Untitled - Biblioteca Ujmd - Universidad Dr. José Matías Delgado

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UNIVERSIDAD DR. JOSÉ MATÍAS DELGADO Instituto de Investigación Jurídica Dr. René Fortín Magaña – Director Dr. Pablo Mauricio Alvergue – subdirector Lcda. Lidia Patricia Castillo – Investigadora Ejecutiva Sra. Nury Valiente de González – Asistente de Dirección ISSN 2305-3909 Diciembre 2007. CONTENIDO DEL ANUARIO 2007 I. EDITORIAL………………………………………………………………………....9 II. ARTÍCULOS 1. Filosofía Jurídica del Derecho………………………………………………………….13 Dr. Francisco Salvador Tobar 2. Andrés Bello y el Código Civil Salvadoreño………………………………………......23 Dr. José Enrique Silva 3. El Contrato de Leasing…………………..……………………………………………..49 Lic. Rosa M. Romagoza de López Bertrán 4. Estado de Derecho, Origen y Desarrollo Histórico……………………………………95 Dr. Pablo Mauricio Alvergue 5. Tribunales Ambientales en El Salvador………………………..………………………141 Alonso Castillo Robles III. DOCUMENTOS A. EL CASO DE LA SECCIÓN DE PROBIDAD…………………...157 a. Petición del Magistrado Dr. René Fortín Magaña al Fiscal General de la República para que ejerza la Acción de Nulidad Absoluta de los Acuerdos Inconstitucionales e Ilegales de la Corte Suprema de Justicia que suprimen atribuciones a su Sección de Probidad. ……………………………………………………………159 b. Demanda de Amparo ante la Sala de lo Constitucional de Corte Suprema de Justicia ante el Silencio del Fiscal General. ……………………………………………….…189 c. Informe Especial de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos. ……………………………………..197 d. Admisión de la Demanda de Amparo por la Sala de lo Constitucional de la CSJ. ……………………………..…201 e. Contestación de la Fiscalía General de la República a la petición de Nulidad, de fecha 24 de abril de 2006, donde declara improcedente la petición del ejercicio de la acción de nulidad……………………………………………………213 f. Petición de Revocatoria de resolución de la Fiscalía General de la República de fecha 24 de abril de 2006. …………………………………….…………..………….221 g. Contestación de la Fiscalía General de la República de fecha 28 de junio de 2006, donde declara sin lugar la solicitud de revocatoria. ……………………………………………………………231 h. Resolución de la Corte Suprema de Justicia donde sobresee en el ejercicio del Amparo por haber cesado la omisión de contestación del Fiscal General de la República, de fecha 19 de junio de 2006………………………………………….…………..237 i. Petición de Interpretación Auténtica sobre la Sección de Probidad de la CSJ, presentada por el Magistrado Ulises de Dios Guzmán Canjura a la Asamblea Legislativa. ……………………….……………………………….….247 . j. Comentarios a la petición de Interpretación Auténtica del Dr. Ulises Guzmán, presentada por el Dr. Rene Fortín Magaña ante la Asamblea Legislativa………………………………………………259 B. ANTEPROYECTO DE LEY DE PROBIDAD……………..…273 a. Escrito de solicitud de Iniciativa de Ley, para el Anteproyecto de Ley de Probidad. …………………………………………….275 b. Texto del Anteproyecto ………………………………………..279 IV. JURISPRUDENCIA a) Extractos de Sentencia de Inconstitucionalidad de los Convenios 87 y 98 de la OIT…………………………………………..307 b) Extractos de Sentencia sobre Cierre de Casinos…….…………………….….367 V. LEGISLACIÓN 1. Convenio 87 de la OIT……………………………………………………………………….…..429 2. Convenio 98 de la OIT…………………………………..……………………………………….437 3. Ley de Fideicomiso de Obligaciones Previsionales…………….………….…443 4. Ley de Fideicomiso para Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana……………………………………………460 PRESENTACIÓN EDITORIAL Sale a luz el primer Anuario del Instituto de Investigación Jurídica de la Universidad Dr. José Matías Delgado en momentos de gran efervescencia nacional. Sin razón, sin sentido y sin respaldo constitucional los partidos políticos se han enfrascado ya, con gran anticipación, en la contienda electoral que culminará en el año 2009. Proposiciones programáticas y bulliciosa selección de candidatos ocupa gran parte de la atención pública, en menoscabo de los grandes problemas nacionales que se olvidan por un tiempo – largo – mientras son conducidas todas las energías de los partidos políticos y sus respectivos aspirantes hacia la conquista de los cargos públicos. Los aspirantes deben saber que los cargos públicos son cargas públicos. En las altas posiciones de gobierno si bien pueden parecer atractivos los halagos que acompañan al poder, subyace la oportunidad singular de entregarse al beneficio del país. Existe una norma que no deber ser borrada de la mente de los ansiosos aspirantes a mandatarios: sobre los intereses personales están los del partido; y sobre los intereses del partido están los del país. Simple. Pero desatendida. Tanto, que hemos visto a funcionarios públicos enriquecerse desmedidamente a costa del erario nacional; y a partidos políticos gobernando en beneficio de pequeñas minorías, de forma tal que los paradigmas de la democracia y el estado de derecho peligran ante el implantamiento de verdaderas sinárquicas. Tal es el escenario nacional, en el que desenvuelve sus actividades el Instituto de Investigación Jurídica, cuyas principales virtudes deben ser la verdad y el coraje. Nuestras publicaciones han ido e irán siempre encaminadas a enfocar aspectos importantes de la vida nacional, sin rehuir ningún tema pertinente, con el propósito de contribuir, en la medida de nuestras posibilidades a la solución de los más acuciantes problemas. En cuatro partes dividimos tales aportaciones en el presente tomo: I. Artículos de permanente interés filosófico, histórico o político; y colaboraciones puntuales sobre temas de gran actualidad. II. Documentos para la historia de las actuaciones de los servidores públicos, de los cuales siempre habrá algo que aprender y una moraleja que extraer. III. Jurisprudencia de nuestros tribunales sobre temas polémicos que han llamado poderosamente la atención de la ciudadanía. IV. Legislación de gran utilidad, sin duda, para el conocimiento de los profesionales, sobre todo en aquellos campos que, en su momento, generaron fuertemente opuestas y hasta acres disputas. Ofrecemos toda esa información a nuestros lectores, en la seguridad de que habrá de serles de utilidad y con la satisfacción de coronar, por nuestra parte, una publicación de la cual nos sentimos legítimamente satisfechos. ARTÍCULOS FILOSOFIA JURIDICA Y CIENCIA DEL DERECHO Dr. Francisco Salvador Tobar Para introducirnos en el tema que nos ocupa consideramos necesarios anticipar ciertos conceptos, que ayudaran a la comprensión de nuestras ideas. Según Giorgio del Vecchio, la “Filosofía Jurídica” “define el Derecho en su universidad lógica, investiga los orígenes y los caracteres generales de su desarrollo histórico, y lo valora según el ideal de la justicia trazado por la pura razón”. Su objeto, precisamos, es el derecho justo, lo que exige una valoración crítica desde la perspectiva de la legalidad justa y en relación a su fundamento ético. Por su parte, la “Ciencia del Derecho” es la disciplina dedicada al análisis, la interpretación y la aplicación del sistema normativo vigente. Su objeto es el derecho formalmente valido, es decir, los sistemas particulares considerados singularmente para cada pueblo, en una época determinada. La perspectiva del derecho desde la Política, entendida como el ejercicio del poder, es el derecho eficaz, en la medida que es adoptado y asumido por sus destinatarios. Su objeto, por lo tanto, esta relacionado a investigar los sistemas que legitiman al derecho. A partir de los conceptos esbozados, podemos adentrarnos en esta reflexión, para incursionar brevemente en los orígenes de la “Filosofía Jurídica”, los que hallaremos en la antigua Grecia, cuna del filosofar humano. Angular el concepto de justicia, a partir del cual intenta determinar cual es el ordenamiento mas adecuado para la ciudad. Platón, la justicia esta relacionada a la idea del Bien y consiste en que cada quien realice aquello que le corresponde según su naturaleza, entendiendo que esta realización solo puede lograrse en la sociedad. Entendiendo que el derecho debe estar subordinado a la ética, se concebía a la legislación y al orden político como factores indispensables para alcanzar la virtud. Aristóteles, discípulo de Platón en la Academia, también sostiene que la virtud es el fin de la ciudad, e identifica a la justicia como el medio por el cual es posible alcanzarla. En Aristóteles comienza a germinar el iusnaturalismo, cuando define lo justo como aquello que siempre y en todo lugar es valido intrínsecamente y más allá de la voluntad humana. En esta justicia natural están las premisas de un rector orden social, aunque se admite que la ley no se invalida por el solo hecho de contradecir la ley natural. El principio de la justicia natural, sostiene Aristóteles, es la igualdad, del cual nace la cohesión y la armonía social. El derecho positivo es justo en la medida que respeta el principio e igualdad. En el derecho positivo, la justicia se realiza de dos maneras: la justicia distributiva, según los meritos y talentos de cada cual, y la justicia correctiva, orientada a enmendar errores. En los primeros siglos de la Cristiandad, San Agustín nos habla de una ley universal cósmica, que denomina ley eterna, extensión de la voluntad divina. La ley natural, sostiene el autor de la “Ciudad de Dios”, es reflejo de esa ley eterna, estableciendo a su vez su límite a la ley positiva, que esta no puede transgredir. San Agustín cristianiza el idealismo radical de Platón. Casi ocho siglos después, Santo Tomas realizaría una síntesis similar al realismo de Aristóteles, para elaborar la obra cumbre del catolicismo, “La Summa Theologica”. En ella expone su clásica distinción de las leyes: eterna, natral y humana. La ley eterna es la misma razón divina que rige al universo, cuya esencia no podemos conocer, sino parcialmente a través de sus manifestaciones. En cambio, si podemos conocer mediante la razón la ley natural, que es una participación de la ley eterna en la criatura racional. La ley humana proviene del hombre, pero debe atenerse a la ley natural, que debe ser obedecida aunque no este plenamente orientada al bien común; pero en ningún caso debe acatarse si transgrede la ley divina. Con el advenimiento del Renacimiento y la modernidad, la “Filosofía Jurídica” adopta un nuevo rumbo, especialmente con Maquiavelo, quien se inspira en las enseñanzas de la historia para formular sus reconocidas observaciones. Así, el fin justifica los medios, según su celebre formula, ya no es el finalismo medieval que en el plano temporal se refería al bien común. Con Maquiavelo la política se aleja de la virtud y se acerca al ejercicio desenfrenado del poder; mientras el pensamiento abandona lo especulativo para abrazarse a lo empírico. La obsesión de Maquiavelo era la unidad del Estado italiano; para lograrla, proponía una política realista, convencido a la inviabilidad del idealismo para empresas de esta naturaleza, paradójicamente, como bien lo señala Del Vecchio, la unidad italiana llego mucho después, en virtud de un programa moral sustentado por los pensadores de finales de siglo XVIII y comienzos del XIX. Otro precursor de la nueva política es Juan Bodino, cuya metodología es similar a la de Maquiavelo, también con una finalidad concreta: legitimar al absolutismo monárquico en Francia. Bodino introduce un concepto novedoso, para su época, el de soberanía, a la que considera el poder absoluto y perpetuo de la republica. El estado detenta el poder absoluto, uno e indivisible, pues para su existencia no se concibe de otra manera, por lo tanto, se ubica por encima de las leyes. No admite la rebelión ningún tipo de derecho del ciudadano frente al Estado. El poder del soberano absoluto no esta sometido a la ley positiva, solo a las leyes de Dios y la naturaleza. Inclusive la iglesia debe someterse al mandato del soberano, y si este respeta el derecho de propiedad, es porque se trata de una obligación moral, sin respaldo en la ley positiva. Thomas Hobbes, la expresión distintiva del poder absoluto del soberano es la facultad de dar leyes. Entonces, el derecho se origina en el Estado y es la voluntad del soberano la que determina lo que es justo o injusto. La oposición a las ideas absolutistas surgió de Juan Altusio, quien salva la teoría de la soberanía haciendo residir a esta en el pueblo y no en un monarca. También recurre al concepto del contrato social, pero no se trata de algo artificial, sino inscrito en la naturaleza misma del ser humano, que es un ser social por antonomasia. El poder legislativo le corresponde al pueblo, sostenía Altusio, y en su ejercicio no existe más limitación que la ley divina y la conciencia. Los gobernantes tienen poderes limitados y están sometidos al pueblo a través de la ley. En sentido estricto, cabe distinguir la “Filosofía Jurídica” de la “Ciencia del Derecho”, porque esta analiza el derecho positivo, según se manifiesta en un pueblo en particular y en un momento determinado. Por el contrario, la “Filosofía Jurídica” estudia el derecho en su universidad, en lo que tiene de esencial y permanente. La distinción se hace mas precisa cuando se relaciona a ambas disciplinas en tres niveles de investigación: lógica, fenomenológica y deontologica. En el plano lógico, la “Filosofía Jurídica” intenta develar sobre lo que debe entenderse por derecho en general, mientras la “Ciencia del Derecho” investiga lo que ha ido establecido como derecho en cierto sistema. La lógica procura definir un concepto universal del derecho, a partir de los conceptos y elementos esenciales comunes a todos los sistemas jurídicos, más allá de sus particularidades. La Fenomenologia considera al derecho como un “fenómeno universalmente humano” y busca su esencia a través de sus manifestaciones históricas. La deontologia investiga y valora al derecho desde la perspectiva de la justicia, para determinar la racionalidad y legitimidad del derecho existente. En este caso, “Filosofía Jurídica” contrapone lo que debiera ser el derecho ideal con lo que es como realidad empírica. Tal como hemos señalado, la “Ciencia del Derecho” considera únicamente las normas jurídicas, positivas, vigentes y formalmente validas, en tanto no dejen de serlo. Desde esta perspectiva, si bien es conveniente distinguir entre validez, eficacia y legitimidad de las normas, los esfuerzos deben orientarse a la investigación, análisis, construcción, realización y aplicación del derecho positivo, con el objeto de definir una “Teoría general del Derecho”. La “Teoría General del Derecho” se articula a partir de un conjunto de conceptos comunes a diferentes ámbitos del derecho, mediante un continuo proceso comparativo e inductivo, entre niveles de un mismo ordenamiento o sector; para Deviene en varias teorías generales, como una “Teoría General del Derecho” constitucional o “Teoría General del Derecho” administrativo. La “Teoría General del Derecho”, conviene aclarar, es parte de la “Ciencia del Derecho” y no de la “Filosofía Jurídica”. El derecho, por ser un conjunto de normas dotadas de coacción institucionalizada, tiene la capacidad de ordenar imperativamente la convivencia en una determinada sociedad, lo que nos lleva a relacionar la realidad jurídica con la realidad del poder político. Es inconcebible un ordenamiento jurídico sin el uso del poder, específicamente de la fuerza. Esto no significa equipararlo a la fuerza, sino reconocer la necesidad de esta para la realización del derecho. Las normas del derecho tienen como ultimo fundamento de validez al poder soberano y están garantizadas, a su vez, por la fuerza de ese poder. Pero cabe agregar que el derecho también es un medio para racionalizar el uso del poder, por lo tanto, de la fuerza. Desde la modernidad se ha entendido el poder como el poder del Estado, la forma de organización de poder político, y esta referido a la posibilidad de imponerlo por la fuerza en caso de incumplimiento. Pero en los umbrales del siglo XII, el poder del Estado, o mejor dicho, de los estados nacionales, comienza a ser desbordado por la realidad. La humanidad ha recorrido un largo y trabajoso itinerario para redescubrir verdades implícitas en sus orígenes y reconocer que el mundo esta regido por un orden global, basado en la diversidad, donde la dignidad de la persona tiene primacía absoluta. Así, los puntos fundamentales de la agenda para el fin del milenio, pueden resumirse en tres aspectos básicos: derechos humanos, globalización y preservación del ecosistema. Ninguna disciplina del conocimiento humano ha podido sustraerse a las exigencias de estos tópicos predominantes que, a su vez, están estrechamente vinculados entre si. La realidad nos está enseñando que la supervivencia de la humanidad depende, en gran parte, de reconocer la existencia del orden y su diversidad. Y si referimos esta realidad al tema que nos ocupa, es necesario admitir que el iusnaturalismo se compadece más con ella que las distintas variantes del positivismo predominante en los últimos siglos. Lenta, pero inexorablemente, comienza a dilucidarse una cuestión clave en la “Filosofía Jurídica”, que lleva a determinar si por derecho debe entenderse, exclusivamente, al sistema de normas e instituciones establecidas por los poderes públicos, deben admitirse otras anteriores o superiores a las mismas. La visión de un orden global y diverso esta obligado a compatibilizar las normas positivas con esas otras normas o principios que no precisan ser establecidos por los poderes públicos para ser derecho. Una de las principales corrientes dentro de la Filosofía del Derecho es el positivismo jurídico, que no admite como derecho más que el positivo, al punto que ciertos exponentes de esta corriente llegan al extremo de afirmar que las normas positivas son el unido criterio posible de justicia. Por su parte, el derecho natural parte de distinguir dos clases de derecho: el natural y el positivo, siendo que el primero antecede al segundo, representando su modelo y orientación. Contrario a lo que suponen los positivistas, quienes niegan la juridicidad del derecho natural, este si representa un conjunto de autenticas normas jurídicas, situadas a un nivel mas alto que las normas jurídicas positivas. En tal caso, no deben confundirse “juridicidad” y “positividad”, porque una cosa es la vigencia de las normas positivas y otra la existencia de normas vinculantes no precisamente promulgadas por los poderes públicos. La positividad es un elemento externo o accidental de la naturaleza del derecho; por lo que no es admisible negar el carácter jurídico del derecho natural afirmado que no es positivo, toda vez que la positividad no es una cualidad esencial del derecho. Por otra parte, al derecho positivo y la valoración critica de sus normas. Inicialmente, marca las pautas a seguir, y, posteriormente, valora y corrige las normas ya promulgadas. La doble tarea inspiradora y valorativa es la gran función que ha desplegado el derecho natural en la historia, toda vez que ha posibilitado cambiar el orden social y político existente por otro más justo. Esto permite situarnos en perspectiva para diferenciar, en los últimos siglos, tres etapas sucesivas en la evolución del derecho. La primera, corresponde al reconocimiento de los derechos individuales, plasmados en el constitucionalismo liberal clásico de fines del siglo VXIIII y principios del XIX. La segunda, corresponde a los derechos sociales y económicos que comenzaron a surgir al finalizar la Primera Guerra Mundial, cuando el derecho incursiono en todas las manifestaciones de la vida social en un intento de racionalizar el poder. Y la tercera, la más reciente, representa un conjunto de derechos basados en la solidaridad humana que se desprende del reconocimiento del orden del mundo, su dinámica globalizadota y su diversidad. Los derechos surgidos en la, tercera etapa se van afianzando paulatinamente y aceleradamente, como un imperativo de la conciencia del orden global y diverso, por lo tanto están caracterizados por un acendrado humanismo y responde a una visión decididamente universal. Tales derechos son el fruto de la irrupción incontenible de nuevos valores sociales, compartidos por gran parte de la humanidad, donde han jugado un papel determinante los últimos avances de la ciencia y de la tecnología, que favorecen la difusión de la visión global, pero que exponen, también, la grave amenaza que representa para la existencia del ser humano y la conservación de su hábitat la utilización inapropiada de los frutos del conocimiento. A raíz de todo esto han cobrado vida numerosos derechos, nacidos de la constante reflexión sobre cuestiones relativas a la dignidad humana, a la paz, al medio ambiente, a la salud y a la calidad de vida. Si bien el derecho siempre suele ir a la zaga de los fenómenos económicos y sociales, podemos afirmar que en la actualidad esta avanzando aceleradamente en el propósito de adecuarse a la realidad, obligado por las poderosas fuerzas que impulsan la globalización en el mundo moderno. Existen signos evidentes de la incidencia de la globalización en el derecho. Por ejemplo cuando el Derecho Internacional evoluciona rápidamente y asume una función cada vez más dominante sobre los sistemas jurídicos nacionales. También se advierte cuando los sistemas jurídicos de los diversos Estados se interrelacionan cada vez mas entre si y con sistemas jurídicos internacionales de diversa envergadura, orientados a la construcción de un sistema jurídico mundial, cuya concreción pareciera inevitable a esta altura de la historia de la humanidad. De las arcaicas nociones de la “comitas Pentium” (cortesía internacional) y el principio de “pact sunt Servando” (los pactos deben ser cumplidos), en pocos decenios se han pasado a organizaciones complejas, como la ONU, la OTAN, la Unión Europea y otras mas, basada en estructuras jurídicas que poseen inclusive tribunales con “imperium”, no solo sobre los Estados Nacionales, sino también sobre las personas físicas y jurídicas de esos Estados. En la segunda mitad de este siglo se han registrado profundas transformaciones en el humanidad, haciendo mucho mas complejas las relaciones sociales, debido al extraordinario crecimiento de los medios de comunicación, la expansión de la economía global, la explotación de los recursos naturales y la fuerte explosión demográfica, todo esto ha obligado al derecho a incursionar no solo en todos los ámbitos de la vida social, sino también en el ecológico. Están dadas las condiciones para que el derecho sometido a las influencias del entorno social y naturalse transforme, cambie su estructura, haciendo que sus funciones se modifiquen y amplíen. La comprensión del proceso complejo que representa la creciente globalización del derecho, dentro del contexto de la sociedad y la economía mundial, y la posibilidad de su estructuración coherente, es una tarea difícil, pero necesaria e impostergable. Representa el desafío inmediato para teóricos y prácticos en la materia, pues es de suma importancia para construir la sociedad que se avecina. Andrés Bello y el Código Civil Salvadoreño Por Dr. José Enrique Silva Discurso de Ingreso a la Academia Salvadoreña de la Lengua el 8 de abril de 1994. Quiero, desde los inicios de mi intervención agradecer la generosidad de quienes me propusieron y aceptaron como individuo de Número de la Academia Salvadoreña de la Legua, correspondiente de la Real Academia Española. Con la satisfacción y la honra de ser recibido en tan prestigiosa Academia, cuya fecunda historia se remonta a una admirable distancia de más de cien años, viene a nuestro recuerdo la personalidad y la obra de aquellos ilustres académicos que iniciaron una labor singular ahora proyectada con orgullo, en el pasar de los años. Por los sugestivos caminos del tiempo nos acercamos a ese templo respetable que forjaron mentes laboriosas y pujantes. Con respeto nos postramos ante la imagen de la cultura superior que nuestro ante pasados lograron. Y a la luz de los recuerdos gratos, asumo la responsabilidad de este honroso sitial que es la silla «U» que antes correspondiera al muy ilustre Académico, doctor Napoleón Rodríguez Ruiz, intelectual de valía y a quien, en buena hora, apreciamos cercanamente en los claustros solemnes de nuestra Universidad Nacional, cuando desempeñaba con sobrados méritos el cargo de Rector Magnífico. Nuestros agradecimientos para el doctor Alfredo Martínez Moreno, Director de la Academia, y el doctor José David Escobar Galindo, Vice-Director de la misma, que ahora tendrá a su cargo el discurso de contestación. Son ambos profesionales distinguidos y auténticos exponentes del intelecto salvadoreño, merecedores de elogios y de reconocimiento. Y como es costumbre de rigor hacer referencia y elogio del Académico a quien me corresponde sustituir, esa misión es tanto más grata al evocar, con mucho cariño, la figura siempre presenta del doctor Napoleón Rodríguez Ruiz, que siempre me dispensó su cordialidad y su amistad cuando, como Rector de la Universidad de El Salvador, me confió en 1961 las responsabilidades de jefe del Departamento de Extensión Cultural del alma Máter, además de las de la Secretaría General de la misma en algunas oportunidades. Su tarea como intelectual queda plasmada en novelas tan valiosas, como “Jaraguá”. Considerada como expresión genuina de nuestras costumbres rurales. Pero también quiero traer a la memoria sus pulcras actuaciones como Juez y Magistrado y, sobre todo, como autor de la obra “Historia de las Instituciones Jurídicas Salvadoreñas”. Se trata, en verdad de una armoniosa historia del derecho patrio, matizada de documentos, de fechas, de decretos importantes, todo ello conformando un desarrollo de lo que nuestros legisladores han realizado para dotarnos de una legislación propia. Por eso vale la obra. De ella salen, rutilantes y ejemplares, nuestros próceres afanados en estructurar una patria libre de ataduras y firme en sus nacientes instituciones. Quien quiera conocer nuestros orígenes, de pueblo soberano, debe adentrarse en la lectura de este libro útil que no sólo enseña el pasado, sino también da las bases para estructurar el futuro de nuestra organización jurídica. No es ocioso repetir algo mencionado por el escritor venezolano Mariano Picón Salas, al pronunciar su discurso de ingreso a la Academia de Historia de su país. «Fue un lugar común de las últimas promociones –decía- considerar las Academias como herméticos sanedrines donde los escribas de la vieja ley parecen resguarde contra el tumulto siempre cambiante de o humano, contra las corrientes- a veces enrarecidas- del tiempo histórico». Aludía también Picón Salas, a las bien recordadas y despectivas palabras de Rubén Darío que, desde su respetada fortaleza de poeta universal, exclamó: «De las Academias, líbranos Señor». Esas opiniones que no tienen razón de ser, provenían de los grupos literarios al comenzar el Modernismo. La insurgencia juvenil, tempestuosa y no siempre mesurada, debió aceptar después que no se nace por generación espontánea y que todo quehacer intelectual tiene su base en aquel cumplieron nuestros antecesores. Del pasado nace, entonces, la lección para lo provenir. La juvenil rebeldía debe reconocer que las posiciones individualistas y aisladas a nada conducen, en tanto que la conciencia de grupo, solidaria y comunidad, como la de los Ateneos y Academias, hace entrega de una cosecha óptima que es el producto de tareas comunes y de conjunto. De ahí que pertenecer a una Academia como esta, al mismo tiempo que constituye un alto honor, crea responsabilidades que nuestros descendientes tendrán que valorar para aprender un nuevo ciclo. Nada puede haber de improvisación en las labores de la cultura y del arte. Las cotidianas lecciones de la historia nos permiten apreciar los valores del pretérito que signan rutas y constituyen ejemplos para las generaciones que vendrán. Hoy, más que nunca, cabe recordar aquellas palabras del insigne español Menéndez Pelayo, puestas en el frontispicio de una casa de Bogotá, para ser leídas por las generaciones actuales. “Donde no se conserva piadosamente la herencia del pasado, pobre o rica, grande o pequeña, no esperemos que brote un pensamiento original ni una idea dominadora. Un pueblo nuevo no puede improvisarlo todo, menos la cultura intelectual. EL CODIGO CIVIL DE BELLO “Había en don Andrés Bello muchos hombres: un Filosofo, un crítico, un poeta, un dramático, un Estadista y un jurisconsulto de primer orden”. Miguel Luís Amunategui El bicentenario