1 Celso Rodríguez Padrón, Secretario General Del

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CELSO RODRÍGUEZ PADRÓN, SECRETARIO GENERAL DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, CERTIFICO: QUE EL PLENO DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL, EN SU REUNIÓN DEL DÍA DE LA FECHA, HA APROBADO EL ESTUDIO SOBRE LA TRASCENDENCIA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPAÑOL DE LOS ASPECTOS DEL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA QUE PUEDAN AFECTAR EN SUS DISTINTAS VERTIENTES AL ÁMBITO JURISDICCIONAL, SIENDO DEL SIGUIENTE TENOR LITERAL: El Pleno del Consejo General del Poder Judicial por acuerdo de 9 de octubre de 2003 encomendó a la Comisión de Estudios e Informes la elaboración de un estudio del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, en tramitación en la Conferencia Intergubernamental de Roma, en el que se analice la trascendencia en nuestro Ordenamiento Jurídico de los aspectos de dicho Proyecto que puedan afectar, en sus distintas vertientes, al ámbito jurisdiccional, con el fin de someter el estudio al Pleno y adoptar las iniciativas que se consideren oportunas a título de sugerencia. Correspondiendo a la Comisión de Estudios e Informes del Consejo General del Poder Judicial, según lo previsto en el artículo 81, quinto, el realizar los estudios jurídicos que se consideren procedentes o que se encarguen por el Pleno o por el Presidente sobre temas relacionados con la Administración de Justicia, la citada Comisión en reunión de 16 de octubre de 2003 acordó designar ponente al Excmo. Sr. D. José Luis Requero Ibáñez, aprobándose el estudio en sesión de 27 de noviembre de 2003, y acordándose su elevación al Pleno. 1 Al debate suscitado por la elaboración por la Convención de un proyecto de una Constitución para Europa no puede ser ajeno el Consejo General del Poder Judicial en especial cuando se plantean nuevos retos que afectan a los poderes judiciales de los Estados miembros, a los derechos humanos y libertades fundamentales de los ciudadanos, también aquellos que se refieren a la justicia, su relación con las tradiciones constitucionales comunes y con los tratados internacionales existentes en la materia, a la figura del juez nacional como juez comunitario, al sistema normativo, a la progresiva comunitarización de cada vez más ámbitos de actuación y de competencias cedidas por los Estados en unos casos y a la armonización de legislaciones en otros. Por todo ello se hace necesario el realizar algunas consideraciones sobre los aspectos que en el proyecto de Constitución tienen una mayor incidencia en las materias en las que este Consejo se ve obligado a informar preceptivamente cuando se trata de proyectos de leyes elaborados en el ámbito interno, como son los derechos humanos y el sistema jurisdiccional de la Unión Europea, dejando tan sólo apuntadas las demás materias en una postura coherente con la reciente reunión de Consejos de la Magistratura que tuvo lugar en la Haya los días 13, 14 y 15 de noviembre del presente año y en la que se acordó la creación de una Red Europea de Consejos del Poder Judicial que de forma oficial verá la luz en Roma en la primavera de 2004, y en la que se apuntó la conveniencia de que la citada Red pueda informar ante la Unión Europea los proyectos de normas que afecten a justicia y a los derechos humanos. 2 DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA. I. ANTECEDENTES. Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, de contenido especialmente económico, no recogían en sus textos originarios ninguna referencia a los derechos humanos y libertades fundamentales ya que la preocupación prioritaria era la integración económica. Pese a ello, es cierto que en el preámbulo hay someras alusiones a algunos derechos de este tipo y que en los Textos hay referencias a una serie de derechos, siempre con un marcado contenido económico o, todo lo más social, pero, en cualquier caso, en el ámbito estricto de aplicación de los mismos, como cuando se refiere a la igualdad de remuneración entre los dos sexos o consagra las libertades comunitarias de libre circulación de trabajadores, de establecimiento, de mercancías, de servicios y de capitales. No se puede afirmar, en consecuencia, que se ocuparan de los derechos humanos, materia que se entendía que era de competencia de los Estados miembros a través de su reconocimiento constitucional y jurisprudencial, con el posterior control, en su caso, a través de los mecanismos previstos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En general todos los Estados miembros reconocen y garantizan un cierto número de derechos fundamentales en sus constituciones escritas. Francia, en su Constitución de 1958 renuncia a enumerar derechos fundamentales concretos, pero remite en su preámbulo a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, 3 confirmada por el preámbulo de la Constitución de 1946. El Reino Unido reconoce implícitamente en su doctrina y en su jurisprudencia determinados “Fundamental liberties y civil rights” como elementos integrantes de su democracia y del Estado de Derecho. Por otra parte, todos los actuales Estados miembros así como los diez que se incorporarán próximamente a la Unión Europea y Rumania y Bulgaria, mas otros estados, han ratificado el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y sus protocolos, y no debe olvidarse que la exigencia de respeto de tales Derechos y Libertades es una condición previa para poder solicitar el ingreso en la Unión Europea, tal y como prevé el artículo 49 TUE 8 (art. 57 del proyecto de Constitución) que remite al artículo 6.1 TUE (art. 2 proyec. Const.) al establecer que “La Unión se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que son comunes a todos los Estados miembros.” La violación grave y persistente de esta exigencia de respeto a los derechos humanos y libertades fundamentales por parte de los Estados miembros puede dar lugar a la adopción de sanciones (art. 7.2 y 3 TUE), sin perjuicio de que se aplique el sistema de prevención ante un riesgo claro de violación de los derechos y libertades por parte de algún Estado miembro (art. 7.1 TUE, introducido por el Tratado de Niza y 58 Proyec. Const.). En el ámbito de la acción exterior de la Unión Europea se ha introducido progresivamente una política de defensa de los principios democráticos y de los derechos humanos y libertades fundamentales mediante la condicionalidad tanto positiva (medidas de apoyo e incentivación) como negativa (medidas de censura política, retirada de 4 ayudas, suspensión o terminación de acuerdos de cooperación, sanciones, etc), justificándose la llamada “cláusula democracia y derechos humanos” y el respeto de los derechos sociales básicos en el art. 177.2 del TUE relativo a la cooperación al desarrollo, (artículo III-193 del proyecto de Constitución). La transferencia progresiva de competencias desde los Estados miembros, primero a las Comunidades Europeas y más tarde a la Unión Europea, y que en el caso de España tiene su fundamento constitucional en el art. 93 CE, ha supuesto un incremento notable de las relaciones directas entre los particulares y las instituciones, relaciones que ya no se limitan a aspectos puramente económicos, por lo que aumenta el riesgo de lesión de derechos fundamentales de los mismos a quienes se reconoció el estatuto de ciudadanos de la Unión que hoy se consagra en el artículo 8. Pero esta transferencia de poderes soberanos no puede suponer una disminución del nivel de protección de los derechos humanos que garantizan los sistemas constitucionales nacionales pues la soberanía sólo puede ser cedida cuando se garantice una protección equivalente a la existente en el ámbito nacional. Además, la necesidad de una homogeneidad estructural en las relaciones entre el ordenamiento jurídico comunitario y los sistemas jurídicos de los Estados miembros exige la adecuada correspondencia en materia de derechos humanos. Estas consideraciones fueron tenidas en cuenta por la doctrina para concluir que la garantía que se otorgue a los derechos humanos en el ámbito comunitario no debe ser inferior a la acordada en los sistemas constitucionales nacionales. En el Consejo Europeo de Colonia de junio de 1999 se adoptó la decisión de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales que “destaque su importancia excepcional y su alcance de manera visible 5 para los ciudadanos de la Unión”. Ya la decisión esbozaba el contenido de la carta distinguiendo entre tres grandes grupos de derechos: de libertad e igualdad y procesales, reconocidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y en las tradiciones constitucionales comunes; derechos reservados a los ciudadanos de la Unión, y derechos económicos y sociales enunciados por la Carta Social Europea y en la Carta comunitaria de los derechos sociales de los trabajadores. En el Consejo Europeo de Tempere de octubre de 1999 se decidió crear el órgano ad hoc encargado de presentar el proyecto de Carta de los Derechos Fundamentales. Tras un año de trabajos a los que se dio la mayor publicidad, con audiencia no sólo de instituciones, sino también de la sociedad civil, la Carta fue solemnemente proclamada en el Consejo Europeo de Niza. Ciertamente la Carta carece de valor jurídicamente vinculante, lo que no quiere decir que no haya tenido su importancia para la defensa efectiva de los derechos humanos pues se trata de algo más que una mera declaración política. Ello se debe, en primer lugar, al carácter abierto de su método de elaboración, a lo que se suman otros factores como su indudable valor didáctico y ético, al concebirse como un instrumento para la convivencia. Sus autores la elaboraron bajo la formula “como si” tuviera valor jurídico vinculante como se deduce de la lectura de las disposiciones finales. Además el proceso codificador, más que creativo o innovador, se inspiró en los valores comunes europeos ya reconocidos en textos internacionales