se mantiene entre 15 y 20%. Hay que destacar que si tomamos en cuenta la evolución demográfica, es decir, el flujo de personas en búsqueda de empleo, este periodo de 15 años (en 15 años la población tenderá a estabilizarse) resulta crucial de cara a un cambio en la posición relativa de los países socios mediterráneos y para su estabilización económica y social. Evolución demográfica de los países socios mediterráneos Población Población Activa 1995 2005 2010 1995 2000 2010 Argelia 27.878.420 32.877.042 35.549.120 8.666.000 10.639.000 15.514.000 Egipto 61.638.414 74.878.313 82.589.880 22.509.000 25.979.000 34.179.000 Israel 5.349.321 6.684.187 7.266.485 2.297.000 2.635.000 3.260.000 Jordania 4.249.073 5.750.139 6.384.572 1.523.000 1.884.000 2.774.000 Líbano 3.150.038 3.760.703 4.000.203 1.001.000 1.153.000 1.504.000 Marruecos 26.838.783 31.564.452 34.066.210 10.215.000 11.582.000 14.788.000 Autoridad 2.634.571 3.815.250 4.506.321 149.000 188.000 312.000 Siria 14.595.691 18.650.334 20.835.326 4.209.000 5.144.000 7.595.000 Túnez 8.949.601 10.041.690 10.580.943 3.351.000 3.893.000 5.030.000 Turquía 63.070.086 73.301.553 77.966.687 27.883.000 31.521.000 37.523.000 Palestina Fuente: OIT y Naciones Unidas. Escenario medio para las previsiones. Con todo, las tasas de fertilidad han pasado de 6-8 hijos por mujer en los años 70 a 23 hijos por mujer a partir del 2000. Palestina es la excepción con tasas de alrededor de 5 hijos por mujer. Ante este escenario, se espera que la población en edad de trabajar crezca más rápidamente que en cualquier otra región del mundo hasta el año 2025 con un crecimiento anual del 2,7%. 20 Ello está relacionado, obviamente, con las perspectivas de los flujos migratorios. Tomando en cuenta los flujos legales, se evidencia una tendencia muy clara a su aumento progresivo, jugando un rol claro de migración de reemplazo ligado a los diferenciales de edad de las poblaciones de ambas riberas mediterráneas. El crecimiento de los países mediterráneos del sur es crucial para un espacio integrado mediterráneo en la medida que ofrece nuevas perspectivas para las empresas europeas. No olvidemos que, actualmente, Europa suministra, de media, el 40% de las importaciones de estos países. En la cuestión del acceso a los mercados, en particular a los europeos, la importancia se ha desplazado de las tarifas a las barreras no tarifarias. Los regímenes preferenciales suponen restricciones a productos sensibles, a menudo los intensivos en trabajo. Las evoluciones más recientes no van en la dirección de un crecimiento de la apertura de los mercados del Norte. Los países desarrollados han hecho un poco más difícil el acceso a los mercados. La UE debe abrirse preferentemente a las producciones mediterráneas facilitando para ello los ajustes necesarios. El sistema de intercambio en la región mediterránea es de una gran asimetría. Mientras que los intercambios con los países socios mediterráneos representan menos de un 7% de los intercambios exteriores de la Unión, la UE representa cerca de un 50% de los intercambios exteriores de aquellos países. La integración sur-sur ha avanzado muy poco. Los acuerdos de Agadir firmados entre Marruecos, Jordania, Túnez y Egipto en 2004, deberían entrar en vigor durante el 2005. Las principales dificultades para su aplicación tienen que ver con similitud de estructuras productivas de los países implicados. Por el contrario, debería poder contribuir a las implantaciones industriales de mayor envergadura teniendo en cuenta las limitaciones de los mercados interiores nacionales. Puede concluirse que los países socios mediterráneos evolucionan lentamente en su proceso de reforma política. No se ve un proceso coherente, basada en una agenda precisa, con resultados claros que pudieran ser evaluados. Algunos asuntos aparecen como claramente prioritarios en cuanto a reformas, como por ejemplo las facilidades para crear empresas, hacer más flexibles las condiciones de entrada/salida del mercado de trabajo, mejorar el entorno económico para los negocios con el fin de proteger las inversiones, el respeto al derecho contractual y el acceso al crédito, entre otros. 21 5.2. Desarrollo humano Los países socios mediterráneos ocupan diferentes lugares en el ranking del Índice de Desarrollo Humano (IDH) del último informe Human Development Report 2004 de las Naciones Unidas, pero todos ellos se encuentran dentro de la categoría de “desarrollo humano medio”. Aunque puede afirmarse que los estados árabes, en general, han hecho un progreso en términos de desarrollo humano a lo largo de las tres últimas décadas, este adelanto no ha supuesto la resolución de los principales problemas que todavía caracterizan a estas sociedades, tales como: altas tasas de analfabetismo, deterioro de la educación, atraso en la investigación científica y del desarrollo tecnológico, pobreza y altas tasas de paro. Indicadores demográficos y sociales e índices de desarrollo humano en los países socios mediterráneos. País Población Creci- Población Esperanza Tasa de Índice de Proyección total miento menor de de vida analfa- desarrollo demográ-fica anual 15 años betismo (*) humano 2020 0,68 44.620.000 0,63 105.002.000 0,.89 8.699.000 0,71 8.710.000 0,75 4.555.000 0,77 8.236.000 0,59 41.318.000 0,70 25.077.000 población Argelia 30.841.000 1,8% 35,5% 68,9 22,9% Egipto 69.080.000 1,8% 36% 66,3 32,8% Israel 6.172.000 2,4% 27% 78,3 3% Jordania 5.051.000 2,9% 41% 69,7 4,6% Líbano 3.556.000 2% 27,3% 72,6 7,6% Libia 5.408.000 2,1% 34,7% 70 8,7% Marruecos 30.430.000 1,9% 35,1% 66,6 37,4% Siria 16.610.000 2,6% 39,3% 70,5 11,2% Territorios Palestinos 3.311.000 3,8% 46,5% 71,4 Túnez 9.562.000 1,1% 30,5% 69,5 41,6% 55,1% 7,2% 15,3% 19% 30,6% 62,8% 38,4% 6.884.000 17,7% 0,71 11.621.000 0,73 85.707.000 38,1% Turquía 67.632.000 1,6% 27,8% 69 6,2% 22,7% Informe de Desarrollo Humano en el Mundo Árabe, 2002. PNUD. (*) Las cifras corresponden a hombres y a mujeres. 22 El analfabetismo es uno de los problemas más graves para el desarrollo de los países analizados pese a los adelantos hechos desde mediados del siglo XX. Las tasas de analfabetismo superan las de países más pobres. Se calcula que 65 millones de adultos árabes son analfabetos, de los cuales dos tercios son mujeres. Es interesante, resumir algunas de las conclusiones del “Informe 2004 del PNUD de Desarrollo Humano en el Mundo Árabe”, a pesar de las diferencias en cuanto a ámbito geográfico que ello supone. En cuanto al desempleo la región padece cifras que llegan a los dos dígitos en muchos casos. Este hecho es uno de los principales problemas para el desarrollo de la región. En las últimas décadas las tasas de desocupación han ido aumentando hasta llegar a una situación en que la ribera sur del Mediterráneo es actualmente una de las regiones con más desempleados del mundo. Argelia y los Territorios Palestinos tienen los índices más altos: 34% para el año 2000 y 27% para el 2001 respectivamente. En Túnez el índice está por encima del 15%. La ocupación en el sector informal por su parte, alcanza casi la mitad de la población urbana en países como Marruecos, Egipto y Argelia. Los países socios mediterráneos tienen un índice bajo de pobreza extrema pero, al mismo tiempo, una de cada cinco personas vive con menos de dos dólares diarios. Por lo tanto, aún cuando la pobreza extrema no está extendida entre estos países – gracias, en parte, a los mecanismos de solidaridad familiar y tribal propios de la cultura árabe y la religión musulmana-, la pobreza en general está muy extendida. La población situada por debajo del umbral de pobreza se sitúa en torno al 25% en países como Egipto, Jordania y Argelia. La pobreza es especialmente grave en los Territorios Palestinos. Se calcula que tres cuartas partes de la población palestina viven con menos de 2 dólares diarios. Desde el año 2000 el número de pobres se ha triplicado. Analizando el desarrollo humano en este periodo, en términos generales, no ha habido un progreso significativo. Se están produciendo algunas reformas en algunas de las áreas identificadas en el Informe, pero muchas de ellas son embrionarias y fragmentadas y que no consiguen modificar sustancialmente el marco general negativo. 23 En general, las mujeres sufren de la desigualdad con los hombres y son vulnerables a la discriminación, tanto en la ley como en la práctica. A pesar de los esfuerzos evidentes en cambiar la situación de las mujeres, los progresos prácticos son muy limitados. En este ámbito, Marruecos se distingue con la nueva ley de la familia que da respuesta a las demandas de los movimientos feministas de salvaguarda de los derechos de las mujeres, especialmente respecto al matrimonio, divorcio y cuidado de los niños. Por lo que se refiere al mercado de trabajo, la participación de la mujer es muy inferior a la del resto del mundo si se considera el índice de fertilidad de la región, el nivel educativo y la estructura de edades de la población femenina. La relación población activa femenina/población activa masculina tiene un ratio de 03 en Argelia, Libia y Siria y de un 04 en Túnez, Egipto y Líbano. La subutilización de este potencial ha sido citada a menudo como uno de los factores más importantes del débil rendimiento económico de estos países. 5.3. Libertades civiles, derechos políticos y gobernanza Los obstáculos para ejercer el derecho de asociación o manifestación, la falta de una auténtica representación política o de transparencia en los resultados electorales, atestiguan la limitación de las libertades civiles y de los derechos políticos en muchos de los países socios mediterráneos. Más allá de las diferencias entre países, los derechos y las libertades se mantienen en nivel muy bajo. En los países árabes las libertades están amenazadas por dos tipos de factores: por el carácter antidemocrático de algunos regímenes, y por la tradición y el tribalismo, a menudo cubiertos por la religión. Estos dos factores combinados han recortado los derechos fundamentales, han debilitado la ciudadanía y las posibilidades de avanzar. Existen parlamentos electos en prácticamente todos los países árabes. De todos modos, el derecho a la participación política se ve menudo mermado. En muchos 24 casos las elecciones no han jugado su papel de instrumento de participación para una alternancia pacífica en el poder. Los países socios mediterráneos todavía tienen que recorrer un largo camino para lograr los estándares mínimos de una democracia. Pese a que la mayoría de las constituciones de la región prevén la igualdad de derechos políticos y libertades para todo el mundo, la realidad dista de la letra de ley. La libertad de opinión y de asociación está incluida en la mayoría de las constituciones de los países árabes, pero las constituciones también incluyen diversas restricciones al derecho de asociación, bajo el pretexto de salvaguarda de la unidad y de la seguridad nacionales. En este sentido, la mujer sigue padeciendo una situación de discriminación en todo los ámbitos, tanto públicos como privados. El porcentaje de mujeres en los parlamentos de esos países no excede el 6% por término medio, aunque podemos encontrar casos extremos, como Túnez, con un porcentaje positivo de presencia de mujeres del 22,75% o, a la inversa, en Egipto, con una presencia del 2,4%. En la actualidad, la mayoría de las constituciones de estos países reconoce la clásica separación entre poderes. Sin embargo, la realidad es que existe una hegemonía clara del poder ejecutivo sobre los otros. Hay una gran concentración de autoridad en manos del jefe de Estado. Los parlamentos disponen de una débil posición institucional real. La separación entre el sistema judicial y el ejecutivo, más allá de los enunciados constitucionales, no es del todo clara. Las autoridades del ejecutivo mantienen la regla implícita de nombrar a la mayoría de cargos del cuerpo judicial. En cuanto a la transparencia, medida básicamente a través del acceso a la información por parte de los ciudadanos, la mayoría de los países de la región se caracterizan por tener ciertas restricciones al acceso a la información oficial así como muchas limitaciones a la hora de iniciar procesos destinados a la publicación de ésta de una forma amplia y extensa. Esta falta de transparencia en los datos públicos dificulta en gran medida detectar y corregir los errores, así como facilita el oscurantismo en el mal funcionamiento de la administración. Algunos de los países, sin embargo, han experimentado ciertos avances encaminados a desarrollar una función pública más transparente. En este grupo se encuentra Jordania, por ejemplo. 25 Otro elemento de importancia es la baja calidad de la administración pública como proveedora de servicios. El Banco Mundial, a través de sus Governance Indicators (1996-2002), mide la “eficacia del gobierno” a través de diferentes indicadores con valores entre -2,5 (menor eficacia) y +2,5 (mayor eficacia). En este rango de valores la mayoría de los países del sur del Mediterráneo, se sitúan por debajo de 0 o por debajo de 0,5. En cuanto a libertad de prensa hay que apuntar que los medios de comunicación en la región se encuentran, en gran medida, bajo el control de la administración. Pese a que la gran mayoría de los medios se encuentra en manos privadas, el control del gobierno hace que no se pueda mantener ni la independencia ni el debate público con garantías. En Argelia, Libia, Siria y Túnez el gobierno ejerce un fuerte control sobre los medios de difusión audiovisual, además de la circulación de las publicaciones nacionales y extranjeras. Por tanto, tiene el monopolio sobre el flujo de información. Ciertos países, como Marruecos, han avanzado hacia una reforma que cambie esta situación, lanzando una reforma completa de la prensa que busca liberalizar, regular y promover los medios de comunicación multimedia. Asimismo, un decreto real y un texto legislativo, ha puesto fin al monopolio del estado en la transmisión de radio y televisión. Estos obstáculos a la libertad de prensa hacen que los países árabes se encuentren en los niveles más bajos en cuanto a voz y a rendición de cuentas de todo el mundo. La corrupción se ha ido convirtiendo en un potente símbolo de la falta de legitimidad de los gobiernos de estos países. Según datos de Freedom House, en una escala que mide el nivel de corrupción según la percepción de diferentes actores de 0 (país altamente corrupto) a 10 (país totalmente libre de corrupción), los países considerados oscilan entre 2,5 (Libia y Autoridad Palestina) a 6,4 (Israel), con valores intermedios de 2,7 en Argelia y Líbano, 3,2 en Egipto y Marruecos, 3,4 en Siria, 5 en Túnez, y 5,2 en Jordania. Uno de los efectos principales de la corrupción es su efecto negativo sobre los negocios. La corrupción genera incertidumbre y disuade a los inversores extranjeros. 26 El número de organizaciones no gubernamentales (ONGs) ha crecido notablemente en los últimos años. A pesar de este gran adelanto, las ONGs tienen que hacer frente a múltiples problemas tanto externos (problemas burocráticos, control, hostilidad y/o acoso del estado), restricciones a su funcionamiento, como internos a la propia organización (falta de democracia interna y de transparencia en la toma de decisiones, ausencia de base social y financiación dependiente). Muchas de estas asociaciones civiles mantienen fuertes lazos con los propios gobiernos. Ello supone que parte de esas organizaciones no disfruten del grado de autonomía e independencia mínima para pedir cuentas de los posibles abusos cometidos por parte de las autoridades o para proponer reformas profundas en una u otra dirección. En todo caso, una de las reformas que se exige para vigorizar la sociedad civil reside en hacer desaparecer las excesivas cargas de control, y también, la dominación que ejerce el estado. El PNUD (2002) recomienda que se ponga fin al sistema de autorización de las organizaciones de la sociedad civil. Según el Banco Mundial (2003), las deficiencias detectadas en el suministro de servicios públicos son debidas, en parte, a los débiles mecanismos de rendición de cuentas y de unos sistemas de gestión pública escasamente orientados hacia el rendimiento. Las administraciones públicas de caracterizan por el excesivo número de empleados públicos que no se traduce en una mayor eficacia y eficiencia. 