del nacimiento de Andrés Bello en 1781, sirvió para recordar la gran variedad de su obra que muestra a cada instante una faz diferente. En efecto, su condición de insigne humanista, de erudito y de jurisconsulto y, por sobre todo, de ilustre mentor que se proyecto con sus lecciones orales de gramática castellana y latina, derecho natural, internacional y romana y literatura, le perfilan como uno de los exponentes de la cultura americana. Aquí le mencionamos como estudioso del Derecho y como autor del Código Civil de Chile, obra esta que según Raoul de la Grasserie, es la mas completa y original en cuanto a sus disposiciones, entre los Códigos Civiles Hispanoamericanos de la segunda mitad del siglo XIX. Las obras completas de Bello, publicadas por la Universidad de Chile que el fundo, llamándosele por ello “la Casa de Bello”, incluye un tomo de “Opúsculos Jurídicos” (Tomo VII) en el que aparecen muy interesantes trabajos Sobre derecho administrativo, derecho penal y derecho penitenciario. Sus comentarios sobre el delito de difamación son excelentes, así como los que se refieren a indultos y establecimientos de confinación para delincuentes. En esos Opúsculos se incluyen, asimismo, trabajos sobre el Código de Comercio y el notable Preámbulo del Código Civil que fue el mensaje por el Presidente de la Republica de Chile, don Manuel Montt y el Ministro de Justicia, don Francisco Javier Ovalle, remitieron al Congreso el 22 de noviembre de 1855 con el Proyecto de Código Civil, cuya promulgación ocurre el 14 de diciembre de ese año, comenzando su vigencia al primero de enero de 1857. Bello llega a Chile, el 25 de junio de 1829 y por acuerdo de 31 de agosto de 1840, el Senado le designa, en unión de don Mariano de Egaña para integrar la comisión encargada de proceder a la codificación de las leyes civiles. Esa Codificación era tanto más necesaria, por aplicarse entonces en Chile, una serie de disposiciones dictadas en épocas diversas, en las que figuraban reales cedulas y reales ordenes, la Recopilación de Leyes de Indias, Novísima Recopilación de Leyes de España, Leyes de Estilo, Fuero Real, Fuero Juzgo y las Siete Partidas. Bello trabajo sin tregua no descanso en la elaboración del Proyecto, e inserto una primera parte referente a sucesiones, en el periódico oficial El Araucano, del cual era Director. Pero el proyecto definitivo fue presentado en 1853, estudiándole una comisión revisora de que era presidente, el jurisconsulto don Manuel Montt, a la vez Presidente de la Republica. En la propia Sala Presidencial se realizaron las sesiones prolongadas para estudiar el proyecto y, aunque la comisión revisora introdujo pequeñas modificaciones, la obra de Andrés Bello salio airosa de aquella prueba, correspondiéndole el merito principal como autor y por haber participado en la discusión de las reformas. El Código Civil de Bello aparece dividido en cuatro libros y un título Preliminar. A semejanza del Código Civil de Napoleón Bonaparte, promulgado en 1804, el Código de Bello reúne en el Titulo Preliminar las normas de carácter general sobre aplicación de la ley. Pero hay un detalle digno de mención mientras el Código Francés incluye En el Titulo, 6 artículos brevísimos, Bello elabora para ese mismo Titulo 53 artículos, incluyendo en el artículo primero, una perfecta y armoniosa definición de ley. Por otra parte, Bello dedica el Libro primero a personas; el segundo, a bienes; el tercero, a sucesiones, y el cuarto, a obligaciones y contratos. En las notas que bello agrega a su Código, quedan en claro sus fuentes directas: el Código Civil de Napoleón, las partidas, Derecho Romano, Leyes Españolas, Código de las Dos Sicilias, Austria, Prusia, Holanda, Baviera, y el Proyecto d Florencio García Goyena para España. Sus autores predilectos fueron Rogron, Pothier, Portails, Merlín, García Goyena, Gregorio López, Betham, Escriche, Tropolong y Savigny, Teniendo que aprender a los cincuenta años de edad, el alemán para poder leer a este ultimo en su idioma original. Uno de los más sobresalientes aportes de Bello, fue la creación del Registro del Conservador de Bienes Raíces, para dar garantía y publicidad a la situación jurídica de la propiedad y a las operaciones relacionadas con esta. Asimismo, Bello regulo lo relativo a las personas jurídicas, tanto de derecho publico, como de derecho privado, formulando con ello una especial innovación respecto a los Códigos que había tomado como fuente para su obra. Este Código Civil de Bello, enviado después de iniciada su vigencia en 1857, alas Republicas de Centro América, por conducto del Encargado de Negocios de Chile en Costa Rica, don Francisco Solano Astaburuagua, sirvió de base para que El Salvador tuviera su Primer Código Civil, promulgado en 1859, durante la Presidencia del Capitán General Gerardo Barrios, y cuya vigencia comienza en mayo de 1860. Este agradecimiento para tan ilustre jurisconsulto, es el que nos mueve ahora, después de cumplirse el bicentenario de su nacimiento, ocurrido el 19 de noviembre de 1781, en Caracas, a recordar su obra múltiple de poeta, gramatico, mentor, universitario y jurista. Nada mejor, entonces, para fortalecer el homenaje, que traer al recuerdo las palabras de otro jurista chileno de muy honda huella , o sea don Pedro Lira Urquieta, que al hacer el elogio de Bello expreso: “En un momento histórico como este, en que sus mejores enseñanzas sobre el derecho y la libertad cobran nuevo vigor, los Abogados de América le tributamos este homenaje y como elogio supremo le decimos las palabras que el clásico castellano, con entonación bíblica, dijo al varón recto: “resplandece como estrella en perpetua eternidad, por haber enseñado el camino de la justicia a muchos”. Lo literario en el Código Civil El jurista chileno Washington Silva, después de citar las frases a Alfonso Reyes de que hay que buscar las esencias mas allá de las arbitrariedades lingüísticas, estudia con mucho acierto la belleza literaria del Código Civil que nos legara Bello. Esa belleza, como se expresa en el estudio, no excluye la claridad expresiva ni el rigor conceptual. Para confirmar el aserto, se traer a cuento la opinión de Miguel Luís Amunategui Reyes, de que Andrés Bello reunía las sobresalientes dotes de un legista eximio y de un filólogo eminente. O, como expreso Jorge Gamboa Correa, que es objeto unánime el lenguaje en que el Código Civil de Chile fue redactado, por la elegancia de la construcción, la pureza del idioma y la precisa sobriedad de sus incisos “que van rodando con la majestad de una forma cincelada por mano maestra”. Esas características esenciales reúne el texto del Código elaborado por Bello como ejemplaridad y buen gusto literario, al punto de merecer estas palabras del jurista recordó, Pedro Lira Urquieta, uno de los mas amenos bellistas: “ándese con cuidado el lector, pues detrás de cada articulo se asoma un artista”. Y al mencionar esto, es preciso volver el recuerdo al depurado estilo del Código Francés de 1804, conocido como el Código Civil de Napoleón Bonaparte, lectura obligada de Henri Beyle o Stendhal, el admirado novelista francés que menospreciaran sus contemporáneos, excepto Balzac, Stendhal era un cotidiano lector del Código Civil y, según sus propias expresiones, el diario contacto con el depurado texto, le servia de estimulo para “podar sus prosas de aderezos inútiles”. O, como dijera el argentino Cesar Tiempo, esa lectura pretendía, más que despojar de énfasis su estilo, “farlecerlo precisamente en una de las muestras del estilo napoleónico”. Ya en el desarrollo de un analista de las definiciones contenidas en el Código ejemplar de Bello, al invocar Washington Silva, el concepto de que ritmo es “una adecuada ordenación de los miembros melódicos del periodo, con sus tensiones y distensiones correspondientes”, explica gráficamente la definición de ley con un periodo correspondiente”, explica gráficamente la definición de ley con un periodo bimembre, con tres tiempos en tensión y tres en detención: “La ley es una declaración de la voluntad soberana, que manifiesta en la forma prescrita por la Constitución manda, prohíbe o permite”. Y lo mismo ocurre con el ritmo sobre la costumbre: “La costumbre no constituye derecho, sino en los casos en que la ley se remite a ella”. No en balde afirma Lira Urquieta, apoyado en la opinión del francés Julián Bonecasse, que en el Código Civil de Chile, se dan los caracteres de un autentico clasicismo jurídico, estructurando en cuatro aspectos que son: 1) Culto por la norma o sea el respeto al texto legal para los antiguos o veneración a las fuentes reales del Derecho para los autores modernos; 2) Elemento racional o sea el predomino de la reflexión sobre las arbitrarias interpretaciones subjetivas; 3) Imitación de los antiguos, sobre todo el Derecho Romano; y, 4) Cuadro claro de los géneros e instituciones jurídicas. Con acierto se ha dicho, para ejemplificar lo literario en las definiciones de Bello, algo que podemos percibir y admirar en esta: “Se entiende por la playa de mar la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan en las mas altas mareas”. De inmediato, de la sola lectura, entramos en contacto con los movimientos acompasados de las olas marinas que asombran nuestro espíritu y le fortifican con su ritmo cambiante tan lleno de armonía y pujanza. Por todo ello, corresponde destacar que las disposiciones del Código de Bello, como lo señala el jurista Carlos Vicuña en su trabajo titulado “la Lengua del Código Civil”, contienen una sintaxis perfecta y una claridad resplandeciente de gran eufonía estilística que no da paso a oscuridad alguna. Razón hay, pues, para que esas disposiciones no sean atropelladas por una enseñanza de pedagogos sin doctrina o tervigersadas por una jurisprudencia ciega y rutinaria. Por sobre todo, cabe reconocer, que ameritan una interpretación lisa y llana y que jueces y profesores deben admitir que la escritura del Código ha sido hecha como expreso Gonzalo de Ceceo: “en Román paladino, en el cual suele el pueblo hablar con su vecino. Definición de la ley Nuestro Código Civil define en su art. 1: “La Ley es una declaración de la voluntad soberana que, manifiesta en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite”. Es interesante conocer la edición primera de nuestro Código Civil, promulgando por el Capitán General Gerardo Barrios en 1859 y publicado en Nueva Cork, en 1860, año que marca también el comienzo de su vigencia. La definición de la ley se tomo íntegramente del Código Civil de Chile. En el ordenamiento chileno, el Art. 1 dice: “La ley es declaración de la voluntad soberana que, manifestaba en la forma prescrita por la Constitución, manda, prohíbe o permite”. Como puede advertirse, los legisladores criollos no cambiaron, ni las comas, menos la redacción del artículo. Y es que no se podía hacer otras cosas. La definición de ley, admirada por su precisión y armonía, es obre de Bello, quien unía a su calidad de jurista, la de conocedor del idioma castellano. El Código de Napoleón Bonaparte, de 1804, llamado después el Código Civil de los franceses, no contiene ninguna definición de la ley y comienza en su Art.1 con lo relativo a la obligatoriedad de la ley, expresando en el primero inciso: “Las leyes obligatorias en todo el territorio francés en virtud de la promulgación de que las mismas haga el primero cónsul”. Refiere Miguel Luís Amunategui Reyes, en una pequeña obre publicada en Santiago de Chile, en 1889, que Bello, siguiendo a los franceses, cometió la misma falta en su primer Proyecto de Código Civil; pero mas tarde reparo su olvido, por mandarlo así la lógica, porque la palabra ley, a la que le dedicaba un titulo especial y que mencionaba de trecho en trecho, exigía ser definida con toda precisión. Ello enmendó así, su otro error de denominar ley a cada artículo del Código, siguiendo la nomenclatura de Las Partidas. Después de muchas vacilaciones y dudas como expresa Amunategui Reyes y convencido Bello de las necesidades de incluir una definición de la Ley, “La ley es una declaración de la voluntad soberana que manda, prohíbe o permite”. No contento con ella, la modifico posteriormente por esta”: “La ley es una declararon constitucionalmente expendida que manda, prohíbe o permite”. Finalmente, la fórmula definitiva y consagrada en el Código Civil, es la que figura en el frontispicio y que antes fue citada. Don Enrique Cood, un gran civilista chileno, opino que el cambio en la redacción de Bello Cood, un gran civilista chileno, opino que el cambio en la redacción de Bello de “constitucionalmente expedida” por “manifestada en la forma prescrita por la Constitución” indicaba el propósito de que únicamente se considerase ley, la emanada de la voluntad soberana, siguiéndose los tramites dispuestos por la Constitución. Observadas esas formalidades, no importa que se considere injusta la Ley, o inicua o absurda. La obligación de todos es obedecerla, sin poder, asimismo, alegar su ignorancia, después de publicada en el Diario Oficial, por presumirse de derecho ese conocimiento. Se pregunta ¡de donde tomo Bello su definición de ley? ¡es original o tiene semejanza con otras definiciones? No pude tomarla del proyecto español del Código Civil de Florencio García Goyena, porque dicho proyecto carecía de ella. Laurent, en sus principios de Derecho Civil, recuerda la definición de Portalis: “La Ley es una declaración solemne de voluntad del soberano sobre un objeto de interés común”, y a su juicio debe agregarse “y de régimen interior”, a fin de distinguir la ley del tratado. Demolombe, comentarista del Código Civil Francés, aporto una definición que se acerca a la de Bello: “La ley es una regla establecida por la autoridad que, según la constitución política, tiene el poder de mandar, prohibir o permitir, en toda la extensión del Estado”. Como quiera que la semejanza existe, no es procedente regatear a Bello, el merito principal de haber dado a Chile, no solo una admirable definición de ley, sino todo un Código Civil, que es modelo de perfección gramatical y de ajustada técnica jurídica y que lo mas importante aun sirvió a los demás países de Latinoamérica, para forjar sus códigos civiles. Dos cartas sobre el origen del Código Civil Salvadoreño La promulgación del Código Civil de Chile el 14 de diciembre de 1855 y cuya vigencia comienza el 1º de enero de 1857, constituye un suceso memorable que marca una nueva etapa en la historia del derecho de Latinoamérica. Antes, bajo la influencia de la codicacion europea, sobre todo el Código Civil de Napoleón Bonaparte de 1804, habían surgido como intentos primigenios dignos de mención, el Código Civil de Santa Cruz, en Bolivia, de 1831, cuyos 1500 artículos incluyen un titulo preliminar sobre personas, bienes, y modificaciones de la propiedad, y el Código Civil en Perú, en 1852. Este último se da, después de la preparación de dos proyectos, uno del magistrado Manuel Laureanda de Baldar y otro de Gómez Sánchez y Maridaje, respectivamente, de los 1834 y 1845. El Código Civil Chileno, mas conocido como Código de Bello, por haber sido obra casi exclusiva del gramatico ilustre don Andrés Bello, quien trabajo durante quince años en esta obra calificada como la mas original y competa de su tiempo, se proyecto son rapidez por todos los pueblos del Nuevo mundo. En algunos casos, sirvió como documento de trabajo, aunque si llegarse a un adopción total, como ocurrió en Argentina, en donde el recordado Dalmacio Vélez Sarsfield le tomo muy en cuenta para redacta el Código Civil en Uruguay, cuando el jurista argentino Tristan Narvaja, redacta el Código Civil para ese país, por cierto sancionado el 22 de enero de 1868 y, luego de algunas alternativas, vigente desde el primero de enero de 1869. En todo caso, la adopción del Código de Bello fue total, copiándose casi íntegramente sus disposiciones. Tal lo acaecido en Ecuador, Colombia, Nicaragua y El Salvador. En su “Historia de las instituciones Jurídicas Salvadoreñas”, el doctor Napoleón Rodríguez Ruiz, en el Tomo I; transcribe la carta que el Ministro de Relaciones Exteriores de El Salvador, don Juan J. Bonilla, dirigió al de Chile, en 1857, agradeciendo el envió de un ejemplar del Código Civil Chileno. La carta dice: “Ministerio General del Gobierno de la Republica de El Salvador. Cojutepeque, septiembre de 1857. Señor: el Señor don Francisco Solano Astaburruaga, Encargado de Negocios de esa Republica cerca del gobierno de Costa Rica, hizo llegar de sus manos junto con muy atenta nota oficial de V.E. fechada 23 de marzo, los ejemplares de la Historia física y política de Chile publicada por don Claudio Gay y del nuevo Código mandado observar en esa republica, cuyas dos obras obsequia a ese Gobierno, el de V. E. aceptando el mío esta muestra de la benevolencia y cortesía de su amigo del Gobierno Chileno, me ordena expresar a V. E. el sentimiento de gratitud y al propio tiempo sus simpatías y vivos deseos de todas las cosas de esa Republica, adelanten y prosperen cada día mas en la misma promoción con que esta ahora ha seguido imperturbable entre las naciones hispanoamericanas su gloriosa carrera de paz y de progreso. Aprovecho la presente ocasión, para ofrecer a nuestra excelencia las seguridades de mi aprecio y consideración, la mas perfecta, con que soy su muy atento y seguro servidor. Juan J. Bonilla al excelentísimo Sr. Ministro de Relaciones Exteriores de la Republica de Chile”. Si interesante es la nota de agradecimiento del gobierno salvadoreño al de Chile, por el envió del Código civil que sirvió de base para el nuestro de 1860, también lo es la carta enviada de Chile a El Salvador, por el señor Ovalle, en ese entonces Ministro de Relacione Exteriores, como necesario complemento. Aparece en la obra “Antecedentes Legislativos y trabajos preparatorios del Código Civil de Chile”, recopilados por el profesor Enrique Cood, uno de los mas grandes juristas chilenos, reeditada en 1957, con ocasión del centenario del Código de Bello. La obra relacionada es de un gran valor histórico, pues en ella se colocan, por su orden, informes y debates parlamentarios y trabajos de las comisiones redactoras y revisoras, tan útiles para establecer la historia fidedigna de la ley, así como la correspondencia del Ministro de Justicia, que lo era también de Relaciones Exteriores. Y en esa correspondencia se incluye la siguiente carta: “23 de marzo de 1857” Señor: por conducto de don Francisco Solano Astaburuaga, Encargado de Negocios de este gobierno cerca del de Costa Rica, recibirá V. E. un ejemplar de I Historia Física y Política de Chile, publicada por don Claudio Gay, y, otro del nuevo Código Civil, sancionado y mandado observar en la República, obras que mi gobierno manda de obsequio al de esa, y espera que aceptara gustoso como concernientes a un país amigo. Me valgo de esta ocasión para ofrecer a V. E. los sentimientos de mi alta y distinguida consideración con que soy. Francisco Javier Ovalle. A los Ministros de Relaciones Exteriores de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua”. Archivo Nacional/ Ministerio de Relaciones Exteriores/Correspondencia con los gobiernos extranjeros 1855/66”. Con ellos se explica, entonces, como fue que vino a El Salvador, por atención del gobierno de Chile, el ejemplar del Código Civil que sintetiza la más formidable labor del filólogo y gramatico Andrés Bello. Ese ejemplar sirvió a la comisión redactora de nuestro Código Civil, integrada por los licenciados José Maria Silva y Ángel Quiroz, para forjar la obra que más adelante reviso la comisión que formaron los licenciados Tomas Ayon, Anselmo Paiz y Eustaquio Cuellar. La misma comisión revisora se encarga de aceptar, en su informe de 20 de agosto de 1859 al Presidente de la Republica de ese entonces Capitán General Gerardo Barrios, lo que sigue: “Por lo que toca al método y plan de la obra, la comisión observa, que se ha seguido el del Código chileno, que en realidad el más completo; como que en su formación se consultaron varios códigos de Europa y de América. La promulgación de nuestro Código Civil en 1860, así como la de nuestro primer Código Penal de los años 1825/1826, y la de nuestro primero Código de Comercio de primero de diciembre de 1855, significaron los primeros pasos de nuestra independencia jurídica, afirmándonos como pueblo apto para darse sus propias leyes. Andrés Bello y Antonio José de Irisarri En la historia de la cultura y de la diplomacia de América, hay dos nombres muy estrechamente unidos. Corresponden a distinguidos intelectuales, identificados en tiempos, lugares e ideales: Andrés Bello y Antonio José de Irisarri. El primero nació en Venezuela, pero su obra fecunda ha quedado realizada en Chile, en donde fundó la Universidad y se desempeño como su primer Rector redacto el Código Civil y escribió libros de perdurables meritos. Su vida (1781-1865) constituye la incesante actividad de un verdadero humanista que se proyecto a muchos campos; fue filólogo, pedagogo y, sobre todo, un estudioso sin tregua. Irisarri nacido en Guatemala, de muy ilustre cuna, había recibido como dice don Pedro Lira Urquieta, uno de los más notables biografos de Bello, “una educación esmerada y estaba adornado de todas las prendas que dan brillo en el mundo”. Las vidas de Bello y de Irrisarri, se entrecruzan en Londres, cuando este último, vinculado en Chile con la influyente familia de los Larrain, llega a Inglaterra, en las primeras semanas de 1819, como hombre de confianza de don Bernardo O´Higgins, director supremo de la Republica e Chile, en calidad de Embajador. Se conocen hasta el año 1820, en casa del diplomático colombiano Francisco Antonio Cea y la amistad con Irisarri sirve a Bello, para entrar al servicio de Chile, como Secretario de su Embajada en Londres y, luego, para marchar a Santiago en 1829, cuando cerradas las puertas que pudo abrirle su patria, busco mejores horizontes para su innegable de sabio. Antonio José de Irisarri, el ilustrado guatemalteco, fue un escritor admirable que dio sus servicios a varios países, entre ellos Nicaragua y el Salvador. En Washington actuó como Ministro Plenipotenciario de Nicaragua y como agente diplomático de Guatemala y El Salvador. En 1860, siendo Jefe del Estado salvadoreño, el Capitán General Gerardo Barrios, se llevo a cabo una admirable labor de codificación, promulgándose cuatro ordenamientos así: “Código Civil, Código Penal, Código de Procedimientos Civiles y Código de Instrucción Criminal”. En ese tiempo, como lo indica el propio Presidente Barrios, en su Mensaje leído al Cuerpo Diplomático el 29 de enero de 1860, se dispuso que, por razones económicas y practicas, la publicación del Código Civil y del Código Penal se hiciese en Estados Unidos, comisionando para tan importante misión, al escritor Irisarri, que por entonces fungía como nuestro Encargado de Negocios en ese país. Dice así el párrafo del mensaje de Barrios: “Tanto por economía, como porque la impresión y empastadura de las obras, se hiciesen con perfección, mande a Norte América los originales para que el distinguido literato Don Antonio José de Irisarri, nuestro Encargado de Negocios, se encomendara de ese trabajo, que lo acepto gustoso según los avisos que últimamente he tenido, estarán dentro de un mes o dos en nuestro poder los nuevos Códigos”. Irisarri cumplió la tarea encomendada, con mucho cierto. La impresión del Código Civil, que fue el primero ordenamiento en esa materia que nuestro país tuvo, se hizo en Nueva Cork, en la imprenta de Eduardo O. Jenkins, en la 26 Calle de Frankfort, en 1860. En un papel excelente y una esmerada presentación, la obra incluye el informe de la Comisión Revisora, el decreto de promulgación de 23 de agosto de 1859 y el texto del Código Civil; con 2435 artículos, erratas e índice. Conforme decreto de 10 de abril de 1860, se ordeno la publicación que mas bien era divulgación en cada uno de los pueblos, villas y ciudades de El Salvador, y por cada ejemplar del Código Civil se cobro “Indefectiblemente y sin excepción (sic) alguna, la cantidad de ocho pesos”. La publicación del Código Civil Penal, se efectuó en Nueva Cork, en la Imprenta de Esteban Hallet, que funcionada en la Nº 107 de la Calle de Fulton, en 1860. Esta edición incluye, además del decreto de promulgación de fecha 28 de septiembre de 1859, el texto del Código con 541 artículos, en índice y las erratas. La Edición del Código Penal, era de menor calidad respecto a la del Código Civil, en cuanto al papel empleado y la presentación tipográfica. En ambos, por dificultades idiomáticas, fue excesivo el número de erratas a grado tal que, respecto al Código Civil, se volvió necesario publicar un decreto especial De 30 de abril de 1860, cuyo considerando único era elocuente: “El Presidente de la Republica de El Salvador, Considerando: Que habiéndose pasado el Código Civil impreso en Nueva Cork a la Comisión que lo redacto para que lo examinase; y resultando de su informe que además de las erratas salvadas en la obra, subsisten otras muchas, y que lagunas de ellas pueden alterar el sentido de la ley, para rectificarlas de una manera autentica. Decreta…”. No obstante de tales dificultades, es justo reconocer que la misión del ilustre guatemalteco Irisarri fue encomiable y que, por ello, su nombre esta identificado plenamente con la útil labor desarrollada por el gobierno del Capitán General Gerardo Barrios, en lo que se refiere a su obra legislativa. Elogio de Andrés Bello Como el que llega al final de un emocionante camino, corresponde dar fin y epilogar el discurso en elogio a quien hizo posible que afirmáramos nuestra independencia jurídica con el Código Civil ejemplar, redactado con maestría. De Chile vino el ordenamiento que sirvió de base al nuestro y de ahí que volvamos nuestros ojos agradecidos al autor de sus admirables disposiciones. Andrés Bello, el gramatico, el jurista, el internacionalista, el funcionario y, en suma, el hombre de esfuerzo sin fatiga y de sabiduría sin limites, gana nuestra admiración de salvadoreños por su contribución a nuestro progreso jurídico. No en balde el ilustre miembro de la Real Academia Española, don Manuel Cañete le proclamo, como cuenta Miguel Luís Amunategui en su memorarle “Vida de don Andrés Bello”, “el príncipe de los poetas y escritores del Nuevo Mundo”. Y el poeta Manuel del Palacio con inspirado verso le dedica: “… a los ecos de su voz vibrante, Se incorpora en la tumba Gracilazo Y le contempla con amor Cervantes.” También quise que este homenaje fuera medianamente digno de aquel que dio a Venezuela y a Chile, sus dos Patrias jubilosas por los meritos del hijo meitirismo, doble corona de laureles. Su gloria traspasa, climas y lejanías. Su saber vasto y fecundo le ha ganado permanentemente sitial de admiración y gloria. Con mucha fortuna se han designado a Bello como el preceptor de América. Y, en efecto, su prestigio de codificador por excelencia y de reformador prudente y cauteloso, nos lo reflejan como el redactor de disposiciones que han resistido los embates del tiempo y de las nuevas ideas. No es cierto que su Código Civil sea una reproducción literal del Código de Napoleón o de los franceses como se le llama. Si bien de el ciertas líneas generales y algunas taxativas reglas, sus esquemas le apartan y ganaron el necesario vuelo para lograr creaciones propias y originales. De aquí que sea adoptado en conjunto en legislaciones de Ecuador, Colombia, varios países de Centro América, inclusive El Salvador y haber inspirado a Dalmacio y Uruguay. Por eso se evoca el nombre de Andrés Bello con agradecimiento y respeto. Se lee su mensaje siempre vivo y permanente. Se venera su rutilante imagen de consultor y sabio. Al apagarse el día y llegar la nocturnidad con el misterio de sus lunaciones, se escucha el eco quejumbrosos de la poética oración tan cargada de armonía y que tradujo con devoción: “Sacude el polvo el árbol del camino, Al soplo de la noche; y en el suelto Manto de la sutil neblina envuelto, Se ve temblar el viejo torreón…”. Su obra deja rastros imborrables, retazos de una historia que no se olvida y que jamás trataremos de cambiar. Al contrario, buscaremos robustecer su memoria que nos acompaña día a día, para lograr un mundo más generosos y cargado de satisfacción y júbilo. Concluyamos con palabras dedicadas a Andrés Bello, por José Ramón Medina, otro venezolano cincelador de poesías y mensajes que son el apropiado alimento para el espíritu de nuestras Patrias: “Escrito