y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, es decir, no añade nada que no existiese. Por otra parte, fue firmada por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión que se comprometieron a velar por el cumplimiento y respeto de los derechos humanos. Esto ha supuesto 6 Pero esta misma sentencia Nold contiene una afirmación de especial relevancia en cuanto puede servir de referencia para determinar el nivel de protección que pretende garantizar el Tribunal. Así, afirma que no puede “admitir medidas incompatibles con los derechos reconocidos y garantizados por las Constituciones estatales”, lo cual significa que el Tribunal se adscribe a un nivel máximo de protección de los derechos fundamentales. La jurisprudencia comunitaria ha reconocido como derechos fundamentales el de propiedad, libre ejercicio de una actividad económica, respeto de la vida privada y familiar, inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, de reagrupamiento familiar, de defensa, de libertad de expresión, a la libertad religiosa, a la dignidad humana y a la libertad de asociación. Entre los derechos fundamentales relativos a la justicia ha reconocido el del carácter contradictorio del proceso (sentencia Snupat de 22 de marzo de 1961), el derecho a ser oído (sentencia Moli de 27 de octubre de 1977), el derecho a un proceso justo e imparcial (sentencia J. Pescataing de 5 de marzo de 1980), el carácter confidencial de la correspondencia entre abogado y cliente (sentencia AM&S de 8 de mayo de 1982), el derecho a un recurso jurisdiccional (sentencia Johnston de 15 de mayo de 1986), el derecho a la no retroactividad de las normas penales (sentencia Regina de 10 de julio de 1984) y el derecho a la asistencia le trada (sentencia Krombach de 28 de marzo de 2000). Igualmente, se reconoce el principio de audiencia judicial en la sentencias Hoffman-La Roche, Hoechst y Orkem, el acceso a un recurso como garantía en la sentencia Borelli y, en general, los derechos procesales en las sentencias World Wild Fund of Nature y Eyckeler&Malt. 8 III. ALCANCE DE LA ACTUACIÓN DEL TRIBUNAL Desde la sentencia Nold el Tribunal de Justicia ha dejado claro que la apreciación de una eventual violación de derechos fundamentales en el ámbito comunitario corresponde a este sistema jurídico y excluye cualquier otra intervención. Sin embargo, la ausencia de un control externo a la actuación del Tribunal de Justicia ha sido considerado como un inconveniente del sistema de protección de los derechos fundamentales, si bien es cierto que es impensable, insiste la doctrina, que el Tribunal de Luxemburgo no tenga en cuenta el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y la Jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo e incluso los diferentes textos constitucionales. Hasta ahora se ha confiado en el autocontrol del Tribunal que se ha adscrito a un estándar máximo de protección, pero que no supone que no pueda modificar su jurisprudencia posterior en una interpretación de los textos que reconocen los derechos fundamentales marcadamente restrictiva, como ya ha ocurrido con la Sentencia Chemical Ibérica de 17 de octubre de 1989. El ámbito de aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales a lo estrictamente comunitario, tal y como aparece recogido en el artículo II-51 del proyecto, debe ser entendido correctamente en el sentido que se deduce del propio texto, es decir, que la Carta está dirigida a las instituciones, organismos y agencias de la Unión, respetando el principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión, sin que ello suponga una 9 limitación tan restringida, como en ocasiones se pretende hacer ver, ya que “el ámbito de aplicación del Derecho Comunitario” se ha extendido por la jurisprudencia del Tribunal (Sentencias ERT de 18 de junio de 1991 y Bostock de 24 de marzo de 1994). La inexistencia de un catálogo de derechos humanos provocó una confrontación entre los órdenes constitucionales internos y el orden comunitario ya que aquellos pretendían hacer valer las garantías previstas en sus ordenamientos internos, confrontación que fue suscitada en un principio por los Tribunales Constitucionales alemán e italiano, aunque las iniciales reticencias se han superado ante el avance de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la efectiva protección de los derechos fundamentales en el ámbito comunitario. IV. EL NIVEL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Como ya se ha comentado, de a l lectura de la sentencia Nold puede deducirse que el Tribunal se ha inclinado por un estándar máximo de protección al sujetar al propio Tribunal a las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, así como su obligación de no admitir medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos y garantizados por las constituciones. No obstante, en ocasiones el Tribunal ha apreciado numerosas divergencias en los sistemas nacionales (sentencia Hoetsch de 21 de septiembre de 1989) por lo que ante la diversidad de naturaleza y grado 10 de protección se remitió a cada uno de los sistemas nacionales para la determinación de los procedimientos de protección del derecho. En cuanto al contenido de los derechos reconocidos por el Tribunal, ha establecido que no constituyen prerrogativas absolutas sino que deben tomarse en consideración atendiendo a su función dentro de la sociedad lo que implica que puedan disponerse restricciones que respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan una intervención desmesurada e intolerable que lesione la sustancia misma de dichos derechos, principio de proporcionalidad al que se refieren entre otras las sentencias Rutili o Gebhard. En esta línea la Carta de Derechos Fundamentales, en su artículo II-52, prevé el establecimiento de límites al ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma pero siempre a través de una ley y respetando, en cualquier caso, el contenido esencial de los derechos y libertades. Como se observa, el texto sustancialmente coincide con el artículo 53.1 de nuestra Constitución. Pero además, se concreta que sólo se podrán introducir limitaciones, respetando el principio de proporcionalidad, cuando sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás, utilizando los mismos términos de la jurisprudencia del Tribunal. El mismo artículo II-52, siguiendo también la doctrina ya consolidada por la jurisprudencia, alude a los derechos garantizados por el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales para determinar que en la medida en que la Carta contenga derechos que se correspondan con los del Convenio, su 11 sentido y alcance serán iguales, lo que no impedirá que el Derecho de la Unión conceda una protección más extensa. A continuación prevé que aquellos derechos fundamentales resultantes de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros que se reconozcan en la Carta se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones. Puede concluirse, por tanto, que el nivel de protección previsto en la Carta es el mismo que ha venido reconociendo el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia y, del análisis de los preceptos II-1 a II-50, con carácter general se puede afirmar que, al menos formalmente, existe un adecuado nivel de protección que debe hacerse efectivo a través de la actuación de las Instituciones, organismos y agencias de la Unión y de los Estados miembros, naturalmente cuando actúen en el ámbito del Derecho de la Unión. No obstante, la Carta contiene en su articulado junto a derechos subjetivos de libertad y prestacionales algunos principios que, conforme al artículo II-52.5 requieren de la adopción de un acto legislativo o ejecutivo adoptado por las instituciones y organismos de la Unión o de un acto de los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión en el ejercicio de sus competencias respectivas, lo que debe suponer que tales actos legislativos o ejecutivos respeten también el contenido esencial de tales principios conforme a las reglas generales ya definidas jurisprudencialmente si realmente se pretende una Carta de derechos de máximos y no de mínimos, especialmente si tenemos en cuenta que el artículo II-53 impide la interpretación de las disposiciones de la Carta como limitativa o lesiva de los derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos, en su respectivo ámbito de aplicación, por el Derecho de la Unión, el Derecho internacional y los convenios internacionales de los que son parte la Unión o todos los 12 Estados miembros, y en particular el Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, así como las constituciones de los Estados miembros. V. LA POSITIVIZACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LA ADHESIÓN AL CONVENIO EUROPEO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES. La garantía efectiva de los derechos a través del Tribunal presentaba algunas deficiencias como la inseguridad jurídica ante la ausencia de un catálogo de derechos y libertades y el riesgo de interpretaciones divergentes entre el Tribunal de Justicia de la Unión y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Como hemos dicho, tras largos debates, informes, propuestas y declaraciones, entre las que destacan las de los Consejos Europeos de Colonia y de Tampere, de 1999, en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 se proclama la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea que ahora se incorpora al texto de la Constitución con tan sólo algunos retoques técnicos. Esta solución es correcta pero plantea algunos problemas relativos a la protección jurisdiccional de los derechos y el conflicto que puede surgir con los órganos nacionales que tutelan los derechos fundamentales si se considera que tienen un marco menor de protección en el ámbito de la Unión Europea. Este problema puede quedar solucionado si se entiende que el catálogo de derechos es de máximos por corresponderse con los derechos reconocidos en las Constituciones de los Estados miembros, en