5.4. La descentralización y el papel de los gobiernos locales en los países socios mediterráneos. Ciertos países del sur del Mediterráneo después de años de haber configurado sus políticas en un sistema de fuerte centralización, han iniciado tibios procesos de descentralización de las estructuras estatales. En los últimos quince años la mayoría de los países han emprendido ciertas medidas de cara a dar más poder a los gobiernos locales. En términos generales, nos encontramos con un panorama de alta centralización en las instituciones gubernamentales de los países del sur del Mediterráneo. Pese a la voluntad mostrada por los políticos de estos países, los cambios han sido bastante 27 limitados. Casi todo el poder de decisión política, especialmente en términos de distribución de recursos, continua muy centralizado. La mayoría de países han realizado más bien una desconcentración administrativa, donde las decisiones más importantes permanecen todavía en el centro. Puede afirmarse que la descentralización ha sido restringida a aspectos administrativos más que a políticos o económicos. Pese a las diferencias que se manifiestan entre los diferentes países, se pueden encontrar ciertos elementos comunes en los procesos de descentralización. Así, existe, en general, una concentración en el nivel central de la capacidad de decisión. Los municipios tienen un poder real muy limitado, dado que el gobierno central se reserva importantes atribuciones, tales como decidir sobre el presupuesto local, designar regidores o disolver la autonomía local. Los municipios de la región tienen unas tareas destinadas mayoritariamente al mantenimiento, en deterioro de la iniciativa. Las autoridades centrales sobrecargan a los municipios con el mantenimiento de la infraestructura local y en la prestación de servicios de menor importancia. Existe una severa limitación en la provisión de servicios, con una situación muy restrictiva en cuanto a capacidad de maniobra del gobierno local en las políticas prestadas o en la capacidad de endeudamiento. Para la mayoría de los países de la ribera sur del Mediterráneo, la descentralización es un antiguo compromiso que, en general, no se ha cumplido satisfactoriamente. En general el proceso de construcción del estado nacional ha reducido el rol de las autoridades locales. Cuando la descentralización se produce, suele ser un proceso de arriba abajo ante por razones internas como externas. Estas últimas, bajo la forma de condiciones impuestas en los acuerdos con las agencias internacionales, vinculadas a procesos de ajuste y de reforma institucional. Pero también expresa necesidades internas de alcanzar y desarrollar procesos de gobernanza eficaces. En ambos casos, son procesos iniciados e impulsados por el gobierno central, raramente han sido formulados como reclamaciones directas desde los ámbitos locales. La mayoría de los estados ha derivado poder a las autoridades locales electas. Pero estas autoridades se mantienen fuertemente controladas a través de diversos medios. 28 En algunos países, inclusive, los gobiernos centrales pueden cerrar los gobiernos locales o destituir concejales, como es el caso de Argelia, Marruecos y Túnez. Lo que revela el grado de control del estado central sobre el poder, es el aspecto financiero. En casi todos los países, los gobiernos locales no pueden fijar impuestos, ni siquiera impuestos exclusivamente locales. Hay que destacar la importancia del crecimiento urbano y de la población urbana como uno de los rasgos principales en muchos países, lo que exige elevadas respuestas de los gobiernos locales, a menudo, incapaces de hacer frente a este nuevo contexto. Los ejes de ciudades costeras, como el eje atlántico de ciudades en Marruecos, el norte de Argelia o el centro oriental de Túnez concentran la mayor parte de la población urbana. La concentración de población en poco tiempo en los ejes urbanos principales no ha tenido el suministro necesario de fondos financieros hacia los gobiernos municipales para hacer frente a esta evolución. En la mayoría de los países, el Estado central mantiene su fuerte autoridad y control. Sin embargo los nuevos marcos de descentralización abren la vía a un paulatino proceso de diálogo entre el nivel estatal y el territorio. Este nuevo diálogo, aunque marcado por las debilidades en las capacidades locales, la ineficiencia burocrática y las pocas competencias locales en cuanto a planificación, plantean nuevas posibilidades y se ve potenciada por la mejora del desempeño de los gobiernos locales así como del proceso de reforma de la administración central. Finalmente, hay que tener en cuenta que, en los países árabes el bajo reconocimiento de las libertades civiles y políticas, y la baja calidad del marco institucional, constituyen algunos de los principales obstáculos para el desarrollo humano, como queda evidenciado en el Informe de Desarrollo Humano en los Países Árabes del PNUD. El desarrollo no puede prescindir de las reformas institucionales, de la mejora de la participación, de asegurar el pluralismo político, la separación de poderes y la alternancia política por medio de elecciones libres. En este marco, el reforzamiento de la gobernanza democrática local puede contribuir de manera significativa a través de los procesos de descentralización. La descentralización, de hecho, favorece no solo un mayor apoyo popular al proceso de decisiones, sino que contribuye, al mismo tiempo, a mejorar la eficacia de las políticas públicas. 29 Por otra parte, las instituciones sub-estatales no pueden cumplir realmente con las competencias reconocidas si no se produce una verdadera descentralización del poder del estado central a las autonomías locales y regionales. Más allá de este panorama general, es importante conocer, aunque sea de forma sintética, el perfil de la descentralización y de la gestión pública territorial en los diferentes países de la zona. En Marruecos, el fenómeno de la desconcentración es una prioridad subrayada por el gobierno. Actualmente, el sistema de gobierno local se organiza en torno de las regiones, prefecturas, provincias y municipios. Estas entidades están dotadas de personalidad jurídica y de cierta autonomía financiera. La reforma constitucional de 1992 abrió posibilidades nuevas a la descentralización y al refuerzo de los gobiernos locales, que fueron continuados en el año 2003 con la entrada en vigor de una nueva Carta municipal (Charte Communale). La nueva Carta municipal (ley 78/00) ha previsto expresamente la participación de los ciudadanos y de las ONGs en la gestión municipal. En particular se reconoce (art. 38 y 41) al Consejo Municipal la posibilidad de promover la creación de asociaciones de barrio en materia urbanística o de estimular y sostener la organización de asociaciones de carácter social, cultural y deportivo. La Carta municipal establece una relación de competencias municipales propias según el siguiente orden: desarrollo económico y social, finanzas, fiscalidad y bienes municipales, urbanismo y ordenación del territorio, servicios públicos locales y equipamientos colectivos, higiene, salubridad y medio ambiente, equipamiento y acción sociocultural, cooperación y asociación con actores locales. La nueva ley incluye una exhortación al Consejo para que asuma la iniciativa local para responsabilizar a los ciudadanos, organizar su participación y promover el desarrollo del movimiento asociativo. Sin embargo, la ley se mantiene en un nivel genérico y no prevé a través de indicaciones expresas los mecanismos adecuados para hacerlo. 30 Los ingresos fiscales propios sobre los ingresos totales de los municipios, no alcanza el 20%, los gastos totales de los municipios como porcentaje del PIB es de 2,46% y el gasto de los municipios sobre el gasto público total es del 6,89%. Se constata la existencia de prácticas centralistas a nivel local, particularmente evidentes a través de la presencia, junto a los órganos electos, de agentes locales designados por el propio poder central. Las autoridades centrales ejercen un estrecho control de tutela sobre las colectividades locales, justificándose por la necesidad de salvaguardar la unidad del estado y de asegurar el respeto de la legalidad a nivel local. La tutela se ejercita tanto sobre las personas como sobre los órganos descentralizados a través de un control de la legalidad de los actos de los municipios . En Argelia, con la reforma de la constitución en 1989 que se establece el multipartidismo y la separación de poderes, la reforma sobre la descentralización es reciente. En noviembre 1996 se consagra el Islam como religión de estado y se refuerza el poder presidencial. En el plano de la administración, existen en Argelia 48 wilayas, divididas a su vez en 160 subprefecturas (dairates) y 1541 municipios. La Administración de la wilaya está bajo la autoridad jerárquica del prefecto –que cumple funciones de coordinador- y se encarga de ejecutar las decisiones del Gobierno así como las resoluciones de la Asamblea Popular de la Wilaya (APW, art. 106 Código de la wilaya). Las atribuciones al municipio son muy amplias a nivel legal, que no agota además todas las posibles encomendadas al mismo que pueden serle asignadas mediante otras vías legales. Dichas atribuciones son las siguientes: ordenación del territorio y desarrollo local, urbanismo, infraestructuras, equipamientos y medio ambiente, enseñanza básica, higiene y salubridad pública, así como inversiones económicas en el municipio. Aparte de mencionar estas competencias generales, el Código municipal dedica una especial atención a los servicios públicos que deben ser gestionados por el municipio. Entre ellos figuran los de agua potable, saneamiento y aguas residuales, residuos, mercados, estacionamientos de pago, transportes públicos, cementerios y servicios funerarios. 31 Los recursos financieros de los municipios provienen de los impuestos al suministro de agua, funerales, saneamiento y de las transferencias del estado, algunas de ellas a través de la financiación de los planes de desarrollo comunal. En total, las transferencias del estado representan un 30% del gasto local. Los gastos locales representan el 3,5% del PIB y son el 9% del total del gasto público. En Túnez, un país fuertemente centralizado, jerárquico y con un gobierno muy ligado al partido en el poder, la institucionalidad local está muy restringida y está detentada por los gobernadores, 23 en total, nombrados por el presidente. A su vez, cada gobernación se divide en diferentes delegaciones. Se produce un proceso de transferencia de poder hacia los municipios y regiones a partir de los años 80. En 1989 la ley orgánica sobre las gobernaciones, las dotan de un rango de circunscripciones territoriales administrativas del estado y de cierta autonomía financiera. La descentralización administrativa se inicia en 1989 con la creación de consejos regionales. Aunque se encuentra en una situación poco avanzada, el X Plan de Desarrollo 2002-2006 se plantea reforzar la autonomía administrativa y financiera a través de una fiscalidad regional. Los municipios, pese a poseer un ámbito competencial propio, se encuentran sometidos a un rígido control que se ejerce de forma escalonada por el Gobernador y el Ministro del Interior. No obstante, la organización municipal se asienta sobre un principio democrático representativo ya que, salvo en el caso del municipio de Túnez, los máximos responsables de la gestión municipal son elegidos por los ciudadanos mediante elecciones libres. En Jordania, la constitución establece el principio de descentralización de los asuntos locales. El gobierno prevé delegar amplios poderes a la administración municipal aumentando la dotación presupuestaria de los municipios y autorizando a las municipalidades a elaborar e implementar programas de desarrollo socioeconómico. Sin embargo, hay que subrayar que en el año 2002 una enmienda a la ley municipal ha otorgado al gobierno el derecho de nombrar los alcaldes y a la mitad de los miembros de los consejos municipales. En Cisjordania y la Franja de Gaza, existe solamente un nivel de autoridad territorial, los municipios. Modificada en 1997, la ley de organización de las colectividades 32 locales define la designación, la financiación y las competencias de las autoridades locales electas. No ha habido elecciones locales desde 1976, y actualmente es el Ministerio de las colectividades locales que nombra a los alcaldes y a los miembros del consejo municipal. Las organizaciones de la sociedad civil juegan un rol importantísimo en los territorios palestinos. Dada la actual situación de conflicto, las ONGs, a menudo, son las únicas organizaciones que pueden asegurar servicios básicos, como agua, educación, agricultura, cultura, etc.. En el contexto actual de reforma de la Autoridad Palestina, el comité nacional de la reforma ha incluido a representantes de organizaciones de la sociedad civil. Hay que subrayar la importancia de los esfuerzos de algunos municipios europeos y ONGs en la promoción del diálogo intercultural entre árabes e israelíes. Líbano ha conocido un verdadero proceso de descentralización abriendo la vía para las actuaciones locales. En 1990 creó el Ministerio de Asuntos Municipales y Rurales, ente encargado de fortalecer los municipios, fomentar la participación y mejorar la prestación de servicios públicos. En 1998 se celebraron las primeras elecciones municipales en el país después de 30 años. Los municipios libaneses tienen competencias en los ámbitos siguientes: suelo y urbanismo, auge y saneamiento, residuos sólidos, espacios verdes y vivienda, servicios sociales, educación y cultura. Recaudan impuestos en una serie de ámbitos ( bienes inmuebles, sobre la actividad económica, sobre los derechos sucesorios, sobre las actividades portuarias, sobre el registro de propiedades, matriculación de vehículos y sobre ciertas mercaderías importadas…), si bien esta autonomía fiscal es relativa. La ley no permite a las colectividades locales crear nuevos impuestos o determinar la base de imposición. Los municipios pueden endeudarse previa aprobación del Estado, a través de diferentes entidades financieras. En Egipto, en 1971 la constitución establece las gobernaciones (muhafazat), las ciudades (madina) y los pueblos (qarya) con el rango de colectividades locales y la primera ley sobre la administración local. En 1975 se crean otras tipologías de colectividades locales: el distrito (hayy), el distrito rural (markaz) y el instaurar elecciones a los consejos locales elecciones por sufragio universal. Los gobernadores 33 son nombrados y revocados por decisión presidencial, mientras que el consejo de la gobernación es elegido por sufragio universal. Los alcaldes, que detentan el poder ejecutivo municipal, son también nombrados y revocados por decreto de la gobernación. Los impuestos sobre las importaciones y exportaciones son repartidas al 50% con las gobernaciones, así como los impuestos sobre los intercambios inmobiliarios y comerciales. Los impuestos de circulación son recaudados por las gobernaciones mientras que los municipios recaudan los impuestos sobre las parcelas agrícolas, sobre las viviendas, sobe espectáculos y juegos. Hay que hacer notar que en Egipto está pendiente la realización de elecciones municipales, que han sido pospuestas durante los últimos años. 6. La relación norte-sur en el Mediterráneo 6.1. La fractura demográfica En 1999, la zona mediterránea (todos los países ribereños) representaba algo más de 500 millones de habitantes. Los países del sur representarán en torno a un 60% de la población mediterránea en el 2025. Frente a las poblaciones italianas, españolas y francesas que figuran entre las más envejecidas del mundo con un 16-17% de personas de más de 65 años, en Argelia, por ejemplo, solo un 3% de personas tienen más de 65 años frente a un 40% de jóvenes o Marruecos y Túnez con un 35% de jóvenes. La brecha con los países del norte se mantendrá. Según las previsiones de Naciones Unidas, en el 2025 las poblaciones de Marruecos y Argelia contarán con un 25% de jóvenes menores de 15 años. Para esas fechas, Italia contará con un 11% de jóvenes, España con un 12%, mientras que la población más envejecida rondará el 25% o más contra un 6,5% en Argelia. Al inicio de los años 90, mientras que los países de la ribera norte mantenían una tasa de crecimiento demográfico en torno a un 0,5%, los de la ribera sur se mantenían en un 2% y pasaban a un 1,5% al inicio del año 2000. 