A.r. 1066/2015. - Suprema Corte De Justicia De La Nación

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AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 QUEJOSOS Y RECURRENTES: ********** Y **********. RECURRENTES ADHESIVOS: PRESIDENTE Y CUARTA VISITADORA GENERAL, AMBOS DE LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. PONENTE: MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I. SECRETARIO: EDUARDO ROMERO TAGLE. Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ********** de dos mil dieciséis. Vo. Bo. Señor Ministro VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión 1066/2015, y; RESULTANDO: Cotejó: PRIMERO. Hechos que dieron origen al presente asunto. De las constancias que integran el presente expediente, se advierte que los hechos relevantes del mismo son los siguientes: El cinco de noviembre de dos mil trece, aproximadamente a la una de la mañana con treinta minutos, **********, quien en ese AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 momento tenía treinta y seis semanas de embarazo, acudió al Centro de Salud Rural del Municipio de San Antonio de la Cal, Oaxaca, perteneciente a la Jurisdicción Sanitaria 1 “Valles Centrales”, de la Secretaría de Salud de dicho Estado, al presentar dolores de parto. En dicho lugar, la atendió un médico general adscrito al Centro, quien solamente le tocó el vientre, e indicó que aún faltaba tiempo para el nacimiento de su hijo, por lo que no era necesario que se realizara el trámite para su ingreso1. Ese mismo día, aproximadamente a las tres de la mañana con cincuenta minutos, los dolores de parto se intensificaron, por lo que intentó regresar al Centro de Salud, en compañía de su madre y de su esposo, sin embargo, ante su imposibilidad de seguir caminando, su madre se adelantó para pedir ayuda. Durante ese lapso, la señora ********** dio a luz sobre la vía pública2. Momentos después, el mismo médico que la había atendido horas antes en el Centro de Salud, llegó a dicho lugar para brindarles los primeros auxilios, y luego los trasladó en una ambulancia al referido hospital, para después ser remitidos al Hospital Civil “Aurelio Valdivieso”, ubicado en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, en el que permanecieron hasta las trece horas del día siguiente, momento en el que fueron dados de alta3. Cabe precisar, que el hijo de la señora **********, recibió el nombre de **********4. 1 Foja 43 del cuaderno del juicio de amparo **********. Foja 43 del cuaderno del juicio de amparo **********. 3 Foja 43 del cuaderno del juicio de amparo **********. 4 Foja 200 del cuaderno del juicio de amparo **********. 2 2 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Debido a lo anterior, la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca inició de oficio el expediente **********, por lo que el mismo cinco de noviembre de dos mil trece, mediante oficio **********, solicitó a la Secretaría de Salud del Estado de Oaxaca, que informara sobre los hechos y realizara las acciones necesarias para brindarle atención médica a la señora ********** y a su hijo5. A su vez, a través del oficio ********** de cinco de noviembre de dos mil trece, solicitó a la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental, que se sirviera girar instrucciones a quien correspondiera, a efecto de iniciar un procedimiento administrativo de responsabilidad por los actos referidos6. De igual forma, por oficio ********** también de cinco de noviembre de dos mil trece, tal Defensoría solicitó al Procurador General del Estado de Oaxaca, que girara instrucciones al Agente del Ministerio Público correspondiente, a efecto de que se diera inicio con la averiguación previa que conforme a derecho procediera7. Posteriormente, de manera oficiosa y por conducto de la Cuarta Visitaduría General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se inició la queja **********, en la que se determinó atraer la queja iniciada ante la Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca, situación que fue comunicada a esta última a través del oficio ********** de siete de noviembre de dos mil trece8. 5 Fojas 96 y 97 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. Fojas 98 y 99 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. 7 Fojas 100 y 101 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. 8 Foja 21 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. 6 3 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Mediante escrito presentado el cinco de marzo de dos mil catorce, la señora ********** presentó una ampliación de queja, en la que solicitó que el personal médico que no la atendió de manera oportuna fuese sancionado, debiendo sensibilizar y capacitar al personal de salud. Asimismo, solicitó que les fuera garantizada la atención médica a través de los servicios privados de salud, pidiendo un compromiso de que fuera reparado el daño moral generado mediante el pago de una indemnización. Finalmente, solicitó que el Estado realizara un pronunciamiento público, reconociendo la responsabilidad de las autoridades, y pidió que se adoptaran medidas de no repetición para las mujeres embarazadas de Oaxaca9. Seguidos los trámites correspondientes, el veinticinco de abril de dos mi catorce, el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitió la recomendación **********10, dirigida al Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca. En la misma, se recomendó la adopción de las siguientes medidas: (I) reparar el daño ocasionado; (II) diseñar e impartir programas integrales de educación, formación y capacitación sobre derechos de mujeres y menores; (III) girar instrucciones para que se entreguen copias sobre la certificación y recertificación del personal médico; (IV) adoptar medidas efectivas de prevención para garantizar que los expedientes médicos se encuentren debidamente integrados y protegidos; (V) colaborar con la propia Comisión Nacional en la presentación y seguimiento de la denuncia de hechos correspondiente ante la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca; y (VI) colaborar con la propia Comisión 9 Fojas 694 a 724 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. Fojas 37 a 63 del anexo uno del cuaderno del amparo en revisión **********. 10 4 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Nacional en el trámite de la queja administrativa ante la Secretaría de Contraloría y Transparencia Gubernamental del Estado de Oaxaca11. En dicha recomendación se estableció que el médico que indicó a la señora ********** que regresara a su domicilio, al faltar tiempo para que naciera su hijo, incurrió en la inobservancia de las Normas Oficiales Mexicanas NOM-007-SSA2-1993 (“Atención de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recién Nacido, Criterios y Procedimientos para la Prestación del Servicio Público”) y NOM-027SSA3-2013 (“Regulación de los servicios de salud, que establece los criterios de funcionamiento y atención en los servicios de urgencias de los establecimientos para la atención médica”). 11 Los puntos de recomendación a que se ha hecho alusión, establecen a la letra lo siguiente: “PRIMERA. Tomar las medidas necesarias, con el objeto de reparar el daño ocasionado a V1 y V2, con motivo de la responsabilidad institucional en que incurrió el personal del Centro de Salud del Municipio de San Antonio de la Cal, dependiente de la Secretaría de Salud del Gobierno del Estado de Oaxaca y, se envíen a esta Comisión Nacional las constancias que acrediten su cumplimiento. --- SEGUNDA. Se diseñen e impartan, en clínicas, hospitales y centros de salud de la Jurisdicción Sanitaria 1, ‘Valles Centrales’ Oaxaca, Programas Integrales de Educación, Formación y Capacitación sobre los derechos humanos que el orden jurídico les reconoce a las mujeres y niños, que garanticen el trato digno y la situación de vulnerabilidad de diversos grupos, como lo son mujeres y niños, así como la observación de la Norma Oficial Mexicana NOM-007SSA2-1993, Atención de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio, y del Recién Nacido, y, se remitan a esta Comisión Nacional los indicadores de gestión y evaluación que se apliquen al personal capacitado y, las demás constancias con las que se acredite su cumplimiento. --TERCERA. Gire sus instrucciones a quien corresponda, para que se emita una circular dirigida al personal médico de la Jurisdicción Sanitaria 1, ‘Valles Centrales’ Oaxaca, en la que se le exhorte a entregar copia de la certificación y recertificación que tramiten ante los Consejos de Especialidades Médicas, con la finalidad de que se acredite tener la actualización, experiencia y conocimientos suficientes para mantener las habilidades necesarias que permitan brindar un servicio médico adecuado y profesional y, se remitan las constancias que acrediten su cumplimiento. --- CUARTA. Gire sus instrucciones a quien corresponda para que los servidores públicos que presentan (sic) sus servicios en las clínicas, hospitales y centros de salud de la Jurisdicción Sanitaria 1, ‘Valles Centrales’ Oaxaca, adopten medidas efectivas de prevención que permitan garantizar que los expedientes clínicos que generen con motivo de la atención médica que brindan, se encuentren debidamente integrados y protegidos, conforme a lo establecido en la legislación nacional e internacional, así como en las normas oficiales mexicanas correspondientes y, se envíen a esta Comisión Nacional las constancias que acrediten su cumplimiento. --- QUINTA. Se colabore ampliamente con este organismo nacional en la presentación y seguimiento de la denuncia de hechos que se formule ante la Procuraduría General de Justicia del Estado de Oaxaca, para que en el ámbito de su competencia, se inicie la investigación ministerial que en derecho corresponda, y se remitan a esta Comisión Nacional las constancias que acrediten su cumplimiento. --- SEXTA. Se colabore ampliamente con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en el trámite de la queja administrativa para iniciar el procedimiento disciplinario ante la Secretaría de la Contraloría y Transparencia Gubernamental del Estado de Oaxaca, en virtud de las consideraciones vertidas en esta recomendación, remitiendo para tal efecto, las pruebas que le sean requeridas”. 5 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 De igual forma, se concluyó en la recomendación que dicho médico alteró el expediente clínico de la señora **********, al agregar una nota de evolución que originalmente no se encontraba agregada a ese expediente, aunado a que tal médico omitió llevar a cabo los procedimientos médico-administrativos internos correspondientes, que en ese momento eran necesarios para ingresar a la paciente para su valoración continua y permanente, así como registrar las notas de evolución respectivas. Lo anterior, sumado a diferentes anomalías cometidas en el expediente clínico de la señora **********. SEGUNDO. Promoción del juicio de amparo, trámite y resolución. El veintiuno de mayo de dos mil catorce, **********, por su propio derecho, y en representación de su hijo **********, presentó una demanda de amparo12, mediante la cual reclamó los siguientes actos: - La emisión de la recomendación **********, atribuida al Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. - La tramitación del expediente de queja **********, que derivó en la recomendación **********, atribuida a la Cuarta Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. - La aprobación, promulgación y orden de publicación, del artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, atribuido en sus respectivas competencias, al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, y a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión. 12 6 Fojas 2 a 34 del cuaderno del juicio de amparo **********. AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Los quejosos señalaron como derechos violados los contenidos en los artículos 1º y 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 1º, 2º, 41, inciso b), y 63.