el Convenio de Roma y, 13 por otra parte, los derechos reconocidos por la Unión cuentan con las máximas garantías ofrecidas en cualquier ordenamiento nacional. La parte II de la Constitución, a continuación de un breve preámbulo, se divide en siete partes en las que de forma un tanto original se recogen los distintos derechos fundamentales agrupados en los siguientes títulos: dignidad, libertades, igualdad, solidaridad, ciudadanía y justicia. El título séptimo se refiere a las disposiciones generales aplicables a la interpretación y la aplicación de la Carta. En su contenido destacan algunos derechos realmente novedosos aunque respondiendo siempre a principios ya consolidados, como el derecho a la integridad de la persona en el marco de la medicina y de la biología, la protección de datos de carácter personal o los derechos de las personas mayores o discapacitadas. Si por una parte, como ya se ha comentado, la jurisprudencia del Tribunal ya había consagrado el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en textos internacionales y en concreto en el Convenio de Roma, y la Carta expresamente alude a éste para conceder a los derechos reconocidos el mismo nivel de protección, por otra se plantea el problema del control externo en materia de derechos fundamentales y la Constitución, en su artículo 7.2, contiene una declaración de voluntad de indudable interés y que ha sido objeto de innumerables estudios y análisis:”La Unión procurará adherirse al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales”. Esta adhesión, posibilitada por el hecho de que el artículo 6 de la Constitución otorga personalidad jurídica a la Unión, y por la que ya se decantó el Parlamento Europeo y la Comisión en 1979, supondría 14 muchas ventajas pues reforzaría la imagen de la Unión, ofreciendo incluso legitimidad a su política de ayuda al desarrollo y suministraría una buena dosis de seguridad jurídica a los nacionales de los Estados miembros que se relacionan con los órganos de la Unión. Además contribuirá a resolver la paradoja de que un acto de la Unión escape al control del Tribunal de Estrasburgo mientras que el acto de ejecución por un Estado miembro pueda ser recurrida ante este mismo Tribunal. La última ventaja es que la Unión se sometería a un control externo en lo relativo a los derechos fundamentales. La adhesión plantea también algunos problemas. El Consejo de Europa está integrado exclusivamente por estados lo que supone una reforma de su misma estructura. Además debe concretarse la extensión material de la adhesión, pues cuando se afirma que el Convenio de Roma es el derecho común de la Unión en materia de derechos humanos se olvida que las adhesiones estatales incluyen reservas que limitan o condicionan su eficacia. Así algunos estados, como Austria y Hungría, limitan la publicidad de los procedimientos en algunos casos; otros formulan reservas derivadas del especial régimen previsto para las fuerzas armadas, como la República Checa, Eslovaquia, Francia, Lituania, Portugal o España; con relación al procedimiento contemplan especialidades Estonia, Finlandia, Irlanda y Malta; en lo relativo a la libertad de expresión, Francia, Malta, España y Portugal, y en lo que respecta a la derogación de derechos en caso de urgencia, Francia, Irlanda y el Reino Unido. Por todo ello se hace necesario el concretar si la Unión Europea al ratificar el Convenio debe adecuarse al mínimo contenido aceptado por todos los Estados o debe establecer sus propias reservas, lo cual parece más razonable si tenemos en cuenta que los derechos reconocidos tienen su ámbito de aplicación en el marco del Derecho propio de la Unión. 15 Debe posibilitarse el acceso del individuo al Tribunal de Estrasburgo y el reconocimiento de un efecto directo a las resoluciones que dicte este Tribunal, cuestión que no es pacífica en algunos Estados que han ratificado el Convenio, aunque este problema puede solucionarse si se parte de la base de que sólo los actos comunitarios se verían afectados por el control externo. Por todo ello y con las observaciones efectuadas anteriormente, parece que la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y siempre que los Estados miembros superen algunas reticencias, es la opción más garantista, sin olvidar que la tutela de derechos corresponde efectuarla en primer lugar a los jueces nacionales, más cercanos al ciudadano, y hacía los que la Carta de los Derechos Fundamentales se dirige en cuanto jueces comunitarios, esto es cuando apliquen Derecho de la Unión, pero también sin perder de vista su importancia como elemento de interpretación e integración de los derechos reconocidos en el ámbito nacional. EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL PROYECTO DE TRATADO POR EL QUE SE INSTITUYE UNA CONSTITUCIÓN PARA EUROPA. NOVEDADES RESPECTO DEL TRATADO DE NIZA I. INTRODUCCIÓN La introducción de cambios significativos en el sistema jurisdiccional de la Unión Europea resultante del Tratado de Niza de diciembre de 2000 no ha formado parte de las prioridades temáticas a 16 las que debía atender –y, de hecho, ha atendido- la Convención sobre el Futuro de Europa convocada por el Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001, preparatoria de la Conferencia Intergubernamental prevista en el Tratado de Niza y autora al efecto, como es sabido, del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, adoptado por consenso por dicha Convención el 13 de junio y el 10 de julio de 2003 y presentado al Presidente del Consejo Europeo en Roma el 18 de julio de 2003. De ahí que las novedades introducidas por el citado Proyecto con respecto al sistema jurisdiccional de la Unión Europea, que expondremos más adelante, tengan un alcance limitado, toda vez que su reforma se llevó ya a cabo, en lo esencial, a través del Tratado de Niza. Previamente al análisis de los cambios que incorpora en el ámbito que nos ocupa el Proyecto de Tratado Constitucional elaborado por la Convención Europea, parece oportuno, así pues, recapitular con algún detenimiento los principales aspectos de la reforma del sistema jurisdiccional de la Unión Europea operada por el hoy ya vigente Tratado de Niza. II. LA REFORMA DEL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA OPERADA POR EL TRATADO DE NIZA 1. Reordenación del bloque normativo por el que se rige la Institución jurisdiccional comunitaria: simplificación, desconstitucionalización y flexibilización del régimen de reforma de algunas de sus piezas 17 El Tratado de Niza no sólo modifica el contenido de un buen número de disposiciones referidas al sistema jurisdiccional de la UE, sino que contiene también -ante todo- una importante reforma que opera en un plano previo a las modificaciones de fondo (y que por ello cabría calificar de formal), a saber: la reforma de la estructura interna del sistema de fuentes normativas por el que se rige la Institución jurisdiccional comunitaria. Tal reforma reside en una reordenación interna del complejo entramado normativo en que dicho sistema consiste, integrado esencialmente hasta ahora, como es sabido, por el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, los protocolos independientes que contienen los Estatutos del TJCE correspondientes a cada una de las Comunidades, la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom, de 24 de octubre de 1988, que regula la composición, competencias y funcionamiento del TPI, y los Reglamentos de Procedimiento del TJCE y del TPI. Pues bien, la reordenación del bloque normativo por el que se rige la Institución jurisdiccional comunitaria consiste, en primer lugar, en una simplificación del mismo, que se logra: de un lado, mediante la unificación del Estatuto del TJCE en un Protocolo (anejo al TUE y a los Tratados constitutivos) nuevo y único, esto es, común para la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica; de otro lado, mediante una derogación de la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom, de 24 de octubre de 1988, sobre composición, competencias y funcionamiento del TPI, cuyos contenidos se integran bien en los propios Tratados, bien en el Estatuto del TJCE. En segundo lugar, el Tratado de Niza "desconstitucionaliza" la regulación del sistema jurisdiccional de la UE, desplazando muchos de 18 sus contenidos, hasta ahora recogidos en los Tratados, hacia el Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, que, si bien constituye también desde el punto de vista formal Derecho originario o primario, ve enormemente flexibilizado su régimen de reforma, ya que, a diferencia de lo que preveía anteriormente el artículo 245 TCE (que sujetaba la reforma de cualquiera de los Títulos del Estatuto -salvo la del Título III, referido al "procedimiento"- a un trámite agravado o rígido de reforma, idéntico al de modificación de los Tratados -art. 48 TUE-), este procedimiento de reforma -que, además de la aprobación del Consejo por unanimidad, exige la posterior ratificación por todos y cada uno de los Estados miembros conforme a sus respectivos Derechos constitucionales- sólo se aplicará tras el Tratado de Niza para reformar el Título I (relativo al "estatuto de los Jueces y de los Abogados Generales"), mientras que los demás podrán modificarse en lo sucesivo mediante el procedimiento flexible previsto en el antes citado artículo 245 TCE, que sólo requiere la aprobación del Consejo por unanimidad. Finalmente, la flexibilización de las posibilidades de modificación del contenido de algunas de las piezas que integran el entramado normativo por el que se rige la Institución jurisdiccional comunitaria se extiende asimismo al régimen de reforma de los Reglamentos de Procedimiento del TJCE y del TPI, cuya modificación no exigirá ya, de acuerdo con el Tratado de Niza, la aprobación del Consejo por unanimidad, sino sólo por mayoría cualificada (arts. 223, párrafo sexto, y 224, párrafo quinto). Como cabe apreciar, la CIG 2000 no ha accedido, así pues, a la petición principal del TJCE y del TPI de que, con objeto de facilitar una adaptación ágil de la regulación procesal a las necesidades cambiantes del sistema jurisdiccional de la UE, se les conceda a ambos órganos la facultad de modificar por sí mismos sus respectivos Reglamentos de Procedimiento. Por el contrario, el Tratado de Niza sólo 19 ha acogido la petición subsidiaria -formulada por el TJCE y el TPI en su contribución a la CIG 2000 (de 25 de febrero)- de que al menos se sustituya la exigencia de unanimidad en el Consejo para la aprobación de una reforma de los Reglamentos de Procedimiento por la de mayoría cualificada. 