34 Evolución de la población en el Mediterráneo. Comparación entre Norte y Sur. 400 400 350 Población (millones) 287 300 292 249 250 200 184 150 100 94 Med.Norte Med.Sur 50 0 1965 2000 2025 Fuente: Plan Estratégico Arco Latino, 2004. La tasa de mortalidad infantil se sitúa entre 20 y 25 por mil en el Magreb frente al 8 por mil en los países del norte mediterráneo. La brecha de esperanza de vida al nacimiento es de 12 años entre Túnez e Italia. 6.2. Competencia y complementariedad económica En los dos países más ricos de la ribera norte mediterránea, Francia e Italia, el PIB por habitante superar los 20.000 euros. Los estados mediterráneos de la UE tienen un PIB que supera los 10.000 euros por habitante. En la ribera sur el PIB es inferior a 2.000 euros en Argelia, Jordania, Siria, Egipto y en Marruecos, llega a los 2.300 en Túnez y supera los 16.000 en Israel. 35 Evolución del PIB en el Mediterráneo PIB PIB (Mil per millones càpita EUR) EUR 2002 2002 Deuda Sector Sector Sector externa(Mil Agrícola Industrial Servicios millones (% PIB) (% PIB) (% PIB) EUR) 1998 2002 1998 2002 1998 2002 2000 Argelia 58 1.845 12,1 12,4 47,3 62,2 40,6 25,4 23,98 Egipto 91 1.382 17,4 16,8 31,7 35 50,9 48,1 31,473 Israel 110 16.815 n/a 3,1* n/a 30* n/a 67* n/a Jordania 10 1.861 3 2 25,5 23,4 71,5 74,6 7,21 Líbano 18 5.149 11,9 11,7 22 21 66,1 67,3 11,273 Marruecos 40 1.278 17,2 16,1 31,6 31,1 51,2 52,8 n/a Palestina n/a n/a 8,5 n/a 27,8 n/a 63,6 n/a n/a Siria 24 1.372 29,4 23,1 26,5 27,6 44,2 49,4 78,22 Túnez 23 2.305 12,5 10,4 28,3 29,1 59,2 60,5 10,5 195 2.772 18,5 13,8 25 26,6 56,5 59,7 111,516* de la UE 438 11.100 n/a n/a UE - 15 9161 24.100 68,5* n/a Turquía 10 nuevos miembros 3,9 2,7 2,3* 33,5 29,6 29,2* 67,7 Elaboración: MedObs Fuente: Comisión Europea, Eurostat, Banco Mundial y PNUD. En materia de productividad del trabajo, una persona activa produce hoy cinco veces más si trabaja en un país situado en el norte del Mediterráneo que si está empleado en el sur. Pese a sus dificultades estructurales, la agricultura y en particular ciertas producciones de frutas y legumbres de los países de la ribera sur pueden competir con la agricultura de la ribera norte, por ejemplo entre Marruecos y la Europa del sur. 36 La industria, con fuerte presencia de capital extranjero especialmente en Túnez y Marruecos, fruto de la deslocalización de empresas de la ribera norte, debido a sus déficits de productividad, corre el riesgo de descapitalizarse a favor de los nuevos estamos miembros del este europeo. Los problemas ligados al control del estado y la necesidad de una reforma institucional para la creación de un entorno empresarial adecuado, es otro factor de riesgo para las inversiones empresariales. El turismo constituye una fuerza económica real. La mayoría de sus productos son complementarios con la oferta turística de la ribera norte, pero su desarrollo se encuentra afectado por los factores de tensión internacional y la seguridad. En todo caso, los flujos turísticos son desproporcionados: 9,7 millones de turistas en la ribera sur y 170 millones en la ribera norte (2001). Hoy, en un contexto de mundialización creciente, la UE es el principal socio comercial de los países socios mediterráneos. Mas del 50% de los intercambios de la región se efectúan con la UE. Europa es el principal inversor directo extranjero en la región (36% de la inversión extranjera directa total). La UE es la primera fuente de asistencia y de medios financieros, dado que acuerda cada año 3 mil millones de euros en préstamos y ayudas no reembolsables. Asimismo, la UE es también la primera fuente de turismo para la región mediterránea y la primera destinación de los flujos de migración. Integración comercial con la UE. Importaciones/Exportaciones en % del total País Importaciones de la UE Exportaciones a la UE Argelia 63,3 % 66,4% Egipto 29% 31,5% Libia 65% 82,3% Líbano 44% 26,6% 27,6% 3,8% Marruecos 50% 70% Israel 41% 26,7% Túnez 69% 79,8 Jordania Fuente: FMI 37 6.3. La dimensión cultural El Mediterráneo ha sido, históricamente, un área de intercambios culturales y de influencias recíprocas entre el norte y el sur. Múltiples intercambios y diferentes formas de convivencia han pautado la historia de la región. Pero las diferencias y los antagonismos, también han estado presentes en las relaciones entre las dos riberas. Diversos contrastes han contribuido a crear un sentimiento de injusticia, desde el periodo colonial pero sobre todo por el desfase entre las formas de vida y por la “idealización” de Europa, una tentación permanente –y comprensible- para jóvenes sin empleo de la ribera sur. Esta brecha se ha ido acrecentando por el conflicto palestino-israelí o por el auge de las acciones terroristas de origen islámico. Pero también se agrava por los medios de comunicación que difunden un determinado mensaje sobre la ribera sur. En este marco, resulta clave el diálogo inter-cultural de cara a un reencuentro entre los pueblos de ambas riberas. La complementariedad resulta evidente y abre enormes espacios para los intercambios que incrementen la comprensión mutua y la cooperación entre ambas sociedades a largo plazo. 38 II. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA PÚBLICA EN EL MEDITERRÁNEO 7. Conceptualización, evolución y enfoques sobre la Cooperación Descentralizada 7.1. La Cooperación Descentralizada Pública dentro del sistema de cooperación al desarrollo. En 1992, la Comisión Europea, definía la Cooperación Descentralizada al desarrollo (CD) como: “Un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo”. Asimismo, en su Nota de Orientación sobre la Cooperación Descentralizada, de 1999, la Comisión afirma que “es una manera de ir más allá del sistema de cooperación con los Estados y de comprometerse con otra manera de hacer cooperación”. En sus planteamientos iniciales, la UE define la Cooperación Descentralizada como un método de desarrollo y no como un instrumento específico, a través del cual los fondos europeos de cooperación al desarrollo (en particular, aquellos de la Convención de Lomé) dan apoyo a agentes descentralizados, ONGs y otras asociaciones comunitarias, representantes de las autoridades locales para gestionar programas o proyectos a nivel local. Veamos, en primer lugar, las relaciones que se plantean entre la CD y la cooperación gubernamental o estatal, uno de los asuntos que más se debaten en el ámbito de la cooperación internacional. La Cooperación Descentralizada Pública aportaría diversas ventajas. En primer lugar, la proximidad con los actores e instituciones locales y por el grado de implicación de la sociedad civil, todo lo cual aumenta la eficacia de las acciones de cooperación. 39 Resulta evidente que los proyectos de Cooperación Descentralizada Pública responderían mejor a las necesidades de los territorios y de las sociedades. Asimismo, la CDP establece vínculos de cooperación a largo plazo, a partir de las competencias y experiencias propias de los gobiernos locales, tanto del sur como del norte, lo que tiene por efecto la sustentabilidad de sus impactos. A su vez, la CDP, en la medida que incrementa las relaciones en pie de igualdad, por ejemplo, entre autoridades locales del sur y del norte, permite encarar proyectos sobe la base de problemáticas comunes de las partes, favoreciendo una dinámica de intercambios y de diseminación de experiencias. En efecto, la realización de una política municipal de cooperación, integrada en una política de conjunto de construcción de una sociedad solidaria, tiene que ir mucho más allá de la simple financiación de proyectos. En este sentido, los gobiernos locales pueden cumplir una triple función: sensibilizar a la ciudadanía en relación a determinados valores ligados a la solidaridad internacional; promover y apoyar la acción solidaria de la sociedad civil y desarrollar relaciones de cooperación directa con valor añadido. En el campo de la cooperación directa, el potencial de los gobiernos locales es grande y no pasa, precisamente, por la transferencia de recursos. El valor añadido de la cooperación al desarrollo de los gobiernos locales lo encontramos en su propia especificidad, su experiencia y conocimiento en el desarrollo de las competencias que tienen conferidas. Uno de los principales riesgos que amenazan la CDP es la tentación de reproducir a pequeña escala el modelo estatal de cooperación al desarrollo. Semejante tentación, más presente en el caso de la cooperación regional o autonómica seria inconveniente no solo para la propia región que lo intentase, ya que carecería de instrumentos y en parte de los recursos para ello, sino también para el sistema nacional o estatal de ayuda al desarrollo en su conjunto, que por esa vía podría ver multiplicados los solapamientos y las interferencias entre las diversas instancias de la administración pública. Más bien al contrario, la presencia activa de instituciones descentralizadas debería permitir que la política general de cooperación se hiciese más rica y vigorosa a partir de la contribución complementaria de las potencialidades respectivas que cada uno de 40 ellos puede aportar. Para ello es necesario que cada agente defina las prioridades y contenidos de su política de ayuda a partir de las ventajas que lo son propias, sin pretender replicar modelos ajenos. La CDP tiene dos ventajas específicas: la mayor cercanía a los ciudadanos y su menor condicionamiento internacional. Ambas dotan a la CDP de unas posibilidades de acción que, en gran medida, le están vedadas a la cooperación gubernamental. En general, en los textos oficiales, la CDP se define por sus actores no por su contenido ni por su finalidad. En este sentido, la Comisión Europa evoluciona hacia un planteamiento más amplio. Se trata de una acción impulsada por un agente local del sur, definido en un sentido amplio como un agente no estatal. La participación de un socio de un estado miembro de la UE no es indispensable y si hubiera uno, no necesariamente debe ser una autoridad local, puede ser una ONG. 7.2. La Cooperación Descentralizada Pública en los estados miembros de la UE El panorama de la CDP en los diferentes países miembros de la UE es muy variado y ha evolucionado mucho durante los últimos años hacia un mayor desarrollo y amplitud. En gran medida este auge, durante la última década, se ha visto reforzado por la participación de muchos entes territoriales en los programas de la UE de cooperación territorial y transfronteriza que ha abierto la perspectiva de la acción internacional en los gobiernos locales y regionales dentro de Europa. A su vez, el fenómeno de la globalización e internacionalización ha creado un contexto nuevo que favorece esta acción. Por último, la evolución mundial en cuanto al crecimiento de la brecha con los países pobres y el incremento de los valores de solidaridad en nuestras sociedades ha sido otro factor que ha favorecido la implicación de los gobiernos locales y regionales europeos en estas acciones. Existen grandes diferencias entre países pero, en general, existe una clara tendencia hacia una mayor implicación de las ciudades, provincias y regiones a participar en acciones de cooperación internacional. La participación de las instituciones locales y regionales europeas en acciones internacionales, está marcada por el peso e importancia y tradición de la cooperación internacional del país al que pertenecen. Así, países como Francia con una larga tradición de cooperación con sus antiguas 41 colonias, es un ejemplo de una cooperación gubernamental que influye, en gran medida, en la acción de las instituciones descentralizadas. Implicación de las municipalidades francesas en la cooperación descentralizada Municipios Numero Municipios total implicados 37 36 97,3% 401 346 86,3% 1.487 1.031 69,53% Grandes ciudades (+ de % 100.000 habitantes) Ciudades medias (entre 20.000 y 100.000 habitantes) Pequeñas ciudades (de 5.000 a 20.000 habitantes) Fuente: Ministère des Affaires Etrangères. Aeci. 2001 España es un caso emblemático de altísimo crecimiento de la CDP, tanto de regiones o autonomías, provincias y municipios en el conjunto de la Ayuda Oficial al Desarrollo. Hay que destacar que el fenómeno de la Cooperación Descentralizada Pública en España constituye un fenómeno original dentro del ámbito europeo, y que son varias las administraciones públicas autonómicas y locales que han alcanzado la cifra del 0,7% de sus presupuestos destinada a cooperación. Además, con independencia de los recursos destinados, la Cooperación Descentralizada Pública aporta diversidad y riqueza al conjunto de la cooperación española. Presupuesto de la Cooperación Descentralizada Públicaen España. 1991-2002. (En millones de Euros) 250 200 186 150 116 100 214 209 211 139 88 50 0 196 17 23 25 32 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Fuente: Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad, PACI 1997-2001, y previsiones para el 2001 y 2002. 