sobre la piedra el nombre. Inconmovible como la roca misma; arrogante, seguro de su ámbito, dueño ya del infinito acontecer de un pueblo. Y mientras antiguas elegías dejan caer sus alas vencidas sobre la errante niebla y una corona de mirtos y laureles ciñe la frente victoriosa, resuena en el mundo americano la voz que vigila el destino de sus grandes muertos. No es forma del rescate, sin embargo; sino cumplimiento vivo de la fecunda tarea rendida por el amoroso esfuerzo del hombre. Escrito esta sobre la piedra el nombre, allí permanece, allí se salva, allí vibra como una espada en el aire, allí dicta su lección de sueños, allí es pájaro que vuela, luz que ilumina, palabras que no detienen el tiempo ni la muerte”. San Salvador, 8 de abril de 1994. EL CONTRATO O LEASING O ARRENDAMIENTO FINANCIERO EN EL SALVADOR Lcda. Rosa M. Romagoza de López Beltrán I. INTRODUCCIÓN El presente documento en primicia se analizara desde el punto de vista económico referente al concepto de “contratos de crédito” que ha sido utilizado por la doctrina bancaria, a través de la observancia de los diversos contratos bancarios y de la misma actividad bancaria en general en nuestro país; además, es esencial la existencia de un mercado de capitales a medio plazo restringido e inaccesible, una legislación fiscal restrictiva en materia de amortizaciones y una economía en expansión que imponga a las empresas una rápida renovación tecnológica de sus instalaciones. Desde el punto de vista jurídico la problemática del negocio de crédito aparece bajo una luz diversa y se revela la intima razón que ha determinado el surgimiento del propio concepto y su transfusión en una categoría jurídica, lo cual dio surgimiento a la presente modalidad contractual denominada “Leasing” o “Arrendamiento financiero” como lo retoma la legislación salvadoreña; esta figura le permite al empresario tener a su disposición un bien en cualquiera de sus categorías, sin tener que pagar el precio de compra solo arrendarlo y, al mismo tiempo, equilibrar en cierta medida la no fácil coyuntura de la obsolescencia de dicho bien. Como una primicia esta figura es utilizada en el mercado financiero cuando una persona o empresa necesita un determinado bien, pero no esta en condiciones de destinar recursos para su adquisición. Entonces, se adquiere los servicios de alguna compañía de leasing o arrendamiento financiera u institución financiera que lo ofrezca, para que esta, de acuerdo con las especificaciones y requerimientos técnicos dados por el interesado, compre el bien requerido. Posteriormente se lo entrega a la persona para que lo utilice durante un plazo definido, a cambio del pago de una cierta cantidad de dinero, expresada en cuotas mensuales o canon de arrendamiento. La operación se formaliza a través de un contrato de arriendo con opción de compra. Una vez que se cumple el período acordado, el cliente o arrendatario puede adquirir el bien, siempre que pague una cuota adicional que suele ser igual a las canceladas anteriormente. Se debe tener presente que el acuerdo entre ambas partes es irrevocable; el bien no puede ser devuelto a la compañía de leasing o arrendante antes del plazo convenido. La duración contractual durara al menos un año. Con este sistema es posible obtener casi cualquier equipo o maquinaria, incluso si se comercializa en el extranjero. II. ALGUNOS CONCEPTO DE LEASIGN O ARRENDAMIENTO FINANCIERO a) Se entiende por arrendamiento financiero, el contrato mediante el cual el arrendador concede el uso y goce de determinados bienes, muebles e inmuebles, por un plazo de cumplimiento forzoso al arrendatario, obligándose este último a pagar un canon de arrendamiento y otros costos establecidos por el arrendador. Al final del plazo estipulado el arrendatario tendrá la opción de comprar el bien a un precio predefinido, devolverlo o prorrogar el plazo del contrato por períodos ulteriores1 b) Se considera como el contrato de crédito por el cual un empresario (en la generalidad de los casos) toma en locación de una entidad financiera un bien de capital, previamente adquirido por ésta a tal fin o a pedido de locatario, teniendo esta locación una duración igual al plazo de vida útil del bien y un precio que permite al locador amortizar el costo total de la adquisición del bien durante el plazo de locación, con más un interés por el capital adelantado y una ganancia. Se faculta asimismo al locatario la adquisición del bien en propiedad al término de la locación mediante el pago de un precio denominado valor residual2. c) Se trata de una técnica de financiación muy difundida en la práctica. Presupone el leasing (también denominado “arrendamiento financiero”) la existencia de una operación de financiación, a medio o largo plazo, mediante la cual quien necesita un bien – normalmente maquinaria o bienes de equipo-contrata con un intermediario financiero, para que éste lo adquiera del fabricante con el fin de cederle posteriormente su uso por tiempo determinado mediante el pago de un canon periódico, transcurrido en cual dispondrá de un derecho de opción, que le permitirá quedarse con el bien (pagando el valor residual del mismo), o no (generalmente, se concierta una nueva operación de leasign). Aunque lo normal es que recaiga sobre bienes muebles de inversión o de equipo, nada impide pactar una operación de leasing sobre inmuebles (leasign inmobiliario)3. III. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Para que un contrato leasing o arrendamiento financiero se aplique y desarrolle en cualquier mercado financiero se deben considerar los principios que dieron paso a la existencia de esta modalidad es importante que se conozca, enfoque, aplique, y funcione como herramienta de fortalecimiento para los sectores empresariales, para ello es indispensable la existencia de condiciones mínimas de estabilidad en los mercados y expectativas económicas, lo anterior se determina en la práctica y desarrollo de esta modalidad en algunos países de Europa, además, de los Estados Unidos de América, en la década de los ochenta, que hasta entonces las sociedades de Leasing tomaron un rol importante, pese a que las primeras empresas fueron creadas con anterioridad. Sin embargo no se puede fijar con exactitud -ni siquiera con respecto al mercado 1 Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art. 2. Bonfanti, Mario A, Contratos Bancarios, Responsabilidad de la entidad financiera; Secreto bancario; Descuento bancario, Leasing, Factoring, Underwriting, p 265. 2 3 Broseta Pont, Manuel , Manual de Derecho Mercantil, Volumen II, Contratos Mercantiles, Derecho de los Títulos-Valores, Derecho Concursal, 12° Edición-1992, p 265. norteamericano- la "fecha o acta de nacimiento" del leasing, el desarrollo de este contrato ha exigido la concurrencia de una serie de circunstancias económicas y sociológicas4. El contrato leasing como se le denomina desde su inicio es una técnica de origen anglosajón nacida en los Estados Unidos de América. Como punto de partida de esta actividad se puede señalar el año de 1952, en que se fundó en San Francisco de California la United Status Leasing Corporación. Esta sociedad que tenía inicialmente un capital de veinte mil dólares, al cabo de dos años financió bienes de equipo por valor de tres mil dólares. Las operaciones de leasing tuvieron un desarrollo sorprendente en aquel país. En 1955 el valor de los bienes de equipo financiados en régimen de leasign financiero era de cien millones de dólares. Cinco años después, en 1967 dicho valor ascendía al un mil trescientos cincuenta millones. Tal espectacular crecimiento obedecía a un conjunto de realidades económicas que estaban presentes en el mercado norteamericano5. En El Salvador las operaciones mercantiles, están en principio delimitadas por el Código de Comercio de 1970, sin embargo, le dinámica económica nos fuerza a buscar nuevas alternativas para el ejercicio de las actividades comerciales, financieras, etc. Abriendo espacio a la figura de leasing o arrendamiento financiero, partiendo de la idea que, el sustento de la institución es fundamentalmente económico y financiero, con posterioridad nace su configuración jurídica, aplicándose el principio de que los fenómenos económicos anteceden siempre a la definición jurídica de los mismos. Dando origen a la Ley de Arrendamiento Financiero, creada mediante el decreto No. 884 de fecha 20/06/2002, publicada en el Diario Oficial No. 126, Tomo 356 del 09/07/2006; dicha regulación protege el derecho de propiedad que ejerce los arrendadores como inversionistas en los bienes arrendados, función que se cumple en virtud de la explotación económica que éstas otorgan a los usuarios del sistema. Contribuyendo así con el desarrollo en la economía nacional, con un sistema de financiamiento de bienes que fomente la inversión y sea accesible a las empresas y personas que lo soliciten. Su relación esta presidida por una simbiosis entre la economía y el derecho, estando atribuida a éste los problemas que plantean en la convivencia social las realidades económicas, sin que estas realidades puedan en ningún caso condicionar la protección jurídica, sino, por el contrario deben valorarse desde el principio de justicia para dotarlas de auténtica sanción social y del poder característico coactivo del estado6. El Leasing no puede ser asimilado a ninguno de los considerados “Contratos Bancarios”. IV. DENOMINACIÓN Existen una serie de contratos pero quizá ninguno que haya motivado una profusión de trabajos doctrinales tan importante como el de “Leasing” o “Arrendamiento Financiero”, el interés que ha despertado dentro de nuestra comunidad jurídica es considerable. 4 Larrosa Amante, Miguel, Contratos Mercantiles Modernos, Edición-2006, p 2. Larrosa Amante, Miguel, Contratos Mercantiles Modernos, Edición-2006, p 1. 6 Larrosa Amante, Miguel, Contratos Mercantiles Modernos, Edición 2006, p 1. 5 El nombre del contrato en inglés Leasing viene del verbo to lease que significa tomar o dar en arrendamiento. Desde luego, los autores se han apresurado a señalar que la expresión arrendamiento es insuficiente para indicar la complejidad misma del contrato, pues de las relaciones de las partes y de las obligaciones que surgen puede constatarse como su desarrollo excede, por muchos, el que sería propio de un simple contrato de arrendamiento. Además, en algunos aspectos, la práctica ha llegado a invertir o trasladar obligaciones que serían propias del arrendador y pasan a serlo del arrendatario en este contrato.7 La legislación francesa, por ejemplo, lo ha denominado como contrato de crédit-bail (crédito-arriendo), que si bien ha sido objeto de glosas indica que el arrendamiento se superpone con él coexiste, una función crediticia.8 Partiendo de esta idea podríamos afirmar que en América Latina comienza a hacer carrera la denominación de “arrendamiento financiero” que, si por algunos aspectos puede mostrarse insuficiente, a pesar de ello podríamos definir el contrato de leasing o arrendamiento financiero en su forma más representativa, como aquél por virtud del cual una sociedad especiliazada adquiere, a petición de su cliente, determinados bienes que le entrega a título de alquile, mediante el pago de una remuneración y con la opción para el arrendatario, al vencimiento del plazo, de continuar el contrato en nuevas condiciones o de adquirir los bienes en su poder.9 10 V. NATURALEZA JURÍDICA La naturaleza jurídica del Leasing no debemos olvidar que estamos ante una figura que, aunque evolucionada y modalizada, tiene su origen en el Derecho anglosajón. El trasplante a un sistema como el nuestro ha de hacerse con el máximo cuidado para no desvirtuar radicalmente la figura de su origen. 1. TEORIA DEL NEGOCIO FIDUCIARIO (Tesis Giovanoli) Esta tesis viene íntimamente vinculada a la del préstamo o mutuo. Prescindiendo de las formas jurídicas y de los conceptos o rótulos, ha dicho uno de sus teóricos, el leasing es, en sustancia, un préstamo que recibe la usuaria de la financiera, conservando ésta la propiedad fiduciaria de los bienes como garantía del crédito otorgado. La financiera, explica el mismo autor, 7 Rodríguez Azuero, Sergio, Contratos Bancarios, Quinta Edición-2003, Bogotá D.C., Colombia. p 698. 8 Rodríguez Azuero, Sergio, Contratos Bancarios, Quinta Edición-2003, Bogotá D.C., Colombia. p 698. 9 Rodríguez Azuero, Sergio, Contratos Bancarios, Quinta Edición-2003, Bogotá D.C., Colombia. p 699. 10 Buonocore destaca desde una perspectiva meramente semántica, que “to lease” es el verbo que en los países de lengua anglosajona se utiliza para expresar el fenómeno de que alguien toma o da en locación un bien. El vocablo “leasing” en su idioma de origen significa “arrendar” por un plazo más o menos prolongado, no ha sido admitido por nuestro idioma como leasign. efectúa un préstamo a la usuaria, pero en virtud de un mandato que ésta le ha conferido, entrega el dinero al suministrador designado por la usuaria para adquirir los bienes elegidos por ella. La propiedad de estos bienes es adquirida por la usuaria y transferida inmediatamente a la empresa de leasing en garantía del crédito. En consecuencia, ésta es la propietaria fiduciaria de los bienes durante todo el plazo del contrato; aquella es sólo la detentadora del uso del bien durante ese lapso11. A lo largo de este período, el usuario conserva el goce de los bienes; una vez que ha abonado a la sociedad de leasing la referida suma de dinero, el usuario adquiere el pleno dominio de los bienes. Sin embargo, cabe la posibilidad de que el usuario no abone el último plazo (el denominado impropiamente precio de opción de compra) en cuyo caso no adquiere la propiedad de los bienes que le cedieron. 12 La asimilación del leasing o arrendamiento financiero al préstamo de dinero no es posible, porque no existe transferencia de la propiedad de una suma de dinero, la propia sociedad de leasing adquiere los bienes, por lo que no puede pretenderse que el pago del precio al suministrador extinga una deuda del usuario. 13 Los antecedentes históricos de este tipo de negocios se suelen encontrar en la fiducia que conoció el Derecho Romano. A pesar que las fuentes históricas que se poseen sobre la fiducia no son lo suficientemente extensas y clases, parece haber consenso que en el Derecho Romano se conoció la fiducia testamentaria. Esta le permitía al testador ordenar que sus bienes y derechos fueran adquiridos, en su sucesión por un fiduciario, con el fin que éste les diera el destino previsto según las instrucciones del testador. 11 En la lógica del GIOVANOLI , el leasing produciría efectos personales oponibles entre las partes, es decir, entre la usuaria y la empresa de leasing, la cual no podrá enajenar los bienes en virtud del pacto de fiducia. Según lo anotado, pues, en el leasing se vislumbraría un real negocio fiduciario, particularmente el negocio conocido como fiducia cuya causa y consecuencias jurídicas ha promovido una importante literatura. En opinión de PUIG BRUTAU, es aquel negocio que consiste en la atribución patrimonial que uno de los contratantes (el fiduciante) realiza a favor de otro (el fiduciario), para que éste utilice el derecho adquirido para la finalidad que se haya convenido (pacto de fiducia), con la obligación del adquirente de retransmitir el bien o derecho adquirido al enajenante o un tercero, una vez cumplida dicha finalidad. Y opina PUGLIESE, por su parte, indica que se denominan fiduciarios aquellos negocios por medio de los cuales una parte transmite a la otra la plena titularidad de un derecho, contra la promesa de quien adquiere, de retransmitir el derecho mismo al enajenante o a un tercero, con la modalidad de que efectuén un cierto fin práctico. 12 Esta tesis del autor Giovanoli, es seguida por algunos otros tratadistas de la materia. Ej: Calon, Clarizia y De la Cuesta Rute, pero en contra de esta tesis se pronuncian casi la totalidad de los autores y de la jurisprudencia. 13 Larrosa Amante, Miguel, Contratos Mercantiles Modernos, Edición 2006, p 5 y 6. El fin realmente querido por las partes con el negocio fiduciario no corresponde a aquel típico del negocio mismo, el negocio es querido, y seriamente querido por las partes, pero para un fin diverso de su fin típico. Así, en un caso típico de negocio fiduciario, como es la transferencia de propiedad con el fin de garantía, la transferencia es efectivamente querida por las partes, pero no con la intención de cambio, sino con el fin de garantía. La naturaleza y la estructura del negocio fiduciario ha sido explicada por la doctrina tradicional articulando dos negocios diferentes, lo que ha llevado a llamarla "teoría del doble efecto". Según esta teoría, de un lado hay un negocio jurídico real y dispositivo, que comporta una verdadera transmisión de la propiedad o del derecho al fiduciario. De otro, hay un negocio obligatorio a restituir, posteriormente, el bien o el derecho al fiduciante o al tercero especialmente designado para ello. Este negocio se caracteriza, porque las parte eligen para su fin práctico un negocio jurídico cuyos efectos exceden de aquel fin: la transmisión de la propiedad para garantizar un crédito la cesión de un crédito para que el cesionario cobre. El fiduciario, en efecto recibe un poder jurídico del que no ha de abusar, esto es, no deberá darle un destino distinto al propuesto. Quién trasmite lo hace confiando en que no lo hará. Después de estas breves notas, vale formularse la siguiente pregunta: ¿se puede considerar al leasing como un negocio fiduciario? Creemos, de la mano de la mejor doctrina que no, toda vez que éste, ni se condice con la mecánica ni con la esencia misma del leasing. c) Contrasta con la visión fiduciaria de realidad de la mecánica del leasing: la usuaria no es propietaria de los bienes al haberlos adquirido con dinero prestado por la empresa de leasing, sino que dichos bienes son adquiridos por ésta, del proveedor indicado por aquella, con recursos propios. b) Según esto, resulta poco creíble la supuesta adquisición de la usuaria de los bienes objeto del negocio y la transmisión en garantía de ellos que efectuaría en le mismo instante a la financiera. Si se tratara de una transferencia con el fin de garantía, rasgo típico de la fiducia no se justifica la existencia de la opción de compra a favor de la usuaria, toda vez que la empresa de leasing, como fiduciaria, estaría obligada a restituir la propiedad en el momento en que la usuaria, como deudora, satisfaga el crédito, sin requerir, en consecuencia, manifestación de voluntad adicional. El leasing, por ser una figura contractual proveniente del sistema jurídico anglosajón, no es de fácil encaje en nuestro sistema continental. 2. TEORIA DEL ARRENDAMIENTO Una de las primeras teorías, sino la primera, propuesta para explicar la esencia con naturaleza del contrato de Leasing o arrendamiento financiero. La teoría del arrendamiento, se debe huir de las ficciones y examinar el leasing tal como se desarrolla en la realidad; y, en ella , dicen, se observa que la esencia de la relación jurídica entre la empresa de leasing y el arrendatario está en el cambio entre la atribución temporaria del goce de un bien y el pago de contraprestación, la cual constituye, pues la causa típica del contrato de arrendamiento. La unidad contractual del arrendamiento no queda desvirtuada por la inclusión de cláusulas que lo conforman como un arrendamiento con finalidad financiera, ni por el hecho de existir operaciones preparatorias, pues la compraventa entre el arrendador y el suministrador del bien constituye una relación jurídica separada y distinta del arrendamiento celebrado entre el primero y el usuario-arrendatario. No obstante, la adquisición del bien por sociedad del leasing es determinada directamente por el arrendamiento, ya que se trata de un contrato de ejecución adquisición del bien) dentro del marco de otro distinto (arrendamiento financiero). Reiterando, el acercamiento de la operación de leasing al contrato clásico de arrendamiento se justifica tan solo en cuanto en ambas figuras existe un elemento común, cual es, la cesión del uso y goce de un bien a cambio del pago periódico de una renta. Algunas de las diferencias entre ambas modalidades a considerarse son: el arrendamiento se trata de una simple concesión del uso y goce de un bien, mueble o inmueble, de tipo corriente, por un plazo y renta convenidos, en la operación de leasing la cesión de uso recae sobre un bien de capital productivo, adquirido con esa finalidad, y respecto del cual el usuario puede ejercer una opinión de compra. La finalidad económica jurídica del arrendamiento es diversa de la de leasing, en cuanto a que este último implica, ante todo, una forma de financiamiento para adquirir bienes de capital. Esta diferente finalidad se manifiesta en la forma en que se conciben y se ejecutan las obligaciones en el arrendamiento y en la operación de leasing. En virtud del arrendamiento el arrendador queda obligado a proporcionar al arrendatario el goce del bien arrendado. Asimismo las obligaciones de arrendatario se conciben y se ejecutan de una forma diversa en el leasing, como lo señaláramos al referirnos a los efectos jurídicos de la operación. Otra se advierte al término del arrendamiento, en cuanto a que el arrendatario debe restituir la cosa arrendada, a requerimiento o reconvención del arrendador, que de esa suerte lo pone en mora de cumplir dicha obligación. En el leasing la restitución se produce en la fecha fijada al final del alquiler y el usuario debe devolver la cosa en buen estado de mantenimiento, siempre que no haya ejercido oportunamente la opción de compra.14 Concluyendo, debemos convenir que el leasing y el arrendamiento tienen, efectivamente, un punto de encuentro, un punto común: la puesta a disposición de bienes en calidad de uso. Sin embargo, si nos atenemos a la finalidad, función y efectos de cada una de estas instituciones contractuales, tal como hemos visto, los puntos que lo distancian son muy evidentes. 3. TEORIA DE LA COMPRAVENTA Los gestores de esta doctrina disconformes con los argumentos esgrimidos por la teoría del arrendamiento, que en su opinión pretende deliberadamente sustraer el contrato al régimen jurídico de la compraventa, decidieron dirigir sus investigaciones hacía la función económica que desempeña este negocio jurídico. Cuesta Rute escribe, el leasing, es una operación de crédito y el ánimo del empresario es el mismo que le lleva a convenir una compraventa; la diferencia está 14 Sandoval López, Ricardo, Nuevas Operaciones Mercantiles, 3ª edición Act. Editorial Jurídica ConoSur Ltda. Santiago de Chile. p 22 y 23. únicamente en el modo de financiarlo.15 El intento, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia de asimilar el leasing a la compraventa con reserva de propiedad, especialmente en el plano funcional, no es el más atinado, pues el leasing no es una operación de financiamiento cualquiera, sino una de la realización de esta finalidad asume una calificación precisa y una estructuración particular. Analizando no es posible pensar en la identidad de naturaleza entre ambos negocios jurídicos, aunque aparezcan sujetos a un mismo régimen toda vez que la finalidad económica perseguida por una y otra institución contractual es distinta por ende, se puede decir, que "la identidad funcional entre la compraventa con reserva de propiedad y el leasing es más aparente que real ". TEORÍA DE CONTRATO SUI GENERIS El leasing es una figura compleja integrada por diversos elementos que, a pesar de los términos en que aparezca redactado, no debe equipararse con el arrendamiento, ni con la opción de compra, ni siguiera con el arrendamiento con opción de compra, sino que por su causa única, constituye una realidad unitaria e independiente. Al no coincidir con ninguna de las instituciones reglamentadas sistemáticamente en nuestro ordenamiento jurídico, debemos destacar su carácter de figura atípica, lo que no dispensa determinar su régimen legal. La figura atípica pone a prueba la capacidad de percepción por la jurista de las manifestaciones ofrecidas por la realidad económica, así como su ajuste al ordenamiento legal existente. No obstante lo complejo que resulta formular una idea acerca de la naturaleza de la operación en estudio, teniendo en cuenta que en ella existen dos elementos perfectamente determinados, la cesión de uso de un bien y una opción a favor del usuario, concluimos que se trata de una operación o negociación abierta, de carácter sui generis, que no puede asimilarse en especial a ninguna de las categorías dogmáticas de contrato, reconocidas en el derecho romanistas de las obligaciones y de los contratos.16 En esta operación quien selecciona el bien y realiza los tratos y acuerdo con el fabricante o proveedor, incluida la determinación del precio, por lo general, es la futura empresa usuaria; sin embargo, la que adquiere el bien, para luego ponerlo a disposición de esta última, es la empresa de leasing. Esta sui generis colaboración empresarial ha motivado que algún sector de la doctrina considere la existencia de un contrato de mandato previo a la relación arrendaticia contenida en el leasing, pues sólo así, entienden ellos, se justificaría el hecho que el bien venga electo por una persona y, posteriormente, adquirida por otra. La teoría del mandato ha sido objeto de certeras observaciones, las que no han podido ser rebatidas satisfactoriamente. En cuanto a la primera, 4. 15 De Nova, a su turno señala que el leasing operativo se acerca más a la normatividad del arrendamiento; en tanto que, el leasing financiero, tiende a acercarse más a la compraventa, sobre todo a la compraventa con reserva de propiedad. 16 Sandoval López, Ricardo, Nuevas Operaciones Mercantiles, 3ª edición Act. Editorial Jurídica ConoSur Ltda. Santiago de Chile. p 25. creemos debe ser abandonada, entre otras razones, porque no se puede considerar como mandataria a la empresa de leasing, pues ella adquiere los bienes en su nombre y por su propia cuenta, no operando, en efecto, a continuación transmisión de los mismos al no adquirir la usuaria la propiedad de los bienes. En conclusión el leasing es un contrato "sui generis", por lo tanto complejo, es decir está conformado por una pluralidad de transferencias patrimoniales, internas y externas las cuales constituyen su esencia. Esta complejidad en su constitución y ejecución muestra elementos o aspectos que superficialmente se encuentran en una serie de figuras contractuales típicas: arrendamiento, compra venta, préstamo, opción de compra, etc. El leasing, si bien se configura con elementos de esos contratos, se diferencia claramente de todos ellos, puesto que "configurar con partes", no es lo mismo que "calificar" o "naturalizar" el "todo". VI. CLASES DE ARRENDAMIENTO FINANCIERO Existen distintas clases de leasign o arrendamiento financiero, por de lo cual se analizarán las que se consideran en nuestro mercado, como principales: EL “LEASING OPERATIVO” Históricamente, el leasing operativo aparece como un negocio de comercialización al que recurrían las empresas fabricantes de bienes con un alto grado de sofisticación y con rápido proceso de obsolescencia. Estas empresas, por aquellos tiempos, se enfrentaban a empresas renuentes a adquirir bienes que corrían el riesgo de verse pronto superados por otros más modernos. Ante tal situación, no les quedó otra alternativa que arrendarlos en vez de venderlos, otorgando, además, la posibilidad de sustituir los bienes tecnológicamente obsoletos por otros más sofisticados. La duración del contrato siempre es menor a la duración o vida útil del bien, puesto que se refiere a equipos que sufren un elevado grado de envejecimiento técnico. Los seguros e impuestos que gravan al bien son a cargo –en cuanto propietario- del arrendador, y el arrendatario nunca tiene la opción de compra de aquel por un valor residual, fijado previamente para el momento de finalización del contrato. Un ejemplo típico de “leasing operativo”, es el arrendamiento de fotocopiadoras o computadoras. Definición El denominado leasing operativo, que para algún sector de la doctrina constituye la forma primitiva del leasing, es una modalidad contractual de comercialización por la cual una empresa, generalmente fabricante o proveedora, se obliga a ceder temporalmente a una empresa arrendataria el uso de un determinado bien, a cambio de una renta periódica, como contraprestación. Por lo general, este tipo de contratos vienen acompañados de una serie de servicios, tales como mantenimiento, reparación, asistencia técnica, etc. Características El leasing operativo presenta las siguientes características: 1. Los bienes que se arriendan son instrumentales de modelo standard. A la empresa arrendadora le corresponde atender la instalación, garantizar su buen funcionamiento, las cargas y gastos inherentes al derecho de propiedad y, en ciertos contratos, también asume los gastos ocasionados por el normal uso. 2. Por sus características, los bienes pueden ser fácilmente objeto de nuevos contratos. 