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En dicha demanda de amparo, los quejosos hicieron valer los siguientes conceptos de violación: - Primer concepto de violación. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos violentó el artículo 1º constitucional, al no haber incluido en la recomendación ********** los criterios internacionales en materia de reparación integral del daño ocasionado por violaciones a derechos humanos, pues acorde a la jurisprudencia del sistema interamericano, la reparación a tales violaciones implica un derecho de las víctimas, imponiendo deberes estatales tanto positivos como negativos. Los quejosos añadieron que las víctimas tienen derecho a una reparación integral y efectiva, así como apropiada y proporcional a la gravedad de la violación y a las circunstancias de cada caso, garantizando que no se repitan las violaciones y proveyendo indemnizaciones económicas de los daños físicos y morales a las víctimas, por lo que aclararon que no buscaban que mediante una sentencia de amparo se ordenara la emisión de una recomendación en determinado sentido, sino que se ordenara la evaluación de los aspectos que componen a la reparación integral. Esto es, señalaron que no pretendían dirigir el criterio material de la Comisión Nacional aludida, sino solamente garantizar que se cumplan los estándares mínimos de reparación acorde al sistema interamericano. 7 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Así, indicaron que las medidas que configuran a la reparación integral son las siguientes: a) Obligación de investigar los hechos e identificar, juzgar y, en su caso, sancionar a los responsables. Tal investigación no es necesaria en todos los casos, lo cual atiende a circunstancias exclusivamente jurídicas. b) Restitución. Consistente en volver a la víctima a la situación anterior a la violación de sus derechos humanos, no solamente en el aspecto material, sino también en el ejercicio de sus derechos. c) Satisfacción. Relativa a la reparación del daño inmaterial, es decir, el sufrimiento y aflicciones causados por la violación de derechos, lo cual puede involucrar actos de repercusión pública. d) Rehabilitación. Concerniente a medidas de atención médica, psicológica o psiquiátrica, incluyendo servicios jurídicos y sociales. e) Garantías de no repetición. Se trata de medidas de alcance general, no limitadas al caso en concreto, cuyo propósito es prevenir o evitar que vuelvan a ocurrir las violaciones a derechos, lo cual adquiere especial importancia cuando en un Estado existen patrones sobre hechos y violaciones a derechos. f) Indemnización. Comprende tanto daños materiales como inmateriales, y se traduce en una retribución monetaria, incluyendo los gastos efectuados con motivo de los hechos. 8 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 - Segundo concepto de violación. De la recomendación se advierte que no existe recurso alguno que permita a las víctimas de violaciones a derechos humanos, inconformarse de las determinaciones adoptadas por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, razón por la que, el artículo 47 de la Ley de dicha Comisión Nacional, al señalar que en contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas que dicte dicho Organismo no procederá recurso alguno, es inconstitucional, al dejar a las víctimas en estado de indefensión, cerrando toda posibilidad de evaluar el contenido material de las recomendaciones o incluso de los acuerdos de no responsabilidad que se llegaren a dictar. En otras palabras, se trata de un órgano fuera del ámbito del escrutinio legal, lo cual implica una violación al acceso efectivo a la justicia, contenido en los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a partir de la interpretación que de tales preceptos ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los quejosos añadieron que debe existir una etapa revisora, para evitar que el acceso a la protección de los derechos sea violentado, esto es, se debe contar con un recurso al cual acudir para lograr la restitución de los derechos, lo cual constituye una garantía primordial, sin que puedan considerarse efectivos aquellos recursos que por las condiciones del país o las circunstancias del caso, resulten ilusorios. A su consideración, la autonomía constitucional de la citada Comisión Nacional, no puede traducirse en arbitrariedad, pues ésta ejerce funciones materialmente jurisdiccionales, por lo que el citado 9 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 artículo es inconstitucional, al transgredir el derecho a un recurso judicial efectivo, aspecto que los quejosos sustentaron en diversos precedentes emitidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. - Tercer concepto de violación. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos debe garantizar a las víctimas que puedan formular sus pretensiones y presentar elementos probatorios, en todas las etapas de los respectivos procesos, y que éstos sean analizados por las autoridades de forma completa y seria, antes de que se resuelva sobre los hechos, responsabilidades, penas y reparaciones. En el presente caso, argumentaron los quejosos que la Comisión Nacional en cita violentó los principios del debido proceso, al excluirles de cualquier participación en la etapa de análisis del cumplimiento de la recomendación emitida, aunado a que no se les habían puesto a la vista las constancias relativas al cumplimiento en comento, sin que la posibilidad de consultar el expediente pueda entenderse como una intervención de la víctima dentro del procedimiento, situación que a su consideración, generó un estado de indefensión al no poder ejercer su derecho de audiencia de manera plena. Tal asunto fue turnado al Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal13, mismo que lo registró con el 13 Inicialmente, dicho órgano jurisdiccional se había declarado incompetente por razón de territorio para conocer del asunto, mediante auto de veintitrés de mayo de dos mil catorce, por lo que remitió el asunto al Juzgado de Distrito en turno en el Estado de Oaxaca (fojas 64 a 86). El expediente fue del conocimiento del Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Oaxaca, con residencia en la ciudad de Oaxaca, mismo que por auto de veintiocho de mayo de dos mil catorce no aceptó la competencia declinada (reseñado en la foja 130). Finalmente, en sesión de tres de julio de dos mil catorce, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, determinó en los autos del conflicto competencial **********, que el órgano competente para conocer del asunto, era el Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal (fojas 175 a 184). Todas las fojas son del cuaderno del juicio de amparo **********. 10 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 número de expediente **********, y mediante auto de veintitrés de julio de dos mil catorce, admitió la demanda de amparo14. Seguidos los trámites correspondientes, el doce de diciembre de dos mil catorce, el Juez de Distrito celebró audiencia constitucional15, dictando sentencia que se terminó de engrosar el veinticuatro de febrero de dos mil quince16, en la cual determinó sobreseer en el juicio de amparo, bajo el argumento de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos es un órgano constitucional autónomo cuyas resoluciones finales en materia de quejas y denuncias en contra de presuntas violaciones a derechos humanos, no tienen la naturaleza de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, al no ser de observancia obligatoria para la autoridad administrativa a la que se dirigen. El Juez de Distrito indicó que tales recomendaciones no pueden afectar o lesionar la esfera jurídica de los particulares, en virtud de no ser vinculatorias, aunado a que no tienen como finalidad crear, modificar o extinguir por sí mismas, situaciones jurídicas o fácticas preexistentes. Por tanto, el Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de amparo, con fundamento en el artículo 63, fracción V, al haberse actualizado la causal prevista en el numeral 61, fracción XXIII, en relación con los artículos 1º y 5º, todos de la Ley de Amparo, haciéndose extensivo tal sobreseimiento al artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues el 14 Fojas 298 a 299 vuelta del cuaderno del juicio de amparo **********. Fojas 625 y 626 del cuaderno del juicio de amparo **********. 16 Fojas 627 a 653 del cuaderno del juicio de amparo **********. 15 11 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 mismo fue reclamado con motivo de su aplicación en la recomendación mencionada en la presente sentencia. TERCERO. Recurso de revisión y resolución del Tribunal Colegiado. En contra de la anterior determinación, los quejosos, a través de su autorizado **********, interpusieron recurso de revisión, mediante escrito presentado el doce de marzo de dos mil quince17. En tal recurso de revisión, los quejosos hicieron valer, medularmente, los siguientes agravios: - Primer agravio. Las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sí implican una modificación de la situación jurídica de los quejosos en cuestión frente a las autoridades responsables, ya que en el caso en concreto, la situación de éstos no es la misma frente al Gobierno del Estado de Oaxaca, e incluso ante la propia Comisión Nacional que antes de que se emitiera la recomendación. Esto es, la falta de coercitividad o vinculatoriedad no desvirtúa la calidad de autoridad de la citada Comisión Nacional. Lo anterior es así, pues el acto de autoridad debe evaluarse a la luz del concepto de interés legítimo, pues acorde al nuevo paradigma de los derechos humanos en relación con las reglas de procedencia del juicio de amparo, debe considerarse que es autoridad responsable, aquel ente público que toma decisiones o resoluciones que afectan unilateralmente la esfera jurídica del interesado, por lo que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sí encuadra en 17 Fojas 3 a 24 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 12 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 tal supuesto, pues una recomendación irregular afecta el derecho a la reparación integral de los daños causados. Tales argumentos, a su consideración, se encuentran reforzados por la resolución dictada por el Juzgado Décimo Tercero en Materia Administrativa en el Distrito Federal, dentro del expediente **********, en la cual se determinó que si bien las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no son vinculatorias, lo cierto es que sí obligan a las autoridades a las que se encuentran dirigidas, debiendo fundar y motivar, en su caso, la decisión de no cumplirlas o aceptarlas, por lo que sí pueden ser un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, ya que tienen como objeto que los particulares conozcan si en realidad se violentaron sus derechos o no. - Segundo agravio. No resultan aplicables los criterios en los que se sustentó la determinación del Juez de Distrito, relativos a la improcedencia del juicio de amparo respecto de las recomendaciones de la Comisión Nacional en cita, ya que los mismos fueron emitidos hace más de quince años, en los cuales se han dado modificaciones sustanciales en el orden jurídico mexicano. - Tercer agravio. Existió una violación al acceso a la justicia, pues a pesar de haber una violación a sus derechos humanos, el Juez de Distrito omitió pronunciarse al respecto, esto es, no analizó de forma debida el escrito de demanda y los informes, evitando pronunciarse sobre el problema constitucional que se le planteó. Así, consideran que