42 En términos generales, las autoridades locales y regionales no encuentran obstáculos jurídicos ni legislativos que les impida o limite en su acción exterior. Básicamente, el estado debe regular o velar por que las relaciones internacionales de las instituciones sub-estatales no entren en contradicción con la política exterior del estado a nivel nacional. Francia posee un marco legislativo y regulador muy avanzado en este sentido, en la medida que el Ministerio de Asuntos Extranjeros cuenta, específicamente, con la Delegación para la Acción Exterior de las Colectividades Locales. Otros países disponen de leyes o reglamentaciones que hacen especial referencia a la cooperación descentralizada, como la ley nº 49/87 en Italia que autoriza explícitamente a los municipios a implicarse en la cooperación internacional. Asimismo, el articulo nº 68 de la ley sobre las finanzas locales y la contabilidad pública de marzo de 1993 autoriza a las provincias italianas a asignar hasta el 0,80% de su presupuesto a programas de Cooperación Descentralizada Pública al desarrollo y a las acciones de solidaridad internacional. El Ministerio de Asuntos Exteriores italiano define la Cooperación Descentralizada Pública como “la acción de cooperación al desarrollo promovida por las autonomías locales italianas, directa o en consorcio entre ellas o con el concurso de entidades de la sociedad civil organizada en el territorio de su competencia administrativa, realizada a través de relaciones de asociación prioritariamente con instituciones homólogas de los países en vías de desarrollo favoreciendo la participación activa de los diversos componentes de la sociedad civil del país socio en el proceso de toma de decisiones con el fin de generar un desarrollo sostenible de su territorio”. En el Reino Unido existe la ley de 1993 “Local government overseas Assistance Act” que regula la participación de las colectividades locales en las acciones internacionales. En Suecia, existe la ley de 2001 “Law of municipal export of services and internacional aid/assistance” que clarifica las competencias en este ámbito de las colectividades locales. En Francia, el marco legal lo establece la ley de 1992 y su título IV titulada “De la cooperación Descentralizada”. En muchos países existen programas específicos de los estados dirigidos a la participación de las colectividades territoriales en las acciones de cooperación 43 internacional. Así, en Bélgica existe un programa de cooperación internacional comunal, lanzado por la Secretaria de Estado para la Cooperación al Desarrollo. En los Países Bajos el estado dispone del Programa de Cooperación Holandés para el Desarrollo Intermunicipal, destinado a la cooperación de los municipios. Un papel importante lo juegan los organismos de asociación o federación de municipios a escala nacional, a través de comisiones o agrupamientos para la cooperación internacional. Es el caso de la Asociación de Municipios (VNG) de los Países Bajos que impulsa más de 40 proyectos de cooperación por año y ayuda a los municipios a implicarse en la cooperación internacional. La Unión de Ciudades y Comunas Belgas (UVCB) en Bélgica, juega un rol de oficina de información y de asistencia técnica y facilita los contactos con los socios exteriores y pilota el programa de CDP elaborado por el Estado. Un papel similar lo cumple la FEMP (Federación Española de Municipios y Provincias) en España. Las Comunidades Autónomas han ido incrementando su papel en el exterior a través de diferentes mecanismos uno de ellos es la cooperación al desarrollo. La participación directa de los gobiernos autonómicos en la estrategia de cooperación se articula a través de la contribución fiscal a los presupuestos generales del Estado y a través de múltiples iniciativas cívicas. En esta Comunidad Autónoma existe desde 2001 la Ley Catalana de Solidaridad Internacional y Cooperación. En Catalunya los entes locales han desarrollado un papel relevante en las actividades de cooperación. Actualmente, la participación de la Generalitat de Catalunya en la cooperación al desarrollo se articula a través de la Dirección General de Relaciones Exteriores que se encarga de la coordinación de la política de cooperación de la Generalitat de Catalunya y otros entes locales de primer y segundo nivel así como las ONGDs. La Diputació de Barcelona, a parte de tener su propio programa de cooperación directa centrado en las áreas del Magreb y de América Central, fomenta la cooperación directa entre los entes locales asumiendo a la vez las tareas de coordinación y cohesión de la estrategia de cooperación al desarrollo. 44 Por su parte, la Comunidad de Andalucía regula las actividades de cooperación y solidaridad a través de la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo de 2003. En Italia, hay que mencionar a la ANCI (Asociación Nacional de Comunas Italianas) y a la UPI (Unión de Provincias Italianas) activas en Cooperación Descentralizada Públicay que han firmado acuerdos para ello con organismos como la FAO y el PNUD. Otros ejemplos de organismos creados para la Cooperación Descentralizada Pública son los Fondos de Cooperación al Desarrollo y Solidaridad en España, que reúnen a ayuntamientos, coordina acciones de cooperación municipal y gestionan fondos financieros aportados por los ayuntamientos asociados. Una mención especial debe hacerse a la participación de las grandes ciudades y metrópolis europeas en la CDP. Es evidente que las grandes ciudades tienen una lógica y estrategias singulares en cuanto a sus asociaciones internacionales y, a su vez, disponen de recursos y capacidades que permiten un tipo de cooperación específica con otras ciudades del mundo. En cuanto a las modalidades y metodologías de cooperación, ésta es muy variada. Los hermanamientos y la firma de convenios con organismos similares de otros países continua siendo un ámbito importante que facilita y contractualaza la cooperación. Pero la CDP ha ido evolucionando hacia modalidades de mayor amplitud y sofisticación. Los gobiernos locales y regionales financian sus acciones de cooperación, principalmente a través de fondos de los propios estados transferidos a esos efectos. La financiación de la UE también es importante a través de programas como INTERREG y otros de menor dimensión pero que ha permitido el establecimiento de redes de Cooperación Descentralizada Pública como MEDURBS, URBAL o ASIAURBS. Es importante hacer una mención específica al enfoque francés de la CDP, recogida en sus propios textos normativos, donde se desarrollo el tipo de relaciones que se establecen en la CD. Así, se establece una dimensión de “asociación” (partenariat) o de relación sostenida y durable, basada en el conocimiento mutuo y el interés recíproco, donde las acciones son definidas progresivamente en el tiempo en función 45 de las necesidades y abordan diferentes ámbitos. Se privilegia la contractualización de esas relaciones para facilitar la asociación duradera. También se definen las motivaciones que llevan a las colectividades territoriales a actuar en el campo de la cooperación, admitiendo que estas son variables y plurales. Pueden ser de orden económico, político, histórico. En todo caso, existen tres ideasfuerza que incitan a las colectividades locales a actuar en el campo internacional; la apertura al mundo, la solidaridad y el interés recíproco. Esta última idea supone que la cooperación no es de sentido único, solo en beneficio de la colectividad asociada del sur. La noción de interés recíproco define la relación de asociación entre la colectividad francesa y la extranjera y guía las acciones a emprender. Sean las que sean las motivaciones, una colectividad orienta su actividad de cooperación hacia un determinado país y hacia determinados sectores, en función de su propia historia política, económica y social así como por las oportunidades que se les presentan. 7.3. Hacia un nuevo enfoque de la cooperación descentralizada La CDP debería ser, entre otras cosas, un apoyo a los procesos de democratización en el mundo, favoreciendo, por una parte el ejercicio de los derechos ciudadanos a través de la democracia local y, por otra asegurando un desarrollo económico, social y territorial sostenible, reforzando servicios colectivos permanentes a nivel local, más que financiar proyectos de desarrollo puntuales. Y ello tiene, como veremos más adelante, una importancia crucial para la reforma institucional y para la mejora de la gobernanza en los países socios mediterráneos La CDP es considerada, asimismo, como un factor de desarrollo local en los propios países que cooperan. Constituye un elemento de estrategia política de la colectividad territorial en la medida que busca a través de la apertura al exterior y la confrontación de experiencias, un refuerzo de sus competencias y de su identidad y debe, para ello, asociar a sus acciones de cooperación, los diferentes componentes que configuran la comunidad local (servicios públicos, sector asociativo, organizaciones profesionales, empresas y representantes de diferentes grupos de la población). 46 Con la inclusión de la CDP en los programas de cooperación al desarrollo de los gobiernos, las comunidades locales en los países donantes adquieren un nuevo rol, como socios y como actores en el impulso de las políticas y estrategias de sus países para la cooperación internacional al desarrollo. Partiendo del papel protagónico o de liderazgo que deben tener las autoridades locales, provinciales y regionales en los programas o actividades de CD, es evidente que su presencia no puede, o no debe, basarse en la utilización de los mismos métodos que la cooperación centralizada tradicional. Asimismo, la CDP debe marcar sus distancias con la perspectiva, “no gubernamental”, centrada en las iniciativas de la “sociedad civil”. En este planteamiento los agentes principales de la cooperación son ONGs “especializadas” y los gobiernos locales se limitan a financiar estas iniciativas. Aun sin negar la aportación de la cooperación no gubernamental, de la cual el enfoque descentralizado valoriza sus especificidades y potencialidades, la CDP aspira a colocarse en un espacio diferente, caracterizado por la búsqueda de modalidades de concertación entre sujetos sociales e institucionales locales. Se presenta como un espacio renovado y de experimentación donde es posible afrontar de manera original los problemas de contraposición entre lo gubernamental y lo no gubernamental, entre lo central y lo descentralizado, entre el mercado y la solidaridad. La Cooperación Descentralizada Pública la definimos, en suma, como una cooperación para el desarrollo local en el marco de un mundo globalizado e interdependiente. Hay que destacar dos fenómenos convergentes. De un lado la globalización pone de relieve el mayor peso de los factores de interdependencia internacional y a su vez, la relativa pérdida relativa de capacidad de los gobiernos centrales. Por otra parte, se evidencian los nuevos vínculos y lígameles entre los fenómenos internacionales y los territorios locales. Por ejemplo, la inmigración, es un caso típico de este fenómeno. Emergen iniciativas de los territorios para impulsar su propio desarrollo político, económico y social. Los mismos gobiernos locales, en esta perspectiva de desarrollo local globalizado, están llamados a participar en la gobernanza de las relaciones internacionales, impulsores del diseño de una nueva cooperación internacional 47 descentralizada, regional-local, que puede valorizar los recursos del propio territorio y prefigurar así una cooperación internacional para el desarrollo local. Se está produciendo un fenómeno de experimentación a través de diversas iniciativas de cooperación descentralizada, que ponen en evidencia los intereses y la convergencia de diversos sujetos sociales locales que proponen a los territorios asociados del sur una cooperación dirigida al desarrollo local. En muchos casos, las relaciones prefiguran formas de “asociaciones (partnerships) territoriales. Los territorios descubren las relaciones de interdependencia que lo ligan al exterior y definen áreas de cooperación con interés geoestratégico. Una dimensión singular de la CDP es la asociación municipal para contribuir al desarrollo y la consolidación de servicios públicos locales. Se trata, en suma, de atender las demandas ciudadanas y sobre todo, de los grupos sociales excluidos, incitando a la elaboración de planes locales de desarrollo, a la cooperación con el estado sobre nuevas bases, a aplicar sistemas de fiscalidad local, etc. En esta perspectiva, los gobiernos locales pueden ayudar a sus socios a fortalecer la acción y el espacio público en el desarrollo a partir de los problemas concretos de sus sociedades y municipios, y a que los procesos de descentralización sean exitosos, demostrando así la eficacia y pertinencia de las políticas públicas de proximidad. En esta perspectiva la CDP se enfoca más hacia el apoyo a institucional que a proyectos, en un enfoque de perennización y sostenibilidad de la cooperación. El desarrollo local se basa en la creación de dispositivos y en el refuerzo de capacidades para dar apoyo a iniciativas, más que en proyectos directos de desarrollo. Los actores de los gobiernos regionales y locales del norte deben participan activamente en este proceso descentralizado. Deben establecer, en todo caso, cuales son los incentivos que tienen para cooperar. De alguna manera, se trata de abordar la cooperación internacional como un componente del desarrollo propio, local, regional, o como una continuidad del mismo (la demarcación entre asuntos nacionales y asuntos internacionales es cada vez más débil), incluyendo los intereses de todas las partes y grupos sociales para que sea sostenible en el tiempo. Evidentemente que la CDP tiene un objetivo central de “apoyo al desarrollo” de los países del sur. Las operaciones de Cooperación Descentralizada Pública se configuran como acciones de desarrollo que 48 no deben confundirse con las operaciones con objetivos estrictamente comerciales o humanitarios. En todo caso considera que no existe contradicción entre contribuir al desarrollo del socio del sur y el propio desarrollo del socio del norte. Esto es aun más relevante para todas aquellas áreas, donde los flujos e intercambios entre los países se refuerzan progresivamente como es el caso del área mediterránea. No siempre hay acuerdo, sin embargo, sobe la identificación de la CDP con esta dinámica de doble dirección y de interés mutuo, entendida como de interés directo para los gobiernos locales de la UE, y donde predomina una visión de la CD, exclusivamente, como un mecanismo de ayuda al desarrollo. Los procesos de descentralización, de profundización en la democracia local y en la participación ciudadana, el buen desempeño institucional y el papel creciente de municipios y gobiernos regionales en la cohesión social y en el desarrollo local, propios de la evolución más reciente en los países desarrollados, en general, no tiene su correlato en los países en vías de desarrollo o en los países pobres. Al contrario, en este último grupo de países predomina la centralización institucional, la falta de capacidades y competencias de las instituciones locales, la debilidad de sus políticas y la falta de democracia ciudadana. En este terreno de la gobernanza local y del fortalecimiento municipal, la CDP debe establecer políticas y propuestas claras, en la medida que dispone de recursos y experiencia acumulada de alto interés para el desarrollo de sus pares en los países del sur. De alguna manera, es una apuesta estratégica para que los municipios de los países del sur incrementen su protagonismo en el desarrollo humano de sus propios países, a través de las propias políticas y actuaciones municipales. La cooperación municipal debe tener muy presente la asimetría de contextos en los que se mueven los gobiernos locales del norte y del sur. A menudo, en el sur, un municipio carece de las posibilidades de liderazgo y de autonomía de sus pares del norte. La arquitectura institucional y las relaciones con la sociedad civil son, también, muy diferentes. Por ello, la CDP debe buscar vías que abran los procesos de cooperación al protagonismo de una diversidad de actores, de redes de cooperación integradas por diferentes agentes de la sociedad civil y de otras instancias gubernamentales, que eviten o reduzcan los peligros del aislamiento de las instituciones municipales. 49 Asimismo la CDP, establecida en estos términos, puede y debe jugar un papel de primera importancia, como un espacio propio que complemente y mejore los impactos de la cooperación bilateral entre los gobiernos. Este es un aspecto de importancia estratégica, que aleja la CDP de una perspectiva autónoma o aislada de la cooperación al desarrollo entre estados o entre organismos multilaterales. 