2. Una nueva arquitectura jurisdiccional para la Unión Europea El aspecto más sobresaliente de la reforma jurisdiccional operada por el Tratado de Niza radica en el diseño de una nueva arquitectura para la Institución judicial comunitaria. Ésta, integrada hasta ahora por el TJCE (sensu stricto) y el TPI en cuanto tribunal agregado a aquél, "encargado de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos" (art. 225 TCE), adquiere con el Tratado de Niza una estructura sensiblemente distinta de la anterior. En efecto, en primer lugar el TPI pasa de ser un mero tribunal agregado al TJCE, creado por una Decisión del Consejo, a quedar configurado por el mismo Tratado, al menos con carácter potencial, como el órgano jurisdiccional comunitario de Derecho común (arts. 220, 225 TCE). En segundo lugar, se introduce en el Tratado una previsión que permite la creación de Salas jurisdiccionales, que se configuran como órganos agregados al TPI (arts. 220, 225 A TCE). Y, en tercer lugar y como consecuencia de las dos medidas a que se acaba de hacer referencia, se opera, siquiera en principio, una transformación esencial del TJCE: de órgano jurisdiccional de Derecho común (sólo asistido por un tribunal "agregado", el TPI) en un verdadero órgano supremo de la jurisdicción comunitaria. No obstante lo anterior, cabe subrayar que el Tratado de Niza no altera la naturaleza de la Institución jurisdiccional comunitaria. En efecto, 20 el Tratado de Niza no modifica el artículo 7.1 TCE, que es el que enumera las Instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia sigue siendo, así pues, una Institución jurisdiccional única; eso sí, pasa a comprender un doble grado de jurisdicción necesario (y ya no sólo constitucionalmente facultativo, como sucedía hasta ahora: TJCE y TPI) y un nuevo tercer grado jurisdiccional facultativo en la base del sistema judicial comunitario: las Salas jurisdiccionales. A) El TPI como órgano jurisdiccional comunitario constitucionalizado de Derecho común Como se acaba de señalar, el Tratado de Niza fortalece notablemente la posición del TPI. En dos sentidos. Por un lado, lo constitucionaliza; es decir, el TPI es, tras la entrada en vigor del Tratado de Niza, un órgano "directa e inmediatamente constitucional" (no ya un órgano creado, bien que con base en el Tratado, por una Decisión del Consejo), que se crea y tiene su regulación en el propio Tratado (arts. 220, 224, 225 TCE). Por otro lado, el Tratado de Niza convierte al TPI, al menos potencialmente (como se verá), en un órgano jurisdiccional facultado siquiera en principio- para conocer de prácticamente todo tipo de asuntos (incluidos, como veremos, los prejudiciales), dejando de ser así un mero tribunal "agregado" (un mero tribunal de descarga, en suma, del órgano jurisdiccional comunitario de Derecho común, el TJCE), tan sólo encargado de conocer en primera instancia de "determinadas" categorías de recursos. En particular, recogiendo la propuesta del Grupo de reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de las Comunidades Europeas, el Tratado de Niza sienta las bases que 21 permitirán transformar el TPI en el "juez de Derecho común, en primera instancia, de los recursos directos" (art. 225.1 TCE). B) Un nuevo tercer grado facultativo de jurisdicción comunitaria: las salas jurisdiccionales El Tratado de Niza recoge asimismo la propuesta, formulada por el TJCE y el TPI en su contribución a la CIG 2000, de prever en los Tratados la posibilidad de que se creen salas de recurso de carácter jurisdiccional para conocer de determinados contenciosos, en particular en materia de función pública comunitaria y de los litigios en materia de Derecho de la propiedad industrial y comercial. En este sentido, el Tratado de Niza introduce, como se dijo, una previsión que permite la creación, mediante Decisión del Consejo adoptada por unanimidad, de órganos jurisdiccionales de primera instancia agregados al TPI: las llamadas Salas jurisdiccionales. Así, la nueva redacción que recibe el artículo 220 TCE incluye un segundo párrafo, según el cual "podrán agregarse al Tribunal de Primera Instancia, en las condiciones establecidas en el artículo 225 A, salas jurisdiccionales para que ejerzan, en determinados ámbitos específicos, competencias jurisdiccionales previstas en el presente Tratado". De acuerdo con el citado artículo 225 A TCE, "el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al Tribunal de Justicia o a petición del Tribunal de Justicia y previa consulta al Parlamento Europeo y a la Comisión, podrá crear salas jurisdiccionales encargadas de conocer en primera instancia de determinadas categorías de recursos interpuestos en materias específicas". Las Declaraciones adoptadas por la CIG o de las que ésta tomó nota indican -en consonancia, por cierto, con las propuestas 22 avanzadas por el TJCE y el TPI- las materias que probable o posiblemente sean atribuidas en un futuro próximo al conocimiento de una sala jurisdiccional (contencioso de función púb lica y litigios en materia de Derecho de la propiedad industrial y comercial). Según la Declaración relativa al artículo 225 A TCE, "la Conferencia solicita al Tribunal de Justicia y a la Comisión que preparen cuanto antes un proyecto de Decisión por la que se cree una sala jurisdiccional competente para resolver en primera instancia sobre los litigios entre la Comunidad y sus agentes". Y en una Declaración unilateral de la que tomó nota la CIG, el Gobierno de Luxemburgo, "sin perjuicio de la Decisión de 8 de abril de 1965 y de las disposiciones y posibilidades que ésta contiene sobre la sede de las instituciones, organismos y servicios futuros, (...) se compromete a no reivindicar la sede de las salas de recurso de la Oficina de Armonización del Mercado Interior (marcas, dibujos y modelos) que siguen instaladas en Alicante, incluso en el caso de que dichas salas se convirtieran en salas jurisdiccionales con arreglo al artículo 220 del TCE". Serán las decisiones por las que se creen tales salas las que fijarán la composición de las mismas y precisarán el alcance de las competencias que se les atribuyan. Sus miembros, "elegidos entre personas que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que posean la capacidad necesaria para el ejercicio de funciones jurisdiccionales", serán designados por el Consejo por unanimidad (art. 225 A TCE). C) EL TJCE como órgano jurisdiccional supremo de la UE Como se dijo, la conversión (potencial) del TPI en órgano jurisdiccional comunitario de Derecho común comporta la transformación 23 correlativa del TJCE en un verdadero órgano supremo de la jurisdicción comunitaria. En la medida en que el TPI asuma el papel de juez de Derecho común, en primera instancia, de los recursos directos, así como competencias en materia prejudicial, el TJCE quedará configurado, en lo esencial, como un genuino tribunal de casación (revisor de resoluciones previas del TPI), situado en la cúspide jerárquica de la jurisdicción comunitaria. Cuando llegue ese momento el TJCE sólo actuará como órgano de primera (y única) instancia en aquellas ocasiones en que conozca de recursos por incumplimiento, de cuestiones prejudiciales cuyo conocimiento no competa al TPI o ejerza las competencias que el TUE atribuye a la Institución jurisdiccional comunitaria en el ámbito del tercer pilar de la UE (art. 35 TUE). 3. Reparto de competencias y régimen impugnatorio de las resoluciones dictadas por el TPI y las salas jurisdiccionales El diseño de una nueva arquitectura para la Institución jurisdiccional comunitaria conlleva, como es natural, un nuevo reparto de competencias y un nuevo sistema de relaciones entre los distintos órganos jurisdiccionales comunitarios. A) Competencia general del TPI para conocer en primera instancia de los recursos directos En primer lugar, el Tratado de Niza atribuye al TPI una competencia general para conocer en primera instancia de los recursos directos (con independencia de quiénes los interpongan: particulares, Instituciones o Gobiernos de los Estados miembros), con la excepción, eso sí, del recurso por incumplimiento (cuyo conocimiento seguirá correspondiendo con carácter exclusivo al TJCE), de los que (con objeto 24 de descargar al TPI) se atribuyan a una sala jurisdiccional y de los que el Estatuto de la Institución reserve al TJCE (párrafo primero del apdo. 1.º del art. 225 TCE). Como viene sucediendo hasta ahora, frente a las resoluciones dictadas por el TPI en los recursos directos será posible interponer recurso de casación ante el TJCE limitado a las cuestiones de Derecho y en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto (párrafo segundo del apdo. 1.º del art. 225 TCE). B) Competencia del TPI para conocer de las cuestiones prejudiciales referidas a materias específicas determinadas en el Estatuto del TJCE En segundo lugar, el Tratado de Niza acaba con el monopolio constitucional atribuido al TJCE para conocer de las cuestiones prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales de los Estados miembros. En este sentido, el Tratado atribuye al TPI la competencia para conocer de las cuestiones prejudiciales planteadas, en virtud del artículo 234 TCE, en materias específicas determinadas por el Estatuto de la Institución (apdo. 3.