no se estudió el fondo del asunto, dejando subsistentes las violaciones a sus derechos humanos, retrasando así 13 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 la restitución en los mismos, ello a pesar de que existía una denuncia de inconstitucionalidad de una norma general. - Cuarto agravio. Por sí misma, la falta de un pronunciamiento de fondo implica una vulneración al derecho de acceso efectivo a la justicia, no obstante el artículo 1º constitucional contempla expresamente el derecho a la reparación integral del daño producido por violaciones a derechos humanos. Así, la sentencia de amparo implicó dejar subsistentes tales violaciones, privándoles de todas las medidas de reparación solicitadas en el escrito inicial de demanda. Dicho recurso fue turnado al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, mismo que registró el asunto con el número de expediente ********** y, mediante auto de seis de abril de dos mil quince, admitió el recurso en cuestión18. Posteriormente, mediante escrito presentado el catorce de abril de dos mil quince19, el Presidente y la Cuarta Visitadora General, ambos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través de su Director General de Asuntos Jurídicos, interpusieron recurso de revisión adhesiva, misma que fue admitida en auto de dieciséis de abril de dos mil quince20. En tal recurso de revisión adhesiva, se hicieron valer los siguientes agravios: 18 Fojas 30 y 30 vuelta del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 19 Fojas 41 a 48 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 20 Foja 49 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 14 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 - Primer agravio. El sobreseimiento no implica que el Estado no prevea un recuso efectivo frente a la actuación del poder público, que permita a los gobernados una defensa adecuada, pues tal figura responde a requisitos de procedencia del juicio. Así, el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, no despojó a los quejosos de ningún derecho, pues la Comisión Nacional de los Derechos Humanos realiza sus funciones conforme a las facultades que tiene reconocidas en la Constitución y en la ley. Añaden que las causales de improcedencia y sobreseimiento no implican una omisión de proteger los derechos humanos, pues los Estados deben establecer presupuestos procesales, por lo que no siempre los órganos deben resolver el fondo del asunto planteado. Ello, aunado a que la formulación de quejas y denuncias ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no afecta el ejercicio de otros derechos y medios de defensa, por lo que ésta coadyuva en la búsqueda de la restauración y restitución de los derechos humanos vulnerados. - Segundo agravio. Las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no son actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues por sí mismas no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, tal y como se desprende del propio texto constitucional, ya que éstas no son vinculantes, pues solamente cuando las autoridades correspondientes las acepten, tendrán que generar acciones directas para cumplir con las mismas, razón por la que no se pueden considerar como actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. 15 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Así las cosas, en sesión de catorce de agosto de dos mil quince, el citado Tribunal Colegiado de Circuito dictó una resolución, a través de la cual, determinó remitir el asunto a este Alto Tribunal, a efecto de que decidiera si ejercía su facultad de atracción, al considerar que el asunto revestía las notas de interés y trascendencia21. CUARTO. Trámite ante esta Suprema Corte. Así las cosas, en sesión de nueve de septiembre de dos mil quince, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó reasumir competencia originaria en el presente asunto22. Por tanto, mediante auto de diecisiete de septiembre de dos mil quince, el Ministro Presidente determinó que este Alto Tribunal asumiría su competencia originaria para conocer del recurso de revisión, se ordenó el registro del asunto con el número de amparo en revisión 1066/2015, se turnó el expediente para su estudio al Ministro Eduardo Medina Mora I., se ordenó su envío a la Sala de su adscripción y, finalmente, se ordenó notificar al Agente del Ministerio Público de la Federación23. Por acuerdo de nueve de octubre de dos mil quince, el Presidente de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocaba al conocimiento del asunto y, por tanto, ordenó remitir el expediente relativo al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo24. 21 Fojas 109 a 114 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. Foja 2 del cuaderno del amparo en revisión **********. 23 Fojas 22 a 24 del cuaderno del amparo en revisión **********. 24 Fojas 74 y 74 vuelta del cuaderno del amparo en revisión **********. 22 16 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Finalmente, el proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y, CONSIDERANDO: PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se promueve contra la sentencia dictada por un Juez de Distrito en un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad del artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, aunado a que no resulta necesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal. SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de revisión principal fue presentado en tiempo, toda vez que la resolución combatida se notificó personalmente a los quejosos por conducto de su autorizada, el veinticinco de febrero de dos mil quince25, y dicha notificación surtió sus efectos el día hábil siguiente, esto es, el veintiséis de febrero del mismo año; por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo 25 Foja 670 del cuaderno del juicio de amparo **********. 17 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del veintisiete de febrero al doce de marzo, todos de dos mil quince, debiendo descontarse los días veintiocho de febrero, así como uno, siete y ocho de marzo de dos mil quince, por ser sábados y domingos y, por lo tanto, inhábiles en términos de lo previsto en los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Por lo tanto, si el recurso principal se interpuso el doce de marzo de dos mil quince26, debe concluirse que el medio de impugnación es oportuno. De igual manera es oportuna la interposición del recurso de revisión adhesiva que hizo valer el Director General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en virtud de que las autoridades responsables pertenecientes a dicho Organismo fueron notificadas de la admisión del recurso de revisión el siete de abril de dos mil quince27, por lo que dicha notificación surtió efectos el mismo día, razón por la que el término de cinco días previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo, para la interposición del recurso de revisión adhesiva, inició el ocho de abril y finalizó el catorce de abril, ambos de dos mil quince, al descontarse los días once y doce de abril de dos mil quince, en virtud de haber sido inhábiles por ser sábado y domingo, respectivamente, en términos de los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. 26 27 Foja 13 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. Fojas 37 y 38 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 18 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Luego, si el escrito de recurso de revisión adhesiva fue presentado ante la Oficina de Correspondencia Común de los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, el catorce de abril de dos mil quince28, es evidente que su presentación es oportuna. TERCERO. Legitimación. Los recurrentes tienen legitimación para interponer tanto el recurso de revisión principal como la revisión adhesiva, respectivamente, por las razones siguientes: El recurso de revisión principal se encuentra signado por **********, en su carácter de autorizado en términos amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, por parte de **********, quien actúa por nombre propio y en representación de su menor hijo **********, quejosos en el juicio de amparo indirecto del que deriva la sentencia impugnada en el presente recurso de revisión, personalidad que le fue reconocida por la Presidenta del Tribunal Colegiado que conoció del asunto, mediante auto de seis de abril de dos mil quince29. Por su parte, el recurso de revisión adhesiva se encuentra signado por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 33, fracciones II y IV del Reglamento Interno de la citada Comisión Nacional30, se encuentra legitimado para interponer recursos como el referido. 28 Foja 41 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. Foja 30 del cuaderno del amparo en revisión ********** del índice del Tribunal Colegiado. 30 “Artículo 33. La Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional tendrá como atribuciones: […] 29 19 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 CUARTO. Procedencia del juicio respecto de la recomendación ********** del Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. A consideración de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presente juicio de amparo es improcedente en relación a la recomendación **********, emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como respecto al trámite realizado por la Cuarta Visitaduría General de la citada Comisión Nacional para el dictado de la recomendación, razón por la cual, debe confirmarse el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito. No pasa desapercibido que el Juez de Distrito determinó sobreseer en el juicio de amparo, con fundamento en el artículo 63, fracción V, al haberse actualizado la causal prevista en el numeral 61, fracción XXIII, en relación con los artículos 1º y 5º, todos de la Ley de Amparo, al considerar que la recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo. Sin embargo, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, advierte de oficio, que de conformidad con el artículo 63, fracción V, de la Ley de Amparo, se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, de la propia II. Promover las demandas y representar a la Comisión Nacional en toda clase de procedimientos judiciales, contencioso administrativos y laborales, así como en los procedimientos especiales de jurisdicción voluntaria; […] IV. Ejercer, ante los tribunales competentes, las acciones que competan a la Comisión Nacional, así como hacer valer toda clase de derechos, excepciones y defensas en cualquier procedimiento”. 20 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Ley de Amparo, en relación con el artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, la determinación del Juez de Distrito, no es obstáculo para que este órgano jurisdiccional advierta, de oficio, la actualización de una causa diversa a la invocada en la sentencia de amparo. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 122/99 del Pleno de este Alto Tribunal, cuyo rubro es: “IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA”31, así como la tesis aislada LXV/99 también del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: “IMPROCEDENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO, EN EL RECURSO DE REVISIÓN, PUEDE HACERSE SIN EXAMINAR LA CAUSA ADVERTIDA POR EL JUZGADOR DE PRIMER GRADO”32. Así las cosas, tal sobreseimiento descansa en la consideración toral de que las recomendaciones emitidas por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, son procesos constitucionales que no pueden ser sujetos de control de regularidad vía juicio de amparo, por las razones que se desarrollan a continuación: La Constitución tiene un carácter de norma jurídica, misma que, junto con los derechos humanos contenidos en tratados internacionales de los cuales nuestro país es parte, condiciona la validez de todos los demás componentes del orden jurídico, de lo cual 31 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 28. 