3. La duración del contrato es usualmente breve, no más de un año por ello, resulta inferior a la vida física y económica del bien otorgado en arriendo. 4. Concede a ambas partes la facultad de resolver el contrato en cualquier momento, siempre que lo hagan con un preaviso. 5. La renta esta compuesta, por lo general, por una cuota fija y una variable. La primera, viene establecida en función de la cuota de amortización del bien, mientras que la segunda sirve para proporcionar a la arrendadora la recuperación del costo y el beneficio esperado. 6. El leasing operativo supone, para la potencial empresa arrendataria, una alternativa a la inversión directa con recursos propios. 7. Este contrato no reconoce opción de compra a favor de la empresa arrendataria, pues la transferencia de la propiedad no esta en la intención de las partes. EL “LEASING FINANCIERO” Este fenómeno negociar, en la actualidad, es el máximo exponente del clásico contrato de leasing o arrendamiento financiero, pues él traduce con eufonía la filosofía que motivó su nacimiento, desarrollo y consolidación en la praxis norteamericana. A éste, como genuino y típico contrato de financiación, y no a otro, se le ha rebautizado en Francia con el término "crédtbail"; en Bélgica, con el de "locativon amortissement"; en Italia, con el de "locazione fiananziaria"; en Portugal, con el "locacao financeira"; en España, y en nuestra patria, con el de "arrendamiento financiero". Definición A esta técnica de financiamiento, con presencia indiscutible ahora en las legislaciones y en la jurisprudencia comparadas, se le define generalmente como "un contrato por el cual una de las partes – empresa de leasing- se obliga a adquirir de un tercero determinado bienes que la otra parte ha elegido previamente, contra el pago de un precio mutuamente convenido, para su uso y disfrute durante cierto tiempo, que generalmente coincide con la vida económica y fiscal del bien, y durante el cual el contrato es irrevocable, siendo todos los gastos y riesgos por cuenta del usuario, quién, al finalizar dicho período, podrá optar por la devolución del bien, concertar un nuevo contrato o adquirir los bienes por un valor residual preestablecido". Características 1. Los bienes materiales del leasing pueden ser standard o especializados, según sean las necesidades de la empresa. 2. La duración del contrato, generalmente, coincide con la vida económica o útil del bien. 3. Usualmente se pacta que durante un determinado plazo contractual, llamado período irrevocable, ninguna de las partes puede resolver el contrato; a lo más puede hacerlo la empresa de leasing por incumplimiento de la usuaria. 4. A la expiración del citado plazo, la empresa usuaria tiene el derecho potestativo de optar por: devolver el bien, aunque ésta es más su obligación que derecho; continuar con la explotación del bien, pero a un precio reducido; adquirir el bien, pagando el valor residual preestablecido; o, por excepción, sustituir el bien por otro más moderno tecnológicamente, antes del cumplimiento del plazo contractual. 5. EL “LEASING INTERNACIONAL” En nuestro país esta modalidad funciona en armonía con la normativa tributaria e intervienen los sujetos que efectúen operaciones de arrendamiento internacional se regirán por las disposiciones contenidas en el Código Tributario y en las leyes tributarias respectivas. Los actos que tales entidades realicen estarán sujetos a las regulaciones que dichos cuerpos de ley establecen. Quienes importen maquinaria y equipo arrendados bajo la modalidad de arrendamiento financiero, para la ejecución de obras del Estado adjudicadas mediante licitación deberán registrar ante la Dirección General de la Renta de Aduanas del Ministerio de Hacienda la maquinaria y equipo a internar al país para la ejecución de tales obras, indicando las características de la misma y el período de tiempo a permanecer en el país. Para efectos del registro de dicha maquinaria y equipo deberán pagar al Fisco de la República el 4.95% del valor total convenido del arrendamiento financiero de dicha maquinaria y equipo, derechos que deberán liquidar ante la Dirección General de la Renta de Aduanas y pagar ante la Dirección General de Tesorería, según corresponda. Al momento de su internación al país, deberán pagar el 5% correspondiente al total del referido 4.95% y el pago del restante 95% del 4.95% del valor total del arrendamiento, deberá efectuarse ante la Dirección General de Tesorería, en los bancos y otras instituciones financieras autorizadas por el Ministerio de Hacienda, los primeros diez días hábiles de cada mes en cuotas iguales y sucesivas, las cuales deberán ser distribuidas proporcionalmente por cada mes del año, sin que en ningún caso pueda diferirse pagos de un año para el otro. El pago de dichas cuotas deberá ser informado por el importador adjuntando copia certificada del mismo a la Dirección General de la Renta de Aduanas para que dicha Dirección lleve el registro del valor total que se liquidó originalmente ante ella y pueda comprobar si dicha suma ha sido totalmente pagada al momento de la salida de la maquinaria y equipo del país. Será requisito para que la maquinaria y equipo salga del país el pago de la suma total liquidada. El valor que inicialmente se pague al ingreso al país será registrado por la Dirección General de la Renta de Aduanas como liquidación parcial y al haberse realizado la totalidad del pago deberá registrar la liquidación definitiva. El ingreso y salida del país de la maquinaria y equipo en referencia deberá ser objeto de comprobación por parte de sus importadores cuando la Administración Tributaria lo requiera. En el caso previsto en los cinco incisos anteriores no será aplicable lo dispuesto en el artículo 158 del Código Tributario. La deducción de los costos o gastos correspondientes en materia de Impuesto Sobre la Renta por los arrendatarios estará supeditada a la realización del pago de los correspondientes derechos establecidos en este artículo y al cumplimiento de los requisitos generales de deducción estipulados por las leyes tributarias; excepto lo relativo a la retención de impuesto sobre la renta. EL “RENTING” Podemos, en efecto, decir que el renting es un contrato en virtud del cual una de las partes, la arrendante, se obliga a ceder temporalmente a la otra parte, el arrendatario, el uso de un bien por cierta renta convenida, como contraprestación. Las operaciones de renting son contratos de arrendamiento de bienes a corto plazo, efectuadas por un arrendante especializado en “parque de maquinarias” de su propiedad, que puede ser del más variado tipo o índole (maquinarias industriales, de oficina, vehículos utilitarios o comunes, etc.). Se trata de una operación pensada para empresas que requieren -con carácter circunstancial- bienes que habrán de usar únicamente para determinado trabajo, cumplido con el cual habrá indefectiblemente de perder interés en el material, reintegrándolo a su propietario. Esta figura tiene como característica principal la carencia de opción de compra al vencimiento del contrato, y el hecho fundamental de que es el arrendante o propietario quien asume el riesgo de poder concretar nuevas contrataciones una vez fenecida la originaria. Hemos anotado que el denominado leasing operativo y el renting son simples contratos de arrendamiento, cabe una interrogante: ¿ambas instituciones son o no diferentes?, estos negocios son diferentes, entre otras razones, por lo siguiente: a) En el renting el arrendador no es un fabricante, con un tercero, que mantiene un espacio propio de bienes adquiridos de sus propios fabricantes o distribuidores: en el leasing operativo la relación jurídica del contrato se establece entre el fabricante y el usuario o arrendatario. b) Se recurre al renting por una necesidad ocasional del bien, sin que sea requerido para su utilización permanente en el funcionamiento normal de la empresa, como sucede en el caso del leasing operativo, c) El renting suele tener plazos más breves, interesando poco o nada que el bien resulte obsoleto por las innovaciones tecnológicas, d) Se ofrecen en renting, finalmente, bienes standard, esto es, bienes de fácil demanda en el mercado, lo que no sucede con el leasing operativo que otorga bienes más especializados. EL “LEASE BACK” En este contrato, una empresa libera sus capitales inmobivilizados cediendo activos a un grupo financiero que se los realquila inmediatamente. La peculiaridades de esta operación son: 1) En ningún momento se interrumpe durante ese proceso la utilización del bien. 2) Se logra un fuerte ingreso de efectivo, ya que se vende bienes. 3) La única solución que se obtiene es de carácter financiero, y no una renovación tecnológica mediante la dotación de nuevos equipos, lo que aproxima la figura al crédito puro, apartándose del leasing propiamente dicho. 4) La inconveniencia del sistema es obvia, porque se presta a fraudes. Ello suele suceder cuando la empresa locataria diluye sus activos, lo que puede ser particularmente grave en caso de quiebra. Otro inconveniente es que el lease-back también se presta para obtener créditos o financiaciones abusivas, que produzcan una gran concentración de las empresas en manos de los agentes financieros. VII. EL “LEASING INMOBILIARIO” Una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial, las empresas industriales se vieron necesitadas de grandes cantidades de dinero para su expansión con el objeto de satisfacer la extraordinaria demanda de viejos y nuevos productos. Los ingresos retenidos, las reservas generadas por las tasas de depreciación y la infusión de nuevo capital por medio de emisiones de valores no bastaban. Las empresas descubrieron entonces que se podía generar nuevo capital a través de otros usos de sus propios bienes. Podían venderse bienes de las corporaciones y sociedades, hasta fábricas enteras, y arrendarse en el mismo acto a ellas mismas. Con esta técnica, denominada sale and lease back, la empresa liberaba capital para sus operaciones, a la par que, dentro del sistema tributario típico, podía deducir los cánones de arrendamiento que pagaba sobre sus antiguos bienes. De allí, al extender el concepto al uso de bienes que antes se adquirían fue sólo un paso. En vez de comprar la propiedad deseada la corporación solicita de un tercero, las que serían las empresas de leasing, que la compre al proveedor y se la arriende bajo determinadas condiciones. Investigaciones técnico-jurídicas separa el leasing financiero de inmobiliario, que exhibe determinadas particularidades, las cuales nos dice que la “la naturaleza de los bienes inmuebles ofrecen una problemática específica cuyas soluciones no pueden ser generalizadas. Por el contrario, solamente por analogía se puede hablar en este caso de “vida útil” y de “valor residual”, conceptos que son fundamentales en el leasign mobiliario”. Respecto al leasing inmobiliario, se dice que las operaciones son reservadas al financiamiento de inmuebles de “uso profesional”, comprendiéndose entonces a los inmuebles de uso comercial, industrial, los utilizados por profesionales liberales o bien, para explotaciones agrícolas. Definición Investigaciones técnico-jurídicas separa el leasing financiero de inmobiliario, que exhibe determinadas particularidades, las cuales nos dice que “la naturaleza de los bienes inmuebles ofrecen una problemática específica cuyas soluciones no pueden ser generalizadas. Por el contrario, solamente por analogía…se puede hablar en este caso de “vida útil” y de “valor residual”, conceptos que son fundamentales en el leasign mobiliario”. Respecto al leasing inmobiliario, se dice que las operaciones son reservadas al financiamiento de inmuebles de “uso profesional”, comprendiéndose entonces a los inmuebles de uso comercial, industrial, los utilizados por profesionales liberales o bien, para explotaciones agrícolas. 17 Características: 1. El leasing inmobiliario no es una simple especie o manifestación del leasing en general; pues, aunque sustentado en la misma estructura contractual, la presencia del bien inmueble implica una serie de perfiles distintos. 2. El leasing de inmuebles presenta unas características, de hecho y de derecho, que difiere notablemente de la que ofrece la de bienes muebles. 3. En el leasing de inmuebles, el valor residual del conjunto terreno construcción suele ser superior al que éste tenía en el momento de la celebración del contrato. 4. El leasing inmobiliario, en especial el habitacional, es la técnica contractual ideal para solucionar los problemas de vivienda familiar de los sectores de menores recursos en la sociedad actual. VIII. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL LEASING O ARRENDAMIENTO FINANCIERO Podemos caracterizar al leasing o arrendamiento financiero de la manera siguiente18: a) Es consensual: porque se perfecciona con el solo consentimiento de las partes. b) Es oneroso: por la existencia de prestaciones de ambas partes. No hay que olvidar que existe una contraprestación debida por el locatario, y que – por tratarse de una locación. – el precio constituye un elemento esencial. Si no, no sólo no habría locación, sino que estaríamos frente a otro contrato: comodato. c) Es Bilateral o sinalagmático, porque produce obligaciones para ambas partes, además, no genera una vinculación “triangular”, puesto que las relaciones con el fabricante forman parte de otro contrato. 17 Es un contrato en virtud del cual una parte (el inversor o cedente en leasing) se obliga a adquirir o construir un inmueble de conformidad con los proyectos y directivas de las otra parte (explotador o adquirente en leasing) y darlo en uso a la otra parte por un largo período de tiempo, mientras que el usuario se obliga a pagar al concedente una indemnización calculada de acuerdo al capital invertido. 18 Mario A, Bonfanti, Contratos Bancarios, Responsabilidad de la entidad financiera; Secreto bancario; Descuento bancario, Leasing, Factoring, Underwriting, p 272. d) Es comutativo: porque cada parte conoce ad origine la extensión de las obligaciones que está asumiendo. e) Es no formal: no existe forma sacramental alguna exigida por la ley, entre otras cosas porque –salvo la mera mención efectuada por algún texto- el legislador lo ha ignorado, siendo suficiente su celebración por escrito. f) Es de tracto sucesivo: por su naturaleza locativa, se prolonga necesariamente su cumplimiento a través de un plazo dilatado. g) Se perfecciona por “adhesión”: conforme a lo que exhibe generalmente la práctica, es un contrato que suele concluírse mediante el empleo de formularios prerredactado por la compañía de leasing, pro lo cual suelo no caber otra posiblidad -para el locatario- que su aceptación o rechazo “en bloque”. h) Es atípico: si bien “el contrato” en sí mismo es un “tipo” de negocio, o sea, un negocio, o sea, un negocio típico, dentro de esta categoría se puede adoptar un sistema binario en el cual resulta factible denominar –a su vez- contratos “típicos” a los que aparecen regulados mediante reglamentaciones específicas, y contratos “atípicos” a los que son extraños a tales tipos, y se hallan sometidos solamente a las normas generales sobre contratación. i) De empresa: por concretarlo, sobre todo, empresas mercantiles. j) Es intuitu personae: porque existe una relación directa y determinante con la operación financiera que le sirve de base (para cuya concreción se ha de haber tenido en especial cuanta la figura y solvencia del requirente del crédito), y es precisamente por esta razón por la cual siempre los contratos de leasing contienen la prohibición para el locatario de ser sustituido por un tercero en la ejecución de él. k) Es un contrato de administración y disposición de bienes: característica que no merece ser explicada por surgir del concepto de “Leasing”. IX. REFERENTE A LAS RELACIONES JURÍDICAS ENTRE LOS DISTINTOS INTERVINIENTES EN AL OPERACIÓN DE LEASING O ARRENDAMIENTO FINANCIERO Como cualquier contrato de los de la categoría de cambio, el leasing o arrendamiento financiero es generador de derechos y obligaciones para ambas partes contractuales, es decir, se devela una relación de reciprocidad donde la obligación de una será el derecho de la otra, y a la inversa. Si esto es así, entonces, atendamos primero las obligaciones de la empresa de leasing. Intervinientes o sujetos del contrato: Arrendador (sociedad leasing): opera en un sistema abierto para la posibilidad de esta 1. operatoria por cualquier inversor. Lo habitual y normal es que pueda ser practicado por compañías especializadas en esa actividad, generalmente son entidades financieras, dadas las características muy particulares que tiene el contrato. Son las que adquieren un bien 2. 3. para arrendar su uso y disfrute, durante un plazo de tiempo determinado contractualmente.19 Arrendatario: Se refiere a un sujeto no comerciante o una empresa de cualquier naturaleza que fuere, quien se dirige a la entidad financiera para proponerle que adquiera los bienes y se los entregue en alquiler, a cambio está obligado a pagar una cantidad periódica, constante o variable, y lo suficiente para cubrir el valor de adquisición del bien y los gastos aplicables. 20 Proveedor (tercero): del bien que es dado en leasing es, jurídicamente, singular, por tratarse de un tercero en la operatoria, contra el cual no podría accionarse en caso de litigio.21 Obligaciones del Arrendador (empresa leasing) Aunque por lo general el arrendador o empresa de leasing acostumbra, a través de las cláusulas generales que contiene el contrato, exonerarse de sus obligaciones, a ella le corresponde las siguientes: a. Adquirir los bienes solicitados por la empresa usuaria, siguiendo las especificaciones técnicas y del proveedor designado por ella. Esta obligación es natural e inmediata que surge de la firma del contrato de leasing, pues con el cumplimiento de ella la empresa financiera pone en ejecución el contrato. La empresa de leasing en efecto, debe adquirir la propiedad del bien, no la mera tenencia, ya que el contrato de Leasing, como hemos venido explicando, otorga a la usuaria. Junto a otras alternativas, una opción de compra, la cual para hacerla efectiva la empresa concedente necesita tener la facultad de disposición total del bien. 22 b. Entregar o poner a disposición del arrendatario los bienes indicados en el contrato de leasing. Esta obligación, considerada por algunos como principal de la empresa de leasing, viene en estricta conexión con la anterior. Es usual o característica de este tipo de operaciones que la entrega de los bienes sea hecha en forma directa por el proveedor en el lugar donde están las instalaciones de la empresa usuaria o arrendatario, por acuerdo con la empresa de leasing, tiene la obligación de recibir los bienes, verificar si ellos se ajustan a las especificaciones técnicas. La inexistencia de defectos o fallas, su correcta instalación y puesta en funcionamiento, levantando, en efecto- el "Acta de recepción” respectiva en la que consta su conformidad o no.23 c. Mantener a la usuaria o arrendatario en el goce de los bienes, respetando el lugar, forma y demás cláusulas contenidas en el contrato. Esta obligación es básica para entender aquella regla de oro del leasing, a saber: «el bien se paga solo». Si no fuera así, ¿qué justificaría 19 Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art.3. Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art.3. 21 Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art.3. 22 Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art.5 literal a). 23 Ley de Arrendamiento Financiero de El Salvador, Art.5 literal b) y c) 20 el pago de la contraprestación por el uso, si éste, como prestación de la empresa de leasing, no se tiene? Creemos que nada. La empresa de leasing, entonces, para tener derecho al pago del canon, tiene que cumplir con esta su obligación. d. Pactar con la empresa proveedora o suministradora del bien la facultad para que la usuaria pueda ejercitar directamente, en su propio interés, todos los derechos y las acciones derivadas del contrato estipulado entre la proveedora y la empresa de leasing o arrendadora. e. Sustituir el bien por otro más moderno tecnológicamente. Antes de la expiración del plazo contractual, si así" se ha establecido en el contrato. f. Respetar la opción de compra a favor de la usuaria tanto respecto al valor residual pactado como al plazo concedido. Derechos del Arrendador (empresa leasing) Los derechos de cada una de las partes se engendran en las obligaciones asumidas en el contrato por cada una de ella, recíprocamente. En efecto, se le reconoce a ala empresa de leasing entre otros los siguientes derechos: a) Señalar las características de los bienes de materia del leasing y elegir el proveedor de los mismos. b) Usar los bienes con las limitaciones previstas en el contrato. c) Exigir la cesión de las acciones a que nene derecho la empresa de leasing. como compradora de los bienes, para ejercerlos contra el proveedor en caso de vicios v danos de los bienes. d) Solicitar la intervención de la empresa de leasing en todas aquellas circunstancia en que no pueda ser sustituida y por los que se experimenta algún daño o perjuicio en el patrimonio de la usuaria o en sus legitimo intereses. e) Gozar de todos los derechos y ventajas, como si fuera propietaria. a efectos de sus relaciones contractuales con el Estado. empresas de derecho público, empresas estatales de derecho privado y las empresas sometidas a los reglamentos especiales. f) Adquirir el bien o bienes, si se estima conveniente, por el solo pago del valor .residual convenido anticipadamente. X. EXTINCIÓN DEL CONTRATO DE LEASING O ARRENDAMIENTO FINANCIERO TERMINACIÓN NORMAL DEL CONTRATO El leasing ordinariamente reserva para el final del plazo algunos de sus rasgos típicos en beneficio de la empresa usuaria o arrendatario, como aquel que le permite, a su sola decisión, elegir cualquiera de las alternativas siguientes Devolver el bien, celebrar nuevo contrato por el pago de una contraprestación menor, sustituir el bien por otro más moderno o adquirir el bien, haciendo efectiva la opción de que goza por haberse pactado así en el contrato, a) OPCIÓN DE COMPRA Esta alternativa, instrumentada en una cláusula de opción de compra es la primera que barajan los sujetos encargados de tornar la decisión. Ellos habitualmente sopesan la conveniencia o no de su ejercicio cuando el valor residual establecido es, por ejemplo, de 30% del valor de adquisición del bien. La presencia de la cláusula de opción de compra a favor de la empresa usuaria o arrendatario en el contenido del contrato de leasing es esencial, pues enmendemos que de esa manera su propia función queda configurada. Decimos esencial su presencia, no su ejercicio, ya que debemos tener muy en cuenta que al optar por la compra del bien es un derecho potestativo de la usuaria, más no una obligación. b) DEVOLUCIÓN DEL- BIEN La segunda alternativa que le brinda el leasing o arrendamiento financiero a la usuaria o arrendatario es la de devolver el bien a la empresa de leasing o arrendante una vez cumplido el plazo estipulado. Consecuencia lógica y natural de la terminación de la relación contractual. Sin embargo, esta devolución del bien a diferencia de otros contratos presenta algunos matices en el leasing. Se acostumbra, por ejemplo: estipular que en caso de devolución del bien la empresa de leasing lo venderá al mejor postor. El producto o precio obtenido de esa venia se compara con el valor residual fijado en el propio contrato y la diferencia será a favor o a cargo de la usuaria o arrendatario; es decir, si el precio de venta es mayor que el valor residual, el excedente es reembolsado a la usuaria o arrendatario; en cambio, si es menor, la usuaria o arrendatario está en la obligación de hacer efectiva la diferencia. La intención de la empresa de leasing o arrendante, como se puede advertir no es recobrar el bien como algunos piensan, sino procurarse el pago del valor residual pactado, el que podrá venir del ejercicio de la opción de compra por la usuaria o de la venta del bien a un tercero o, mejor, como hemos visto, del precio de re adquisición pactado con la proveedora. Es más. Se dice que a la empresa de leasing o arrendante no le interesa una eventual ganancia que pueda obtener de la venta del bien por encima del valor residual, pues su objeto social o negocio no con la compraventa de bienes, sino el financiamiento del uso y eventual, adquisición de los bienes por las empresas. c) PRÓROGA DEL CONTRATO La tercera de las alternativas que los contratos de Leasing o arrendamiento financiero, contienen en favor de la usuaria o arrendatario, es la prórroga del contrato por un nuevo plazo, variando las condiciones del mismo. Esta prórroga, a diferencia de la opción de compra que presenta caracteres similares en la mayor parte de los contratos de leasing o arrendamiento financiero, ofrece una variada gama de posibilidades. En algunos, el mismo contrato establece las condiciones de plazo y precio que habrían de regir en el supuesto de decidirse por su prórroga; otros, prevén solamente la posibilidad de prórroga, indicando que las partes, en su momento, acordarán las nuevas condiciones del contrato, antes de hablar de continuación o prórroga del contrato, es mejor hacer mención de la celebración de un nuevo negocio, en el cual el canon será mal reducido por tener el bien solo el valor residual que se había establecido para la opción de compra en el contrato, que es el único valor patrimonial no recuperado por la empresa de leasing o arrendante. En términos económicos, el bien igualmente ha variado, pues no obstante ser físicamente idéntico, su función dentro del proceso productivo será diferente por ser una característica suya la depreciación y por lo tamo su nivel de rentabilidad durante el término residual es más bajo que durante el término inicial. Por esta razón, el consentimiento de los contratantes tampoco es igual, ya que la sociedad de leasing en el nuevo contraído no busca la recuperación de la inversión por cuanto la amortización se ha logrado casi totalmente, sino que espera la obtención de un valor residual más unas ganancias adicionales; de otro lado el usuario o arrendatario ya no es impulsado por la utilidad rendida por un equipo nuevo sino la propia de un bien deteriorado por su uso normal. d) SUSTITUCIÓN DEL BIEN El leasing o arrendamiento financiero por ser un contrato a medida, es decir, un contrato flexible y adaptable a las necesidades financieras de las empresas del sector productivo, entre otras, concede una alternativa adicional a las enunciadas en beneficio de la usuaria o arrendatario: la sustitución del bien por otro mas moderno antes dé la expiración del plazo contractual. La inclusión de esta cláusula en los contratos de leasing o arrendamiento financiero, hace que este se muestre como tal, esto es como un eficiente instrumento financiero para enfrentar la obsolescencia prematura de los bienes dados en leasing. Si esto no fuera posible, la usuaria o arrendatario tendría que asumir el riesgo en su totalidad aunque atenuado por el hecho de su menor duración de los contratos de leasing o arrendamiento financiero respecto a la vida útil del bien. TERMINACIÓN ANTICIPADA Aparte de la terminación normal del contrato por cumplimiento del plazo y decidido por cualquiera de las alternativas que brinda el leasing o arrendamiento financiero pueden existir casos en los que la relación contractual termina prematuramente, es decir, antes de expirar dicho plazo. Las causales que ordinariamente provocan la ineficacia del negocio son circunstancias, hechos o comportamientos sobrevivientes a su celebración. Hablamos de ineficacia, antes que de invalidez, porque entendemos que ambas nociones operan en planos diversos y se fundamentan en razones distintas. Invalido es el acto defectuoso u viciado en el supuesto de hecho; ineficaz, en sentido estricto, es el negocio donde están en regla todos los elementos esenciales y los presupuestos exigidos por el ordenamiento Jurídico, pero donde por obvias circunstancias se impide, suspende o elimina la eficacia. Ineficacia, que etimológicamente supone la no producción de efectos es un concepto jurídico más amplio, el cual abarca diversas situaciones en las que los actos carecen de vigor, fuerza o eficiencia para lograr sus efectos. Dentro de esas situaciones queda incluida la nulidad o invalidez, de manera que la ineficacia tiene un alcance general que comprende también otros supuestos de ineficiencia como los de caducidad, rescisión, resolución, revocación, etc. RESOLUCIÓN DEL CONTRATO POR INCUMPLIMIENTO De entre las posibles causales de terminación anticipada del leasing la resolución del contrato es la que ha merecido mayor atención de la doctrina y jurisprudencia comparadas. Resolución, significa la extinción de un vínculo contractual válido como consecuencia de un evento sobrevenido, o de un hecho (objetivo) nuevo, o un comportamiento de la contraparte, posterior a la formación del contrato que de un modo altere las relaciones entre las partes tal como le habían constituido originalmente o perturbe el normal desarrollo, (ejecución del contrato, de manera que éste no pueda continuar existiendo, porque se ha modificado) o en absoluto se ha roto aquella composición de intereses cuya expresión constituye el contrato, y a la cual las partes han hecho referencia al celebrarlo. Las cláusulas generales que conforman el contenido del leasing suelen considerar un conjunto de supuestos de incumplimiento de la usuaria o arrendatario, más no de la empresa que concede el bien. Podemos anotar como cliché las siguientes: a) Falta de pago de dos o más cuotas consecutivas; b) No concertar y mantener los seguros establecidos en el contrato a favor de la empresa de leasing, c) Incumplimiento de las garantías; El hecho que la usuaria o arrendatario se encuentre en situación de d) insolvencia, suspensión o cesación de la actividad, o amenaza que esto ocurra. e) Confiscación, embargo, ejecución de garantías o cualquier otra circunstancia que afecte la propiedad del bien; f) El incumplimiento de las restantes obligaciones, si no es subsanado dentro del plazo establecido por la empresa de leasing. Si alguno de estos supuestos se produce, la concedente puede realizar por cuenta de la usuaria o arrendatario todo lo que sea razonable para remediar ese incumplimiento, ejercitando posteriormente acción de reembolso contra ella para cobrar todos los gastos, incluidas las costas judiciales. Podrá decidir entre: solicitar el pago inmediato de los cánones impagos, más los intereses moratorios, o resolver el contrato. Además, solicitar los daños y perjuicios. a) b) RESOLUCIÓN EXPRESA DEL CONTRATO La cláusula resolutoria expresa la estipulación por medio de cual una de las partes o ambas se reservan el derecho de resolver el contrato por incumplimiento de la otra parte contractual. Según la más autorizada doctrina, para que surta efecto esta cláusula se debe indicar con toda precisión la obligación u obligaciones cuyo incumplimiento facultará a la otra parte a resolver la resolución contractual Siguiendo la práctica de los países europeos, líderes en este negocio de financiamiento, por norma contienen esta cláusula en favor de la empresa que concede el bien, la que si decide resolver el contrato en base a esta cláusula, debe comunicárselo a la usuaria notarialmente. XI. ASPECTO IMPORTANTES A PUNTUALIZAR SE DETALLAN A CONTINUACIÓN: 1. Como más arriba se ha dicho, al finalizar el contrato, el arrendador financiero está obligado a ofrecer a su cliente (arrendatario financiero) la posibilidad de adquirir el bien. 2. No puede calificarse como un contrato de arrendamiento o una variedad del arrendamiento, ya que la función del contrato mercantil de leasing no es tanto ceder el uso de un bien (mueble o inmueble), cuanto financiar la posibilidad de explotarlo o disfrutarlo, como una alternativa al préstamo de dinero o a otros contratos de financiación. 