8. Cooperación en el Mediterráneo 8.1. Introducción Las relaciones de cooperación en el Mediterráneo han conocido un indudable progreso a partir del proceso de Barcelona. Hay que constatar de todos modos, que esta cooperación tiene una larga tradición, fruto de una multiplicidad de iniciativas tanto desde organismos gubernamentales y multilaterales como desde la propia sociedad civil y desde el mundo empresarial. Sin duda que el proceso de Barcelona ha conllevado un fuerte protagonismo de la propia Unión Europea, de la cual emanan la mayoría de iniciativas y recursos para esta cooperación. Pero no debemos perder de vista la amplísima presencia de vínculos fruto de acuerdos y de redes de cooperación, a menudo, sin apoyo directo de la UE o que han sido promovidas desde la Unión pero que posteriormente se han desarrollado de forma autónoma. La densidad de las relaciones norte-sur en el Mediterráneo es un hecho distintivo de la vecindad mediterránea y que es necesario poner en evidencia o dar visibilidad. En efecto, durante los últimos años se han intensificado muchas relaciones originadas en diferentes ámbitos institucionales, con fines también diversos (políticos, científicos, culturales, económicos) creándose diferentes espacios de diálogo o foros de reflexión que han permitido aumentar, en su conjunto, los lazos de cooperación y de vecindad. Sin pretender ser exhaustivos, mencionamos algunos ejemplos de espacios, redes u organismos de cooperación en el Mediterráneo que dan una idea de la presencia de múltiples actores en la zona. 50 Así, por ejemplo, hay que mencionar a organismos surgidos del proceso de Barcelona, pero que, posteriormente se han consolidado como es el caso del Comité de Ministros Extranjeros Euromediterráneos o la Asamblea de Parlamentarios euromediterráneos. Es el caso también del Foro Civil Euromediterráneo, un lugar de encuentro multilateral en el proceso de la AEM y como referente de la sociedad civil en tanto que espacio de coordinación interasociativa y de generación de agendas compartidas. La Academia Mediterránea de Estudios Diplomáticos con sede en Malta y promovida por la Comisión Europea, es otro ejemplo de organismo y espacio de colaboración. Es importante tener en cuenta la labor de la Comisión Mediterránea de Desarrollo Sostenible (CMDD) que fue creada en 1996 como un órgano consultivo del PAM (Plan de Acción para el Mediterráneo) con apoyo de Naciones Unidas, como foro de diálogo, de intercambios y de propuestas, y con el fin de definir una estrategia regional de desarrollo sostenible en el Mediterráneo. Reúne en plan de igualdad a los representantes de 20 países ribereños del Mediterráneo y de la Unión Europea así como a los representantes de autoridades locales, de actores socioeconómicos y de organizaciones no gubernamentales del sector ambientalista. La Fundación Euromediterránea Anna Lindh para el Diálogo entre Culturas, con sede en Alejandría (Egipto) es una iniciativa surgida en el marco del proceso de Barcelona, plasmada en la Conferencia Euromediterránea de Valencia (2002). Sus objetivos son el acercamiento, el reconocimiento y el respeto mutuo entre las culturas, las tradiciones y los valores de los países socios del proceso de Barcelona. A nivel de cooperación multilateral, hay que destacar la iniciativa del PNUD a través de los programas ART (Apoyo a las Redes Territoriales y Temáticas para el Desarrollo Humano) y el programa GOLD Magreb (Gobernanza Local y Desarrollo). Cabe mencionar también, la Comisión Intermediterránea de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). 51 8.2. La Cooperación Descentralizada Pública de la UE en el Mediterráneo La CDP promovida directamente por la UE en el Mediterráneo no siempre ha dispuesto ni dispone de instrumentos específicos para esos fines, por lo menos teniendo en cuenta el enfoque de la CDP utilizado en este documento. En algunos casos, se trata de líneas de cooperación que incluyen algún componente que directa o indirectamente podemos denominar como cooperación descentralizada. Como antecedente, a principios de los años noventa la Comisión Europea esbozó los primeros programas regionales euromediterráneos relacionados con la sociedad civil y los puso en marcha en 1992. Dichos programas abarcan cuatro sectores: los entes locales (Med-Urbs), las pequeñas y medianas empresas (Med-Invest), la enseñanza universitaria (Med-Campus) y los medios de comunicación (Med-Media). En el periodo comprendido entre 1992 y 1995 estos programas dieron lugar a la creación de más de 470 redes, que han puesto en contacto a más de dos mil interlocutores sociales. Actualmente, los socios mediterráneos se benefician del programa MEDA que da apoyo a la cooperación regional en el sentido amplio del término. La zona mediterránea está, asimismo, directamente considerada por la Iniciativa INTERREG. Existen numerosos proyectos en la zona mediterránea, pero, como sabemos, de ellos no pueden beneficiarse (en cuanto a gastos elegibles), los países socios mediterráneos. En todo caso, se prevé una segunda fase con la elaboración de un nuevo instrumento capaz de operar de manera más o menos asimilable de cada lado de la frontera exterior de la UE sobre la base de la experiencia de cooperación transfronteriza emprendida durante los últimos años a través de INTERREG, Tacis y Phare. Este instrumento debería implicar a todos los socios tanto a nivel europeo que nacional, regional o local y a partir de un presupuesto propio. El segundo reglamento MEDA prevé un papel específico a la CDP sobre todo en la esfera del diálogo entre las culturas y las sociedades civiles. En este campo, la CDP debería contribuir a identificar actores no gubernamentales para las ayudas comunitarias y a crear redes entre diferentes actores de la sociedad civil: universidades, empresas, instituciones 52 culturales, organizaciones no gubernamentales. La Unión considera al sector no gubernamental como socio privilegiado de la política de “abajo a arriba”. En efecto, para MEDA las ONGs son los destinatarios prioritarios para la aplicación de sus fondos en la perspectiva de la mejora de la gobernanza, del desarrollo económico y social y de los derechos humanos en el sur del Mediterráneo en perjuicio de las instituciones públicas locales y regionales. El Comité de las Regiones en su Comunicación: “Le partenariat euro-méditerranéen et les collectivités territoriales : la necessité d’une coordination et d’un outil spécifique pour la cooperation décentralisée », del 2 de marzo de 2004, hace referencia a las dificultades que han tenido las colectividades locales de ambas riberas del Mediterráneo para participar en el programa MEDA. En este mismo sentido la propuesta de Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión (COM 2005 139 final) planteado por Anna Terrón en el seno del Comité de las Regiones ( cuya aprobación está prevista para octubre de 2005) va en este misma línea. Las colectividades territoriales europeas no han encontrado en MEDA un instrumento adaptado a su contribución, que la falta de coordinación entre MEDA e INTERREG ha tenido impactos muy negativos y se valora negativamente la falta de cofinanciación europea para los países socios mediterráneos en INTERREG III. En dicho texto, el Comité de las Regiones convoca a los gobiernos locales y regionales para que tengan la posibilidad de emprender acciones que integren y trasciendan los límites tradicionales de la cooperación realizada a nivel de los gobiernos centrales. Es a escala de los gobiernos descentralizados que puede hacerse efectiva la política de vecindad de la UE. Hay que desarrollar las redes existentes de relaciones entre ciudades con vista a producir proyectos de desarrollo realmente tangibles y efectivos. Se subraya en esa perspectiva que Med'Act constituye un buen ejemplo de proyectos únicos que implican a ciudades euromediterráneas (Burdeos, Barcelona, Roma, Bruselas, Túnez, Sfax, Casablanca). Asimismo, la Declaración suscrita por los alcaldes euromediterráneos durante la conferencia de Nápoles de 2003 pide la inclusión de la dimensión urbana en MEDA. 53 En el enfoque de la AEM no se establece la necesidad de una estrategia específica de cooperación entre autoridades públicas locales y ONGs ni se menciona la importancia de los procesos de descentralización del sector público y de la regulación de la democracia a escala local en los países socios mediterráneos. En todo caso, resulta evidente que no existe claridad ni precisión en cuanto al papel de las autoridades regionales y locales europeas en la AEM. Cuando la UE se refiere a la participación de la sociedad civil y a actores no gubernamentales, no está haciendo referencia explícita a gobiernos locales y regionales, sino que se refiere a una “pluralidad de actores de la sociedad civil” y a la participación de las ONG. Volveremos sobre esto, en la medida que resulta crucial a los efectos de la reflexión que encaramos en este documento. En un momento en que, las políticas exteriores y los medios e instrumentos clásicos de cooperación al desarrollo, muestran sus limitaciones para operar en la zona, sería oportuno de llevar adelante una reflexión sobre el papel que la Cooperación Descentralizada Pública puede jugar allí donde las estrategias más clásicas muestran sus limitaciones. Paralelamente, el programa MED-PACT creado a iniciativa de la Comisión Mediterránea de Eurociudades, muestra como la financiación MEDA puede ser movilizada para la cooperación descentralizada. La Comisión Euromed de Eurociudades ha sido quien ha promovido los proyectos piloto Med'Act. Esta iniciativa se continua con la propuesta del programa de CDP Pacte Euromed, que pretende reforzar la gobernanza local, la movilidad urbana, la gestión sostenible del medio ambiente urbano, la cultura y el patrimonio, las estrategias de desarrollo de las ciudades, las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, la cohesión social, el urbanismo y la vivienda. El Pacte Euromed fue presentado oficialmente ante las instituciones europeas en febrero 2002 en Barcelona durante la Presidencia Española de la UE, con el fin de obtener apoyo para esta iniciativa. Por otra parte, resulta evidente que la CDP en el Mediterráneo debe enfrentar el obstáculo de la débil autonomía y capacidad de las autoridades locales de los países 54 del sur del Mediterráneo, que limitan sin duda, las posibilidades de cooperación directa. Hay que tener en cuenta la asimetría debido a que en los países del sur las políticas de descentralización son incipientes y aun muy débiles. A menudo, para las autoridades locales y regionales europeas resulta difícil establecer y desarrollar un diálogo simétrico con sus pares de la ribera sur, en la medida que éstas mayoritariamente, no tienen la autonomía ni la capacidad suficiente para hacerlo. Asimismo, y en términos generales, el papel asignado a los actores del sur es muy limitado y la visibilidad de las ventajas que las relaciones de cooperación les pudieran generar, es muy baja. La CDP podría jugar un papel importante para facilitar una mayor participación de los diferentes actores de los países socios mediterráneos. Es evidente que las dificultades ligadas al proceso de paz en Medio-Oriente y a otros conflictos regionales, son un frente para la cooperación en la zona. La CDP no debería ser únicamente un proceso de cooperación entre la ribera norte y la ribera sur sino también en el interior de la zona. Lo que resulta especialmente complicado por el momento. Pero, que duda cabe, que la cooperación entre Israel, Cisjordania, Líbano, Siria y Jordania, seria de indudable importancia. Los Ministros de Asuntos Exteriores euro-mediterráneos reunidos en Creta, en mayo de 2003 han afirmado que las autoridades locales y regionales pueden aportar contribuciones apreciables al dialogo entre las culturas y las civilizaciones a través de la Cooperación Descentralizada Pública y de hermanamientos, y que éstos deberían estar estrechamente asociados a la AEM. En septiembre 2003, y a demanda de la Comisión Europea, el Comité de las Regiones elabora un conjunto de propuestas para fortalecer la CDP en el Mediterráneo. Entre otros asuntos, se propone: o Recomendar la consulta a las colectividades locales y regionales de la UE en el marco de la política de vecindad o Invitar a la Comisión a crear un Foro destinado a representar, en el marco del proceso de Barcelona a las autoridades públicas locales y regionales de los países comunitarios y de los socios de la cuenca mediterránea 55 o Solicitar la coordinación de MEDA e INTERREG a través de la integración de la estrategia de vecindad a las nuevas orientaciones de la Comisión. Se subraya que Med Act constituye, a otra escala territorial, un buen ejemplo de “proyectos singulares” implicando a diversas ciudades euromediterráneas. Por otra parte la inclusión de la dimensión urbana en MEDA ha sido ya solicitada por la Declaración de los alcaldes euromediterráneos durante la conferencia de Nápoles. o Solicitar que se experimente, desde ahora, el nuevo instrumento de cooperación sub-estatal euromediterráneo MEDPLUS y que se consulte al Comité de las Regiones sobre la definición del nuevo “instrumento de vecindad” previsto para la AEM a partir del año 2006 y aportar así su propia experiencia de prácticas de gobernanza a nivel local. o Recomendar el aumento de los recursos financieros destinados a la cooperación euromediterránea y pedir la cogestión por parte de las regiones y las autoridades locales comunitarias, en asociación con la Comisión Europea, de los recursos destinados a la cooperación descentralizada. o Considerar que la CDP favorece el crecimiento democrático de las colectividades locales y regionales de la ribera Sur. o Dar apoyo a las reformas de descentralización y a los procesos en curso de reestructuración de las colectividades locales y regionales de los países de la ribera Sur del Mediterráneo, en tanto que actores centrales de la gobernanza local. 8.3. Algunos ejemplos de iniciativas y proyectos de Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo Una primera constatación a destacar, es el creciente papel en Europa de intervención de las autoridades locales y regionales como sujetos de la vida internacional. Así lo evidencia las numerosísimas iniciativas, proyectos y actuaciones de diverso tipo, promovidas por regiones, provincias, departamentos y municipios. En la elaboración de este documento, hemos tenido la oportunidad de revisar infinidad de documentos y de sitios en internet, que corroboran esta riqueza y diversidad de actuaciones de los entes territoriales europeos. La finalidad de presentar algunas de estas experiencias, a título ilustrativo, no es la de presentar “buenas prácticas” sino, simplemente, de mostrar algunos ejemplos de estas 56 actuaciones. En la medida que existe una alta diversidad institucional contemplada dentro de la CDP, mencionamos diferentes proyectos promovidos por diferentes niveles sub-estatales, es decir, por regiones, por provincias o por municipios, dando así una idea de la pluralidad de enfoques, y en el tipo de asociación institucional entre los participantes. Acción piloto – Buenas prácticas locales en materia de acogida e integración de inmigrantes. Arco Latino. Arco Latino es una red de gobiernos locales a nivel NUTS III ribereños de la cuenca mediterránea occidental va del Algarve portugués hasta Sicilia, constituida en Montpellier en junio 2002, formada por 66 colectividades locales (diputaciones españolas, departamentos franceses y provincias italianas). La acción piloto tiene el objetivo de integrar a la población inmigrada en tanto que factor de equilibrio para la construcción de una ciudadanía euromediterránea. Para ello se establecen tres objetivos específicos: 1. Analizar los flujos migratorios en el espacio de Arco Latino. 2. Establecer instrumentos para el intercambio de experiencias, transferencia de conocimientos y buenas prácticas en materia de acogida de inmigrantes por parte de las administraciones locales que forman parte de Arco Latino. 3. Integrar el valor añadido de las buenas prácticas en materia de acogida de inmigrantes por parte de los actores de la sociedad civil. La finalidad última es hacer emerger y difundir experiencias que se están llevando a cabo en el conjunto del territorio del Arco Latino y que permitan capitalizar el conocimiento generado que se podría utilizar como referente y transferible a diversas realidades territoriales. Para ello se promueve la socialización las actuaciones en relación a la acogida e integración de inmigrantes y fomentar el intercambio de buenas prácticas. 