32 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 7. 21 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 deriva la posibilidad de llevar a cabo un control de regularidad sobre estos últimos33. Por tal motivo, la Constitución, en su carácter de norma, requiere de un esquema que la proteja frente a actos o disposiciones que la pretendan vulnerar. Así, a la institución que es producto de tal necesidad se le denomina “defensa de la Constitución”. Tal defensa se integra por todos aquellos instrumentos, tanto jurídicos como procesales, que se han instituido para conservar la normativa constitucional, prevenir la violación de la misma y, en su caso, restaurarla y sancionar su desconocimiento, así como lograr el desarrollo de las disposiciones constitucionales, a efecto de evitar que el documento se convierta en una fórmula de carácter meramente nominal34. Por tanto, tal concepto no se refiere de manera exclusiva a los fenómenos que implican una violación a la normativa constitucional, sino también a los instrumentos que coadyuvan a que el sistema previsto en dicha norma funcione. La doctrina en general ha aceptado la existencia de dos grandes rubros o categorías en las cuales puede escindirse la defensa en comento: la protección de la Constitución y las garantías constitucionales. La categoría de la protección de la Constitución comprende los factores políticos, económicos, sociales, así como de técnica jurídica 33 Al respecto, véase la jurisprudencia 20/2014 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, cuyo rubro es: “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL” (publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 5, abril de 2014, Tomo I, página 202). 34 Al respecto, véase H. Fix Zamudio, Introducción al Derecho Procesal Constitucional, Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C., México, 2002, pp. 70-73. 22 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 cuya finalidad es que las autoridades ejerzan sus facultades por los cauces constitucionales, a efecto de limitar el ejercicio del poder y garantizar su supremacía normativa, es decir, su naturaleza es eminentemente preventiva, y comprende aspectos como el federalismo, la división de poderes, la renovación de éstos a través del sufragio, la institucionalización de los factores sociales, la regulación de los recursos económicos y financieros de los entes públicos, el principio de supremacía constitucional, el procedimiento rígido para reformar a la misma, entre otros35. Por su parte, las garantías constitucionales operan cuando la protección de la Constitución ha sido insuficiente para evitar el desconocimiento de la misma, siendo de naturaleza procesal, y tienen como finalidad restaurar el orden constitucional ante las violaciones al mismo, e incluyen tanto a los medios de control de constitucionalidad, así como a otros mecanismos, formalmente no jurisdiccionales. Ahora bien, en el tema concreto de las garantías constitucionales, las mismas pueden diseñarse bajo un gran número de esquemas, procedimientos y prácticas, acorde a las necesidades con que cuente un sistema jurídico concreto. Sin embargo, los medios más representativos de dichas garantías, son los mecanismos de control de constitucionalidad o control de regularidad constitucional, lo cual consiste en que ciertos órganos realicen una comparación entre la Constitución y determinadas normas de carácter inferior o actos, a efecto de analizar si se contraponen o no, y en caso de que así suceda, existe la posibilidad de declarar la nulidad de los mismos 35 Sobre tal tema, véase Suprema Corte de Justicia de la Nación, Elementos de Derecho Procesal Constitucional, México, 2006, p. 32. 23 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 atendiendo a los efectos propios de cada mecanismo –juicio de amparo, controversia constitucional, acción de inconstitucionalidad y control por determinación constitucional específica en materia electoral–. Adicionalmente, es posible advertir en nuestro texto constitucional, la existencia de garantías constitucionales de índole no jurisdiccional –cuando menos, no formalmente–, y que no implican el ejercicio de un control de constitucionalidad, entre las que se encuentran: el juicio político36, la declaración de procedencia37, las 36 “Artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los integrantes de los órganos constitucionales autónomos, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos. Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, así como los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue autonomía, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este Título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público. Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado. Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables”. 37 “Artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Fiscal General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, por la comisión de 24 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 facultades del Senado de la República en caso de desaparición de poderes de un Estado38, así como del propio Senado para la solución de controversias de índole política entre los poderes de un Estado39, las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como por los organismos de la misma delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación. Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley. Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable. Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, en su caso los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, y los miembros de los organismos a los que las Constituciones Locales y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal les otorgue autonomía se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda. Las declaraciones y resoluciones de la Cámaras de Diputados Senadores son inatacables. El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto. En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia. Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita. Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados”. 38 “Artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Son facultades exclusivas del Senado: (…) V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso (…)”. 39 “Artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Son facultades exclusivas del Senado: (…) VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado. La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior”. 25 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 naturaleza en cada una de las Entidades Federativas, y la facultad de investigación de dicha Comisión Nacional ante graves violaciones a derechos humanos40. En suma, la protección de la Constitución, se integra por factores políticos, económicos, sociales y de técnica jurídica, incorporados en el propio texto constitucional, con el propósito de limitar el poder y buscar un funcionamiento armónico entre los poderes del Estado, mientras que las garantías constitucionales son medios jurídicos, cuya finalidad es reintegrar el orden normativo cuando ha sido desconocido o violentado, esto es, cuando los mecanismos anteriores no han sido suficientes para lograr el cumplimiento de dichas normas. Tales categorías de defensa de la Constitución, atienden a dos características principales: la primera, es que tales elementos deben encontrarse en el propio texto constitucional, sin perjuicio de que los procedimientos, reglas específicas y las prácticas jurídicas se contemplen en otros ordenamientos de inferior nivel normativo. El segundo aspecto, es que tanto la protección de la Constitución, así como las garantías constitucionales son complementarias entre sí, pues la intención de que coexistan en un orden jurídico determinado, es que procuren una defensa de naturaleza integral, por lo que cada uno de los sectores actúa en momentos distintos, ya sea de manera preventiva o reparadora. 40 “Artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (…) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las entidades federativas”. 26 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Efectivamente, las garantías constitucionales no guardan una relación de prevalencia o jerarquía entre sí, sino de complementariedad, toda vez que cada una de estas garantías responde a una lógica específica, esto es, a una determinada razón por la que fueron consagradas en el propio texto constitucional. A manera de ejemplo, la lógica a la que responde al juicio de amparo, consiste en la protección de los derechos humanos, obligando a las autoridades a actuar o dejar de actuar en determinado sentido, mientas que las controversias constitucionales atienden a la tutela de las esferas competenciales establecidas en el texto constitucional41, y las acciones de inconstitucionalidad responden a un control abstracto sucesivo ajeno a un principio de afectación, pues la legitimación de ciertos órganos se sustenta en una disposición expresa en el ordenamiento constitucional. De igual manera, las garantías constitucionales encomendadas al Senado de la República atienden a aspectos de índole política en torno a los poderes de los Estados, mientras que sobre la naturaleza de las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se abundará más adelante. Así, el objetivo de este principio de complementariedad, es que una garantía permita la protección del orden constitucional en aquellos 41 Con independencia de que indirectamente se puedan proteger los derechos de las personas, tal y como se desprende de la jurisprudencia 101/99 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, cuyo rubro es: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER” (publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, septiembre de 1999, página 708). 