3. Durante toda la vida del contrato, la entidad de leasing (arrendador financiero) mantiene la titularidad sobre el bien objeto del contrato, tampoco responde de los vicios que pueda aquejar al bien, pero el arrendatario financiero (el cliente) corre con los deterioros y la perdida de la cosa. 4. El leasing no es un préstamo de uso (contrato que se denomina comodato), aunque también se asemeje a él. En el préstamo de uso no se da la percepción de emolumento alguno. 5. Como norma general, este contrato lleva aparejada una cláusula por la cual el cliente está obligado a soportar las inspecciones que sobre el bien desee hacer el propietario del mismo, e igualmente, el cliente está obligado a pagar a su costa un seguro al que le obliga la entidad de leasing. 6. Frente al incumplimiento del cliente, la entidad de leasing podrá ejercer acciones declarativas o ejecutivas (si cuenta con un título de esta naturaleza para ejercitar su derecho). Además puede resolver el contrato e instar al Juez, a través de un corto procedimiento procesal, para recuperar el bien objeto del contrato. Todo ello, sin perjuicio de que el cliente haga valer otras pretensiones relativas al contrato de leasing en el procedimiento declarativo que corresponda. XII. VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL LEASING O ARRENDAMEINTO FINANCIERO La literatura publicitaria, promovida por las empresas autorizadas a operar en leasing, ofrece con frecuencia presuntas ventajas que al final resultan ilusorias. Sin embargo, muchas son las ventajas que el leasing en realidad, brinda a las empresas necesitadas de capitales para adquirir modernos bienes de capital que les permita obtener una mayor productividad, intentando, en efecto, ingresar a competir con sus productos en el mercado nacional o internacional. XIII. VENTAJAS PARA EL ARRENDATARIO La doctrina, tanto económica como jurídica y la jurisprudencia coinciden en presentar entre las ventajas más destacables del leasing o arrendamiento financiero para las empresas usuarias o arrendatario las siguientes: Financiación del cien por ciento de la inversión a) Generalmente cuando una empresa obtiene un crédito, sea de una entidad bancaria o financiera para la compra de un bien, éste, en el mejor de los casos, alcanza a cubrir el 80% del valor total del bien dando lugar que el 20% o 30% restante sea cubierto con recursos propios de la empresa. El leasing no presenta estos inconvenientes, pues la empresa usuaria o arrendatario con este sistema puede obtener el uso del bien que necesita sin necesidad de disponer del capital requerido para la adquisición. Además, una vez instalado y en funcionamiento, el mismo bien será que se autofinancie con los mayores ingresos que se obtenga con su utilización. b) Flexibilidad Como bien se ha dicho, esta ventaja le permite a la empresa usuaria o arrendatario, más que cualquier otra forma financiera, adaptarse a la vida económica del bien, en el sentido de que ella al establecer el plazo duración del contrato, intentará utilizar el bien dado en leasing o arrendamiento financiero solamente en el período en que éste ofrezca una productividad más elevada. La flexibilidad con la que el leasing o arrendamiento financiero se presenta, sin parangón con otras del sistema financiero, es tanto respecto a las características del bien, que es a elección y satisfacción de la usuaria, como a las condiciones de pago, ya que le permite establecer sus pagos en función de su flujo de caja y, de acuerdo con ellos, fijar el plazo del leasing. La flexibilidad en el leasing es tal que éste. Comúnmente, es descrito como un medio de financiación individualizado o personalizado, es una «financiación a medida». c) Protege contra la inflación El leasing es una manera de protegerse contra la inflación por cuanto que el uso del bien se obtiene inmediatamente a cambio del pago de unos cánones fijados en el momento de la firma del contrato e inamovibles durante el plazo contractual, d) e) f. lo que se traduce en unos costes fijos que serán satisfechos con ganancias futuras y en términos monetarios fijos cuyo costo real va descendiendo con los años, siempre que las cuotas no estén indexadas. Elimina el riesgo de obsolescencia La transferencia del riesgo de obsolescencia a la empresa de leasing o arrendante fue en sus inicios efectivamente una ventaja; pero ella, posteriormente, fue diluyéndose debido a que el leasing se mostraba irrevocable durante el plazo contractual inicial, independientemente a que el bien siga siendo útil o no a la empresa usuaria o arrendataria. Ahora el leasing o arrendamiento financiero, echando mano a su reconocida flexibilidad y adaptabilidad a las condiciones cambiantes del mercado, ha reivindicado para si esta ventaja. En efecto, las empresas de leasing, actualmente, para seguir brindando a sus clientes una «financiación a medida», influyen dentro de las cláusulas generales, una cláusula que permite a la usuaria o arrendataria sustituir el bien antes de la expiración del plazo contractual, por otros más modernos. Celeridad Ordinariamente se dice que las operaciones de crédito se caracterizan por una evidente lentitud y por estar sometidas, la mayoría de veces a determinadas normas preestablecidas que tienden a garantizar el futuro préstamo, exigiendo entonces avales bancarios, fianzas, hipotecas y, en ciertas oportunidades, se exige una determinada cantidad de recursos propios en la futura prestataria, todo lo cual ocasiona un retraso en la operación y, además, la conviene en excesivamente onerosa, no sólo por los gastos que la obtención de estas garantías implica, sino también por la limitación de sus posibilidades de obtención de nuevos créditos. La práctica de negociación del leasing nos enseña, en cambio, que una de las principales ventajas es, precisamente, su rapidez con la que se evalúan o aprueban las operaciones, lo que nos lleva a suponer un ahorro de tiempo y costos que, algunas veces, la usuaria no valora- Esta rapidez quizá tenga una razón suficiente: la propiedad del bien, que como sabemos, pertenece a la empresa de leasing. Los cánones son gasto deducible Uno de los principales atractivos tributarios que ofrece el leasing respecto a las cuotas periódicas de pago. Es considerarlas como gasto de explotación y, en efecto, deducibles para fines de la determinación de la renta imponible. Esta circunstancia facilita un proceso de amortización acelerada y, al mismo tiempo, una disminución de las obligaciones impositivas al afectar la base imponible del impuesto a la Renta. El hecho de cargar los cánones de leasing a cuenta de gastos deducibles para efectos impositivos, traslada a la usuaria el beneficio tributario de una depreciación acelerada sobre los bienes dados en leasing. g. h. i. El leasing, pues, no es una deuda, aun cuando si un gasto operacional, lo que genera una mayor solidez del balance al permanecer inalterados los índices financieros de endeudamiento y liquidez. De esta forma se obtiene un régimen impositivo más ventajoso que si hubiera comprado el equipo a crédito, en cuyo caso solamente podría deducir los intereses y los gastos. Evita los impuestos a la evaluación de activos fijos, A la capitalización del excedente de reevaluación y, posteriormente, al patrimonio, si los hubiere, toda vez que, mientras dure el plazo contractual inicial, el bien no es de propiedad de la usuaria o arrendatario. Si no de la empresa de leasing. Al comprar los bienes al contado, la empresa de leasing generalmente obtiene mejores condiciones de las que podría conseguir una empresa usuaria por su propia cuenta. No permiten perderse los regímenes especiales de tributación que pudiera favorecer a las empresas usuarias, en el caso de bienes importados para ser otorgados en leasing. PARA EL ARRENDANTE O (EMPRESA DE LEASING) La principal ventaja que tiene la empresa de leasing es, pues, el propio leasing como actividad constitutiva de empresas, es decir, como medio de financiamiento alternativo a los tradicionales. Puntualizando un tanto, debemos decir que una de las mayores ventajas de este medio financiero para la empresa de leasing es el peculiar sistema de garantía que le acompaña: la propiedad del bien, que en todo caso pertenece a la empresa de leasing, y que esta puede recuperar en caso de incumplimiento de la usuaria o cuando el plazo contractual termina sin haberse ejercitado las opciones correspondientes. Esta propiedad no se verá afectada, tampoco, por procesos concúrsales o por cualquier otro evento que pueda afectar a la usuaria o a sus bienes. Otra de las ventajas que se le reconoce a la empresa de leasing esta en relación con las cláusulas generales que contiene el contrato, las cuales tienden a garantizar los derechos de la financiera, en desmedro de los de la usuaria. Entre ellas, mención aparte tienen las «cláusulas de exoneración de responsabilidad» en lo que se refiere a la entrega y buen funcionamiento del bien24. 24 Lo que ha hecho decir a CUESTA que la sociedad de leasing no asume ninguna de las cargas ni de los riesgos que permiten atribuir a quién los soporta en condición de propietario. PARA EL PROVEEDOR Las ventajas que ofrece el leasing a las empresas proveedoras son fundamentalmente dos: a) Primera, brindarle una fórmula adicional de financiación a sus ventas; y b) Permitirle el cobro al contado del precio de los bienes. El proveedor encuentra, entonces, en el leasing una alternativa adicional. De poco importe, para incrementar el volumen de sus ventas y ampliar el mercado de sus productos. Esta consiste fundamentalmente en ofrecer a sus clientes o potenciales clientes, junto a la venta al contado o a plazos. Un canal de financiamiento interesante; el leasing o arrendamiento financiero. Es el caso. Por citar un ejemplo, de la empresa Grupo Q a financia la venta de vehículo marca NISSAN que, de acuerdo con el Banco Cuscatlán, brinda una alternativa adicional para la adquisición de su línea de automóviles. El fabricante o proveedor cobra al contado el bien o bienes que vende a la empresa de leasing, rompiendo así el circulo vicioso de tipo financiero en que se encuentra encerrado el binomio comprador - vendedor, el cual radica en que el comprador pide plazos cada día más largos y el vendedor no tiene capacidad financiera para otorgárselos. XIV. DESVENTAJAS Las desventajas o mejor, los inconvenientes. PARA EL ARRENDATARIO O EMPRESA USUARIA a. Desde la óptica del arrendatario o empresa usuaria se ha considerado el costo financiero como uno de los mayores inconvenientes del leasing en comparación con otras formas de financiamiento. De esto llenen un gran porcentaje de culpa las empresas de leasing. Antes, podría haberse justificado el alto costo por la ahora, con la posibilidad de captar fondos del ahorro privado, a través de los denominados «bonos de arrendamiento financiero», para aplicarlos a financiar las operaciones de leasing, creemos que no debe suceder eso. Este elevado coste del leasing, pasa a segundo piano cuando se le presentan al empresario ocasiones que no debe dejar pasar, momentos en los cuales su intervención es de imperiosa necesidad. Lo único que importa es que los ingresos sean superiores a los gastos y que la empresa progrese; con esta mentalidad es como debe considerarse la relativa carestía del leasing. b. El carácter irresoluble que tiene el contrato de leasing, que implica para ambas partes un compromiso definitivo durante un determinado período, en el cual la usuaria está obligada al pago del canon pactado con independencia de las dificultades financieras por las que atraviese, la obsolescencia del bien o que éste haya dejado de utilizarse por cualquier razón. c. En el caso de bienes sujetos a rápido cambio tecnológico, la usuaria corre el riesgo que el bien se tome obsoleto antes del plazo estipulado, perdiendo, en efecto, la oportunidad de renovar sus activos oportunamente. Esta, sin embargo, puede ser superada incluyendo en el contrato la «cláusula de corrección al progreso». d. Las cláusulas penales previstas para el caso que la usuaria incumpla alguna de sus obligaciones establecidas en el contrato, particularmente el pago de los cánones. e. En general, todo el conjunto de obligaciones a que la usuaria esta sometida por el hecho de firma del contrato, que no tienen contrapartida con sus derechos, dando la impresión que las partes no contratan en una posición de igualdad. PARA EL ARRENDANTE (EMPRESA DE LEASING) Desde la óptica de una empresa, las principales desventajas con las que se enfrenta son las siguientes: a. Los riesgos derivados de la declaratoria de insolvencia de la empresa usuaria, que plantea el problema no sólo de la recuperación de los bienes, sino también del futuro de ellos, en caso de resolución del contrato por esta causal. b. La refinanciación de las deudas acumuladas de la usuaria, que suele ser difícil y costosa en muchos casos. a. La de no existir prácticamente un desembolso inicial; aunque, algunas empresas nacionales, cuando el leasing es de bienes de consumo duradero, por ejemplo, han resuelto el problema exigiendo un depósito en garantía de un 30%, el cual al final puede servir para ejercitar la opción de compra o. en su defecto, para garantizar el leasing de otros bienes. XV. CONCLUSIONES En la práctica la empresa leasing o arrendante establezca como valor residual una cuota simbólica está creando una tendencia a que la empresa usuaria o arrendatario adquiera en forma definitiva el bien o equipo por lo que se desnaturaliza al leasing o arrendamiento financiero ya que estaríamos frente a una simple operación de crédito a plazos distorsionando de esta manera lo que es realmente el leasing, razón que justifica el porque en nuestro sistema jurídico no existen conflictos en cuanto a la aplicación de esta modalidad. Si bien es cierto que existe la posibilidad de que entre la empresa leasing arrendante y la usuaria o arrendatario establezcan las condiciones y forma del contrato es siempre necesario que se tenga pleno conocimiento de las cláusulas a considerar, ya que es obvio que compiten en desigualdad de condiciones ambos cuando de interpretar el presente contratos se refiere. Los sujetos intervinientes en una operación de leasing, generalmente son tres: el arrendante o la empresa de leasing, el arrendatario la usuaria y la proveedora o fabricante; pero los que realmente celebran el contrato son las dos primeras, esto es, las partes contractuales en el leasing o arrendamiento financiero son dos y no tres. Del conjunto de obligaciones que se desprenden de la celebración del presente contrato, todas importantes por cierto, la de adquirir el bien con las especificaciones dadas y la posterior cesión en uso, y el pago de los cánones como contraprestación por el uso del bien, son las obligaciones principales, tanto de la empresa de leasing o arrendante como de la usuaria o arrendatario. Las modalidades o subtipos de leasing existentes nos permiten satisfacer necesidades empresariales siempre y cuando estas necesidades puedan ser mediante el uso, goce y disfrute de un bien determinado. Las características del leasing por su estructura y función se clasifican en categorías, según sus afinidades con reglas propias que son aplicables a otras. "La historia no es la maestra de la vida, sino la liberación del pasado", se dice así porque las instituciones no surgen de improviso sino que se desarrollan poco a poco tomando como base sus raíces. La funcionabilidad y la flexibilidad del leasing han sido pilares fundamentales para su utilización en el campo internacional. XVI. RECOMENDACIONES Propiciar mas este tipo de contrato moderno en nuestra sociedad ya que en otras latitudes es muy frecuente obviamente en economías mas desarrolladas que la nuestra, por la forma del contrato el leasing permite por ejemplo que una empresa no necesite hacer uso de su capital para la adquisición de bienes de capital ya que con el leasing puede tener siempre equipos y maquinarias de vanguardia sin deteriorar su patrimonio. Es necesario fortalecer en nuestro país los controles de las cláusulas generales para evitar los posibles abusos de alguna de las partes, puede que justamente este tipo de contrato no sea muy utilizado en nuestro país debido a la fragilidad de estos controles. Si se trata de resolver los problemas de vivienda que aquejan a nuestro país, se debe aplicar el leasing inmobiliario que tanta positividad a obtenido en otros países, para facilitar la adquisición de vivienda a la clase de menores recursos económicos y así también promover la industria de la construcción. Las empresas de leasing deberían permitirle a este contrato ser lo que en esencia es: Un tipo de negociación flexible y adaptable a los flujos de caja de las empresas usuaria. En periodo de administración se debería amortizar el 70% y 75% de la inversión total, dejando un 30% y 25% como valor residual, lo que posibilitaría que el bien llegue al final de contrato con un valor residual aceptable en el mercado y la usuaria tenga en su haber una real opción de compra y no una obligación de adquirir el bien, como es la costumbre de hoy. Por más difícil que sea incluir el leasing en nuestro sistema continental, por ser proveniente del sistema jurídico anglosajón , tenemos que tomarlo como un contrato unitario puesto que, en la situación económica globalizada se hace casi imprescindible estar al nivel de otras latitudes en donde el contrato leasing toma un nivel alto como forma de financiamiento. Debemos respetar la naturaleza del leasing como parte del sistema anglosajón manteniendo sus rasgos y matices típicos; pues tratar de incluirlo a como de lugar en nuestro sistema jurídico puede causar una mal interpretación o desnaturalizar un contrato ya establecido. Se debe tener en claro las modalidades de leasing existentes para de esta manera escoger la adecuada y así satisfacer la necesidad. Los contratos leasing se deben realizar tomando como base las características estructurales y funcionales existentes de tal manera que no causen agravio a las partes. Las ventajas destacadas deben ser tomadas como parte de apoyo en la toma de decisiones para la elección de la forma de financiamiento. Las empresas de leasing deberían permitirle a este contrato ser lo que en esencia es: un tipo de negociación flexible y adaptarle a los flujos de caja de las empresas usuarias o arrendatarios. BIBLIOGRAFIA RODRÍGUEZ AZUERO,, Sergio, Contratos Bancarios Quinta Edición-2003, Bogotá D.C., Colombia. MARTORELLl, Ernesto Eduardo, Tratado de los Contratos de Empre. Tomo I. Ediciones Desalma, Buenos Aires. 1998. BONFANTI, Mario A., Contratos Bancarios, Responsabilidad de la entidad financiera; Secreto bancario; Descuento bancario, Leasing, Factoring, Underwriting. BROSETA PON, , Manuel, Manual de Derecho Mercantil. Vol. II. Contratos Mercantiles Derecho de los Títulos-Valores Derecho Concursal, 12ª. Edición. TECNOS. 1992. ORTÚZAR SOLAR, Antonio, El contrato de Leasing Editorial Jurídica de Chile SANDOVAL LÓPEZ, Ricardo, Nuevas Operaciones Mercantiles Editorial Jurídica ConoSur Ltda. 3° Edición Actualizada LARROSA AMANTE, Miguel, Contratos Mercantiles Modernos. Talleres Graficos UCA. 2006 SAAVEDRA, José Leyva, El Contrato Leasing. 1995 ESTADO DE DERECHO ORIGIEN Y DESARROLLO HISTÓRICO Dr. Pablo Mauricio Alvergue I. Introducción La noción de Estado de Derecho nos parece algo tan natural y obvio que sería inoficioso tratar de esclarecer su significado pues, para el observador común resulta poco menos que inconcebible la consideración de un Estado sin derecho y un derecho sin Estado. En efecto la relación entre ambos términos es tan estrecha que se ha llegado por parte del positivismo jurídico y particularmente por su exponente más conspicuo, Hans Kelsen a una identificación total entre Derecho y Estado. Esta posición desde luego, no la compartimos porque es consecuencia de la identificación del derecho con las normas jurídicas exclusivamente, olvidando que también forman parte del derecho las instituciones y los sujetos de esas mismas normas así como el territorio y por otra parte que la función del Estado no se reduce de manera exclusiva a la creación y aplicación de normas sino al cumplimiento de los más diversos fines. Esto no significa que al derecho no constituya un elemento fundamental en la acción del Estado, por el contrario, todos los actos que el Estado ejecuta están sujetos para su validez a la conformidad con el orden jurídico respectivo. En lo que se refiere a la necesidad de establecer una noción de lo que es Estado de Derecho-cosa que para muchos es irrelevante-dada la diversidad de elementos que la experiencia histórica ha ido incorporando a lo que denominamos Estado de Derecho, resulta difícil en grado sumo elaborar una definición lo suficientemente comprensiva como para abarcar todos los aspectos que se consideran características más importantes del mismo. Esto da lugar a una variedad de enfoques según el aspecto o los aspectos que se consideran de mayor relevancia. Ejemplo de lo antes expresado es el punto de vista del Dr. Mario Antonio Solano en su reciente obra Derecho Constitucional de El Salvador en la que se lee “al decir que el Estado es de derecho se refiere a un Estado que tiene en cuenta fundamentalmente los principios que caracterizaron esta forma de Estado. Tales son el principio de legalidad, la división de poderes y el respeto a los derechos fundamentales” tal concepto corresponde a lo que se considera Estado Burgués de Derecho pero que con las adaptaciones que se han venido dando se llega a considerar el Estado de Derecho como social y Democrático. Esto es la esencia del Estado contemporáneo y el que debe sugerirse, plantearse, reclamarse en los momentos en que un país como El Salvador, requiere en la actualidad”. Román Herrzog ex presidente de la República Federal de Alemania nos dice en un artículo titulado Elementos que definen un Estado de derecho; el Estado servidor del ciudadano “si debiéramos definir en breves palabras el Estado de Derecho podríamos decir que se trata de aquel Estado que posibilita al hombre mostrarse tal como es y que a su vez actúa en beneficio de los ciudadanos.” A fin de aclarar tal idea agrega “En cualquier caso que intervenga, el Estado debe hacerlo de tal manera que su ingerencia sea limitada, pero visible y calculable. Este es el verdadero contenido del principio que rige, estado de Derecho”. Para realizarlo es preciso incorporar las garantías correspondientes que a su vez serán parte del mismo”. Joseph Thesing. Por su parte citando al actor alemán Klaus Stern dice que según este autor “Estado de Derecho significa el ejercicio del poder político sobre la base de leyes constitucionales con el objeto de asegurar la libertad, justicia y seguridad jurídica”. Otro autor alemán Gerhard Robbers afirma que “Estado de Derecho define aquel principio según el cual la seguridad jurídica por un lado, y la justicia por el otro, se constituyen en estructura fundamental y determinación de sus objetivos, simultáneamente”. Para Wolfgan Horn otro autor alemán profesor de la Universidad de ESSEN, la idea esencial del Estado de Derecho se traduce en la demanda de control jurídico y moderación, política para el poder público, además del reclamo de garantías para la libertad personal”. Analizando el desarrollo del Estado de Derecho en Alemania a partir del siglo XIX el mismo autor señala que el movimiento constitucional burgués condujo a la proclama de documentos constitucionales en los que se plasmaron los principios y objetivos más importantes del Estado de Derecho. “Reconocimiento de las libertades civiles igualdad de derechos, participación de la representación del pueblo en la legislación; independencia de la justicia”. Otro autor alemán Werner Wirkenmaier, en un artículo titulado el Estado de Derecho de la República Federal de Alemania manifiesta lo siguiente: “En sentido abstracto es posible denominar” “Estado de Derecho” a todo aquel Estado cuya vida comunitaria esta regulada por el derecho positivo. En tal caso ello se haría extensivo también a la forma de gobierno de la monarquía absoluta o a la dictadura, ya que también estos sistemas se apoyan en disposiciones jurídicas”. Tal definición la explica” en concordancia con la teoría pura del derecho de Kelsen, cuando habla del derecho democrático, comunista o fascista sin que ello implique algún tipo de evaluación de cada uno de estos derechos y no importando si el sistema concreto aparece como deseable o repulsivo” pero seguidamente dice “No obstante de inmediato surge la percepción de que el concepto de Estado de Derecho intenta articular un estado de cosas diferente, a saber, un Estado cuyo orden jurídico se ajuste a ciertos requerimientos. En tal sentido precisa su definición primera agregando: “por lo tanto la noción de Estado de Derecho no solo implica la preservación formal de un orden jurídico cualquiera y su respectiva garantía y por el contrario, define solo aquel orden jurídico que fija límites al ejercicio absoluto del poder, por parte del ejecutivo”. Esta última aseveración relativa al ejercicio absoluto del poder por parte del ejecutivo, es cuando menos discutible y el mismo autor lo reconoce implícitamente cuando a continuación escribe: “El Estado de derecho moderno no es esencialmente un “Estado legislador” si no un Estado que privilegia la vía judicial; lo que significa que se ha convertido en un Estado que procura proteger el derecho material contra posibles actos de arbitrariedad, del poder legislativo, como del poder ejecutivo”. Con las definiciones antes citadas, habría suficiente evidencia respecto a la complejidad de la noción de Estado de derecho, la que como ya se dijo, es consecuencia de los múltiples aspectos que dicha noción comprende. Sin embargo, es oportuno hacer referencia a las ideas sobre el tema del connotado tratadista alemán Carl Schmitt autor de una teoría de la constitución de gran renombre en la literatura del derecho constitucional. Dicho autor denomina Estado burgués de derecho el cual equivale a Estado constitucional, aquel cuya constitución contiene en primer término: a) Una decisión en el sentido de la libertad burguesa: libertad personal, propiedad privada, libertad de contratación libertad de industria y comercio etc. b) El Estado aparece como el servidor rigurosamente controlado de la sociedad. c) Queda sometido a un sistema cerrado de normas jurídicas o sencillamente identificado con ese sistema de normas. De acuerdo con tales criterios, el citado autor califica a la moderna constitución del Estado burgués de Derecho como una constitución liberal y liberal en el sentido de libertad burguesa, agregando que su sentido y finalidad es la libertad, protección de los ciudadanos contra el abuso del poder público. Así pues, se funda como dice Kant “en primer término, según los principios de la libertad de los miembros de una sociedad en cuanto seres humanos”. De la concepción de libertad burguesa del Estado de Derecho Carl Schmitt, deduce varios efectos que complementan el significado del mismo: 1º) Un principio de distribución: la esfera de libertad del individuo se supone como un dato anterior al Estado, quedando la libertad del individuo, ilimitada en principio mientras que la facultad del Estado para invalidarla es limitada en principio. 