º del art. 225 TCE). En estos casos el TPI podrá sin embargo declinar su competencia y remitir el asunto al TJCE cuando considere que éste "requiere una resolución de principio que pueda afectar a la unidad o coherencia del Derecho comunitario" (párrafo segundo del apdo. 3.º del art. 225 TCE). C) Carácter potencial de las nuevas competencias atribuidas al TPI No obstante, tanto la competencia general que se atribuye al TPI para conocer en primera instancia de los recursos directos como la que se le atribuye para conocer de las cuestiones prejudiciales referidas a materias específicas determinadas en el Estatuto del TJCE tienen, al 25 menos por el momento, un carácter meramente potencial (y no actual, esto es, no son inmediatamente operativas desde la entrada en vigor del Tratado de Niza). Ello es debido a que el alcance y la efectividad de ambas competencias dependen, a pesar de lo establecido en el Tratado, de lo que al respecto disponga el Estatuto del TJCE. Como se acaba de indicar, éste puede reservar el conocimiento de recursos directos al TJCE (art. 225.1 TCE) y es también el Estatuto el que debe determinar los ámbitos materiales en los que el conocimiento de las cuestiones prejudiciales que planteen los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros corresponderá al TPI (art. 225.3 TCE). Y resulta que el Estatuto, aprobado conjuntamente con el Tratado de Niza, deja por el momento en ambos casos las cosas como están: por un lado, el artículo 51 del Estatuto continúa reservando el conocimiento de los recursos directos interpuestos por las Instituciones comunitarias, por el BCE y los Estados miembros al TJCE; y, por otro lado, el Estatuto no determina por ahora ningún ámbito material en que el conocimiento de las cuestiones prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales de los Estados miembros deba corresponder al TPI. Así pues, cabe afirmar que, en realidad, el Tratado de Niza, por sí mismo, no incrementa las competencias del TPI, sino que se limita a flexibilizar la forma de atribuírselas (en la medida en que en lo sucesivo no será necesario para ello modificar los Tratados, pues bastará con reformar el Estatuto mediante el procedimiento flexible previsto en el artículo 245 TCE, que sólo requiere la aprobación del Consejo por unanimidad). Se habla por ello de una "modificación latente" del reparto de competencias entre el TJCE y el TPI hasta ahora vigente. Al menos por lo que se refiere a la competencia general para conocer en primera instancia de los recursos directos, la situación descrita (cambia la letra del Tratado, pero todo sigue igual o parecido) 26 se apunta, sin embargo, como transitoria y no deseada (siquiera a corto plazo). Así lo pone de manifiesto una de las Declaraciones adoptadas por la CIG, la relativa al artículo 225. En ésta, precisamente, la Conferencia "invita al Tribunal de Justicia y a la Comisión a efectuar cuanto antes un estudio global del reparto de competencias entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, en particular en materia de recursos directos, y a presentar las propuestas apropiadas con objeto de que los órganos competentes puedan exa minarlas en cuanto entre en vigor el Tratado revisado". D) Régimen impugnatorio de las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales. La tercera entre las nuevas competencias que el Tratado de Niza atribuye al TPI resulta del régimen impugnatorio a que éste somete las resoluciones dictadas por las salas jurisdiccionales que en el futuro se puedan crear al amparo del artículo 225 A TCE. En efecto, el Tratado prevé que el TPI será competente para conocer de los recursos que se interpongan contra las resoluciones de las salas jurisdiccionales creadas en aplicación del citado precepto del Tratado (párrafo primero del apdo. 2.º del art. 225 TCE). En principio (esto es, en la medida en que la decisión de creación de la correspondiente sala jurisdiccional no establezca lo contrario), estos recursos serán de casación (por consiguiente, limitados a las cuestiones de Derecho). No obstante, la decisión por la que se crea la sala podrá configurarlos asimismo como recursos de apelación (es decir, referentes también a las cuestiones de hecho, art. 225 A, párrafo tercero). Esto significa que, a pesar de la denominación que conserva, el TPI dejará de ser, con la entrada en vigor del Tratado de Niza, un mero tribunal de primera instancia, pues 27 podrá asumir asimismo competencias propias de un órgano de segundo grado, incluso de naturaleza casacional. E) Reexamen excepcional por el TJCE de las resoluciones dictadas por el TPI en el ejercicio de su nueva competencia prejudicial y de las que resuelvan los recursos interpuestos contra las decisiones de las salas jurisdiccionales A diferencia de lo que sucede con las resoluciones dictadas por el TPI en los recursos directos (art. 225.1, párrafo segundo), las que éste dicte en su día en el ejercicio de su nueva competencia prejudicial [vid. supra B)] y en los recursos interpuestos contra las decisiones de las salas jurisdiccionales [vid. supra D)] no serán, de acuerdo con el Tratado de Niza, susceptibles de recurso de casación ante el TJCE. Por el contrario, ambas clases de resoluciones del TPI sólo podrán ser "reexaminadas" con carácter excepcional por el TJCE, en las condiciones y dentro de los límites fijados en el Estatuto de la Institución jurisdiccional comunitaria, "en caso de riesgo grave de que se vulnere la unidad o la coherencia del Derecho comunitario" (párrafos segundos de los apdos. 2.º y 3.º del art. 225 TCE). La regulación que recibe en el Estatuto (art. 62) esta especie de excepcional "casación en interés de la ley" (término empleado, para hacer referencia a un procedimiento de este tipo, en el Informe elaborado por el Grupo de reflexión sobre el futuro del sistema jurisdiccional de las Comunidades Europeas) es muy escueta. El citado precepto del Estatuto se limita a prever que corresponderá al primer Abogado Ge neral proponer al TJCE el reexamen de la resolución del TPI, debiendo aquél presentar su propuesta en el plazo de un mes a partir del pronunciamiento de la misma. Presentada la propuesta, el TJCE deberá decidir, en el plazo de otro mes, si procede o no reexaminar la resolución. De esta forma, el 28 Estatuto que se aprueba conjuntamente con el Tratado de Niza hace caso omiso de lo expresado en la Declaración adoptada por la propia CIG en relación con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 225 TCE. En esta Declaración la Conferencia "estima que las disposiciones esenciales del procedimiento de reexamen previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 225 deberían figurar en el Estatuto del Tribunal de Justicia. Dichas disposiciones -prosigue la Declaración- deberían precisar en particular: el papel de las partes en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia para garantizar la salvaguardia de sus derechos; el efecto del procedimiento de reexamen sobre el carácter ejecutorio de la resolución del Tribunal de Primera Instancia; (y, en fin) el efecto de la resolución del Tribunal de Justicia en el litigio entre las partes". Omitiendo el Estatuto en su artículo 62 cualquier referencia a estas cuestiones, difícilmente podrá el Consejo cumplir el encargo que se le formula en la segunda de las Declaraciones de la CIG relativas a los apartados 2 y 3 del artículo 225 TCE. Según ésta, la Conferencia "estima que el Consejo, cuando adopte las disposiciones del Estatuto necesarias para la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 225, debería establecer un procedimiento que garantice que el funcionamiento concreto de dichas disposiciones será objeto de una evaluación a más tardar tres años después de su entrada en vigor". 4. Modificaciones relativas a la composición, la organización y el funcionamiento del TJCE A) Composición La composición del TJCE constituía, como es sabido, una cuestión muy discutida y delicada en la perspectiva de la ampliación, dado el temor, expresado ya hace tiempo por el propio TJCE (en 29 particular, en su ya citado Informe sobre determinados aspectos de la aplicación del Tratado de la Unión Europea, de 1995), a que, de mantenerse el principio de un juez por cada Estado miembro, el TJCE acabase transformado, una vez llevada a cabo la ampliación, en una asamblea deliberante. En dicho informe el TJCE llamaba la atención "sobre el problema que se presentaría como consecuencia de la relación existente entre el número de jueces y el número de Estados miembros, por más que la relación entre nacionalidad y pertenencia al Tribunal de Justicia no esté consagrada en los Tratados". Según el TJCE, a este respecto había que ponderar dos tipos de consideraciones: "Por una parte, un aumento importante del número de jueces podría tener como resultado que el Tribunal de Justicia, al actuar en Pleno, atravesara la frontera invisible que separa a un órgano jurisdiccional colegiado de una asamblea deliberante; además, en la medida en que la inmensa mayoría de los asuntos serían juzgados por las Salas, podría poner en peligro la coherencia de la jurisprudencia. Por otra parte, la presencia de todos los sistemas jurídicos nacionales en el seno del Tribunal de Justicia reviste cierta utilidad para el desarrollo armonioso de la jurisprudencia comunitaria, al tenerse en cuenta las concepciones fundamentales admitidas en los diferentes Estados miembros y al facilitarse de este modo la aceptación de las soluciones adoptadas. Además, puede pensarse que la presencia en el seno del Tribunal de Justicia de un juez de cada Estado miembro debiera contribuir a acentuar su legitimidad". 