57 Programa Mediterráneo de Gestión Urbana de Residuos En el año 2000 se lanza este proyecto, por parte de la red de ciudades costeras del Mediterráneo Medcités en coordinación con el PNUD, y concluído en el 2002. Se basa en el intercambio de experiencias para mejorar la capacidad municipal en residuos sólidos urbanos y se lanzan tres proyectos piloto de forma simultánea, en Alejandría (Egipto), en Zarga (Jordania) y en Limassol (Chipre). Como actividades de alcance regional se elaboró una Guía técnica y un sistema de información por internet y, en paralelo, se impulsó un Diálogo Político Regional. Proyecto Med’Act. Eje 1. Iniciativa Piloto “Culturas Urbanas euromediterráneas. Fase 1." Los Socios del proyecto son Jbeil Byblos (Líbano), Túnez (Túnez), Venecia (Italia) y Burdeos (Francia). También se asocian los representantes políticos de las ciudades miembros de la Comisión Euromed de Eurocities con el fin de facilitar la diseminación de resultados. Se pretende identificar intereses comunes de las ciudades euro-mediterráneas, promover los contactos, el intercambio de experiencias e incrementar las capacidades de las autoridades locales a través de la formación, en el campo de las culturas urbanas. En concreto se plantean los objetivos siguientes: - Promoción de los artistas del sur del Mediterráneo y establecer lazos norte-sur en Burdeos en el marco de la semana mediterránea del festival Novart - Favorecer el intercambio de experiencias sobra la utilización del patrimonio cultural como polo de atracción turística y como vector de desarrollo urbano, en el marco de la conferencia de Venecia. - Promover la transferencia de conocimientos y de capacidades a través de la puesta en marcha de un centro cultural y turístico y mediante un taller de oficios artísticos en Byblos. - Definir los retos y las perspectivas del desarrollo cultural en el Mediterráneo a través de la organización de un simposio sobre teatro en Túnez. 58 Proyecto EuroMedSys (Sistemas económicos locales de cooperación transnacional) promovido por la Región Toscana (Italia), financiado por la UE, 2003-2004 El proyecto nace de un acuerdo de asociación entre diversas autoridades locales de países europeos y de países de la ribera sur del Mediterráneo y la sociedad toscana Sviluppo Italia Toscana y se inserta en el programa de iniciativa comunitaria INTERREG III B centrado en el área del Mediterráneo Occidental (MEDOCC). La contribución principal de la experiencia Euromedsys es favorecer al máximo la convergencia y la complementariedad de la diversidad como valor agregado de una política de apoyo a la valorización de las identidades mediterráneas en todos sus aspectos culturales, económicos, sociales y de seguridad. Se han realizado numerosos encuentros, seminarios y acuerdos sobre la temática relativa a los tres sectores productivos del proyecto para el intercambio de conocimientos y experiencias, a través de una serie de proyectos piloto: la creación de un Parque Euromediterráneo telemático para redes de servicios a Pymes, la promoción de la denominación y certificación identidad mediterránea (“Made in Mediterranean”), y selección de productos y empresas. Se ha redactado un manifiesto por la identidad de las producciones agroalimentarias mediterráneas, identificando parámetros de excelencia y se constituye una asociación estable entre técnicos del norte y del sur del Mediterráneo. Proyecto MA'ARIFA Es un proyecto global de mejora de la competitividad y capacidad de desarrollo sostenible para la provincia de Cádiz y la Región de Tánger - Tetuán, enmarcado en la Iniciativa Comunitaria INTERREG III A España - Marruecos e impulsado desde la Diputación de Cádiz, a través del Instituto de Empleo y Desarrollo Tecnológico. Las actuaciones contempladas en la estrategia general están basadas en los siguientes pilares: • Integración socioeconómica efectiva de colectivos inmigrantes marroquíes en la provincia de Cádiz, a fin de servir como puente "sociocultural" entre 59 ambas orillas del Estrecho y, a su vez, proporcionar experiencias transferibles para la integración de colectivos rurales en los medios urbanos de la Región de Tánger - Tetuán. • Aprovechamiento de las características naturales de la Región de Tánger Tetuán y la provincia de Cádiz para el desarrollo de actividades económicas sostenibles. • Impulso a la cooperación institucional y empresarial entre la Región de Tánger - Tetuán y la provincia de Cádiz. • Aprovechamiento de la historia cultural y social común existente entre la Región de Tánger - Tetuán y la provincia de Cádiz para articular las actuaciones de desarrollo socioeconómico de la zona del Estrecho. • Establecimiento de canales de cooperación y comunicación estables entre la provincia de Cádiz y la Región de Tánger - Tetuán, para el desarrollo de actuaciones conjuntas y desde una perspectiva de continuidad en el tiempo. Las acciones contempladas en los diferentes proyectos implican actuaciones que revertirán directa o indirectamente en el Norte de Marruecos, a través del Consejo Regional de Tánger-Tetuán. Proyecto APLA. Promovido por la Asociación de Municipios Holandeses (VNG), participa en la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo. En cooperación con el Ministerio para los Gobiernos Locales de Palestina se ha impulsado el proyecto APLA (Asociación Palestina de Autoridades Locales) con el fin de promover una asociación de municipios que suministrara servicios a sus miembros, representara sus intereses y apoya el establecimiento de relaciones internacionales. Como objetivo a largo plazo, se busca incrementar las capacidades de los municipios palestinos para generar políticas en beneficio de sus ciudadanos. Misión Conjunta de Observación en las Elecciones Municipales en Palestina. La Red de Municipios Europeos por la Paz en Oriente-Próximo es una iniciativa de un grupo de redes y municipios europeos que trabajan por la paz y la Cooperación Descentralizada Pública a Oriente Próximo. Tiene como interlocutores privilegiados la 60 red de municipios palestinos (APLA) y la red de municipios israelíes (ULAI) y coordina sus actividades con Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU). En febrero 2005 en Venecia los miembros de la red aprobaron una propuesta de diálogo y de intercambio entre municipios israelíes y palestinos facilitados por los municipios europeos y de realizar una misión conjunta de observación en las elecciones municipales de Palestina. 9. Hacia un nuevo enfoque de la Cooperación Descentralizada Pública en la perspectiva de la Nueva Política Europea de Vecindad en el Mediterráneo. Hay que recordar, que los países de la vecindad mediterránea son socios esenciales de la UE, para el crecimiento de nuestras respectivas economías, para el desarrollo económico y del comercio exterior, para la creación de un área de estabilidad política y de estado de derecho efectivo y para el intercambio de recursos humanos, ideas, conocimientos y cultura. En consecuencia, la UE debe actuar con el fin de promover la cooperación regional y subregional y la integración, que son precondiciones para la estabilidad política, el desarrollo socioeconómico y la reducción de la pobreza en este espacio común. En el marco de la cooperación regional, los Ministros de Asuntos Exteriores Euromediterráneos han afirmado que el asunto principal de la PEV son las reformas de las reglamentaciones para la puesta en marcha de la zona de libre comercio euromediterránea. Pero también se menciona, como un gran reto, la mejora del diálogo entre las poblaciones y las culturas euromediterráneas, con un apoyo específico a la Fundación Euromediterránea para el Diálogo entre las Culturas, al establecimiento de una cooperación entre municipalidades y autoridades locales y a la continuidad del programa “Juventud”. Se citan la promoción de las acciones locales, del tipo “people to people”, estimulando a las comunidades locales para que intensifiquen sus contactos de cooperación económica, política, social y cultural. 61 Progresivamente, la Comisión Europea va ajustando, a través de diferentes comunicaciones, la configuración de la Política Europea de Vecindad (PEV). Entre los objetivos esperados, en una primera etapa, 2004-2006, se apoyará en la coordinación de los instrumentos existentes. Los “programas de vecindad” cubrirán un largo abanico de actividades que permitan impulsar un proceso configurado en torno a proyectos que impliquen las dos partes de la frontera. La iniciativa INTERREG será así una base adecuada sobre la que desarrollar los programas de vecindad, en la medida que opera sobre una base descentralizada incluyendo a autoridades nacionales, regionales y locales. A medio plazo, la perspectiva es la fusión de MEDA e INTERREG y el lanzamiento del nuevo instrumento de “Cooperación Territorial”. Si el planteamiento y orientación política de la PEV supone un salto cualitativo, en términos del tipo de relación que se establece, pasando de una relación de cooperación exterior a una relación de integración progresiva en una zona de libre comercio y de seguridad y bienestar compartida, entonces el enfoque y el tipo de instrumentos a desplegar para construir o desarrollar las relaciones deberán ser significativamente diferentes. En este sentido, deberíamos pasar del concepto de cooperación al concepto de “asociación” (partnership) como pilar o eje de las relaciones. El concepto de asociación en clave europea interna y en términos de la Comisión, se basa en el principio de la participación y en el reconocimiento del déficit democrático en la construcción de la UE. A través del Libro Blanco sobre la Gobernanza, la Comisión, pone énfasis en la necesidad de una mayor integración entre las autoridades centrales, regionales, locales y con la sociedad civil. Este ha sido un principio rector de las políticas de cohesión territorial y, en particular, de la gestión de los fondos estructurales, de cohesión y de desarrollo regional, principalmente. En efecto, la asociación es uno de los pilares fundamentales de la política de cohesión económica y social interna de la UE. La asociación institucional vertical se basa en la relación trilateral entre la Comisión, los estados miembros y las autoridades regionales/locales y depende fundamentalmente del enfoque territorial de la Política Europea de Cohesión. 62 Así, aparece la exigencia de avanzar en el concepto de asociación en las acciones exteriores de la UE y que integren el principio de la subsidariedad y la proximidad, que permite aprovechar el valor añadido de los gobiernos locales y regionales para conseguir los objetivos de los acuerdos internacionales y, sobre todo, el principio de la participación que asegure el consenso. En esta perspectiva, se pone en evidencia el cambio de perspectiva de la cooperación al desarrollo, ahora considerada como política de proximidad y de vecindad. La política de vecindad no supone ya únicamente una estrategia de cooperación con los países del sur, sino se trata de establecer un área común e interdependiente de los países del sur y del norte del Mediterráneo, a partir de la confluencia de intereses comunes. Es evidente que, el acceso reciente de los nuevos estados miembros a la UE, refuerza los intereses de la Unión en mejorar las relaciones con los “nuevos” vecinos, en particular los mediterráneos. La capacidad de la Unión para garantizar la seguridad, la estabilidad y el desarrollo sostenible a sus ciudadanos no será diferente del interés en una colaboración estrecha con sus vecinos. La mayor vecindad geográfica significa que la UE y los nuevos vecinos tendrán un interés común en aumentar los esfuerzos para promover los flujos transnacionales de mercancías e inversiones, y un interés aun mas grande para hacer frente juntos a las amenazas transfronterizas: del terrorismo a los problemas medioambientales. El enfoque territorial hace que las regiones constituyan la base geográfica de las actuaciones políticas de cohesión. Sirva como referencia, el objetivo de cooperación territorial europea, donde las regiones y gobiernos locales se benefician de la iniciativa comunitaria INTERREG que propugna un desarrollo equilibrado del territorio comunitario a través de la cooperación transfronteriza, Interregional y transnacional. Si la asociación es un marco de referencia dentro del cual se gestionan las relaciones entre la UE y los estados miembros, incluyendo a las autoridades locales y regionales, ese marco debería prolongarse a los socios externos. A nivel de política exterior y en particular en la PEV, desde la óptica de la UE, se deberían institucionalizar los vínculos a través de este marco de cara a gobernar las relaciones con los países terceros. Como ya se ha dicho, en el caso de la Política Exterior Europea no se hace referencia explícita al papel de las autoridades locales y regionales en la medida que no se les 63 reconoce un valor agregado específico, al contrario que en las políticas internas donde se aplica el principio de subsidiariedad. Los principios de subsidiariedad, proximidad y asociación deberían valer también en el campo exterior de la política europea, y aún más considerando la política de proximidad y vecindad que prevé la creación de un espacio común de seguridad, estabilidad y de desarrollo sostenible entre los países de la UE y los países vecinos del sur mediterráneo. En todo caso, se comprueba, que de acuerdo con los principios que orientan la PEV, se va haciendo cada vez más difícil distinguir entre acción externa e interna. Las relaciones euromediterráneas necesitan que el diálogo se extienda a la sociedad civil y a las instituciones locales y regionales, más cercanas a los ciudadanos. Los entes locales y regionales han ido adquiriendo competencias y capacidades susceptibles de contribuir eficazmente a la creación de asociaciones y a la promoción de actividades de cooperación en determinados sectores. Muchos gobiernos locales y regionales han fortalecido relaciones con autoridades regionales y locales de terceros países que merecen ser tenidas en cuenta en la política exterior, tanto de los Estados miembros como de la UE en su conjunto. Se trata, en síntesis, de capitalizar una larga experiencia en este ámbito. La nueva perspectiva del espacio común debe definir la modalidad y los actores de las acciones de cooperación. Los enfoques top-down y los acuerdos gobierno-gobierno, resultan claramente insuficientes en este contexto. Se necesita el concurso y la participación activa de los diferentes niveles institucionales y de la sociedad civil. En otras palabras, es necesario fundar una nueva conciencia y solidaridad cívica transnacional. La Comisión en su Comunicación “Paving the way” afirma que es necesario aprovechar la experiencia adquirida en el pasado en el campo de la cooperación transfronteriza para asegurar así un elevado nivel de apropiación (“ownership”) por parte de todos los actores y beneficiarios. En este sentido, el Comité de las Regiones ha subrayado que la promoción de la cooperación regional e interregional es uno de los fundamentos para poner en práctica la política de proximidad y la necesidad de una mayor participación y protagonismo de los entes locales y regionales en la elaboración, ejecución y evaluación de los planes de acción y en la formulación del nuevo instrumento de proximidad a partir del año 2006. 64 10. Ámbitos de especial relevancia para la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo En función de los asuntos analizados previamente, y con el objetivo de dar a la CDP su papel singular y específico, una serie de ámbitos temáticos o sectoriales aparecen con especial fuerza e interés específico para la acción de los entes sub-estatales euromediterráneos. En suma, se trata de cuestiones donde la CDP y los gobiernos locales deberían tener un rol de primera importancia. No se pretenden agotar aquí el posible interés de asuntos a ser abordados, pero sirva como referencia y orientación, teniendo en cuenta las principales problemáticas que afectan a los territorios mediterráneos. 