2º) Un principio de organización: que sirve para poner en práctica ese principio de distribución: el poder del Estado (limitado en principio) se divide y se encierra en un sistema de competencias circunscritas (división de poderes). “Esta división y distinción tiene por finalidad lograr frenos y controles recíprocos de esos poderes. Derechos fundamentales y división de poderes designan pues, el contenido esencial del elemento típico del Estado de derecho presente en la constitución moderna”. La calificación del Estado de derecho surgido de la revolución francesa como Estado burgués de Derecho que es aceptable en tanto la burguesía resulta ser la clase que protagonizo el proceso revolucionario que culmino en el surgimiento del Estado moderno y cuya filosofía sustentadora fue el liberalismo, ha resultado a la postre una especie de condena de tipo ideológico especialmente cuando tal calificativo es asociado con la situación de la clase obrera y la explotación de que fue objeto por parte del reciente capitalismo industrial. Tales apreciaciones en honor a la justicia histórica necesitan algunas rectificaciones tanto en lo que se refiera a los meritos indiscutibles de la revolución francesa como a la realidad histórica en que se dieron los acontecimientos que dieron lugar a la que llamamos el Estado moderno pos revolucionario. II. Enfoque Metodológico La caracterización de la metodología aplicable al presente estudio hace necesarias algunas determinaciones de tipo metodológico destinadas a servir como pautas a seguir en el desarrollo del mismo. A ese respecto partiendo del supuesto de que no es posible captar en forma plena el significado del Estado Derecho sin conocer el contexto histórico en que surgió, ni las condiciones políticas e ideológicas que le sirvieron de marco, necesariamente arribamos a la conclusión de que la utilización exclusiva del método jurídico resultaría insuficiente. Esto se observa en la práctica cuando para definir el Estado de Derecho o mejor dicho, la existencia de un régimen constitucional, se recurre a la constitución. Que indudablemente es uno de los elementos fundamentales del Estado de Derecho pero que no explica la existencia de otras formas de Estado que no son precisamente de derecho. En otras palabras podemos afirmar categóricamente que la connotación “derecho” es una característica del Estado moderno surgido de la revolución Francesa y que el estado correspondiente al absolutismo monárquico, antecesor inmediato de aquél, no era Estado de derecho. Establecer la diferencia entre ambas formas de Estado no es una cosa fácil y de hecho la mayoría de los autores de Derecho constitucional incurren en confusión cuando afirman que en términos generales todos los Estados son de Derecho en la medida en que dictan leyes y administran justicia lo cual no es condición suficiente para que sean considerados Estados de Derecho. La utilización de la metodología sociológica y el análisis histórico permite esclarecer en forma mas efectiva la diferencia entre Estado de derecho y otras formas de Estado así como las diversas implicaciones entre Estado y derecho. En síntesis el método aplicable a nuestra investigación tendrá una triple dimensión: histórico, sociológico y jurídico. III. El enfoque histórico sociológico Se ha hecho referencia al Estado moderno surgido de la revolución francesa, el cual representa la culminación de uno de los procesos históricos políticos mas sobresalientes de la humanidad por sus alcances, todavía hoy vigentes en gran medida. En dicho proceso se conjugaron ideas de grandes pensadores, acontecimientos de gran relevancia, condiciones nuevas de carácter económico que modificaron el Estatus-quo existente y la acción de sectores sociales que protagonizaron los acontecimientos y cuyos propósitos y motivaciones estaban orientados al cambio de un sistema en crisis por uno mas acorde con las exigencias del mismo desarrollo experimentado por la sociedad francesa el cual volvía insostenible el sistema imperante o antiguo régimen. A fin de explicitar la situación de que se habla es conveniente puntualizar las características de lo que se conoce en la terminología francesa como el “antiguo régimen”. En lo político: el absolutismo monárquico titular de la soberanía y el feudalismo. En lo social: La sociedad estamental o sociedad de privilegios institucionalizadas a favor de la nobleza y la explotación de los sectores campesinos, artesanales, y de la misma burguesía no obstante ser económicamente más próspera que la nobleza. En lo jurídico: pluralismo de fuentes de creación jurídica: derecho natural, derecho canónico, derecho estatutario, derecho municipal, derecho monárquico, derecho feudal, derecho gremial o corporativo. El nuevo Estado significó un cambio radical en todos los aspectos antes señalados. En lo político surgió un Estado con poderes exclusivos para el mimo tiempo divididos, tal como ahora los conocemos debido al principio de la división de poderes. La soberanía monárquica se transformó en soberanía popular dando con ello origen a la democracia. El Estado asumió en forma exclusiva la función legislativa, desapareció la sociedad estamentaria y en su lugar surgió la igualdad ante la ley o igualdad civil. Se establecieron los derechos fundamentales o individuales para todos los ciudadanos y se dictaron constituciones que incorporaban derechos y garantías y un régimen de derechos civiles y políticos. De la simple comparación entre los sistemas surge la evidencia de que el papel del derecho entendido como derecho positivo es diferente en uno y otro modelo de Estado. En efecto el Estado Moderno surge como Estado de derecho tanto porque las múltiples conquistas realizadas por la revolución francesa fueron incorporadas a las diferentes constituciones promulgadas por la asamblea revolucionario como porque el derecho se convirtió en el fundamento de legitimidad del poder político. A ese respecto es indispensable traer a cuento el invaluable aporte de Max Weber quien dedicó al problema de la legitimidad del poder especial atención. En sus investigaciones Weber determino 3 tipos diferentes de legitimidad: la legitimidad tradicional propia de la monarquía en cuanto el poder se transmite en forma hereditaria, la legitimidad carismática que depende de las cualidades excepcionales de un líder o caudillo que debido a sus habilidades sobresalientes y a la admiración o atracción que ejerce sobre sus seguidores adquiere la condición de gobernante aunque carezca de otros requisitos de carácter formal para ejercer el poder. Finalmente está la legitimidad que Weber llama legal que es precisamente la que está basada en el derecho. Tal como se ha señalado en la comparación entre el antiguo régimen y el Estado moderno, este último se configuró teniendo como principio legitimador el derecho y este cambio fue tan decisivo que aún en los países en que sobrevivió la monarquía, está se vio obligada a transformarse en monarquía constitucional abdicando de la soberanía de que era titular la que fue asumida por el pueblo y cediendo el ejercicio del poder a los parlamentos, asambleas y a los órganos establecidos en virtud de la división de poderes. Lo que interesa puntualizar en consecuencia es que no es lo mismo legitimidad legal que régimen constitucional pues como se ha dicho, la legitimidad es un principio fundamental o fundacional, en virtud del cual el derecho se convierte en factor de legitimación del poder y de aceptación del mismo por parte de la comunidad política de suerte que todo poder que carezca de tal reconocimiento se toma ilegitimo. III. RELACIONES ENTRE ESTADO Y DERECHO Además de que el derecho se convierte en la fuente de legitimidad del Estado, la relación entre ambos es de tal naturaleza que como lo ha explicado muy bien el maestro Luis Recasens Siches, el derecho cumple diferentes funciones relacionadas con la misma existencia del Estado tales como: a) Organización del Poder Político. “El derecho es la forma del poder social, es su organización y es la forma que le da estabilidad, regularidad, permanencia. El poder no es más que la probabilidad de que una actitud humana, la actitud de quienes emiten los mandatos – influya sobre la actitud de otras gentes, en este caso, la actitud de los destinatarios de los mandatos. El poder del Estado es poder, precisamente porque es un poder jurídico, porque es la expresión del Derecho y porque está organizado por el derecho. b) Respecto a la legitimación del poder político Recasens Siches citando a francisco Ayala transcribe el siguiente párrafo: “en el Derecho el puro acto técnico de la dominación del hombre por el hombre queda cohonestado, ingresando en la esfera del los valores espirituales; el Derecho legitima al poder político en cuanto que la organiza según criterios de justicia. El valor justicia es pues, en términos absolutos el principio de legitimación del orden político social, lo que hace de él un orden jurídico”. c) Limitación del poder político. La organización por medio del Derecho implica una limitación de ese poder. La organización jurídica del poder dota a este de mayor estabilidad, de una mayor regularidad pero al mismo tiempo limita el alcance de ese poder porque tal alcance está definido, determinado, delimitado por el derecho y consiguientemente no puede ir más allá de tales límites porque en ese caso deja de ser poder jurídico y se convierte en arbitrario. La limitación de los poderes públicos llevada acabo por el derecho, constituye explícita o implícitamente el reconocimiento y la protección de una esfera de libertad. d) Finalmente el derecho cumple la consabida función de resolución de los conflictos de interés, la que por ser la más conocida y tomada en cuenta en las definiciones que se dan del mismo, basta con enunciarla IV. EL APORTE DE LA TEORÍA POLÍTICA A LA CONFORMACIÓN DEL ESTADO DE DERECHO La influencia de las doctrinas de reconocidos pensadores tanto en la revolución francesa como en la configuración del estado de derecho es de tal significación que difícilmente se habrían realizado los profundos cambios que tuvieron lugar en relación con el antiguo régimen y dieron origen al nuevo modelo de Estado sin la orientación y lucidez de las ideas contenidas en e pensamiento de los filósofos de la ilustración. La doctrina sobre el contrato social se puede decir que estaba en la mente de los distintos pensadores particularmente en Locke y Rousseau cuyas ideas más que explicar los sistemas políticos existentes en su tiempo, sirvieron para fundamentar racionalmente uno nuevo, basado en la razón, la libertad, la voluntad y la libre de terminación de cada ser humano. Así en el capítulo VIII del segundo tratado sobre el gobierno civil dice Locke: “Siendo los hombres libres e iguales e independientes por naturaleza, según hemos dicho ya, nadie puede salir de este estado y verse sometido al poder político de otro, a menos que medie su propio consentimiento. “La única manera por la que uno renuncia a su libertad natural y se sitúa bajo los límites de la sociedad civil es alcanzando un acuerdo con otros hombres para reunirse y vivir en comunidad, para vivir unos con otros en paz tranquilidad y con la debida comodidad, en el disfrute seguro de sus propiedades respectivas y con la mayor salvaguardia frente a aquellos que no forman parte de esa comunidad”. Completando la idea sobre los alcances del acuerdo mencionado dice: “cuando un grupo de hombres ha llegado a un consenso para formar una comunidad o gobierno, se incorporan en el acto al cuerpo político que conforman ellos mismos en el que la mayoría adquiere el derecho de actuar y decidir por los demás”. Locke insiste sobre el poder de la mayoría al punto de sostener que “de otro modo, el pacto originario por el que tanto el como los demás, se incorporan a una sociedad no tendría ningún significado y no sería tal pacto, si se le dejara libre y sin más lazos que aquellos que ya tenía en el Estado de naturaleza”. En conclusión Locke reafirma su tesis como sigue: “aquello que da inicio y constituye en realidad a una sociedad política, no es mas que el consenso de un grupo de hombres libres capaces de formar una mayoría para unirse e incorporarse a tal sociedad. Y ésto y sólo ésto es lo que dio o pudo dar principio a cualquier gobierno legítimo del mundo”. Respecto a la sociedad civil dice “Las personas que se une un en un cuerpo y disponiendo de una ley común así como de una judicatura a la que apelar, con autoridad para decir en las controversias que surjan entre ellos y poder para castigar a los delincuentes estos forman una sociedad civil”. Es fácil observar el rol esencial que el derecho juega en el concepto de sociedad civil de tal suerte que ésta se presenta como sitio mínimo de un Estado de derecho. Otro aspecto del pensamiento de Locke que merece ser destacado es su juicio sobre la monarquía a la que niega la condición de sociedad civil al afirmar que “la monarquía absoluta que algunos consideran como la única forma del gobierno posible, es de hecho, inconsistente con la sociedad civil y por tanto no es una forma de gobierno civil en absoluto”.Rousseau por su parte en el capítulo VI del contrato social, capítulo denominado ”del pacto social“ manifiesta: “constituyendo la fuerza y la libertad de cada hombre los principales instrumentos para su conservación y como podría comprometerlos sin perjudicarse y sin descuidar las obligaciones que tiene para consigo mismo”. Esta dificultad puede enunciarse en los siguientes términos: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja, con la fuerza común la persona y los bienes de cada asociado y por la cual cada uno uniéndose a todos no obedezca sino así mismo y permanezca tan libre como antes” tal es el problema fundamental cuya solución da el contrato social “cada uno pone en común su persona y todo su poder bajo la suprema dirección de la voluntad general y cada miembro considerado como parte indivisible del todo” “El acto de asociación convierte al instante la persona particular de cada contratante en un cuerpo normal y colectivo compuesto de tantos miembros como votos tiene” la asamblea la cual recibe de este mismo acto su unidad, su yo común su vida y su voluntad. La persona pública que se constituye así por la unión de todas las demás tomaba en otro tiempo el nombre de ciudad y hoy el de republica o cuerpo político el cual es denominado Estado”. La transición del estado natural al estado civil dice Rousseau, “produce en el hombre un cambio muy notable, sustituyendo en su conducta la justicia al instinto y dando a sus acciones la moralidad de que antes carecían”. Es entonces cuando, sucediendo la voz del deber a la impulsión física y el derecho al apetito, el hombre que antes no había considerado en cuenta más que su persona se ve obligado a obrar basado en distintos principios consultando a la razón antes de prestar oído a sus inclinaciones. En consecuencia el cambio de estado es tan beneficioso que “sus facultades se ejercitan y se desarrollan, sus ideas se extienden, sus sentimientos se ennoblecen, su alma entera se eleva a tal punto que” debería bendecir sin cesar el dichoso instante en que de animal estúpido y limitado se convirtió en un ser inteligente, en hombre”. Como puede apreciarse fácilmente, los dos filósofos cuyas citas han sido transcritas, expresan con bastante claridad la idea de cómo fundamentar la sociedad civil racionalmente en base a la libertad, el consenso y el bien común. En el caso de Locke el derecho resulta un componente esencial de dicha sociedad, en Rousseau predomina más bien el aspecto moral y el papel que desempeña la voluntad general en cuanto poder supremo o soberano aunque como acaba de verse al sustituir la justicia al instinto, el deber a la compulsión física y el derecho al apetito implícitamente reconoce la importante función que el derecho cumple en la vida social. En el “capítulo II la soberanía es indivisible; se aclara mejor, por parte de Rousseau la situación del derecho. Según su teoría la soberanía es indivisible por la misma razón que es inalienable; porque la voluntad es general o no lo es. La declaración de esta voluntad constituye un acto de soberanía y es ley; en el segundo, no es sino una voluntad particular o un acto de magistratura, un decreto a lo más”. Después de una laboriosa dilucidación de lo que son las leyes Rousseau concluye”: Entiendo, pues por república todo Estado regido por leyes, bajo cualquiera que sea la forma de administración , porque solo así el interés público gobierna y la cosa pública tiene alguna significación. Todo gobierno legítimo es republicano”. En cuanto a Montesquieu, en el libro undécimo, capítulo VI de “El espíritu de las leyes” en el que trata de la constitución de Inglaterra, inicia su escrito con la siguiente tesis: “En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil”. En virtud del primero, el príncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga las existentes. Por el segundo hace la paz o la guerra envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último poder judicial y al otro poder ejecutivo del Estado”. Los párrafos decisivos respecto a la división de poderes son los siguientes: “No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería legislador, si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor”. “Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de poderes, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: al de dictar las leyes el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares”. En los cuatro párrafos antes transcritos, queda consagrada la teoría de la división de poderes que es sin duda uno de los principales dogmas del estado de derecho en tanto es el mecanismo más importante en el aseguramiento de la libertad. Otra contribución importante de Montesquieu en la conformación del Estado de Derecho es el de la democracia representativa. A ese respecto dice:”como en un Estado libre todo hombre debe estar gobernado por si mismo, sería necesario que el pueblo en masa tuviera el poder legislativo pero siendo esto imposible en los grandes Estados y teniendo muchos inconvenientes en los pequeños, es menestar que el pueblo haga por sus representantes lo que no puede hacer por si mismo”. La mayor ventaja de las representaciones electivas es que los representantes son capaces de discutir las cuestiones. El pueblo no es capaz; y éste es, precisamente, uno de los mayores inconvenientes de la democracia”. Los párrafos transcritos son los que mayor aplicación han tenido en la configuración del Estado de derecho surgido de la revolución francesa ya que el resto de su argumentación en favor de como debía conformarse el sistema político francés fue condicionado por sus propias preocupaciones políticas, las que respondían a la búsqueda de una fórmula que preservara la existencia de la monarquía como titular del poder ejecutivo y la de la nobleza que debería conservar sus privilegios y su poder por medio de una cámara similar a la cámara de los Lores de Inglaterra, sistema en que tal como se titula el capítulo respectivo, fue tomado de la Constitución Inglesa. V. ESTADO Y CONSTITUCIÓN Si bien de la lectura de las obras citadas no queda duda respecto a la importante función del derecho respeto a la misma existencia de lo que los pensadores antes citados denominaron sociedad civil, sociedad política, república y Estado. No encontramos en los dos primeros ninguna referencia a la constitución. En el caso de Montesquieu no está claro que al hablar de la constitución de Inglaterra se refiere al texto constitucional o mas bien al sistema político que el observó de cerca, pues es sabido que tal sistema es mixto, regido en parte por algunos documentos que constituyen la parte escrita de la constitución y en parte por normas de derecho consuetudinario a las que se atribuye un rango superior como ocurre también entre al common Law respecto al derecho legislado. Sin embargo, el no haberse referido a la constitución como fundamento principal del Estado de derecho, en manera alguna resta méritos a los aportes realizados en los escritos a que se ha hecho referencia, aportes en los que se incluyen los elementos de tipo jurídico político fundamentales como son la forma republicana de gobierno, la soberanía popular, la democracia representativa, el gobierno de la mayoría o voluntad general, la división de poderes etc. En lo que se refiere a la constitución como elemento fundamental del Estado de derecho con las características de supremacía que ahora le son atribuidas, es necesario enfocar la atención en otro proceso histórico contemporáneo al de la revolución francesa, el cual tuvo lugar no en Europa sino en los Estados Unidos de América. CARACTERISTICAS DEL CONSTITUCIONALISMO NORTEAMERICANO El aspecto más relevante del Estado de derecho en la actualidad, es sin duda el de que, el nacimiento de cada Estado a la vida independiente, tiene como carta de ciudadanía, o partida de nacimiento una constitución en la cual se determinan su denominación, organización, las atribuciones de sus órganos, la forma de gobierno, los deberes y derechos de sus miembros, el proceso legislativo, los mecanismos de defensa de la constitución como normativa suprema y todos aquellos aspectos que el sistema considera de la mayor importancia como para quedar vedados a la competencia de la legislación ordinaria. En tal sentido la constitución es denominada norma suprema, ley fundamental o primaria y solo puede ser creada o modificada mediante órganos y procedimientos extraordinarios, orientados a preservarla tanto de los cambios a que se ha hecho referencia como de las decisiones de los órganos estatales que la contrarían. Tal sistema de supremacía e inviolabilidad del texto constitucional, ha tenido su origen de manera predominante, en el desarrollo histórico experimentado por el sistema jurídico constitucional norteamericano, cuya influencia en los sistemas nuestros pocas veces se reconoce, concediendo la mayor atención a la experiencia, francesa, olvidando que tanto el sistema presidencialista que desde nuestras primeras constituciones adoptamos, procede del modelo norteamericano así como la supremacía de la constitución respecto a las leyes y demás normas (tratados, convenios etc.). El desenvolvimiento del proceso histórico constitucional estadounidense presenta características diferentes del francés aunque si tuvo como punto de partida la lucha independentista que los americanos llevaron a cabo para liberarse de su condición de colonia de Inglaterra. También algunos de los filosos antes citados especialmente John Locke y Montesquieu tuvieron influencia a través de sus escritos y sobre todo este último es citado en los debates que los llamados padres fundadores sostuvieron con motivo de la elaboración y aprobación del proyecto constitucional. Como resultado de tan prolongados y serios debates y de la naturaleza y complejidad de la estructura propia del Estado constituido por colonias independientes y por lo tanto destindo a ser un Estado federal, dicho proceso hizo necesario un sistema constitucional doble: El federal en primer lugar y el estadual en segundo, pero ambos regidos en lo general por la constitución federal, las leyes y las autoridades federales y además por leyes y autoridades de los Estados. Esta circunstancia obliga a que la constitución federal tuviera predominancia sobre las constituciones de los Estados así como sobre las leyes tanto federales como estaduales. El otro aspecto de gran relevancia en dicho sistema es el papel que cumplió la jurisprudencia en la obra de hacer efectiva la supremacía constitucional y sobre todo en ejercer un control efectivo en la función legislativa, lo que equivale a la capacidad de anulación de las leyes contrarias a la normativa constitucional. Ha sido en consecuencias esta función de control y defensa de la constitucionalidad la que ha otorgado al poder judicial norteamericano, al contrario de lo que ocurrió en la experiencia Francesa, la condición de ser considerado el primer poder del Estado, mientras en Francia y en muchos otros estados, tal supremacía se asignaba y aun se asigna al poder legislativo. La separación de poderes constituye desde luego uno de las características básicas del sistema constitucional norteamericano y la constitución es enfática en el sentido de atribuir el poder legislativo a un congreso compuesto de un senado y de una cámara de representantes; el poder ejecutivo es asignado a un Presidente de los Estados Unidos de América y el poder judicial a una Corte Suprema y a tantos tribunales inferiores como el congreso decida ordenar y establecer. Como lo expresa el autor español Roberto Blanco Valdez en el libro titulado “El valor de la constitución”, esta rigidez inicial es sin embargo, inmediatamente compensada por toda una serie de disposiciones constitucionales que suponen como acaba de apuntarse, derogaciones al principio de especialización funcional que se deriva de los preceptos citados. A los efectos de una suscinta descripción, tales derogaciones podrían agruparse en un triple apartado. Comenzando en primer lugar, por las que suponen una intervención del poder ejecutivo en el ámbito del legislativo: la atribución al vicepresidente de la Federación, de la presidencia del senado con derecho de voto dirimente en caso de empate; la atribución al presidente de la Federación de la Facultad de llenar