27 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 supuestos en los que acorde a su naturaleza, no se puede llevar a cabo dicho control a través de otra garantía. A manera de ejemplo, mientras que el juicio de amparo responde a un principio de afectación para su promoción –ya sea interés legítimo o jurídico, según sea el caso–, las acciones de inconstitucionalidad solamente requieren ser presentadas por uno de los órganos legitimados expresamente por la Constitución, pero solamente en contra de normas generales, mientras que el juicio de amparo y la controversia constitucional sí permiten combatir la validez de actos. Asimismo, la concesión del amparo solamente tiene efectos en el caso concreto –con independencia de que la reiteración de criterios permita una eventual declaración general de inconstitucionalidad–, mientras que la acción de inconstitucionalidad y la controversia constitucional –en ciertos casos– permiten declarar la nulidad de normas con efectos generales. En consecuencia, al no existir jerarquía entre tales garantías constitucionales, sino un principio de complementariedad entre las mismas, es que debe concluirse que la validez de la determinación que se adopte a través de cada una de éstas, no podrá encontrarse sujeta a un posterior análisis a través de otro de estos mecanismos de control, por lo que el cumplimiento de dichas resoluciones tampoco podrán estar supeditadas al ejercicio de otra de las citadas garantías. Así las cosas, ninguno de los medios de protección de nuestra Constitución, así como de los derechos fundamentales contenidos en los tratados internacionales de los cuales nuestro país es parte, implican la posibilidad de analizar cualquier acto o norma general que hayan sido emitidos por alguna autoridad, pues cada uno de estos medios se encuentra sujeto a ciertos requisitos de procedencia, así 28 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 como a ciertos lineamientos para llevar a cabo el análisis respectivo y para fijar los efectos correspondientes, situación que responde a la naturaleza de cada uno de los mismos. Por ejemplo, sin desconocer la importancia que tiene el juicio de amparo para la protección del orden jurídico constitucional, lo cierto es que a través de dicho medio de protección no es posible llevar a cabo un análisis de todo acto o norma emitidos por las autoridades que integran al Estado mexicano, pues tanto la Constitución, así como la Ley de Amparo, establecen escenarios en los cuales no es factible emprender el análisis de validez de los actos, o cuando menos, no a través de dicha vía. El hecho de que un medio de protección constitucional en específico prevea escenarios cuya validez escape de análisis a través del mismo, no implica que el diseño del sistema de control de constitucionalidad en su conjunto sea deficiente o que permita la transgresión de los derechos fundamentales de las personas, pues debido a que cada uno de los medios responderá a una dinámica específica, respecto a quiénes están legitimados para iniciarlo, los órganos que conocen del mismo, el procedimiento a seguir, los efectos que podrán decretarse, los escenarios de procedencia, entre otros aspectos, se advierte que los medios deben responder a un principio de complementariedad, a efecto de que la protección al texto constitucional y a los derechos fundamentales, sea integral. En otras palabras, la evaluación de la funcionalidad de un sistema de protección constitucional, no puede desprenderse de un medio de defensa de manera aislada, sino que dicho análisis tendrá 29 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 que efectuarse a partir de la complementariedad que exista entre los diversos mecanismos, sin que ello impida que existan ciertos espacios de la autoridad estatal, que por su propia naturaleza, escapen de análisis a través de las citadas garantías constitucionales, y cuyo control responda a otro tipo de medios de defensa que se desprenden de nuestro propio diseño constitucional, como el federalismo, la división de poderes, entre otros. Así las cosas, la eficacia jurídica de las garantías constitucionales –como procesos expresamente previstos en el texto constitucional para su propia defensa– no se encuentra sujeta al ejercicio de otras garantías. En consecuencia, a través el juicio de amparo no es posible llevar a cabo un análisis de la validez de todo acto o norma emitidos por las autoridades, pues existen ciertos ámbitos de la actuación estatal que se encuentran exentos de control de regularidad vía juicio de amparo, y entre tales ámbitos se encuentran las resoluciones de las garantías constitucionales. Efectivamente, a través del juicio de amparo, no es posible analizar la validez de las resoluciones emitidas en una de las garantías constitucionales. Esto es, a pesar de la naturaleza del juicio de amparo como un mecanismo para la protección de los derechos de las personas, no es factible, a través de tal vía, estudiar la validez de las resoluciones emitidas en el resto de garantías constitucionales, es decir, en el resto de procesos que por determinación constitucional expresa, también tienen la función de restaurar el orden normativo de nuestra Constitución frente a actos y normas que la hayan transgredido. 30 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 El sometimiento de la validez de las determinaciones adoptadas en otros mecanismos de protección, a la revisión a partir de otra vía, incluso si ésta es el juicio de amparo, obstaculizaría su finalidad y, por tanto, ello impediría que estos medios cumplan con el objetivo para el que fueron diseñados, situación que atentaría contra el propio orden constitucional que se pretende tutelar. Lo anterior justifica que este tipo de procesos constitucionales se encuentren excluidos de los actos sujetos a análisis vía juicio de amparo, pues el diseño de cada garantía responde a cierta lógica y objetivos, por lo que el margen de protección asignado a cada mecanismo no puede sujetarse a otra garantía que responde a un esquema de protección diverso. La postura contraria, es decir, la posibilidad de analizar vía juicio de amparo la validez de las resoluciones emitidas en el resto de garantías constitucionales, se contrapondría al principio de complementariedad al que debe responder la defensa de la Constitución. Ahora bien, en el caso concreto, los quejosos reclamaron una resolución emitida por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuya naturaleza, tiene su origen en la institución jurídica sueca conocida como “ombudsman”42, y consiste en la protección de las 42 A pesar de que su origen puede remontarse a instituciones de principios del siglo XVIII, fue hasta mil ochocientos nueve que se instituyó en la Constitución sueca, la institución del ombudsman, cuyas funciones consistían en controlar la observancia de leyes por los tribunales y funcionarios, demandando ante los tribunales competentes el descuido en el correcto desempeño de los deberes, modificándose tal figura en la Constitución sueca de mil novecientos setenta y cuatro, al establecer que su labor consiste en supervisar la aplicación en la administración pública de las leyes y demás disposiciones. Por otra parte, el primer país, fuera de Suecia, que instituyó tal figura jurídica, fue Finlandia en la segunda década del siglo XX, mientras que en Noruega y Dinamarca se estableció la misma pocos años después de la Segunda Guerra Mundial. Al respecto, véase J. 31 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 personas frente a violaciones a sus derechos cometidas por las autoridades. En nuestro país, la Comisión Nacional de Derechos Humanos se creó mediante Decreto presidencial de seis de junio de mil novecientos noventa y ocho, como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, a efecto de vigilar el cumplimiento de la política nacional en materia de protección a los derechos humanos, por lo que su Presidente podía elaborar recomendaciones a las autoridades administrativas respecto de las violaciones cometidas a tales derechos. Posteriormente, se publicó el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos, una reforma al artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir de la que se estableció el rango constitucional de los organismos de protección a derechos humanos, previendo la creación de un organismo nacional, así como de organismos de la misma índole en cada una de las Entidades Federativas, cuya competencia implicaría conocer de quejas contra actos y omisiones de naturaleza administrativa, que provinieran de cualquier autoridad o servidor público, excepto aquellos del Poder Judicial de la Federación, así como los asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales. A tales organismos se les encomendó la función de emitir recomendaciones públicas autónomas, de naturaleza no vinculatoria, así como Fernández Ruiz, Derechos Humanos y Ombudsman en México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 123-125. De igual manera, respecto de los esfuerzos internacionales por instituir en cada Estado un organismo encargado de la defensa de los derechos humanos, destaca la Resolución A/RES/48/134 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada en la 85 sesión plenaria de veinte de diciembre de mil novecientos noventa y tres, conocida como “Principios relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales de Promoción y Protección de los Derechos Humanos” (“Principios de París”). 32 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 denuncias y quejas ante las autoridades correspondientes. Finalmente, el diez de junio de dos mil once, se volvió a reformar el artículo 102, Apartado B, constitucional, estableciendo que todo servidor público debe responder las recomendaciones que se le presenten, y cuando no acepten o no cumplan con las mismas, deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa. Adicionalmente, se previó que la Cámara de Senadores –o, en sus recesos, la Comisión Permanente–, o las legislaturas locales cuando se trate de organismos de las Entidades Federativas, podrán llamar, a solicitud precisamente de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables, para que expliquen el motivo de su negativa. Aunado a ello, se excluyó a la materia laboral de aquellas respecto de las cuales no pueden emitirse las recomendaciones, por lo que solamente se prevé la no emisión de recomendaciones en asuntos electorales y jurisdiccionales. Finalmente, también se estableció que la Comisión Nacional podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves a derechos humanos43. 43 “El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación, que violen estos derechos. Los organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. Todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, éstos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente, o las legislaturas de las Entidades Federativas, según corresponda, podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa. Estos organismos no serán competentes tratándose de asuntos electorales y jurisdiccionales. El organismo que establezca el Congreso de la Unión se denominará Comisión Nacional de los Derechos Humanos; contará con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios. Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establecerán y garantizarán la autonomía de los organismos de protección de los derechos humanos. 33 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Esto es, se trata de un órgano autónomo e independiente de los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuya finalidad primordial es la investigación de quejas presentadas en relación con violaciones a derechos humanos cometidas por servidores públicos. Una vez finalizada la investigación correspondiente, las comisiones –tanto la Nacional como las locales–, se encuentran facultadas para emitir “recomendaciones”, en las que, en el caso de considerar que existieron violaciones a derechos humanos, se establecerán encomiendas específicas a las autoridades vinculadas con las violaciones en cuestión. Ahora bien, tal y como quedó precisado en párrafos anteriores, dichas autoridades pueden no aceptar las recomendaciones, pero La Comisión Nacional de los Derechos Humanos tendrá un Consejo Consultivo integrado por diez consejeros que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores o, en sus recesos, por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, con la misma votación calificada. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán substituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo período. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien lo será también del Consejo Consultivo, será elegido en los mismos términos del párrafo anterior. Durará en su encargo cinco años, podrá ser reelecto por una sola vez y sólo podrá ser removido de sus funciones en los términos del Título Cuarto de esta Constitución. La elección del titular de la presidencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como de los integrantes del Consejo Consultivo, y de titulares de los organismos de protección de los derechos humanos de las Entidades Federativas, se ajustarán a un procedimiento de consulta pública, que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley. El Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos presentará anualmente a los Poderes de la Unión un informe de actividades. Al efecto comparecerá ante las Cámaras del Congreso en los términos que disponga la ley. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades que se presenten en relación con las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos equivalentes en las entidades federativas. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos podrá investigar hechos que constituyan violaciones graves de derechos humanos, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, el gobernador de un Estado, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal o las legislaturas de las Entidades Federativas”. 34 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 siempre tendrán la obligación de dar respuesta, fundando y motivando, en su caso, la negativa de mérito y, también es posible que en los casos de negativa, la autoridad o servidor sean llamados a comparecer ante la Cámara de Senadores –o ante el órgano legislativo local cuando así corresponda–, a efecto de explicar el motivo de su actuar. Sin embargo, desde que se elevó a rango constitucional dicha figura jurídica, e incluso, con posterioridad a la reforma constitucional de diez de junio de dos mil once, se ha mantenido el señalamiento expreso de que tales recomendaciones no son vinculantes, pues las autoridades pueden aceptar o no las mismas, sin que se desvirtúe tal carácter por la obligación de fundar y motivar, en su caso, la negativa, o por el hecho de que ante tal escenario, potencialmente se tendrá que comparecer ante el Senado de la República44. 44 Lo anterior, incluso se encuentra corroborado en el Dictamen de catorce de diciembre de dos mil diez, emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, y de Derechos Humanos, de la Cámara de Diputados, respecto de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de diez de junio de dos mil once, mismo que se advierte en la Gaceta Parlamentaria número 3161VII, en el que se indicó lo siguiente: “En el caso del párrafo segundo del artículo 102, se consideran muy convenientes algunas de las adiciones y reformas que propone la Cámara de Senadores a distintas normas, toda vez que adiciona a este párrafo lo siguiente: (se transcribe). Esto es importante porque no se está dando el carácter obligatorio a las recomendaciones, en virtud de que la naturaleza de las mismas queda sin tocar, por lo que no se altera el sistema de control no jurisdiccional y la fuerza moral de estos organismos protectores, fuerza apoyada en el conocimiento de la sociedad respecto a la recomendación emitida y al reproche que los grupos organizados pueden manifestar cuando las recomendaciones no sean aceptadas sin la correspondiente motivación o justificación de la negativa. Se fortalece a las instituciones protectoras de derechos humanos porque ya no solo serán públicas las recomendaciones, sino también la manifestación de no aceptación a las mismas, así como su incumplimiento. Esta publicidad permite que la sociedad conozca y esté pendiente de la aceptación o no de las mismas, así como del cumplimiento por parte de la autoridad a la que van dirigidas. En caso de que la autoridad no las acepte deberá sustentar también de manera pública, los argumentos por los cuales considere que no debe acatar la recomendación y el fundamento en que se basa para tomar esa decisión, con lo que puede ejercerse un control más eficaz de las recomendaciones. Con esta reforma se da paso en el país a un importante control que si bien existe no tiene un sólido sustento: el control social. La fuerza de la sociedad al lado del liderazgo de la defensa de los derechos humanos ejercido por las instancias protectoras, habrá de verse reflejada en el perfeccionamiento de la defensa de los derechos humanos”. 35 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Así, las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, son el resultado de procesos de rango constitucional, a través de los cuales se pretende analizar la presunta violación a derechos humanos por parte de autoridades y servidores públicos, emitiendo encomiendas específicas en caso de que se haya constatado la existencia de dichas violaciones, que podrán ser aceptadas y cumplidas por las autoridades, o bien, éstas podrán no aceptarlas o negarse a su cumplimiento, en cuyo caso, tendrán que explicar las razones para adoptar tal postura. Incluso, en la reforma constitucional de diez de junio de dos mil once, se reafirmó en el texto constitucional que las recomendaciones en cuestión no son vinculantes desde el punto de vista estrictamente jurídico, dado que la única obligación constitucional, consiste en fundar, motivar y hacer pública la negativa de aceptar la recomendación y, en su caso, comparecer ante el Senado de la República –o en sus recesos, ante la Comisión Permanente–. De todo lo anterior se advierte, que las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, son garantías constitucionales no formalmente jurisdiccionales, ni de control de regularidad normativa –pues a través de las mismas no es posible invalidar o inaplicar una norma general–, cuya fuerza vinculante surge de que la autoridad responsable acepte la recomendación o, en caso de negativa, surge la obligación de justificar tal cuestión. 36 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 La lógica a la que responden dichas recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, consiste en que ante un escenario en el que una autoridad haya violentado los derechos humanos de una persona –con independencia de que ésta acuda a vías formalmente jurisdiccionales–, se iniciará un mecanismo cuyo acento se encuentra en la investigación en lugar de una dinámica adversarial, teniendo como objetivo que ante la acreditación de tales violaciones a derechos humanos, la autoridad en cuestión reconozca las mismas, a efecto de que se genere un proceso de colaboración entre el organismo protector y la autoridad, cuya finalidad última es la reparación de tales violaciones. Esto es, se busca que tal proceso constitucional sea ágil y con un fuerte acento en la colaboración voluntaria de las autoridades involucradas con el organismo protector de los derechos, de lo cual deriva que acorde a su naturaleza, es idóneo que el mismo no esté sujeto a un esquema recursal. No obstante dicha garantía constitucional puede guardar similitudes con otros mecanismos de protección, por ejemplo, con el juicio de amparo, en tanto su función se relaciona de manera primordial con la protección de los derechos humanos de las personas, lo cierto es que su margen de protección, así como su esquema de funcionamiento es diverso, situación que atiende al principio de complementariedad a que ya se ha hecho referencia. Así, para que opere a plenitud el sistema de recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no se requiere de la existencia de un mecanismo de revisión posterior, pues 37 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 inclusive dicha garantía, atendiendo a su naturaleza, opera bajo una lógica no recursal, por lo que la apertura de una vía para reclamar tales recomendaciones, representaría un obstáculo para el desenvolvimiento de las funciones que por mandato constitucional, tiene a su cargo la citada Comisión Nacional, en especial, en el tema del cumplimiento de las recomendaciones, cuando éstas han sido aceptadas por las autoridades, situación que inclusive se traduciría en un escenario no deseable para las víctimas de violaciones a derechos humanos. Esto es, al tratarse de una garantía constitucional, y atendiendo a su naturaleza, no es posible llevar a cabo, vía juicio de amparo, el análisis de una recomendación emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Ello, incluso si adicionalmente en la demanda de amparo se ha reclamado una disposición de la Ley de la citada Comisión Nacional. Tal situación se debe a que la procedencia del juicio de amparo, se debe analizar a partir de la naturaleza del acto reclamado, sin que el hecho de que existan otros actos o normas reclamadas implique la procedencia del juicio respecto de un acto, que acorde a su naturaleza, no puede encontrarse sujeto al control de regularidad por dicha vía. Si bien una recomendación emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a consideración de un tribunal de amparo, podría no haber abordado el planteamiento de modo correcto, o las medidas a implementarse pudiesen parecerle incompletas o, incluso, 38 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 inadecuadas acorde al caso, ello no implica que la misma tenga que analizarse a través del juicio de amparo. Ello se debe a que las recomendaciones de la citada Comisión Nacional, se llevan a cabo a partir de la apreciación de las personas encargadas de su emisión, como acontece con todas las garantías constitucionales. Sin embargo, la posibilidad de no compartir el sentido de una recomendación, no es justificación suficiente para que la validez de ésta dependa de un posterior pronunciamiento a través del juicio de amparo, pues en caso de que las víctimas de tales violaciones a sus derechos, consideren que no ha existido una reparación integral o, no estén de acuerdo con algún otro aspecto que sea producto de dicha recomendación, adicionalmente podrán acudir en la vía que estimen pertinente a defender sus derechos. En cualquier caso, la implementación de las garantías constitucionales depende del actuar de los operadores jurídicos, por lo que existe un margen que será eminentemente discrecional, lo cual puede dar lugar a discrepancia de criterios, situación que se reitera, no justifica que se deba desnaturalizar el sistema que para su protección, se ha diseñado en la propia Constitución45. Incluso, una revisión de modo inverso al propuesto por los quejosos, tampoco tendría cabida en nuestro sistema jurídico. Esto 45 A manera de ejemplo, en la resolución de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América en el caso Brown v. Allen de 1953, el Justice Robert H. Jackson emitió un voto concurrente, en el que manifestó (sobre la propia Suprema Corte): “We are not final because we are infallible, but we are infallible only because we are final” (“No somos terminales porque seamos infalibles, sino que somos infalibles solamente porque somos terminales”), esto es, si las decisiones de la Suprema Corte se encontraran sujetas a una posterior revisión, al tratarse de temas debatibles, no necesariamente tendrían que ser compartidas. Es decir, la instauración de instancias terminales no descansa en el hecho de que sus titulares emitan resoluciones aceptadas por la totalidad de personas y autoridades del Estado, sino que atiende a una lógica de diseño en el sistema. 39 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 es, a través de una recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no resultaría factible estudiar la validez de una resolución dictada en juicio de amparo, precisamente porque cada mecanismo atiende a una lógica diversa, situación que pone de manifiesto el principio de complementariedad, pero no a partir de una lógica recursal o de validación posterior entre garantías constitucionales. Tomando en consideración los anteriores argumentos, a conclusión de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es improcedente el juicio de amparo respecto de la recomendación **********, emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de conformidad con el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 102, Apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo tanto, de conformidad con el artículo 63, fracción V, de la propia Ley de Amparo, se decreta el sobreseimiento respecto de la citada recomendación. En tal virtud, también se debe decretar el sobreseimiento respecto del trámite realizado por la Cuarta Visitaduría General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues el mismo fue reclamado en la medida en que propició la emisión de la recomendación ********** por parte del Presidente de la Comisión en cita, pero no se advierte un planteamiento a través del cual, los quejosos combatan dicho trámite por vicios propios, razón por la que, también procede decretar el sobreseimiento. 