30 Pues bien, el Tratado de Niza ha optado por dar prevalencia a esta segunda consideración, pues consolida el principio de que el TJCE "estará compuesto por un juez por cada Estado miembro" (art. 221 TCE). Así pues, al dejar el Tratado de fijar el número preciso de jueces del TJCE, en lo sucesivo ya no será necesario modificar el Tratado con ocasión de cada nueva ampliación (como venía sucediendo hasta ahora). Como consecuencia del principio que ahora viene a consagrar expresamente el Tratado de Niza, queda asimismo excluida la posibilidad contemplada en la actualidad de que el Consejo pueda, por unanimidad y a petición del propio TJCE, aumentar el número de jueces. B) Organización y funcionamiento El Tratado de Niza procura paliar los riesgos que comporta la opción por mantener el principio de un juez por cada Estado miembro (a saber: puesta en peligro de la coherencia de la jurisprudencia) mediante modificaciones en las reglas de organización y funcionamiento del TJCE. A tal fin, el Tratado invierte la regla general (que naturalmente tiene excepciones, previstas en el Reglamento de Procedimiento) según la cual el TJCE actuaba en Pleno (desde luego, cuando así lo solicitara un Estado miembro o una Institución comunitaria que fuera parte en el proceso). Con el Tratado de Niza, por el contrario, el TJCE actuará ordinariamente formando salas (de tres o cinco jueces, exclusivamente), en Gran Sala (integrada por once jueces, entre ellos el Presidente del TJCE y los Presidentes de las salas de cinco jueces, art. 16 del Estatuto) cuando así lo solicite un Estado miembro o una Institución comunitaria que sea parte en el proceso, y en Pleno sólo excepcionalmente en los casos establecidos en el Estatuto (a saber: por un lado, cuando ejerza funciones de control y sanción de los titulares o miembros de determinados órganos o instituciones comunitarias, por 31 ejemplo cuando deba decidir la destitución del Defensor del Pueblo o el cese de miembros de la Comisión o del Tribunal de Cuentas; por otro lado, el artículo 16 del Estatuto prevé que asimismo, cuando el propio TJCE "considere que un asunto del que conoce reviste una importancia excepcional, [éste] podrá decidir, oído el Abogado General, su atribución al Pleno"). A juicio de algún autor, las nuevas reglas de organización y funcionamiento del TJCE configuran así, de hecho, dos tipos de Pleno: "el jurisdiccional ordinario, la Gran Sala, y el político o deliberativo, el Pleno en sentido estricto pero rigurosamente excepcional". C) Novedades en lo referente a la función del Abogado General Finalmente, el Tratado de Niza introduce asimismo otra modificación en el funcionamiento del TJCE: en su nueva redacción, el párrafo segundo del artículo 222 TCE remite al Estatuto la determinación de los asuntos que requieran la intervención del Abogado General. De este modo, se suprime la anterior exigencia constitucional (es decir, prevista en el Tratado) de que el Abogado General interviniera en todos los asuntos promovidos ante el TJCE. Sin embargo, el Estatuto mantiene tal intervención como regla general, previéndose, como excepción, que, si el TJCE considera que un asunto no plantea ninguna cuestión de derecho nueva, el Tribunal pueda decidir, oído el Abogado General, que aquél sea juzgado sin conclusiones de este último (art. 20, in fine, del Estatuto). 5. Modificaciones relativas a la composición del TPI La constitucionalización del TPI que lleva a cabo el Tratado de Niza [vid. supra 2.A)] comporta la regulación de su composición en el propio Tratado (y no, como sucedía hasta ahora, en la Decisión del 32 Consejo que lo creó). Conforme al Tratado de Niza, el TPI "contará con al menos un juez por cada Estado miembro", remitiéndose al Estatuto la determinación del número concreto de jueces (art. 224 TCE). El artículo 48 del Estatuto lo ha fijado, a la entrada en vigor del Tratado de Niza, en 15, el mismo número de jueces con que cuenta el TPI en la actualidad. Así pues, se mantiene, también en el caso del TPI, el principio de un juez por cada Estado miembro, no haciéndose uso por ahora de la posibilidad, contemplada en el Tratado, de establecer un número de jueces del TPI superior al número de Estados miembros. Recuérdese que esta hipótesis no suscita los inconvenientes que sí conlle va, como se dijo, el aumento del número de jueces del TJCE, dado que, como ya señaló el propio TJCE en su Informe para el Grupo de Reflexión encargado de preparar los trabajos de la CIG de 1996, "el problema del número de jueces se plantea de una manera totalmente diferente en el Tribunal de Primera Instancia, Tribunal que resuelve normalmente en Salas y cuyas resoluciones son susceptibles de un recurso de casación ante el Tribunal de Justicia". Por otro lado, el Tratado de Niza introduce también la posibilidad, cuya concreción se remite al Estatuto, de que el TPI "esté asistido por Abogados Generales" (primer párrafo, in fine, del art. 224 TCE). El Estatuto, sin embargo, no la recoge y mantiene en su artículo 49 la regulación anteriormente vigente al respecto, de acuerdo con la cual "los miembros del Tribunal de Primera Instancia podrán ser llamados a desempeñar las funciones de Abogado General" en los supuestos establecidos en su Reglamento de Procedimiento. 33 6. Nuevas competencias del TJCE A diferencia de lo acontecido en el marco de la CIG de 1996, que concluyó con la aprobación del Tratado de Amsterdam y una extensión notable del alcance de las competencias atribuidas a la Institución jurisdiccional comunitaria (señaladamente, más allá del campo comunitario, al ámbito del tercer pilar de la UE), no era una prioridad de la CIG 2000 atribuir al TJCE nuevas competencias. Sin embargo, el Tratado de Niza sí atribuye alguna nueva competencia a dicho Tribunal. A) En el ámbito del TUE En primer lugar, el Tratado introduce un nuevo apartado e) en el artículo 46 TUE que extiende la competencia del TJCE a las "disposiciones exclusivamente procedimentales contenidas en el artículo 7 (TUE), debiendo pronunciarse el Tribunal de Justicia a solicitud del Estado miembro afectado y en el plazo de un mes a partir de la fecha de la constatación del Consejo prevista en dicho artículo". El nuevo artículo 7 TUE, introducido asimismo por la reforma de Niza, es el que regula -a la vista de la práctica seguida en el pasado, sin cobertura normativa alguna, en el caso austriaco (por la incorporación al Gobierno de dicho país del ultraderechista y xenófobo FPÖ de Jörg Haider)- el procedimiento de control del cumplimiento del principio democrático por parte de los Estados miembros. Repárese, sin embargo, en que la competencia del TJCE sólo se extiende a los aspectos estrictamente procedimentales (y no asimismo a los materiales o sustantivos) del mencionado procedimiento. De este modo, las decisiones materiales que el Consejo puede adoptar, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 TUE, en el marco de este procedimiento (a saber: constatación de la violación, imposición de la sanción prevista en el 34 Tratado y modificación o revocación de la misma) no son, en sí mismas, susceptibles de recurso alguno ante el TJCE ni, por consiguiente, de control jurisdiccional material alguno. B) Nueva competencia potencial en el ámbito del TCE En segundo lugar, el Tratado de Niza introduce una previsión que permite atribuir a la Institución jurisdiccional comunitaria nuevas competencias en materia de propiedad industrial. En efecto, el nuevo artículo 229 A TCE establece que, "sin perjuicio de las restantes disposiciones del presente Tratado, el Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, podrá adoptar disposiciones destinadas a atribuir al Tribunal de Justicia, en la medida que el Consejo determine, la competencia de pronunciarse sobre litigios vinculados a la aplicación de los actos adoptados en virtud del presente Tratado por los que se crean títulos comunitarios de propiedad industrial". En tal caso, "el Consejo recomendará que los Estados miembros adopten dichas disposiciones de conformidad con sus respectivas normas constitucionales". 7. Reforzamiento de la legitimación del Parlamento Europeo en el sistema jurisdiccional comunitario Finalmente, el Tratado de Niza refuerza la legitimación del Parlamento Europeo en el sistema jurisdiccional comunitario, al incluirlo (junto con el Consejo, la Comisión y los Estados miembros) en el grupo de los demandantes dotados de una legitimación privilegiada para interponer el recurso de anulación (art. 230 TCE) y reconocerle la facultad (de la que hasta ahora sólo disponen, asimismo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros) de solicitar dictámenes al TJCE 35 sobre la compatibilidad con las disposiciones del Tratado de los acuerdos internacionales celebrados por la Comunidad (art. 300.6 TCE). III. EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA EN EL PROYECTO DE CONSTITUCIÓN PARA EUROPA 1. Preliminar: El sistema jurisdiccional de la Unión Europea en la sistemática del Proyecto de Tratado Constitucional El Proyecto de Constitución para Europa se refiere al sistema jurisdiccional de la Unión Europea (y, más precisamente, al Tribunal de Justicia) en dos contextos sistemáticos. De un lado, y con carácter aún general, en el Título IV de su Parte I, relativo a las Instituciones de la Unión (art. 28, incluido en el Capítulo I de dicho Título, referente al “Marco institucional”). Y, de otro lado y de manera ya detallada, en el Título IV de su Parte III, relativo al funcionamiento de la Unión; concretamente, en sus artículos III-258 a III-289, integrados como Subsección 5 en la Sección 1 (“Instituciones”) del Capítulo I (“Disposiciones Institucionales”) del citado Título. Las previsiones contenidas en ambas partes del Proyecto de Constitución recogen, actualizan y, como se dijo, apenas innovan la regulación hoy prevista en los artículos 220 a 245 TCE, en la redacción resultante del Tratado de Niza. 2. La regulación general del sistema jurisdiccional de la Unión Europea en el artículo 28 de la Parte I del Proyecto de Tratado Constitucional 36 El artículo 28 de la Parte I del Proyecto de Constitución para Europa se limita a regular los siguientes aspectos esenciales: Por una parte, la arquitectura básica, la composición y el ámbito general de las competencias de la Institución jurisdiccional de la Unión (el Tribunal de Justicia, TJ). De otra, el papel de las jurisdicciones nacionales como garantes del Derecho de la Unión Europea y la obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias al efecto. Por cierto, cabe resaltar ya en este mismo contexto que, dada la superación de la estructuración de la Unión Europea en un pilar comunitario y dos pilares intergubernamentales (y de la división también, por tanto, del Derecho de la Unión Europea en “Derecho comunitario” y “Derecho intergubernamental”), la expresión “Derecho de la Unión” viene a sustituir ya definitivamente la anterior y habitual referencia al “Derecho comunitario”. Por lo que respecta a la arquitectura básica del TJ (art. 28.1), el Proyecto no introduce más novedades que las meramente terminológicas. Con objeto de evitar la actual identidad nominal entre el TJCE en sentido institucional y el TJCE en sentido funcional u orgánico, este último pasa a denominarse Tribunal de Justicia Europeo (TJE); el Tribunal de Primera Instancia adopta, coherentemente con el papel que le ha atribuido el Tratado de Niza, el nombre de Tribunal de Gran Instancia (TGI); y las salas jurisdiccionales, cuya creación ha previsto dicho Tratado, cambian su denominación por la de tribunales especializados (adjuntos al TGI, art. III-264). 