las vacantes que puedan ocurrir durante el receso del senado; del llamado derecho de mensaje, recomendando a la consideración del congreso las medidas cuya adopción juzgue convenientes, y de la facultad de convocar y suspender las cámaras en determinados supuestos; y finalmente la muy fundamental atribución del derecho de veto legislativo. Respecto a la intervención del poder ejecutivo en el ámbito del poder judicial la más importante es la atribución al presidente de la Federación de nombrar los jueces de la Corte Suprema. “Por último” las que se concretan en una intervención del poder legislativo en el ámbito, funcional del poder ejecutivo. La atribución al Congreso de la Facultad de elegir al Presidente de la Federación entre los cinco candidatos mas votados si ninguno de ellos hubiera obtenido mayoría del número total de electores nombrados y de la de ratificar el nombramiento presidencial, de los altos cargos del Estado o conjuntamente de los poderes ejecutivo y judicial. Nos referimos a la atribución a las dos Cámaras del congreso (de acusación a la Cámara de Representantes y de Juicio al Senado) de la Facultad de juicio político (impeachment). Como puede apreciarse a través de las prescripciones citadas, de la constitución norteamericana, tan importante como la separación de poderes es el establecimiento de controles recíprocos, mas conocidos como frenos y contrapesos destinados a garantizar la libertad y evitar el despotismo. Hasta hoy no se han mencionado las atribuciones conferidas al poder judicial. Respecto a este tema es necesario recordar que a diferencia de Europa, en donde la preocupación fundamental era la de restringir o eliminar el absolutismo monárquico y como consecuencia de ello asignar la Supremacía a la representación popular encarnada en el poder legislativo, en el sistema norteamericano el problema era el opuesto. Como dice Blanco Valdez: “El peligro que se quiere prevenir no es otro que el de una eventual extensión desmesurada del poder legislativo, a este respecto será de nuevo Madison, en el Federalista, quien dejará clara constancia de una preocupación que había estado presente durante toda la discusión constituyente, tras plantearse que el verdadero problema político de la separación de poderes no era otro que el de suministrar una seguridad práctica a cada uno de los poderes contra las invasiones de los otros”, Madison afirma con rotundidad que el peligro de tales invasiones procede sobre todo del poder legislativo:”El órgano legislativo extiende por doquier la esfera de su actividad y arrastra todo el poder bajo su torbellino impetuoso”. El temor a las posibles extralimitaciones del poder legislativo en el caso de los Estados Unidos era producto de las experiencias coloniales y de las condiciones marcadamente diferentes con la situación francesa, tal como lo explica Blanco Valdez, “mientras que en el viejo continente el fin de la separación de los poderes sería prevalentemente el de repartir entre viejos y nuevos sujetos políticos las diferentes actividades constitutivas de funcionamiento del Estado, lo que explica la constitucionalización de ejecutivos dualistas con la configuración de un órgano en la jefatura del Estado, destinado a dar cobijo transformándolo, al antiguo soberano, el punto de partida de la experiencia de los Estados Unidos, “único país (según Tocqueville) donde se ha podido asistir a los desarrollos naturales y tranquilos de una sociedad,” la ausencia de un monarca absoluto al que se deberá encajar política y jurídicamente en el nuevo esquema constitucional de los poderes estatales permitirá a los norteamericanos no solo configurar un ejecutivo monista sino también optar por hacer derivar el poder de tal órgano estatal de la misma fuente de la que se había hecho derivar la legitimidad del poder legislativo: de la soberanía popular, es decir, en una palabra, le permitirá convertir a los dos órganos centrales determinándoles de la dirección política estatal en órganos democráticamente legitimados”. Tal legitimidad democrática en lo que se refiere al poder ejecutivo en un sistema republicano representativo, en el que los poderes supremos son limitados tanto en extensión como en duración, mientras la asamblea legislativa tiene limitantes de tiempo teóricas ya que sus miembros pueden reeligirse indefinidamente y como ha ocurrido en el caso nuestro, tienden a ampliar sus facultades y atribuciones a costa del ejecutivo, tal como expresó Madison, “tiene una intrépida confianza en su propia fuerza una asamblea que es suficientemente numerosa como para sentir todas las pasiones que agitaría la multitud pero no tanto como para ser incapaz de perseguir el objeto de sus pasiones por los medios que prescribe la razón el pueblo deberá dirigir su celo y utilizar todas sus precauciones contra la tentativa ambiciosa de este órgano”. Si bien los mecanismos establecidos en la división de poderes, es decir el sistema de frenos y contrapesos constituía una forma de control o como fue señalado en el debate norteamericano un control político institucional, la misma estructura federal y administrativa altamente descentralizada dificultaba la formación de mayorías capaces de un ejercicio abusivo del poder, el mecanismo mas eficaz debería corresponder al Poder judicial. Tal solución según Blanco Valdez “supondrá un neto punto de ruptura con la tradición que asentará Montesquieu y que se constituirá en una de las más peculiares aportaciones del modelo americano al principio de separación de los poderes”. Es obvio que el control de la constitucionalidad por parte del poder judicial, requería para ser efectivo el reconocimiento de la superioridad de la constitución como norma suprema, excluida de la posibilidad de cambios por parte del poder legislativo, de donde nace esa superioridad que ahora se da por descontada no solo en la teoría constitucional sino en la teoría general de derecho. Dentro del contexto norteamericano tal superioridad que es una consecuencia de que por tratarse de una constitución rígida y de la dificultad de poner en práctica los distintos procedimientos de reforma su modificación presentaba dificultades poco menos que insuperables. En efecto el procedimiento menos complicado era el de la aprobación, del proyecto de reforma por la aprobación de los dos tercios de cada una de las cámaras de congreso y su ratificación por las tres cuartas partes de dichas cámaras, tales dificultades han contribuido indudablemente a la relativa inmutabilidad de la constitución de los estados Unidos así como a su estabilidad política, ya que unas pocas enmiendas le han permitido adaptarse a los cambios necesarios ocurridos en los 230 años en que ha estado en vigencia. A este respecto señala Blanco Valdez, “los padres fundadores que no tendrán conceptualmente la rigidez y superioridad de la constitución, sin embargo, apreciaron, desde el momento de la aprobación, que el carácter escrito de la misma y la exigencia de una especial solemnidad para introducir cambios en su texto otorgaban a la norma aprobada en Filadelfia un valor diferente, un plus valor respecto de las normas procedentes del poder legislativo ordinario del Estado. VII. SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIONALIDAD El hecho de que el desarrollo constitucional de los Estados haya tenido como factores principales los antes mencionados es decir, la elaboración teórico práctico de los padres fundadores, las peculiaridades de la sociedad civil norteamericana y las decisiones de los jueces y tribunales no significa que en dicho proceso estuvieran ausentes las doctrinas de los filósofos europeos, especialmente los ingleses algunos cuyas doctrinas fueron adoptadas sobre todo en este tema en particular. Incluso en un sentido opuesto a lo que sucedía en Inglaterra. Como muy bien dice Blanco Valdez: “a ese respecto es generalizado el acuerdo sobre las influencias doctrinales rastréables en la reflexión política de los padres fundadores en el ámbito del que nos estamos ocupando. Por un lado, la teoría, de Sir Edgard Coke sobre la autoridad del juez como árbitro entre el Rey y el Parlamento. Por otro lado y de forma decisiva, las ideas de John Locke y James Harrington respecto de la primacía de las leyes “fundamentales y del derecho natural”. En el caso de Coke es famoso por su intervención en las luchas entre el parlamento y el Rey Jacobo I. En un caso bajo su conocimiento afirmó la supremacía del common Law, sobre el statutory y Law y “el principio de que la ley podía ser completada pero no violada por el legislador. Al respecto formuló el principio”: “el common Law controlará las leyes del parlamento y algunas veces las declarará totalmente nulas. Por que cuando una ley del parlamento es contraria al derecho y a la razón, o imposible de ejecutar, el common law la controlará y procederá a declarar su nulidad”. Tal doctrina en el momento en que se discute la constitución norteamericana había perdido vigencia en Inglaterra debido a que el parlamento Ingles había ganado la batalla política y se había vuelto un poder soberano. Sin embargo tal cambio no produjo ningún efecto entre los padres de la constitución americana que en ese momento ya no dependían de la hegemonía inglesa. Blanco Valdez expresa al respecto:”mientras en Inglaterra la supremacía del parlamento se traduciría en la imposibilidad para los jueces de entrar a juzgar la validez de las normas emanadas de su voluntad, en los territorios coloniales esa misma superioridad parlamentaría iba a plantear la necesidad de que los jueces pudiesen controlar la adecuación de las normas de origen colonial a las superiores leyes del reino de Inglaterra. “El resultado final no fue otro que el de transformar el pensamiento de Edward Coke en una de las mas importantes fuentes doctrinales de la futura, formulación del control de la constitucionalidad”. En cuanto a Harrington y Locke el primero en una obra de carácter utópico titulada la República de Océana escribió: “El centro y la base de toda república no es otro que su ley fundamental. Las leyes fundamentales son las que establecen lo que cada individuo puede considerar su propiedad y el modo en que cada uno puede gozar de sus propios bienes es decir de la protección; la primera facultad se denomina posesión, la segunda imperio o soberanía y esta última es el producto natural de la primera” aunque la frase anterior no tienen mayor relación con el control de la constitucionalidad la protección de los a hora denominados derechos fundamentales “enunciaba, en su propia significación una problemática que iba hacer objeto de atención en las colonias”. Por lo que se refiere a Locke si bien sostenía” el carácter supremo del poder legislativo” establecía para el mismo” serías limitaciones una de las cuales reviste una particular importancia cual es: la que se derivaba de la exigencia de que el poder de los legisladores respetase “el bien público de la sociedad y actuase de acuerdo con la ley de la naturaleza, es decir con la voluntad de Dios de la cual la ley de la naturaleza es una manifestación”. Sobre este último Blanco Valdez agrega: “Las ideas Lockianas sobre la necesidad de que el poder político estatal estuviera sometido, en última instancia, al derecho natural” superadas en Inglaterra en los momentos finales del siglo XVIII encontraran sin embargo, una acogida calurosa en sus colonias en territorio americano y constituirán sin ningún género de dudas la aportación fundamental del filósofo de Wrington a la teoría constitucional americana”. VIII. LA PARTICIPACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD Una de las peculiaridades del proceso constitucional norteamericano, ha sido la participación de los jueces y tribunales en el establecimiento de la llamada judicial Review, o sea, la revisión por parte del poder judicial de la constitucionalidad de las leyes. Tal participación no significa que el poder judicial hubiera tenido intervención directa, en las discusiones y debates que procedieron a la aprobación de la constitución federal por parte de la convención de Filadelfia de la que surgió dicha constitución. La influencia judicial se derivó mas bien de sentencias, en que la supremacía de la ley fundamental respecto a las leyes emanadas del poder legislativo era parte esencial del asunto a decidir y las decisiones de los jueces invariablemente se pronunciaban a favor de la constitución lo cual dentro del sistema jurídico norteamericano significa el establecimiento de precedentes cuya validez dentro de la perspectiva del common law adquiere un mayor grado de validez que las leyes dictadas por el poder legislativo. El papel cumplido por la jurisprudencia adquirió mayor relevancia debido a que no obstante prolongados debates en torno al llamado judicial review of legislation “La problemática constitucional no fue objeto en Filadelfia, ni de discusión expresa y detallada ni consecuentemente de regulación explícita en la carta constitucional”. (Blanco Valdez) sin embargo, fueron aprobadas disposiciones que en su espíritu favorecerían una interpretación acorde con la judicial review. La primera respecto que “el poder judicial se extenderá a todos los casos de derecho y de equidad que surjan bajo esta Constitución y la segunda que establece la denominada “cláusula de supremacía” según la cual “esta Constitución y las leyes de los Estados Unidos que serán hechas en cumplimiento de la misma y todos los tratados hechos o que serán hechos bajo la autoridad de los Estados Unidos serán la suprema ley del país; y los jueces de cada Estado deberán conformarse a ella, no obstante cualquier disposición contraria de la constitución de las leyes de cualquier Estado. El segundo elemento que contribuyó a la reafirmación de las facultades del poder judicial respecto al poder legislativo fue la teoría constitucional de algunos de los padres fundadores, particularmente Alexander Hamilton. Blanco Valdez ha elaborado una síntesis de esta cuestión que es oportuno transcribir: Según Hamilton las limitaciones a dicho poder no pueden preservarse en la práctica por otra vía que la de los tribunales de justicia cuyo deber será declarar nulas todas las leyes contrarias al sentido manifiesto de la constitución, sin ello todas las reservas que se realizan al respecto a determinados derechos o privilegios quedarán en nada. En relación con el párrafo de Hamilton, Blanco Valdez comenta: “El problema resulta, en verdad de una extraordinaria sencillez. La peligrosidad del poder legislativo y la paralela falta de peligrosidad del judicial deben convertir al último en vigilante permanente de las facultades del primero mediante el control de la constitucionalidad, control que no tiene sólo una finalidad jurídica es decir de protección del texto de la constitución sino también política, en la medida en que la constitución es fundamentalmente un ámbito de garantías de los particulares y muy especialmente de los grupos de particulares, en una palabra las minorías”. A la interrogante de si la facultad de anular las leyes dictadas por el poder legislativo contrarias a la constitución no confieran un poder excesivo a la magistratura, Hamilton responde: “Se argumenta que una autoridad que puede declarar nulos los actos de otra debe ser necesariamente aquella cuyos actos han sido declarados nulos. Como esta doctrina tiene gran importancia en todas las constituciones americanas será conveniente una breve discusión sobre las bases en que se asienta “no hay proposición que dependa de principios más claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delegada contrario al tenor del mandato bajo el cual se ejerce es nulo. Por tanto, ninguna ley contraria a la constitución puede ser válida. Negar esto sería tanto como afirmar que el diputado es superior al mandante, que el siervo es superior al amo; que los representantes del pueblo son superiores al propio pueblo; y que los hombres que actúan en virtud de apoderamiento pueden hacer no solo lo que éste no permite sino incluso lo que prohíbe”. “No es admisible la suposición de que la constitución haya tenido la intención de facultar a los representantes del pueblo para sustituir su voluntad por la de sus constituyentes. Es más racional suponer que los tribunales han sido concebidos como un cuerpo intermedio entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre otras, de mantener aquella dentro de los límites asignados a su autoridad. Una constitución es del hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por lo tanto determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del cuerpo legislativo y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, debe preferirse como es natural, aquella que posee fuerza obligatoria y validez superiores. En otras palabras, debe preferirse la constitución a la ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de sus mandatarios”. Hamilton termina su argumentación en forma que no puede considerarse menos que definitiva: Esta conclusión no significa en modo alguno la superioridad del poder judicial sobre el legislativo, solo supone que el poder del pueblo es superior a ambos, y donde la voluntad de la legislatura, declarada en las leyes entra en contradicción con la del pueblo declarada en la constitución lo jueces deberán conformarse a la última de las preferencias y no a las primeras. Deberán regular sus decisiones por las leyes fundamentales y no por las que no tienen este carácter fundamental”. Los párrafos transcritos que forman parte de artículo de Alexander Hamilton contenidos en el Federalista, son posteriores a la convención de Filadelfia cuya clausura no cerró al proceso de discusión político parlamentario en relación con la facultad de la magistratura de controlar la constitucionalidad de las leyes y es indudable que la argumentación de Hamilton ejerció una influencia importante en la opinión publica y en la vida política de los Estados unidos. Sin embargo, es obvio que por si solo una opinión que tenían su mayor apoyo en la teoría constitucional no hubiera sido suficiente para zanjar tan debatida cuestión por parte del partido Republicano que se oponía a la supremacía del gobierno federal sobre los estados y de la constitución sobre las leyes. Fue en esa coyuntura que se produjo la elección de John Marshall como presidente de la Corte Suprema, en un momento en que las posiciones entre republicanos y federales respecto a la cuestión judicial y el control por la magistratura de la constitucionalidad de las leyes “había acabado por situarse, en el primer plano de la política nacional”. El debate era precisamente en torno al protagonismo que el poder judicial debía jugar en el Estado y sobre si aquel debía o no ejercer un verdadero papel político. Mientras los federalistas insistían en que la judicial review era el mejor medio para impedir la destrucción de la constitución por parte de las leyes inconstitucionales y llegaron a ensalzarla como una novedad en la historia de las naciones o como una gloria peculiar del pueblo americano, los republicanos sostenían un criterio radicalmente distinto defendiendo la legitimidad de la interpretación constitucional parlamentaria frente a la llevada a cabo por los jueces: Breckenridge un destacado líder republicano arguia que “la Constitución ha querido poner en ejecución la separación de los tres poderes dando a cada uno autoridad exclusiva sobre el poder que le ha sido confiado” <…> Se presume que el legislador debe tener también un gran interés en la conservación de la constitución <…> La interpretación dada por cada poder a sus propias atribuciones posee mayor autoridad que cualquier otra interpretación <…>. El poder legislativo tiene el derecho exclusivo de interpretar la constitución por lo que se refiere al poder de hacer las leyes y los jueces están obligados a seguir las leyes así deliberadas”. Fue en ese polémico ambiente que adquirió protagonismo la figura del John Marshall quien en el caso denominado Marbury vrs. Madison pronunció una sentencia que le permitió afirmar el principio básico de la judicial review of legislation. Según la propia formulación de Marshall el caso en cuestión se refería a actos del poder ejecutivo en perjuicio de un derecho adquirido de una persona quien había sido nombrada por la legislatura a un cargo de Juez de paz y su nombramiento no le había sido notificado legalmente y a consecuencia de esa circunstancia corría el riesgo de quedar fuera del ejercicio del cargo. Como lo expone Blanco Valdez “según la propia formulación de Marshall, se trataba de dar respuesta a las siguientes (preguntas): 1. ¿Tiene el recurrente derecho al nombramiento que exige? 2. ¿si tiene ese derecho y ha sido violado? ¿le ofrecen las leyes del país un remedio? Y 3. ¿si le ofrecen un remedio? Consiste este en un requerimiento por parte de esta Corte? La respuesta a la primera pregunta Marshall hace una distinción entre actos políticos y actos administrativos del poder ejecutivo. Mientras los primeros constituían un poder discrecional que no podía ser objeto de control jurisdiccional; los segundos quedaba claramente baja la esfera de intervención controladora del poder judicial. El caso bajo conocimiento se trataba de un acto de administración por lo que Marshall en su argumentación concluyo “si uno de los jefes de departamento, bajo la cobertura de sus funciones comete un acto ilegal por le cual en particular resulta lesionado, no puede pretender que esas mismas funciones le dispensen de ser demandado siguiendo las vías del procedimiento ordinario y de ser obligado a obedecer el juicio de la ley. Por lo que se refiere a la tercera pregunta la situación era más delicada pues si bien la corte tenía autoridad para emitir un requerimiento obligando al ejecutivo a proceder al nombramiento de Marbury, consideraciones políticos de coyuntura desaconsejaban optar por esa solución. Ante esa disyuntiva, Marshall opta por una solución histórica. Estimará que las disposiciones legales que conceden a la Corte la facultad de emitir los mencionados requerimientos eran inconstitucionales y así lo declaró. Tal circunstancia lo obligaba a buscar otra justificación que le permitiera resolver la controversia por otra distinta del requerimiento, es decir, justificar constitucionalmente la exigencia de inaplicar aquellas normas que fuesen incompatibles con la constitución y lo que es mas importante, la paralela obligación de los tribunales de optar por la inaplicación en los casos en que apreciasen aquella incompatibilidad. “Dos fueron los elementos que desde el punto de vista de la teoría constitucional contribuyeron a hacer del caso Marbury, un hito, histórico en el proceso de conformación del valor de la constitución en la experiencia norteamericana. En primer lugar la afirmación de la imposibilidad de modificar la constitución por medios ordinarios y la consiguiente inadmisibilidad de considerar viva en el ordenamiento una norma cuyo contenido fuese contradictorio con el de la constitución y supusiese por lo tanto su modificación tácita: “la constitución es una ley suprema inmodificable por medios ordinarios o se sitúa en el nivel de las leyes ordinarias y al igual que esas leyes puede ser alterada cuando el legislativo desee hacerlo. Si la primera opción de esta disyuntiva es cierta entonces un acto legislativo contrario a la constitución no constituye derecho; si es cierta la segunda opción entonces las constituciones escritas son proyectos absurdos, por parte del pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es ilimitable. Ciertamente todos los que han construido constituciones escritas las han contemplado como formando la ley suprema y fundamental de la nación y consiguientemente la teoría de cada uno de esos gobiernos debe ser que una ley de la legislación, incompatible con la constitución es nulo”. A continuación Marshall expresa: “si un acto de la legislatura incompatible con la constitución es nulo ¿obliga a las cortes pese a su nulidad y las obliga a darle efecto? O en otras palabras, aunque el acto no sea una ley ¿constituye una regla tan aplicable como si lo fuera? La respuesta es congruente con su argumentación: “la competencia y obligación del órgano judicial es esencialmente la de declarar lo que es la ley. Los que aplican la norma a los casos particulares deben necesariamente, exponer e interpretar esa norma, si dos normas entran en conflicto entre si las cortes deben decidir cual es el campo de aplicación de cada uno y así, si una ley se opone a la constitución, si ambas la ley y la constitución son aplicables a un caso particular, por lo que la corte debe decidir ese caso de conformidad con la ley, sin tener en cuenta la constitución o de acuerdo a la constitución, sin tener en cuenta la ley, la corte debe determinar cual de esas normas en conflicto es aplicable al caso. Esa es la esencia verdadera de la obligación de los jueces”. Si por tanto las cortes tienen que observar la constitución y la constitución es superior a cualquier ley ordinaria de la legislatura es la constitución y no esa ley ordinaria, la norma que debe regir el caso al cual ambos se aplican”. Como se ha afirmado con anterioridad, el sistema americano de supremacía de la constitución no se funda en disposiciones expresa del texto constitucional y a través de las extensas citas a que se ha recurrido en este trabajo ha quedado claro que las fuentes en que se ha fundado son diversas: en primer lugar las opiniones de algunos de los padres fundadores mas influyentes como ha sido el caso de Hamilton y Madison; en segundo lugar las doctrinas de los filósofos ingleses a que se ha hecho referencia y en tercer lugar la jurisprudencia que por medio de los fallos citados a vía de ejemplo, hizo valer sus criterios en diferentes oportunidades, estableciendo con ello una doctrina jurisprudencial que acabó por imponerse y configurar un modelo que adquirió vigencia no solo en los Estados Unidos. Precisamente la principal razón para prestarle tanta atención a este tema ha sido la de evidenciar la influencia que el sistema norteamericano ha tenido en el nuestro y la única diferencia o al menos la mas sobresaliente consiste en que los problemas que tanta polémica generaron en los Estados Unidos debido a la falta de una normativa expresa respecto a las facultades de la Corte Suprema para controlar la constitucionalidad de las leyes, en el caso salvadoreño no existen debido a que tenemos un sistema de control constitucional expreso y múltiple cuya legalidad y aplicabilidad no se discute. En la práctica sin embargo y debido a la misma autoridad que tienen los precedentes judiciales en el derecho norteamericano las facultades del poder judicial terminaron por afirmarse como lo confirma el juicio de un agudo observador francés del sistema estadounidense, Alexis de Tocqueville, quien en su célebre obra “la Democracia en América”, se pregunta ¿Porqué los jueces americanos tienen un poder del que carecen los magistrados europeos? “la causa responde está en este solo hecho: los americanos han reconocido a los jueces el derecho de fundamentar sus decisiones sobre la Constitución más que en las leyes. En otros términos, les han permitido no aplicar las leyes, que le parezcan inconstitucionales”. IX. ESTADO SOCIAL DE DERECHO El Estado de derecho liberal es denominado en la actualidad estado de derecho formal, con lo que se quiere significar tanto los aspectos políticos que se refieren a la organización del Estado como los elementos exclusivamente de carácter jurídico como son: la igualdad ante la ley, el conjunto de garantías legales que gozan los ciudadanos y las limitaciones que el derecho impone al poder estatal. Hoy en día la simple definición de Estado de Derecho se considera insuficiente y hasta cierto punto anacrónica en la medida en que esa caracterización de formal debe ser o mas bien ha sido complementada mediante un componente material, en la medida en que la igualdad jurídica dejaba intactas las desigualdades de tipo socio económico, las que se acrecentaron con el surgimiento de la industrialización y el sistema capitalista de producción que dieron origen a la explotación humana de la clase trabajadora industrial. Como efecto de esta nueva situación surgieron los movimientos obreros, el sindicalismo, los partidos políticos socialistas en particular la social democracia que si bien aceptó el sistema democrático, mantuvo una posición antiliberal y luchó por introducir sus principios