40 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Ahora bien, el presente sobreseimiento no implica una vulneración al derecho de acceso a la impartición de justicia –acceso a una tutela judicial efectiva–, contenido en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues esta Segunda Sala ya ha determinado, que tal derecho no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tienen a su alcance, pues ello implicaría que los tribunales dejen de aplicar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función, lo cual provocaría un estado de incertidumbre para los destinatarios de tal función, al desconocerse la forma de proceder de tales órganos, trastocando además las condiciones de igualdad procesal. Tales argumentos derivan de la tesis aislada LXXXI/2012 de esta Segunda Sala, cuyo rubro es: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL”46. Lo anterior, aunado a que ya se ha determinado que el juicio de amparo constituye un recurso judicial efectivo, ya que la existencia y aplicación de causas de admisibilidad resultan compatibles con el texto de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues la efectividad el recurso se advierte del estudio de fondo que se realice una vez cumplidos los requisitos de procedencia. Así, el hecho de que se fijen requisitos formales o presupuestos procesales necesarios 46 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XIV, noviembre de 2012, Tomo 2, página 1587. 41 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 para que los tribunales de amparo analicen el fondo de los asuntos planteados, no implica por sí solo, una violación al derecho de acceso a un recurso judicial efectivo, pues ello es necesario para proteger el derecho de seguridad jurídica, así como la funcionalidad que garantiza el acceso a tales recursos. Lo anterior, acorde a la tesis aislada IX/2015 de esta Segunda Sala de la Suprema Corte, de rubro: “RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”47. En efecto, la presente determinación no implica la generación de un estado de indefensión, toda vez que acorde al artículo 32 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, las recomendaciones que se emitan, no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que pudiesen corresponder a las personas cuyos derechos fueron afectados, por lo que no interrumpirán los plazos preclusivos, de prescripción o caducidad, lo cual se hace del conocimiento de los interesados desde el acuerdo de admisión de la instancia48. Esto es, el hecho de que alguna persona haya acudido ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no impide que acorde a 47 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 15, febrero de 2015, Tomo II, página 1771. 48 “Artículo 32. La formulación de quejas y denuncias, así como las resoluciones y Recomendaciones que emita la Comisión Nacional, no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que puedan corresponder a los afectados conforme a las leyes, no suspenderán ni interrumpirán sus plazos preclusivos, de prescripción o caducidad. Esta circunstancia deberá señalarse a los interesados en el acuerdo de admisión de la instancia”. 42 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 la ley de la materia aplicable y ante las instancias jurisdiccionales competentes, puedan reclamar de modo paralelo la protección de sus derechos, pues los procesos constitucionales seguidos ante la citada Comisión Nacional procedimientos tienen un jurisdiccionales carácter seguidos independiente ante los de los órganos de impartición de justicia. Incluso, en el supuesto de que se estimara que es procedente analizar, vía juicio de amparo, el contenido material de una recomendación emitida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, tal situación desnaturalizaría la función de dicho organismo, pues ello implicaría no solo la posibilidad de promover un juicio de amparo, sino potencialmente, la de interponer en contra de tal sentencia el recurso de revisión previsto en la Ley de Amparo, por lo que se obstaculizaría que la Comisión Nacional realice su función de manera ágil y autónoma, pues el posible cumplimiento a la recomendación emitida, en caso de que sea aceptada por la autoridad o servidor, se encontraría sujeta a su posterior validación por parte de los órganos de amparo. Ahora bien, no pasa desapercibido que el seis de junio de dos mil once, fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional mediante la cual, se introdujeron diversas modificaciones al esquema y alcances del juicio de amparo, entre las que se encuentra, la introducción del interés legítimo como presupuesto necesario para promover dicho medio de control49. 49 Los alcances de dicha figura jurídica, fueron establecidos en la jurisprudencia 50/2014 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, cuyo rubro es: “INTERÉS LEGÍTIMO. CONTENIDO Y ALCANCE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 43 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 De igual manera, en íntima relación con la reforma al juicio de amparo, el diez de junio de dos mil once fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, una reforma constitucional en materia de derechos humanos, misma que tuvo un especial impacto en la redacción del artículo 1º constitucional, al consagrar el denominado principio pro persona, el cual obliga a que la interpretación de los derechos humanos se desarrolle favoreciendo en todo momento la protección más amplia a la persona. Sobre tales reformas, el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 293/2011, señaló que es necesario que las nuevas figuras incorporadas en la Constitución a partir de junio de dos mil once, sean estudiadas a partir de un enfoque de derechos humanos, buscando un efecto útil de las reformas, a fin de optimizar y potencializar las mismas para tutelar de manera efectiva los derechos humanos de las personas. Sin embargo las anteriores reformas constitucionales no implican que esta Segunda Sala deba arribar a una determinación diversa a la previamente indicada, consistente en decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo respecto de la recomendación emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Lo anterior es así, pues la reforma constitucional en materia de juicio de amparo, si bien permitió ampliar los supuestos de LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)”, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 12, noviembre de 2014, Tomo I, página 60. 44 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 procedencia del mismo, al consagrar el interés legítimo como requisito procesal más amplio para acceder al juicio, lo cierto es que no implicó desnaturalizar dicho medio de control, pues tal interés se refiere al grado de afectación que se requiere acreditar para promover el juicio de amparo, sin que ello implique la posibilidad de combatir actos que por su propia naturaleza constitucional, se encuentran excluidos de control a través de dicha vía. En el mismo sentido, a pesar de que la reforma constitucional en materia de derechos humanos consagró el principio pro persona en nuestro orden jurídico, el mismo no se traduce tornar procedentes aquellos mecanismos jurisdiccionales que no lo son, máxime en el presente caso, en el que la causa de improcedencia deriva de la naturaleza asignada por la propia Constitución a un mecanismo para su defensa. De igual manera, no pasa desapercibido para esta Segunda Sala, el hecho de que en sesión de doce de mayo de mil novecientos noventa y ocho, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte resolvió el amparo en revisión 507/96, en el que se determinó que el juicio de amparo resultaba improcedente en contra de las resoluciones finales dictadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, al no tener la naturaleza de “actos de autoridad”, pues no obligan a las autoridades administrativas contra las que se dirigen. Por tanto, se estimó que si las mismas no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas concretas que beneficien o perjudiquen a los particulares, no podrían ser combatidas a través del juicio de amparo50. 50 De tal asunto surgió la tesis aislada XCVII/98, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, diciembre de 1998, página 223, de rubro: 45 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Sin embargo, se estima que atendiendo al texto constitucional y, por tanto, a la naturaleza de las citadas recomendaciones, existe una exclusión de que las mismas sean sujetas de control de regularidad vía juicio de amparo, sin que sea necesario examinar si se contienen dentro del concepto de “acto de autoridad” para efectos de dicho mecanismo, es decir, la improcedencia deriva directamente de su naturaleza como garantía de protección del texto constitucional, situación que se debe analizar de manera previa a la determinación de su encuadramiento o no como acto de autoridad para efectos de la presente vía de protección constitucional. En virtud de las anteriores consideraciones, se reitera que el juicio de amparo es improcedente respecto de la recomendación ********** emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, al tratarse de un proceso de defensa constitucional que por su naturaleza, prevista en el propio texto constitucional, no se encuentra sujeto al análisis de regularidad vía juicio de amparo, resultando en consecuencia, también improcedente el juicio respecto a la tramitación realizada por la Cuarta Visitaduría General de la citada Comisión, llevada a cabo para el dictado de la recomendación en comento. Ahora bien, cabe señalar que la presente determinación, consistente en decretar el sobreseimiento respecto de la recomendación emitida por la Comisión Nacional de los Derechos “COMISIÓN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. ES IMPROCEDENTE EL AMPARO EN CONTRA DE LA DECLARATORIA DE INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE UNA DENUNCIA DE VIOLACIÓN A DERECHOS HUMANOS, POR NO SER UN ACTO DE AUTORIDAD”. 46 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Humanos, no implica, por sí misma, una transgresión al derecho que tienen los quejosos de obtener una reparación frente a las violaciones que a sus derechos ocasionaron los hechos narrados en la presente sentencia. Ello es así, pues en todo procedimiento existente en nuestro orden jurídico deben concurrir diversas garantías judiciales, entre las que se encuentran las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a dichos procedimientos, situación que atiende a razones de seguridad jurídica. Por tanto, la existencia de presupuestos y criterios de admisibilidad, implica que no siempre deba resolverse el fondo de un asunto planteado. Así, el establecimiento de causales de improcedencia y sobreseimiento en el juicio de amparo, como límites al ejercicio del derecho de acceso a la justicia, se justifica por la necesidad de que existan las condiciones procesales necesarias para generar una decisión sobre la materia de fondo de un asunto, razón por la que estas causales no entrañan, por sí mismas, una violación a los derechos de las partes en aquellos asuntos en los que se actualizan, al constituir límites válidos para que éstas ejerzan sus derechos. En consecuencia, el hecho de que en el presente juicio de amparo se decrete el sobreseimiento, al haberse actualizado una cuestión de técnica jurídica que impide el pronunciamiento de fondo, no se traduce en una violación al derecho que tienen los aquí quejosos de obtener una reparación integral frente a las referidas violaciones a sus derechos. 