10.1. Gobernanza y gestión municipal Teniendo en cuenta los déficit de la descentralización y la débil presencia de municipios y regiones en el desarrollo territorial de los países de la ribera sur, en este ámbito se abre una de las prioridades para la CDP mediterránea. Siendo conscientes de que la reforma institucional y la profundización de una real descentralización política en los países socios mediterráneos, será un proceso largo y complejo, desde la CDP se puede incidir en muchas dimensiones de cara a la mejora de la gobernanza y gestión municipal. Muchas iniciativas en curso, a través de acuerdos de cooperación entre gobiernos locales del norte y del sur, así lo atestiguan. Para fortalecer una CDP equilibrada, el tema de la mejora de la gobernanza y gestión local de los municipios del sur es un factor clave. De hecho, la CDP plantea un nuevo rol al gobierno local como líder de un conjunto de redes sociales, en las que diferentes actores participan desde sus ámbitos de actuación. Conseguir que los municipios ejerzan ese papel es fundamental para asegurar una CDP renovada y eficaz. Por tanto, los propios procesos de CDP deben ser, en sí mismos, un proceso de aprendizaje y de incremento de capacidades de los municipios participantes y, por tanto, de mejora de la gestión local en los municipios del sur. Es imprescindible, en todo caso, consolidar estructuras locales democráticas y su coordinación a nivel nacional a través de estructuras de coordinación. La gobernanza vertical o la asociación con niveles gubernamentales superiores, para fortalecer 65 procesos de negociación y cooperación de abajo a arriba, en la línea de acercarse a la arquitectura institucional europea de cooperación interinstitucional. La capacitación de cargos electos locales, de técnicos y de funcionarios de municipalidades de los países socios es una vía para canalizar iniciativas de CDP con la participación activa de directivos y gestores municipales del norte. Aquí aparecen diversos temas de singular importancia: la gestión municipal, la relación con los ciudadanos, la planificación territorial, la coordinación interinstitucional, la fiscalidad, etc.. En este ámbito, resulta clara la necesidad de desarrollo de una carrera profesional en los cuerpos funcionariales de los gobiernos locales del sur, a través de procesos de calificación, de racionalización de las estructuras de recursos humanos y de promoción, así como el incremento de las funciones de liderazgo político que deben ejercer los cargos electos (alcaldes y concejales), de construcción de legitimidades y de mejora de su calificación. Existe una clara necesidad de mejorar la planificación y gestión de políticas locales en los diferentes ámbitos de competencia municipal y, en especial, sus políticas de lucha contra la pobreza, de cohesión social y de desarrollo económico local. Las políticas públicas locales deben devenir un medio para reforzar el tejido social y la inclusión. Se debe realizar un esfuerzo en el ámbito de la concertación y la cooperación local con actores de la sociedad civil, del mundo empresarial, y el fortalecimiento de asociaciones estratégicas para el desarrollo local. Las relaciones con los ciudadanos, la participación, el acceso a la información y, en general, la transparencia en los asuntos municipales es uno de los principales retos para los municipios y regiones del sur, y donde la CDP euromediterránea debería incidir prioritariamente. Para ello también es prioritario establecer e impulsar acciones de CDP que abran los intercambios a diferentes actores de la sociedad civil: encuentros entre asociaciones, universidades, organismos profesionales, etc. La CDP debería favorecer una mejora en la transparencia y en la rendición de cuentas de los municipios que son, actualmente, factores que debilitan o que impiden la legitimidad de los gobiernos locales ante la ciudadanía en muchos países del sur del Mediterráneo. En general, la CDP debería poner énfasis en el desarrollo de la democracia local, teniendo en cuenta el elevado déficit que muestran los gobiernos locales del sur. 66 Un de las vías más claras para ello es el establecimiento de acuerdos a medio y largo plazo, para establecer sistemas de apoyo y colaboración sostenibles que refuercen los vínculos y el conocimiento mutuo en torno a los temas de la gestión municipal y la mejora del desempeño institucional de los municipios del sur. A menudo, para los gobiernos locales de los países socios mediterráneos, resulta crucial, el conocimiento directo y el contacto continuo con experiencias de sus pares del norte, para visualizar de forma práctica como se ejerce la autonomía municipal, el liderazgo local y la buena gestión de los asuntos municipales. Los gobiernos locales y regionales del norte pueden brindar un apoyo inestimable facilitando las tecnologías y procedimientos para llevar a cabo políticas sociales, económicas, medioambientales, culturales, etc., en sus territorios. Hay que apuntar que, como norma, los municipios del sur no han hecho la transición hacia gobiernos locales abiertos al territorio, que vayan más allá de la mera gestión de servicios municipales tradicionales y no asumen un papel de liderazgo en el establecimiento de políticas públicas locales, la definición y estrategia del desarrollo local o en la cooperación con los actores del territorio. 10.2. Medio ambiente urbano y sostenibilidad En el futuro el 94% del crecimiento urbano de la región mediterránea se hará en los países del sur. En un contexto caracterizado por la falta de implicación de los estados y la debilidad de las finanzas locales, las ciudades mediterráneas, sobretodo las metrópolis del sur mediterráneo, vivirán la contradicción entre la aspiración de una integración en una economía en vías de mundialización y las dificultades crecientes vinculadas a las necesidades de las sociedades locales y a la gestión de un medio ambiente urbano en creciente deterioro. Así, como principales preocupaciones urbanas en los países socios mediterráneos, aparecen los siguientes elementos: - La urbanización espontánea, y no planificada y periferización. Inmobiliario saturado, por ejemplo en los barrios históricos de las ciudades marroquíes (1070 habitantes por hás en la medina de Tánger), sobre ocupación de viviendas (10 personas por habitación en viviendas del casco antiguo de El Cairo). 67 - La proliferación de barrios clandestinos en las periferias a partir de los años 70 (alrededor del 70% en Damasco, del 60% en El Cairo, 40% en Túnez, 35% en Marruecos). Son producto de la incapacidad de las políticas nacionales de vivienda para satisfacer las necesidades sociales, fruto de la emigración rural a las ciudades o de personas que tienen que abandonar el centro de las ciudades e instalarse en las periferias. - La insuficiencia en la dotación de Servicios básicos urbanos Ante esta expansión urbana incontrolada, los servicios de base (agua potable, electricidad, etc.) no alcanzan a cubrir las necesidades de la población. La gestión de los residuos urbanos es sólo uno de los principales problemas y no hay políticas especificas para abordarla. Asimismo, el transporte colectivo es muy deficitario en los barrios más periféricos. - Los efectos sobre la salud y el medio ambiente Algunas zonas urbanas de las ciudades mediterráneas del sur pueden devenir lugares con problemas graves de sanidad publica (aparición de enfermedades de transmisión por el agua como el cólera). Además, la ocupación de lugares no adecuados para la urbanización y la construcción incontrolada de estas zonas (por ejemplo, zonas inundables) acrecientan la vulnerabilidad a riesgos naturales. La situación medioambiental de las ciudades del sur mediterráneo puede agravarse con la puesta en marcha de la zona euromediterránea de libre cambio si ésta no se ve acompañada por políticas específicas. Con la supresión de las barreras arancelarias el parque automovilístico (actualmente de menos de 30 coches/1000 habitantes en muchos países del sur, mientras que en España o Francia alcanza los 400 cada 1.000 habitantes) aumentará con el consiguiente impacto perjudicial a nivel ambiental y sanitario en las ciudades del sur. Asuntos de tipo estratégico sobre el futuro de la región, incluyen temas como la gestión del agua, las zonas costeras, el turismo y su presión sobre el litoral, el impacto de la zona euromediterránea de libre cambio, las ciudades y la gestión urbana. No debemos olvidar que en el tema del desarrollo sostenible, el litoral mediterráneo, tanto del sur como del norte, presentan problemáticas sino iguales, al menos similares, en cuanto a presión sobre los recursos costeros y naturales, a causa de las concentraciones urbanas, la presión del turismo, etc. Se trata, en suma, de intereses 68 comunes que pueden ser abordados desde una perspectiva integrada de la cuenca mediterránea. Se debería reforzar la cooperación mediterránea, principalmente de las grandes aglomeraciones urbanas, para un desarrollo urbano sostenible, movilizar los actores y los medios para una mejora en la gestión de los servicios públicos urbanos. La red Medcités ha abierto un camino en esta dirección. Resultan, asimismo, de especial interés las recomendaciones y propuestas formuladas por la Comisión Mediterránea para el Desarrollo Sostenible (CMDD) del Plan de Acción para el Mediterráneo. La CDP debería centrarse en aspectos específicos de la gestión urbana sostenible, colaborando con el diseño e implementación de políticas en áreas como: gestión de residuos sólidos, gestión del agua, planes integrados de revitalización de zonas urbanas degradadas, saneamiento, etc. Asimismo, debería promover la colaboración municipal para la elaboración de Agendas 21. 10.3. Flujos migratorios Debido al fenómeno de la globalización, Europa ha devenido un país de inmigración. Según Eurostat Med, en el año 2000, 3,5% de la población de la UE es inmigrante (18 millones de personas), de los cuales 5 millones provienen de los países mediterráneos, de los que 41% son de Marruecos, Argelia y Túnez, mientras que el 59% son originarios de Turquía y de la antigua Yugoslavia. Si analizamos los logros de la AEM, los esfuerzos por hacer frente a las cuestiones de la migración no han estado a la altura de las circunstancias. La cuestión de las migraciones se ha planteado primordialmente desde el punto de vista de la seguridad. Paradójicamente, este tratamiento como tema de seguridad interior coexiste con la toma de conciencia creciente en la UE de la necesidad de inmigrantes por razones económicas y demográficas. Los inmigrantes comienzan a ser visto como actores potencialmente positivos en el marco de las relaciones euromediterráneas, como contribuyentes al desarrollo tanto de los países de origen como los de acogida. Poco se ha avanzado en este tema. Las conferencias euromediterráneas de Nápoles (2003) y de Dublín (2004) han insistido en la necesidad de definir un enfoque global e 69 integral frente a la inmigración, poniendo el acento en la lucha contra la inmigración ilegal por la vía de acuerdos de reintegración entre los socios mas concernidos. La inmigración se ha transformado en un fenómeno claro de incremento de las interdependencias mediterráneas. A su vez, el desarrollo económico en el corto plazo puede aumentar la movilidad de las personas debido a los ajustes que ese desarrollo conlleva. La inmigración se abre claramente a las acciones de cooperación descentralizada. Los inmigrantes pueden ser importantes agentes de desarrollo para su territorio de origen y para las relaciones internacionales de los lugares de destino. Existen proyectos de Cooperación Descentralizada Pública dirigidos a la valorización de la capacidad de recursos (remesas) de los inmigrantes. No se trata de los clásicos proyectos de retorno sino de acciones directas para crear vínculos, transferencia de conocimientos, sostener proyectos de inversión de las Pymes del norte. Los inmigrantes pueden devenir un componente del codesarrollo y de las asociaciones territoriales. La migración vincula a los territorios europeos con los países de origen. Los entes locales, quieran o no, deben considerar estas relaciones y definir una política de Cooperación Descentralizada Pública hacia los países de origen de los flujos migratorios. En tal caso, los flujos migratorios “imponen” la prioridad geográfica de la cooperación. Las autoridades locales están llamadas a gestionar los flujos migratorios. Ello requiere un enfoque descentralizado y un entorno adecuado. La CDP puede representar una parte importante de la política activa de gestión de los flujos migratorios incluyendo medidas como: gestionar y orientar los flujos hacia el mercado de trabajo local, valorizar los recursos humanos (habilidades, capacidades emprendedoras) para el desarrollo del territorio local y de las relaciones internacionales con los países de origen. La cuestión de la integración de la población de origen mediterráneo en los países europeos es una buena oportunidad para establecer una CDP con los gobiernos locales de sus países de origen. Esta perspectiva es aún muy débil actualmente. La implicación de los inmigrantes en proyectos a favor de sus comunidades de origen, plantea muchos obstáculos y dificultades. 70 10.4. Seguridad y paz Creemos que los gobiernos locales y las ciudades pueden y deben jugar un papel relevante en este ámbito. La Red de Municipios Europeos por la Paz en Oriente Próximo, es un buen ejemplo al respecto. Evidentemente, que los gobiernos locales poco pueden hacer en la resolución de conflictos de las dimensiones del palestinoisraelí. Sin embargo, su papel puede ser significativo en el acercamiento entre las sociedades y en la colaboración entre instituciones que favorezcan un clima de diálogo y de mayor estabilidad. En gran medida, el papel de las ciudades y de los gobiernos locales puede enfocarse hacia la creación de mejores condiciones para un clima de paz, a través de un mejor conocimiento, comprensión y reciprocidad entre instituciones locales europeas y del sur del Mediterráneo. La seguridad se construye a partir del conocimiento que, a su vez, es favorecido por la densidad de intercambios basados en el respeto y en la reciprocidad. Una dimensión de creciente importancia es la de garantizar fronteras seguras entre los países socios. Aquí los gobiernos regionales y locales pueden jugar un papel importante a través de las políticas de proximidad entre áreas fronterizas. Los gobiernos locales europeos y de los países socios mediterráneos tienen un alto potencial como movilizadores de intercambios culturales entre las respectivas sociedades civiles, de fomento de la cultura cívica y de convivencia, de transmisión de valores, etc. Los intercambios y la cooperación entre gobiernos locales, además, pueden ayudar a acercar y a hacer más visibles las políticas euromediterráneas de la UE y de los estados miembros a la realidad local y a los ciudadanos, que es uno de los déficits que se constata en la AEM. 71 10.5. Otros ámbitos vinculados al desarrollo local y la cohesión social Cohesión social y lucha contra la pobreza Es evidente que la suerte de la AEM y de la cooperación en el Mediterráneo, depende en gran medida, del éxito de las políticas encaminadas a la reducción de la pobreza en los países socios mediterráneos. Es este uno de los retos claves, teniendo en cuenta los índices y la evolución de los ratios de pobreza y exclusión social. Entendemos que la lucha contra la pobreza y la exclusión social, encaradas desde la perspectiva de la CDP, conlleva un tipo de aproximación singular. La intervención de los gobiernos locales a favor de la inclusión y la cohesión social, conlleva el diseño de políticas y de actuaciones de proximidad, en directa interacción con la sociedad civil. Este aspecto las distingue de las políticas globales gubernamentales en este ámbito. La presencia de los gobiernos locales como agentes activos a favor de la inclusión social, es un aspecto altamente valorado y reconocido por organismos como el PNUD o el Banco Mundial. La situación actual y predominante en los gobiernos locales de los países socios mediterráneos dista de ser la adecuada para este protagonismo en las intervenciones a favor de la cohesión social. Desde la perspectiva municipal y de proximidad, la creación y el impulso a servicios y la implementación de políticas a favor de la cohesión social, requiere la construcción de capacidades, la asignación de recursos y el fortalecimiento de los lazos con la sociedad civil, para la creación de redes y asociaciones que aborden los diferentes ámbitos de la exclusión social y de la pobreza. Un ámbito de especial prioridad para la CDP debería ser la colaboración para la aplicación del enfoque de género y las políticas de igualdad de oportunidades, vista la situación de la mujer en la mayoría de países socios mediterráneos, y teniendo en cuenta el peso de este factor en la exclusión social y en la discriminación que sufren las mujeres en dichos países. La creación de alianzas entre gobiernos locales europeos y del sur mediterráneos a través de la CD, encaminadas a fortalecer las capacidades municipales para encarar programas y acciones a favor de la inclusión social, reconociendo el papel relevante 72 de los municipios, debería suponer una cooperación sostenida y de largo plazo y no proyectos o medidas puntuales. Desarrollo económico local Aquí se abre un amplio espectro de posibilidades para las actuaciones de la CDP mediterránea. Es evidente que la creación de empleo y de actividades económicas competitivas es una prioridad en el Mediterráneo. Los gobiernos locales europeos poseen una amplia experiencia como catalizadores del desarrollo económico de sus territorios y en la creación de espacios de cooperación con el sector empresarial. Algunas regiones y municipios italianos y españoles, a través de la iniciativa INTERREG y otros programas, ya han impulsado experiencias de interés en este sector. La creación de entornos favorables a la creación de empresas, los intercambios empresariales, las inversiones, la calificación profesional de jóvenes, etc., deberían ser abordadas en una perspectiva de CDP en el Mediterráneo. En particular el fomento de la actividad turística y el uso sostenible de los recursos turísticos en el Sur del Mediterráneo ofrece un amplio campo de acción para el desarrollo económico local. Patrimonio cultural En este ámbito ya existe una experiencia considerable de CD, en la que muchos gobiernos locales y regionales europeos colaboran con la recuperación y puesta al día del amplio patrimonio cultural, monumental y arquitectónico existente en el sur del Mediterráneo. El programa europeo Euromed-Heritage ha sido un recurso para muchas iniciativas. Este ámbito tiene una singular importancia para la recuperación y fortalecimiento de la identidad y la cultura común entre las dos riberas del Mediterráneo. 