37 Por el contrario, ninguna variación incorpora el artículo 28.2 con respecto a la composición y al mandato de los Jueces y Abogados Generales del TJE y de los Jueces (y, en su caso, Abogados Generales) del TGI, así como en relación con el ámbito de competencias de la Institución jurisdiccional de la Unión, que siguen siendo, en esencia, las tres conocidas: resolver sobre los recursos directos interpuestos por un Estado miembro, una institución o particulares; la competencia prejudicial; y las demás previstas en el Tratado (art. 28.3). Finalmente, la referencia explícita en el párrafo segundo del artículo 28.1 al papel de las jurisdicciones nacionales como garantes de la tutela judicial efectiva en el ámbito del Derecho de la Unión Europea y a la obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para tal fin, no supone, por novedosa que resulte ciertamente su incorporación expresa al Tratado, ninguna innovación del ya vigente Derecho Constitucional material de la Unión. 3. La regulación detallada del Tribunal de Justicia en la Parte III del Proyecto de Constitución para Europa. Novedades respecto del Tratado de Niza Como ya se ha dicho, las previsiones relativas al TJ contenidas en la Parte III del Proyecto de Constitución apenas innovan la regulación hoy prevista en los artículos 220 a 245 TCE, en la redacción resultante del Tratado de Niza. De ahí que en los apartados que siguen no se recapitulen en su integridad los aspectos esenciales -ya conocidos- de dicha regulación y se destaquen tan sólo, de forma breve y esquemática, las principales novedades –casi todas ellas de entidad relativamente menor- que respecto del citado Tratado de Niza se introducen en la Parte III del Proyecto de Constitución. 38 A) Procedimiento de designación de los Jueces y Abogados Generales del TJE y de los Jueces del TGI (arts. III-256, III-257 y III-262) En primer lugar, el art. III-262 prevé la creación de un comité consultivo que previamente a la designación por los Gobiernos de los Estados miembros de los Jueces y Abogados Generales del TJE y del TGI deberá dictaminar sobre la idoneidad de los candidatos a dichos cargos. Según el precepto citado del Proyecto de Constitución, el comité estará compuesto por siete personalidades elegidas entre antiguos miembros del TJE y del TGI, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el Parlamento Europeo. Será el Consejo de Ministros quien deberá adoptar una decisión europea por la que establecerá las normas de funcionamiento del comité, así como una decisión europea por la que designará a sus miembros. El Consejo se pronunciará por iniciativa del Presidente del TJE. B) Supresión del requisito de mayoría cualificada para la aprobación por el Consejo de Ministros de los Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI (arts. III260 y III-261) A diferencia de lo que prevén en la actualidad los arts. 223 y 224 TCE, el Proyecto de Constitución da un paso más en la dirección de permitir una mayor flexibilización del régimen de modificación de los Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI al suprimir el requisito de mayoría cualificada para la aprobación por el Consejo de Ministros de los Reglamentos de Procedimiento del TJE y del TGI (arts. III-260 y III- 39 261). De este modo, el Proyecto sigue sin acoger, sin embargo, la pretensión manifestada desde hace años por el TJ de que la competencia para aprobar los Reglamentos de Procedimiento de los distintos órganos que lo integran le corresponda al propio Tribunal y no al Consejo. C) Creación de tribunales especializados mediante ley europea y no mediante decisión unánime del Consejo (art. III-264) El Proyecto de Constitución refuerza el papel del Parlamento Europeo en la creación de tribunales especializadas adjuntos al TGI (salas jurisdiccionales, en la terminología hoy en día vigente). A diferencia del Tratado de Niza, que prevé que su creación tendrá lugar mediante decisión unánime del Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al TJ, o a petición del TJ y previa consulta a la Comisión y al Parlamento Europeo, el art. III-264 del Proyecto de Constitución establece que la creación de dichos tribunales se hará mediante leyes europeas, lo que comporta la codecisión y no la mera consulta al Parlamento Europeo. D) Simplificación del procedimiento garantizador de la ejecución de las sentencias que declaren el incumplimiento por un Estado miembro del Derecho de la Unión (art. III267.2) El art. III-267.2 del Proyecto de Constitución simplifica del procedimiento garantizador de la ejecución de las sentencias que declaren el incumplimiento por un Estado miembro del Derecho de la Unión. A tal efecto suprime un requisito de admisibilidad de dicho 40 procedimiento: el requisito de que la Comisión emita un dictamen motivado con carácter previo al sometimiento del asunto al TJ. E) Previsión de un procedimiento concentrado específico para los recursos por incumplimiento de la obligación de los Estados miembros de informar sobre las medidas de incorporación de una ley marco europea al ordenamiento nacional (art. III-267.3) El art. III-267.3 del Proyecto de Constitución incorpora asimismo un procedimiento concentrado específico para los recursos por incumplimiento (art. III-265) de la obligación de los Estados miembros de informar sobre las medidas de incorporación de una ley marco europea al ordenamiento nacional. En estos supuestos se inserta dentro ya del propio procedimiento principal el mecanismo garantizador de la ejecución de la sentencia que declare el incumplimiento por un Estado miembro de la obligación a que se ha hecho referencia. A tal efecto se le permite a la Comisión pedir al TJ, ya en el propio recurso principal, que imponga al Estado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva si estimare que, en efecto, ha existido el incumplimiento denunciado. F) Atribución de competencia al TJ en materia de propiedad intelectual mediante ley europea y no mediante decisión unánime del Consejo (art. III-269) El art. III-269 del Proyecto de Constitución modifica el actual contenido del art. 229 A TCE, relativo a la posibilidad de atribuir al TJ, en la medida que se determine, la competencia para resolver litigios referentes a la aplicación de los actos adoptados sobre la base del 41 Tratado por los que se crean títulos europeos de propiedad intelectual. Según el Proyecto de Constitución, dicha atribución se hará mediante ley europea, esto es, requerirá la codecisión del Parlamento Europeo, y no sólo la consulta previa al mismo, como prevé el actual art. 229 A TCE, que establece que la atribución al TJ de la competencia que ahora nos ocupa se hará mediante decisión unánime del Consejo. G) Novedades en la regulación del recurso de anulación (art. III-270). Actos recurribles, parámetros de control y legitimación activa En primer lugar, el Proyecto de Constitución introduce novedades en la regulación de los actos susceptibles de recurso de anulación (art. III-270.1). De un lado, adapta la dicción del precepto a la nueva nomenclatura del sistema de fuentes que incorpora el Proyecto de Constitución. Así, se incluyen en el elenco de actos recurribles a las leyes europeas y a las leyes marco europeas, en sustitución de los actuales reglamentos y directivas. Sorprende, sin embargo, que a la hora de señalar el parámetro de control de los actos de la Unión susceptibles de este recurso se refiera en todos los casos a la “legalidad”. Ésta constituye, sin duda, el canon de validez de los actos no legislativos, pero no el de los actos legislativos. En éstos no se controla su legalidad, sino sólo –como es obvio- su constitucionalidad. De otro lado, el art. III-270.1 incorpora al elenco de actos recurribles los actos de la Administración Instrumental de la Unión, es decir, los de los organismos o agencias de la Unión, siempre que estén destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Al respecto el apartado 5 del precepto precisa que los actos por los que se crean los organismos y agencias de la Unión podrán prever condiciones y 42 procedimientos específicos para los recursos presentados por particulares contra actos de dichos organismos o agencias destinados a producir efectos jurídicos. El Proyecto de Constitución también introduce novedades en relación con la legitimación activa. Por una parte, incorpora al grupo de instituciones u órganos de la Unión dotados de una legitimación activa “no privilegiada” (limitada a la finalidad de salvaguardar las prerrogativas propias) al Comité de las Regiones (art. III-270.3). Por otra parte, se modifica el controvertido régimen de la legitimación activa de los particulares para impugnar directamente actos normativos (art. III-270.4). De un lado, se la limita aún más, ya que se excluye en todo caso la impugnación directa por particulares de actos legislativos (leyes europeas). De otro lado, se suaviza algo la legitimación activa en los supuestos de impugnación directa de actos reglamentarios, ya que sólo se exige una afectación directa (sin medidas de ejecución) y no también la afectación individual, como sucede en la actualidad (art. 230 TCE). H) Alcance de los pronunciamientos anulatorios prospectivos (art. III-271) Actualmente, el párrafo segundo del art. 231 TCE sólo prevé pronunciamientos anulatorios prospectivos en los supuestos de impugnación de reglamentos (y no asimismo cuando las sentencias anulatorias tengan por objeto actos no normativos). En este sentido, el precepto citado establece que “con respecto a los reglamentos, el Tribunal de Justicia señalará, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados definitivos”. 