47 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 QUINTO. Artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. No obstante se ha confirmado –si bien por razones distintas–, el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito respecto la recomendación ********** emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como la tramitación del expediente respectivo, atribuida a la Cuarta Visitadora General de la citada Comisión Nacional, lo cierto es que el Juez de Distrito no debió haber hecho extensivo tal sobreseimiento al artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional en mención. El artículo establece a la letra lo siguiente: “Artículo 47. En contra de las recomendaciones, acuerdos o resoluciones definitivas de la Comisión Nacional, no procederá ningún recurso”. Esto se debe a que en su segundo concepto de violación, los quejosos señalaron que la recomendación **********, emitida por el Presidente de la citada Comisión Nacional, no se prevé la procedencia de algún recurso en su contra, razón por la cual, el artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que precisamente señala expresamente la improcedencia de cualquier recurso contra dichas recomendaciones, es inconstitucional. Al respecto, este órgano jurisdiccional no pasa por desapercibida la jurisprudencia 71/2000 de esta Segunda Sala, cuyo rubro es: “LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN”51, así como la tesis aislada XVII/99 del Tribunal Pleno 51 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 235. 48 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 de esta Suprema Corte, de rubro: “LEYES, AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN ACTO DE APLICACIÓN”52. En tales criterios se sostuvo que en un juicio de amparo, cuando se decrete el sobreseimiento respecto del acto de aplicación, el mismo deberá hacerse extensivo a la norma que fue combatida precisamente a partir de dicho acto. Sin embargo, en el presente asunto nos encontramos frente a un supuesto “atípico”. Ello se debe a que el artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no fue aplicado como tal en la recomendación **********, sino que los quejosos manifiestan que se encuentran impedidos a combatir dicha recomendación, precisamente con fundamento en tal artículo, esto es, a su consideración, éste les genera un estado de indefensión, pues se cierra toda posibilidad de evaluar el contenido material de las recomendaciones. Así, justamente tal artículo es el fundamento por el cual consideran que se encuentran en un estado de indefensión, pues debido a éste no podrán combatir la recomendación que fue emitida en el presente caso. Por tanto, al considerar que el juicio es improcedente porque las recomendaciones no admiten recurso, haciendo extensiva tal improcedencia al artículo, que precisamente señala que las recomendaciones no admiten recurso alguno, se establecería una petición de principio. 52 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 34. 49 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Esto es, al hacerse extensivo en automático el sobreseimiento, no se analizaría la pretensión de los quejosos, consistente en dilucidar si es válido o no que las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos no admitan recurso alguno, precisamente debido a que en el caso concreto no procedió el juicio de amparo en torno a la recomendación reclamada, actualizándose en la práctica el artículo en cuestión. En otras palabras, el mismo se encontraría exento, en la práctica, al escrutinio del control de constitucionalidad. En consecuencia, las particularidades del asunto impedían que el Juez de Distrito, en automático, hiciera extensivo el sobreseimiento de la recomendación al artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Por tanto, con fundamento en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, se revoca el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito, en torno al artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional en mención, razón por la cual, esta Segunda Sala procede al estudio de la constitucionalidad de la citada disposición, a partir de lo planteado por los quejosos en su demanda de amparo. Por tanto, es necesario reiterar que en su segundo concepto de violación, los quejosos alegaron que el artículo les coloca en un estado de indefensión, cerrando toda posibilidad de evaluar el contenido material de las recomendaciones o incluso de los acuerdos de no responsabilidad que se llegaren a dictar. En otras palabras, la Comisión Nacional en cita se trata de un órgano fuera del ámbito del escrutinio legal, lo cual implica una violación al acceso efectivo a la 50 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 justicia, contenido en los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a partir de la interpretación que de tales preceptos ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Los quejosos añadieron que debe existir una etapa revisora, para evitar que el acceso a la protección de los derechos sea violentado, esto es, se debe contar con un recurso al cual acudir para lograr la restitución de los derechos, lo cual constituye una garantía primordial, sin que puedan considerarse efectivos aquellos recursos que por las condiciones del país o las circunstancias del caso, resulten ilusorios. A consideración de esta Segunda Sala, la disposición es constitucional, precisamente por los argumentos que se han desarrollado en la presente sentencia: En efecto, como ya ha quedado asentado, las recomendaciones que emite la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, son el resultado de procesos de rango constitucional, a través de los cuales se pretende analizar la presunta violación a derechos humanos por parte de autoridades y servidores públicos, emitiendo encomiendas específicas en caso de que se haya constatado la existencia de dichas violaciones, que podrán ser aceptadas y cumplidas por las autoridades, o bien, éstas podrán no aceptarlas o negarse a su cumplimiento, en cuyo caso, tendrán que explicar las razones para adoptar tal postura. 51 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 Esto es, las recomendaciones no son vinculantes desde el punto de vista estrictamente jurídico, dado que la única obligación constitucional, consiste en fundar, motivar y hacer pública la negativa de aceptar la recomendación y, en su caso, comparecer ante el Senado de la República –o en sus recesos, ante la Comisión Permanente–. Por tanto, son garantías constitucionales no formalmente jurisdiccionales, ni de control de regularidad normativa, cuya fuerza vinculante surge de que la autoridad responsable acepte la recomendación o, en caso de negativa, surge la obligación de justificar tal cuestión. Así, la lógica de tales recomendaciones es que ante un escenario en el que una autoridad haya violentado los derechos humanos de una persona, se iniciará un mecanismo cuyo acento se encuentra en la investigación en lugar de una dinámica adversarial, teniendo como objetivo que ante la acreditación de tales violaciones a derechos humanos, la autoridad en cuestión reconozca las mismas, a efecto de que se genere un proceso de colaboración entre el organismo protector y la autoridad, cuya finalidad última es la reparación de tales violaciones. Es decir, se busca que tal proceso sea ágil y con un fuerte acento en la colaboración voluntaria de las autoridades involucradas con el organismo protector de los derechos, de lo cual deriva que acorde a su naturaleza, es idóneo que el mismo no esté sujeto a un esquema recursal. Así, para que opere a plenitud el sistema de recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, no se 52 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 requiere de la existencia de un mecanismo de revisión posterior, pues inclusive dicha garantía, atendiendo a su naturaleza, opera bajo una lógica no recursal, por lo que la apertura de una vía para reclamar tales recomendaciones, representaría un obstáculo para el desenvolvimiento de las funciones que por mandato constitucional, tiene a su cargo la citada Comisión Nacional, en especial, en el tema del cumplimiento de las recomendaciones, cuando éstas han sido aceptadas por las autoridades, situación que inclusive se traduciría en un escenario no deseable para las víctimas de violaciones a derechos humanos. Esto es, por la propia naturaleza de las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se advierte la idoneidad de que no respondan a un sistema recursal. De ahí que el artículo reclamado, al señalar que contra las recomendaciones, acuerdos y resoluciones definitivas de la Comisión Nacional citada, no procederá recurso alguno, es constitucional. En efecto, la improcedencia de recursos en contra de dichas recomendaciones, atiende precisamente a la naturaleza de las mismas, aunado a que ello no implica la generación de un estado de indefensión, toda vez que acorde al artículo 32 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, las recomendaciones que se emitan, no afectarán el ejercicio de otros derechos y medios de defensa que pudiesen corresponder a las personas cuyos derechos fueron afectados, por lo que no interrumpirán los plazos preclusivos, de prescripción o caducidad, lo cual se hace del conocimiento de los interesados desde el acuerdo de admisión de la instancia. 53 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 A partir de los anteriores elementos, esta Segunda Sala arriba a la conclusión de que el artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, es constitucional. SEXTO. Recurso de revisión adhesiva. En virtud del sentido del presente fallo, procede declarar sin materia la revisión adhesiva hecha valer por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, quien actúa en representación de las autoridades responsables del citado Organismo, pues el interés de la parte adherente se encuentra sujeto a la determinación que se adopte respecto del recurso principal, por lo que resulta evidente que cuando el sentido de la resolución dictada en éste sea favorable a sus intereses, desaparece la condición a la que estaba sujeto el interés jurídico de aquélla para interponer la adhesión, por lo que debe declararse sin materia. En el presente caso, tomando en consideración que esta Segunda Sala, por una parte ha confirmado el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito respecto de los actos que se habían reclamado a las autoridades responsables pertenecientes a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y por otra parte ha negado el amparo, es que resulta innecesario el análisis de la revisión adhesiva antes mencionada. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 166/2007 de esta Segunda Sala, cuyo rubro es “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO 54 AMPARO EN REVISIÓN 1066/2015 INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA”53. Por lo antes expuesto y fundado, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, resuelve: PRIMERO. Se modifica la sentencia recurrida. SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo, respecto de la recomendación ********** emitida por el Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como por la tramitación del expediente de queja **********, que derivó en la recomendación en cita, realizada por la Cuarta Visitadora General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** y **********, en contra del artículo 47 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. CUARTO. Se declara sin materia el recurso de revisión adhesiva. Notifíquese; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido. 53 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552. 55