73 11. Primeras conclusiones y desafíos para el desarrollo de la Cooperación Descentralizada Pública en el Mediterráneo. La AEM ofrece una alternativa única para promover la democratización en el marco de una empresa común. Pero debe asegurar su especificidad. Si se desea preservar su credibilidad y su viabilidad la AEM debería transformar su potencial en acciones prácticas y especificas a través de una “comunidad” de estados democráticos, basada en pilares como la democracia, la inclusión en toda su diversidad, la gestión positiva de la inmigración, la seguridad, la solidaridad y la cohesión social. Debería basarse en los principios de la corresponsabilidad y la apropiación (ownership) Los sistemas de representación y los procedimientos administrativos deben ser reformados para que todas las fuerzas sociales y políticas sean partes protagonistas. A su vez, la PEV plantea al desafío de hacer compatible la lógica exterior o de internacionalización europea con la lógica del desarrollo de los países socios mediterráneos. Un objetivo que no será fácil armonizar y aplicar. El nuevo instrumento de la PEV parece haber tomado en cuenta la importancia de la CD. En todo caso, es necesario desarrollar propuestas constructivas y prácticas para que el instrumento de vecindad abra nuevas posibilidades a una Cooperación Descentralizada Pública eficaz y potente. Para ello, sin duda, la CDP deberá estar bien dotada de recursos con el fin de tener un impacto y un valor agregado significativo para la AEM. La Comisión Europea ha confirmado que, en la cooperación euromediterránea, los programas de proximidad estarán basados en la cooperación regional y transfronteriza propuestas por INTERREG. Con esta posición se otorga un reconocimiento explícito al papel clave que se perfila para las regiones en la política de proximidad en la fase de transición 2004-2006. En este esquema propuesto por la Comisión, la asociación requiere de la implicación activa de los diferentes niveles institucionales de ambas orillas del Mediterráneo. Se superaría así la asociación tradicional basada en los vértices institucionales de las dos partes del Mediterráneo. 74 En lo que respecta a la participación de diferentes actores en el impulso a la AEM, hay que subrayar que el actual proceso decisorio dentro de la AEM es exclusivamente intergubernamental aunque afecta a ámbitos en los que los gobiernos locales y regionales y las organizaciones de la sociedad civil gozan de experiencia. Por consiguiente, la contribución de éstos al desarrollo de la AEM debería intensificarse haciendo que sus representantes se integren y participen activamente en las reuniones y en la toma de decisiones de la AEM. Un aspecto de primera importancia es la necesidad imperiosa de dar un mayor empuje y visibilidad a la asociación tanto en el interior de la UE como en los países socios. Y, muy en particular, la necesidad de apropiarse de la asociación por parte de diferentes actores locales y regionales. El gran reto de la AEM de impulsar las reformas económicas e institucionales de los países socios mediterráneos y, al mismo tiempo, estimular los acuerdos de liberalización comercial entre esos mismos países, sigue estando pendiente. Parece necesario resituar las estrategias de la AEM desde la perspectiva de los nuevos paradigmas de la gobernanza, tal como la promueve la propia UE. El nuevo espacio integrado entre la UE y la región mediterránea, exige que los propios objetivos de buena gobernanza, sean trasladados a la AEM, en la medida que, la nueva área de libre comercio y la política de vecindad, plantea nuevos retos en cuanto a la construcción de una asociación sólida y efectiva. Dicho de otra manera, los procedimientos centrados en la cooperación entre gobiernos, con un enfoque “topdown” tienen fuertes restricciones para alcanzar por sí mismos los objetivos ambiciosos de la creación e integración en una zona de libre comercio, de paz y de seguridad en el Mediterráneo. Pero las perspectivas de la CDP no dependen solo de la evolución del marco europeo, sino de las propias relaciones horizontales y efectivas entre los entes sub-estatales del norte y del sur del Mediterráneo, es decir, a nivel operativo y de implementación, principalmente en relación a las capacidades institucionales y técnicas de los entes que cooperan. Para ello es necesario encontrar una armonización institucional entre las dos riberas del Mediterráneo que deberá tomar en cuenta tradiciones y sistemas de gobierno muy diferentes entre sí, como hemos podido comprobar a través de este documento. 75 En un planteamiento cooperación territorial, se presupone un cierto nivel de descentralización administrativa y de consolidación del regionalismo. En el caso europeo este proceso se ha acelerado e incentivado a través de la integración supranacional. En los países socios del Mediterráneo, a la inversa, la descentralización y el incremento de las capacidades de los gobiernos subestatales no se han desarrollado aunque estén emergiendo lentamente algunos indicios de descentralización en algunos países. En general, la cooperación euromediterránea de la UE solo ha tenido como interlocutores a los estados de los países socios mediterráneos. Esta particularidad institucional dificulta la nueva asociación mediterránea, y en concreto la CDP y será necesario encontrar soluciones realistas, flexibles y eficaces. En esta perspectiva parecen particularmente interesantes algunas propuestas que han ido emergiendo de experiencias europeas de Cooperación Descentralizada Pública y transfronteriza y que podrían enriquecer en gran medida la política de proximidad mediterránea. A diferencia de las formas más clásicas de cooperación en el Mediterráneo, parece necesario construir asociaciones capaces de durar en el tiempo y de asegurar la sostenibilidad, que se plantee como objetivos compatibles el crecimiento económico, la sostenibilidad ambiental, la extensión de la democracia y la cohesión social. En otras palabras, la cooperación mediterránea debería impulsar asociaciones “entre territorios” sobre la base de una red de relaciones de intercambio, material e inmaterial, abierto a todos los sujetos territoriales que cooperan (empresas, asociaciones sociales, universidades, centros de investigación, etc.). Se trataría de asociaciones sistémicas, basados en una función de los gobiernos locales y regionales como facilitadores y de coordinación de las acciones de los diferentes actores implicados. En este marco de acuerdos y de hermanamientos institucionales se consolidan las asociaciones de cooperación entre territorios. En todo caso, parece urgente abordar algunos asuntos para poder desarrollar esta perspectiva en el Mediterráneo. Entre otros: • Un mejor conocimiento de los procesos de descentralización y de la reflexión institucional en los países socios del Mediterráneo. 76 • Una mayor difusión en los países socios mediterráneos del enfoque territorial para el desarrollo, incluyendo el conocimiento de los instrumentos de programación aplicados a las regiones europeas de menor desarrollo relativo. • Una experimentación operativa en la fase de transición que permita la utilización simultanea de los instrumentos comunitarios, externos e internos y los de cooperación de los países miembros de la UE. • Una evaluación sobre la experiencia de asociación en los programas INTERREG y Meda. Como ya se ha manifestado en la primera parte de este documento, la CDP responde a esa estrategia, no ya de cooperación externa, sino de construcción de una asociación territorial que exige, por su parte, de la adopción de estrategias de gobernanza multi-nivel, donde todos los actores (del sur y del norte) encuentren su espacio y su rol en la nueva política de vecindad. Por lo tanto, la CDP sería un enfoque racional y funcional para los nuevos desafíos de la AEM. Resulta evidente que, en esta perspectiva, el encaje, coordinación y coherencia de una estrategia multiactores, exige, a su vez, nuevas modalidades de trabajo, de planificación y de organización. Desde otro ángulo, la CDP en el Mediterráneo está demostrando que los entes subestatales, a menudo en cooperación con las organizaciones de la sociedad civil, poseen una elevada capacidad para intervenir en aquellos temas de interés prioritario para la AEM. Puede constatarse que a través de diversos proyectos promovidos por ciudades, por regiones o por agrupamientos de entes locales, temas tan importantes para el buen desarrollo de los gobiernos locales como el desarrollo económico, el medio ambiente, la cultura y patrimonio, la lucha contra la pobreza o mejora de la gobernanza, están siendo abordados con resultados positivos. A su vez, hay que destacar un aspecto crucial para la AEM. Los entes territoriales europeos, cada vez más, orientan sus políticas de cooperación al desarrollo y consolidación de vínculos estables o de relaciones estratégicas con territorios del sur mediterráneo, conscientes del alto valor que esta asociación tiene para su propio territorio. La perspectiva no es la de ejecutar proyectos o acciones puntuales con valor en sí mismos, sino de aprovecharlos para tejer relaciones estables a medio y largo plazo, donde se comparten intereses estratégicos con las instituciones territoriales del sur. 77 Este último aspecto plantea un enorme interés para la AEM que, finalmente, se construirá en función de la densidad de vínculos, económicos, políticos, culturales, etc., que se vayan consolidando entre las dos orillas del Mediterráneo. Sin una cooperación descentralizada, el concepto de asociación euromediterránea estará limitado en sus contenidos y sus realizaciones tendrán dificultades para generar impactos en el tejido socioeconómico de los países implicados. No hay duda que la CDPy la sociedad civil deben jugar un rol importante en la AEM. Pero lo contrario también es cierto, la AEM es clave para una CDP mediterránea efectiva. De forma sintética enumeramos algunos aspectos que podríamos considerar preocupaciones o desafíos prioritarios sobre los que debería generarse una reflexión de mayor profundidad. - el nuevo “encaje” o integración entre AEM, PEV y CDP debe ser repensado en una perspectiva de largo plazo y de cooperación sostenible en el Mediterráneo. La PEV puede, desde su perspectiva de acuerdos bilaterales entre los diferentes países de la vecindad y la UE debilitar el planteamiento regional de la AEM. En la medida que la convergencia entre ambas se consolide como nueva perspectiva estratégica de integración mediterránea, se deberá establecer vías específicas que aseguren la presencia y reconocimiento del papel de primera relevancia de la CDP en ese marco. - Las incertidumbres en cuanto a la evolución posible y desarrollo de la zona de libre comercio. En efecto, la evolución más reciente y las informaciones disponibles, demuestran que se está lejos de una evolución clara hacia la liberalización económica y comercial, prevista, inicialmente, para 2010. Estas dificultades pueden condicionar en gran medida cualquier otro proceso de integración (política, cultural, etc.). Las restricciones institucionales para la liberalización, la lentitud de la reforma en los países socios mediterráneos, así como las trabas europeas a la circulación de ciertas producciones del sur, no ofrecen un panorama muy alentador en el corto plazo. - Del análisis de la evolución de la AEM, se evidencian los pocos avances, así como la escasa incidencia de las políticas europeas en la mejora de la democracia y de los derechos humanos en la mayoría de los países socios mediterráneos. Este parece ser uno de los principales obstáculos para la integración mediterránea en la 78 perspectiva de la AEM y para las iniciativas de la CD. Desde la UE se debería hacer un esfuerzo mucho más fuerte para incidir de manera efectiva en la mejora de los derechos humanos y de la democracia en los países del sur del Mediterráneo aunque, que duda cabe, la evolución de esos países en la dirección deseada no depende principalmente de los esfuerzos exteriores. - La asimetría en los procesos de descentralización y autonomía de los entes subestatales en ambas riberas así como la débil coordinación vertical (local, regional, nacional) dentro de los países euromediterráneos, son otro reto para la CDPen el Mediterráneo. A menudo, los gobiernos locales encuentran grandes dificultades para las asociaciones descentralizadas con sus pares. - La necesidad de plantear una mayor definición estratégica de muchos gobiernos locales y regionales europeos en cuanto a los retos de una CDP sostenible y a largo plazo basada en la asociación. El cambio de perspectiva resulta fundamental de cara a asociaciones que vayan más allá de acciones puntuales de cooperación o de ayuda. La PEV abre, en este sentido, una vía que facilita el cambio hacia una CDP insertada en la integración territorial de la cuenca mediterránea. - Los límites y déficits en las relaciones sur-sur dentro de los países socios mediterráneos. Los bajos niveles de relación sur-sur dificultan enormemente la perspectiva regional consustancial a la AEM y aparece como uno de los retos fundamentales para el futuro de la integración mediterránea. - La cronificación del conflicto israelí-palestino aparece como uno de los obstáculos mayores para una mayor fluidez de las relaciones euromediterráneas. Asimismo, los nuevos fenómenos de terrorismo internacional, la guerra de Irak inmigración ilegal, colocan la seguridad como un pilar a fortalecer en la AEM. 79 o la Documentación de referencia Alonso, J.A. 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