43 Pues bien, el art. III-271 del Proyecto de Constitución prevé ahora que el TJ también podrá considerar definitivos los efectos (o algunos de los efectos) de cualquier acto declarado nulo, se trate de un acto normativo o no normativo. Se acoge de este modo la interpretación extensiva del art. 231 TCE ya recogida en la jurisprudencia del TJCE. I) El Banco Central Europeo y la Administración Instrumental de la Unión como nuevos legitimados pasivos del recurso por omisión (art. III-272) Paralelamente a la extensión de la legitimación pasiva en el recurso de anulación a los organismos y agencias de la Unión (art. III270.1), el art. III-272 del Proyecto de Constitución viene a establecer que el recurso por omisión también podrá tener por objeto la inactividad de dichos organismos y agencias, en las mismas condiciones señaladas para las demás instituciones u órganos hasta ahora previstos en el actual art. 232 TCE. A estos últimos se añade también el Banco Central Europeo. J) Novedades en la regulación de la cuestión prejudicial. Objeto de la cuestión y procedimiento de urgencia (art. III274) La regulación de la cuestión prejudicial prevista en el Proyecto de Constitución sólo presenta dos novedades. De un lado, se suprime la actual letra c) del art. 234 TCE, según la cual el TJ podrá pronunciarse con carácter prejudicial sobre la interpretación de los estatutos de los organismos creados por un acto 44 del Consejo, cuando dichos estatutos así lo prevean. Este supuesto carece ya de sentido, pues queda absorbido por el recogido en la letra b) (“El Tribunal de Justicia será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones de la Unión”). De otro lado, se introduce un nuevo párrafo al final del precepto que ahora nos ocupa en el que se contempla un procedimiento de urgencia para la tramitación de aquellas cuestiones prejudiciales planteadas en el marco de procesos penales dirigidos contra imputados/acusados preventivamente privados de libertad. En efecto, según este nuevo párrafo, “cuando se plantee una cuestión de este tipo en un asunto pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad, el Tribunal de Justicia se pronunciará con la máxima brevedad”. K) Alcance del control jurisdiccional de la acción exterior de la Unión (art. III-282) Como es sabido, en la actualidad el art. 46 TUE excluye íntegramente al segundo pilar (“intergubernamental”) de la Unión Europea, relativo a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), de todo control jurisdiccional. El primer párrafo del art. III-282 del Proyecto de Constitución confirma, en principio, tal punto de partida. Sin embargo, en el párrafo segundo de dicho precepto se contempla ahora la competencia del TJ para pronunciarse sobre recursos relativos al control de la legalidad de medidas restrictivas frente a particulares adoptadas en el marco de la acción exterior de la Unión. Dichos recursos quedan sujetos al régimen (en especial, en materia de legitimación activa) de los recursos de anulación interpuestos por 45 particulares contra actos de las instituciones, organismos o agencias de la Unión (art. III-270.4). De este modo, el Proyecto de Constitución viene a romper –prudente pero también significativamente- con el tabú de la no justiciabilidad de la PESC, que se ha mantenido incólume desde el Tratado de Maastricht (art. L/art. 46 TUE). L) Alcance de la incompetencia del TJ para pronunciarse sobre la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro o el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior (art. III-283) El art. III-283 del Proyecto de Constitución confirma, en principio, la incompetencia del TJ para pronunciarse sobre la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro o el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior. Como es sabido, dicha incompetencia se halla prevista en la actualidad en el art. 35.5 TUE, en la redacción dada al mismo por el Tratado de Ámsterdam (y respetada por el Tratado de Niza). Como se recordará, fue el Tratado de Ámsterdam el que extendió las competencias del TJ al ámbito del tercer pilar de la Unión (cooperación policial y judicial en materia penal). Sin embargo, el Proyecto de Constitución matiza ahora significativamente el alcance de la incompetencia a la que acabamos de referirnos. En efecto, a diferencia de lo actualmente previsto en el art. 46 35.5 TUE, que no modula en modo alguno dicha incompetencia, el Proyecto de Constitución establece que el TJ sólo es incompetente para pronunciarse sobre la validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la policía u otros servicios con funciones coercitivas de un Estado miembro o el ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros respecto al mantenimiento del orden público y la salvaguardia de la seguridad interior, “cuando dichos actos estén regulados por el Derecho interno”. De ahí que a sensu contrario nada impida al TJ, según el Proyecto de Constitución, controlar la validez o proporcionalidad de tales medidas cuando éstas estén reguladas por el Derecho de la Unión. M) Modificación del Estatuto del TJ mediante ley europea y no mediante decisión unánime del Consejo (art. III-289) Como se dijo, el Tratado de Niza ha "desconstitucionalizado" la regulación del sistema jurisdiccional de la UE, desplazando muchos de sus contenidos, hasta ahora recogidos en los Tratados, hacia el Protocolo sobre el Estatuto del TJCE, que, si bien constituye también desde el punto de vista formal Derecho originario o primario, ve enormemente flexibilizado su régimen de reforma, ya que, a diferencia de lo que anteriormente preveía el artículo 245 TCE (que sujetaba la reforma de cualquiera de los Títulos del Estatuto -salvo la del Título III, referido al "procedimiento"- a un trámite agravado o rígido de reforma, idéntico al de modificación de los Tratados -art. 48 TUE-), este procedimiento de reforma -que, además de la aprobación del Consejo por unanimidad, exige la posterior ratificación por todos y cada uno de los Estados miembros conforme a sus respectivos Derechos constitucionales- sólo se aplicará tras la entrada en vigor del Tratado de Niza para reformar el Título I (relativo al "estatuto de los Jueces y de los 47 Abogados Generales"), mientras que los demás podrán modificarse en lo sucesivo mediante el procedimiento flexible previsto en el antes citado artículo 245 TCE, que sólo requiere la aprobación del Consejo por unanimidad. Pues bien, el art. III-289 del Proyecto de Constitución prevé que el procedimiento flexible recién aludido se actúe no mediante una decisión unánime del Consejo, sino mediante una ley europea, lo que, como ya se ha señalado en anteriores ocasiones, comporta la codecisión del Parlamento Europeo y no sólo la consulta previa al mismo, actualmente prevista. Por otro lado, el Proyecto de Constitución introduce en este punto una segunda novedad, pues reduce el ámbito de aplicación del procedimiento flexible o simple de modificación del Estatuto. En efecto, el art. III-289 prevé que al Título I se añada ahora también el art. 64 del Estatuto (relativo al régimen lingüístico aplicable al TJ) como materia cuya modificación sólo podrá efectuarse por el procedimiento agravado de reforma del Tratado. **** Tales son, pues, las principales novedades que respecto del Tratado de Niza se introducen en la Parte III del Proyecto de Constitución para Europa en relación con el sistema jurisdiccional de la Unión Europea. En su mayoría se trata de mejoras técnicas de carácter puntual sugeridas por el propio Tribunal de Justicia en el marco de los trabajos de la Convención. En particular, merece una valoración muy positiva la previsión de un comité consultivo, integrado por juristas europeos de reconocido prestigio, que deba juzgar la idoneidad de las 48 candidaturas para Jueces del TJE y del TGI presentadas por los Gobiernos de los Estados miembros. Si bien las designaciones efectuadas por éstos en el pasado no han suscitado, por lo general, reparos serios desde el punto de vista de su acierto, no cabe ninguna duda de que el trámite consultivo que prevé el Proyecto de Tratado Constitucional redundará en beneficio de la excelencia e independencia de los futuros Jueces de ambos Tribunales. Sin perjuicio de lo anterior, parecería, no obstante, igualmente aconsejable que las propuestas de nombramiento que corresponda formular en lo sucesivo al Gobierno del Reino de España fueran adoptadas por éste oído antes el Consejo General del Poder Judicial, del mismo modo que se prevé en nuestro ordenamiento con carácter previo al nombramiento del Fiscal General del Estado (arts. 124.4 CE, 108.4 LOPJ). En este sentido, cabe auspiciar una modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial que tenga por objeto atribuir al Consejo General del Poder Judicial la competencia de informar acerca de la idoneidad de las candidaturas que el Gobierno de la Nación se proponga promover para el nombramiento de miembros españoles de Altos Tribunales de Justicia (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Corte Penal Internacional, etc.). Y para que conste, extiendo y firmo la presente en Madrid, a tres de diciembre de dos mil tres. 49