y reivindicaciones tanto, en la legislación como en la definición de las responsabilidades del Estado. Surge en esa forma el llamado Estado social de Derecho y la asunción de las responsabilidades sociales se interpreta como la conversación del Estado de derecho en formal y material. Desde el punto de vista constitucional la nueva perspectiva inicia su configuración, en la constitución mexicana de 1917, la constitución alemana del Weimar de 1919, la constitución austriaca de 1920 las que se convirtieran en modelos a seguir tanto en Europa como en América Latina. En el caso alemán, la constitución del Weimar tuvo una vigencia muy breve debido a la irrupción del régimen Nazi pero en la nueva Alemania surgida de la posguerra, la constitución establece de manera expresa la denominación de Estado social de derecho. Al respecto dice Werner Birkenmaier en su artículo titulado “El Estado de derecho de la República Federal de Alemania”. El Estado de derecho consagrado en la Ley fundamental, es un Estado social de derecho. Esta denominación no es en modo alguna aleatoria. El mandato constitucional de la democracia social, implica la obligación y la facultad de la representación popular de buscar una respuesta al problema de la justicia que se ajuste a las respectivas situaciones y a los cambios que remanifiestan. “Al respecto es oportuno señalar que al igual que en los Estados Unidos, la concreción del Estado social de derecho ha correspondido, mas que todo a la corte constitucional Federal. A continuación dice el mismo autor: “hoy se considera como verdadero contenido del Estado de Derecho un creciente número de garantías formales y de nociones de justicia propias del derecho material. Según las resoluciones adoptadas por la corte constitucional Federal, forman parte del concepto de Estado de Derecho los siguientes elementos: El principio democrático de las mayorías Los principios del derecho electoral La división de poderes El derecho a la oposición La seguridad jurídica La sujeción de la administración a la ley y al derecho. La independencia de los tribunales Los derechos fundamentales o garantías constitucionales, en particular el principio de igualdad El derecho a ser juzgado por los jueces naturales La protección contra una actitud arbitraria La inadmisibilidad de aplicar penas no previstas por la ley El principio de irretroactividad de las leyes penales La garantía de previa audiencia judicial Es satisfactorio observar que todos los elementos señalados por la corte constitucional Federal alemana forman parte de nuestro régimen constitucional. Otro autor aleman Wolfgang Horn en su artículo “Rasgos básicos del estado de derecho” refiriéndose a los orígenes de Estado social de derecho afirma: “Por otro lado, es ciertamente correcto caracterizar el Estado de derecho del siglo XIX como un Estado esencialmente “burgués”. En efecto su interpretación formal determinó que no sé planteara el tema de las condiciones sociales que debían darse para que efectivamente existiera la libertad política y económica así como la igualdad ante la ley. El Estado de derecho siguió siendo ciego ante la cuestión social que la sociedad burguesa había generado. Sería sobre todo el movimiento social demócrata el que a partir de esta problemática plantearía una cuestión política e instalaría el debate en torno a las consecuencias sociales derivadas del Estado de derecho formal” a continuación agrega dicho autor: La constitución de Weimar de 1919, contenía un detallado sistema de garantías que no solo ratificaba los derechos liberales del sigo XIX, sino que además debía garantizar toda una serie de derechos sociales básicos (por ejemplo la responsabilidad social de la propiedad) que servían de marco de referencia para la legislación”. Es fácil observar que en las anteriores referencias al elemento social del estado social de derecho han sido diminutas y no permiten formarse una idea suficiente de su significado debido a que en los enfoques respectivos se han privilegiado los aspectos de carácter jurídico. Sin embargo, el mismo Wofgan Horn en otro artículo denominado “Estado de derecho social” aborda con mayor amplitud al tema en cuestión: “originalmente el principio del Estado de Derecho estaba basado en la idea de una sociedad civil capaz de regularse así misma y que sólo requería la protección del Estado y la certeza de no ser invadida en su independencia por el mismo (Estado). El principio del Estado social, en cambio, debió su nacimiento precisamente al fracaso del Estado de derecho en encontrar una solución a la problemática social. El principio del estado de derecho sostenía que el individuo era capaz de desenvolverse libremente en la sociedad, en la medida en que el Estado no interfería en su vida. El principio del Estado social por el contrario, contenía el reclamo de una mayor intervención del Estado en el orden social en consideración a que el individuo estaba amenazado por las relaciones de poder y dependencia existentes en la sociedad misma”. El Estado contemporáneo es un Estado social mucho más abarcativo de lo que en un primer momento se manifiesto como reclamo para la protección de los sectores sociales más débiles. En este tipo de Estado todos requieren de prestaciones del Estado tendientes a asegurarles lo que se juzga indispensable para una forma de vida adecuada. De lo anterior se desprenden según Horn importantes consideraciones generales sobre la relación Estado de Derecho y Estado social. El Estado convocado para organizar el orden social, no puede ya aceptar el sistema de distribución de los bienes sociales como algo inalterable tal como era asumido por el Estado clásico, defendido históricamente por la burguesía. Por el contrario, para poder cumplir con esas funciones necesita intervenir en la distribución de los bienes sociales, a su vez esto implica que la política social que practica se convierta en un importante instrumento del poder político. Incluso cabe la posibilidad extrema de un Estado social que, erigido sobre todas las libertades individuales, terminaría por desnaturalizarse y convertirse en un Estado proveedor autoritario”. Para Horn entre los objetivos del Estado de derecho y el Estado social no son fácilmente susceptibles a una integración armoniosa aun en la interpretación de la ley fundamental, la relación entre ambos principios sigue siendo problemática”. “Es importante destacar agrega que mas allá de las diferentes disposiciones consagradas en la ley fundamental la misma faculta al poder legislativo a sancionar las normas legales correspondientes que permitan dar forma concreta al orden económico y social. Por lo tanto, son los órganos legislativos, legitimados por el voto democrático, a los que la constitución faculta para concretar el principio del Estado social y los compromete en el logro de tales objetivos”. “De lo señalado se infiere que la ley constituye el nexo formal entre el Estado de derecho y el Estado social: la concreción del Estado social se realiza bajo la forma del Estado de derecho”. Tal facultad sin embargo es limitada, Horn advierte: “el principio del Estado social no debe ser interpretado como posibilidad de concretar toda noción de justicia, del tipo que fuera. Los principios sustantivos del Estado de Derecho en particular los derechos y garantías trazan los límites de los posibles objetivos de la política social. Edwin Steir ex juez de la corte Constitucional Federal habla de “antinomias”, de posibles contradicciones entre los requerimientos del estado de Derecho y las exigencias del Estado Social”. Ejemplo de dichas antinomias son: autonomía privada y cogestión; libertad y planificación, pluralismo de intereses e interés público, asistencia social y auto ayuda etc. En cuanto a la diferencia entre derechos fundamentales de carácter jurídico y derechos sociales el autor en referencia expresa: “El objetivo de las garantías tradicionales es proteger al individuo de ingerencias arbitrarias del Estado que restringen su libertad. Su propósito es impedir que el poder público pueda invadir el espacio reservado a las libertades personales y permitir solo excepciones limitadas y definidas por la ley. Los derechos sociales en cambio, plantean una realidad diferente, su finalidad no es proteger algo ya existente si no crear lo que debería ser protegido. Ambos tipos de derecho tienen como destinatario al Estado. Sin embargo, mientras que los derechos tradicionales implican que el Estado debe abstenerse de intervenir, los derechos sociales reclaman su intervención activa”. X. EL ESTADO DE BIENESTAR ESCANDINAVO Otro ejemplo de Estado social lo constituye el sistema imperante en los países escandinavos, sistema cuyas características en el aspecto jurídico difieren por razones históricas y políticas de las que se han señalado en el caso alemán. En efecto, por lo que toca al caso alemán como ha dicho Werner Birkenmaier el Estado de derecho moderno no es esencialmente un “Estado legislador” si no un Estado que privilegiaría la vía judicial, lo que significa que se ha convertido en un Estado que procura proteger el derecho material contra posibles actos de arbitrariedad tanto del poder legislativo, como del poder Ejecutivo. La otra circunstancia que determinó al modelo alemán fue como lo expresa Wolfgan Horn “el concepto de Estado de derecho democrático y social fue sin duda fruto de un acuerdo político. En efecto, la documentación sobre las deliberaciones en torno a la ley fundamental revela que el propósito del consejo parlamentario era consagrar un orden económico y social, un concepto de Estado social que se mantuviera abierto al futuro. También son reveladoras de este acuerdo político las disposiciones de la ley Fundamental acerca de la organización del Estado democrático y acerca de las competencias y la interdependencia de cada uno de los órganos del mismo. La posición adoptada por el partido social demócrata SPD en el consejo parlamentario reflejaba una interpretación de la discusión de poderes en la que el parlamento democráticamente electo adquiría una posición preponderante. Se preocupaba de proveerlo de amplias facultades parlamentarias para determinar el orden económico y social. No se asignaba tanta importancia a la limitación del poder público y en cambio se privilegiaba una base democrática amplia. Por el contrario el CDU y en parte los liberales se inclinaron mas a favor del control y de la inhibición reciproca de los diferentes órganos del Estado. Desde su perspectiva la posibilidad de un “absolutismo parlamentario” entrañaba los mismos riesgos que una concentración de poderes en manos del ejecutivo, que se había buscado combatir originalmente”. Volviendo al estado de bienestar (Weferstate) de los países escandinavos según Gunnar Heckscher en su libro “The Welfare State and beyond” los elementos característicos del Estado de bienestar fueron establecidos como resultado de presión popular ejercida a través de los canales aceptados del sistema democrático y no de fuerzas benévolas situadas por encima de la gente común. De hecho mucho y quizás la mayor parte del movimiento hacía la democracia fue motivo por el deseo de crear mecanismos políticos adecuados para mejorar el nivel de vida de las clases trabajadoras. En consecuencia la comprensión del marco político es indispensable para el análisis de los estados de bienestar. Los fundadores de tales estados no trataron de realizar una sociedad ideal previamente concebida, se contentaron con resolver problemas inmediatos como todo gobierno democrático es apto para hacerlo. Pero igualmente importante y esto es una característica diferencial es considerar el sistema administrativo. Este es también producto de históricos desarrollos, la mayoría de los cuales tuvieron lugar mucho antes de que el estado de bienestar fuera imaginado. Tanto como los principios constitucionales, las prácticas administrativas son condicionadas por la cultura nacional. El gobierno de los países escandinavos (Suecia, Dinamarca, Noruega y Finlandia) es democrático, ejercido por un gabinete parlamentario. Los cuatro países tienen constituciones escritas y sus prácticas se confirman más o menos fielmente a las reglas establecidas, se puede decir que los cuatro son moderadamente legalistas en sus enfoques; más que Inglaterra pero menos que Francia y Alemania. El sistema legal es del tipo continental acostumbrado, incorporado en códigos escritos. Históricamente hablando puede decirse que representa el common law codificado y la influencia del derecho romano y el código de Napoleón aunque notoria en Dinamarca es insignificante en los tres países restantes. Una de las tradiciones más fuertes del liberalismo europeo ha sido siempre la insistencia en el Estado de derecho, la supremacía de los preceptos legales sobre las consideraciones de eficiencia. En principio esto es todavía aceptado, pero con la creciente creencia de que la autoridad pública debería ser ejercida de una manera equitativa hacia una mayor justicia social más bien que para hacer efectiva la letra de la ley, esa tradición ha ido perdiendo importancia. Tratando de comprender este proceso, es importante anotar una diferencia entre la situación en Inglaterra y Estados Unidos por una parte y la Europa continental intuyendo Escandinava por la otra. En el sistema tradicional de los dos primeros países Estado de derecho (rule of law) casi invariablemente significa poder de las cortes judiciales. En el continente europeo tal poder no fue investido en las cortes ordinarias. Los correctivos contra el abuso de poder por oficiales fue un sistema de recursos a una más alta autoridad y en última instancia a la corona. Posteriormente recursos de este tipo fueron transferidos a tribunales administrativos especiales- el mas conocido ejemplo es el Consejo de Estado Francés- tribunales que adquirieron prácticamente la misma independencia que los judiciales aunque especializándose en materias administrativas y empleando otros procedimientos menos complicados. Escandinavia no es una excepción a esta regla y debe recordarse que el tradicional status y autoridad de la burocracia oficial era muy elevado. Como resultado de la mencionada tradición, la revisión judicial de los actos administrativos a la luz de la legislación era relativamente inusual aunque no ignorada y carecía de importancia. Esto fue una de las razones para establecer en Suecia la oficina del “ombudsman” una institución que ha adquirido reconocimiento mundial pero cuyas originales funciones no siempre son bien comprendidas. En la legislación Sueca el ciudadano común tradicionalmente no puede recurrir los tribunales en contra de los miembros del servicio civil por mala conducta o actuación indebidas. Solamente la corona y su representante y el canciller de justicia pueden proseguir en tales casos. En el siglo XVIII este oficial era electo por el parlamento. La constitución de 1809 estableció la oficina del ombuds man de justicia, electo por el parlamento con el fin de vigilar los intereses de los ciudadanos en sus relaciones con los titulares del servicio publico concurrentemente con el canciller el ombuds man fue autorizado para procurar en casos de mala conducta y abusos de los servidores públicos y se volvió común para los ciudadanos acudir a él incluso cuando no habían cuestiones legales de por medio. La tendencia en los países escandinavos es que la legislación que establece salvaguardias para la libertad e independencia de los individuos a menudo tiene que ser aplicada por autoridades administrativas y no solo por los tribunales judiciales. Esta tendencia ha sido enfatizada debido a la desconfianza general en los tribunales y los abogados de parte de los reformadores sociales y de grupos de interés tales como los sindicatos de trabajadores así como hasta cierto punto los medios de comunicación. Hay razones históricas para esta desconfianza los tribunales sin duda acostumbraban actuar como elementos conservadores y por ellos fueron considerados sospechosos por los abogados del cambio. Adicionalmente hay un argumento marxista o semi marxista: miembros de la profesión legal pertenecen a la clase media alta lo que los supone opuestos a las aspiraciones de las clases trabajadoras. Las agencias administrativas por el contrario están mas sujetas al control político y mejor dispuesto a las nuevas tendencias democráticas en la sociedad. Por lo que se refiere a los derechos humanos la única libertad protegida en suecia hasta la constitución de 1973 era la libertad de prensa y la de discusión. La propiedad privada no goza de protección expresa y los tribunales son reacios a invocar garantías constitucionales incluso contra medidas que contienen considerables restricciones económicas. De hecho mientras la propiedad privada incluyendo el control privado de los medios de producción no ha sido abolida, no es respetada unánimemente como un derecho individual fundamental. Por lo que se refiere a la división de poderes, tal principio no existe en el sistema constitucional, solamente división de funciones. La idea básica esta muy bien expresada en la nueva constitución sueca; “todo poder público deriva del pueblo. El gobierno gobierna el país. Este es responsable ante el parlamento. La única excepción a la supremacía del parlamento sobre el ejecutivo es el derecho del gobierno de apelar al pueblo para disolver el parlamento y llamar a nuevas elecciones. De lo expuesto en relación con el sistema prevaleciente en los países escandinavos es fácil inferir que dicho sistema es bastante diferente del de Alemania y en general del resto de los países europeos y de los estados Unidos. La razón principal es de orden histórico. Mientras en el caso de Francia como hemos visto el Estado de derecho surgió de la revolución francesa y su principal misión era eliminar el absolutismo monárquico mediante un sistema de división de poderes y garantía de las libertades por medio de la sujeción al derecho y el establecimiento de un conjunto de derechos fundamentales asegurados por un régimen democrático, en Escandinavia el objetivo principal lo constituía el aseguramiento de condiciones económicas y sociales que satisficieran las aspiraciones de los sectores populares mas que asegurar los derechos propugnados por el liberalismo. Como se ha visto por otra parte, el actual sistema alemán es el resultado de un arreglo político entre las 2 fuerzas predominantes la social democracia y la democracia cristiana lo que ha significado lo que podría considerarse un sistema mixto en el que ha sido posible conciliar el Estado de derecho de origen liberal con el Estado social que propugnaba la social democracia. En el caso de Escondinavia la predominancia de la social democracia y su permanencia en el poder por mas de 40 años en Suecia de manera casi ininterrumpida, ha dado origen a un modelo en el que el componente jurídico se encuentra en desventaja respecto al social, prevaleciendo en consecuencia un sistema en el que predominan los aspectos administrativos y económicos sobre los aspectos jurídicos lo que lleva a preguntarse si corresponde a dichos sistemas el calificativo de estados de derecho en un sentido pleno. CONSIDERACIÓN FINAL El Estado de derecho como tema de estudio es de tal extensión que en ningún momento se ha pretendido tratarlo exhaustivamente. En efecto la multiplicidad de características que ha adquirido en la actualidad dificultan incluso la posibilidad de una definición omnicomprensiva. Basta recordar a ese respecto, los elementos que según la Corte Constitucional Federal de Alemania forman parte del Estado de Derecho en el ámbito jurídico político. Si se trata del Estado Social de derecho la dificultad es aún mayor ya que los elementos que configuran la dimensión social son también múltiples como lo atestigua nuestra constitución que entre los derechos sociales incluye: familia; trabajo y seguridad social, educación, ciencia y cultura y salud pública y asistencia social. No obstante la diversidad de aspectos aludida, es importante insistir en el hecho de que él derecho por sobre todo constituye la fuente de legitimidad del Estado. Para ser más precisos, del poder estatal y como consecuencia, la acción del Estado es limitada y sus decisiones se expresan de manera predominante por medio de las leyes y demás normas tal como lo rescribe el inciso final del Art. 86 de la constitución vigente. Las relaciones entre Estado y Derecho han quedado claramente establecidas en la referencia hecha al maestro Luis Recasens Siches respecto a las funciones que el derecho cumple en relación al Estado y que son precisamente las de legitimar, organizar y limitar el poder. El calificativo de Estado burgués de derecho implica una doble connotación negativa: por una parte sugiere un modelo de Estado históricamente superado y por la otra un sistema de injusticia social inaceptable desde una perspectiva ético social, de suerte que su supervivencia es vista como anormal por quienes lo juzgan desde una perspectiva ideológica de izquierda para la que como se mencionó en el caso del modelo de Estado social escandinavo o Estado de Bienestar, en los países en que rige dicho modelo, predomina la creencia de que la principal responsabilidad de la autoridad pública es la búsqueda de una mayor justicia social mas bien hacer efectiva la letra de la ley. A esto debe agregarse la desconfianza en los tribunales y los abogados por parte de los reformadores sociales y de grupos de interés tales como los sindicatos de trabajadores y también los medios de comunicación. Las razones para esta desconfianza radican en que tanto a los tribunales como a los abogados se les considera elementos conservadores y en consecuencia opuestos a las aspiraciones de la clase trabajadora. En la práctica de la mayoría de los países occidentales, la concepción del Estado de derecho ha superado, la limitada configuración burguesa original, sin que esto signifique que hayan desaparecido las conquistas derivadas de la revolución francesa. Lo que ha ocurrido más bien es que dichas conquistas se han ampliado tanto en lo jurídico como en lo político y han sabido acomodar los avances de carácter, económico social que configuran el actual Estado Social de derecho. Al respecto es oportuno destacar que en los países democráticos la figura del Estado Social de derecho tiende a convertirse en el modelo obligado de constitución estatal como síntesis dialéctica de la oposición entre el capitalismo y el socialismo marxista que en los años posteriores al fin de la guerra fría adquiere, particularmente en América latina, la forma predominante en un continente que en el pasado se caracterizó por la presencia mayoritaria de dictaduras militares y regímenes conservadores que propiciaban la inestabilidad política y los frecuentes golpes de estado. Es evidente que el ingreso en la llamada era del conocimiento obliga a los países en proceso de desarrollo a asumir las responsabilidades propias de una nueva forma de desarrollo en las que la educación, la salud, la protección ambiental, la competitividad y el avance tecnológico se vuelven condiciones insoslayables para lograr formas superiores de vida, exigencias a las que no es posible enfrentar con los esquemas políticos del pasado y tal como lo demuestran los países latinoamericanos que mayores éxitos han alcanzado en los últimos años, el Estado social de derecho es prácticamente la respuesta obligada que los tiempos exigen para hacer frente a los desafíos planteados por el desarrollo en la era del conocimiento. BIBLIOGRAFÍA 1. 2. 3. 4. 5. 6. Blanco Valdez Roberto Locke John Heckscher Gunnar Montesquieu Schmitt Carl Solano Mario Antonio 7. Saboul Albert 8. Joseph Thesing y otros El valor de la Constitución Dos ensayos sobre el gobierno Civil The Welfare state and Beyond Del espiritu de las leyes Teoría de la Constitución Derecho Constitucional El Salvador 4º Tomo La revolución Francesa Estado de derecho y Democracia (Copilación) TRIBUNALES AMBIENTALES EN EL SALVADOR Alonso Castillo Robles INTRODUCCIÓN Doy comienzo al presente breve análisis, partiendo de las siguientes premisas: I. II. III. El Salvador como Estado, ha adoptado el concepto amplio de Medio Ambiente, reflejado a partir del concepto que aparece en el Art. 5 de la Ley del Medio Ambiente; por ello, todo estudio jurídico sobre el tema debe contemplar esa cobertura. La educación ambiental, desde el nivel de parvularia hasta el de post-grado universitario, constituye el principal instrumento de prevención para la protección de nuestros recursos naturales y del medio ambiente (Art. 117 Cn.) A nueve años y meses de haber entrado en vigencia la Ley del Medio Ambiente, El Salvador no cuenta aún con una Jurisdicción Ambiental. La Jurisdicción Ambiental debería comprender la triple dimensión: el área contencioso-administrativa, el área civil y el área penal. DESARROLLO Los investigadores del derecho ambiental en nuestro país estamos obligados al análisis comparativo entre los cinco elementos del sistema medio ambiente: bióticos, abióticos, socioeconómicos, culturales y estéticos; lo comparativo con visión integradora será con el texto de las leyes vigentes que regulan aspectos relacionados con los recursos naturales, los recursos e infraestructura económicos, las actividades laborales y económicas en general, el urbanismo, el estado de la salud de la población, el ordenamiento territorial, los recursos humanos, la organización y movilidad social, la educación y la cultura, y la belleza natural. Ese análisis como puede deducirse debe ser hecho por un equipo multidisciplinario, para que tenga credibilidad. La inspiración orientadora la constituyen necesariamente: la Constitución de la República, algunos de los Tratados Internacionales (ratificados y no ratificados), y la legislación de los países del Continente Americano (prioridad), que constituye el sistema ambiental más próximo. Así las cosas, la proyección para una Jurisdicción Ambiental en nuestro país debe concebir esa cobertura ya preestablecida, lo cual implica una conciencia clara de quienes estamos pensando y tratando de aportar algo para el desarrollo sostenible. Ver concepto en Art. 5 L.M.A. Corresponde entonces, cambiar de mentalidad y de actitudes. Por ejemplo en materia legislativa, ya no podemos seguir creyendo que las relaciones sociales y económicas que ocurren alrededor de los mencionados elementos sean relaciones aisladas, pues por lo contrario, integran todas ellas un sistema de varios elementos que interactúan entre sí “determinando su relación y sobrevivencia, en el tiempo y en el espacio”. Se impone entonces un serio estudio de revisión legislativa para una reforma que permita un ordenamiento en el que los diferentes cuerpos normativos tengan correspondencia y armonía entre ellos. Con lo que se lograría seguridad jurídica y garantía de cumplimiento para salvaguardar el interés social que incluye: la protección, conservación, aprovechamiento racional y restauración o sustitución de los recursos naturales. (Art. 117 Inc.2. Cn). Y será la clara cobertura de dichas leyes integradas alrededor del sistema ambiental, la fundamentación sustantiva de los Tribunales Ambientales al momento de dictar sentencia en casos concretos. - ¿Y la jurisdicción jurídico-ambiental? Debemos reconocer que en nuestro país, los profesionales del Derecho nos hemos descuidado en cuanto a la obligada actualización del Derecho Ambiental. Hoy en día, las urgencias económicas, sociales y políticas alrededor de la problemática ambiental colocan a la comunidad jurídica en un serio problema; no podemos responderle a la Sociedad Salvadoreña como se lo merece. No le dimos la importancia debida a los fundamentos constitucionales referentes a: la salud de la población, el derecho a un medio ambiente adecuado de los menores para su desarrollo integral, la necesaria racionalización de los recursos naturales para el desarrollo económico y social, la obligación del Estado de proteger dichos recursos y el medio ambiente en su diversidad e integridad; la declaratoria del interés social de la protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración o sustitución de los recursos naturales. No le dimos la importancia a los Tratados que orientan en materia de recursos naturales y regulan el derecho de toda persona a un medio ambiente adecuado. Muy poca importancia le hemos dado, ni siquiera a los errores y algunos absurdos que contiene el texto de la Ley del Medio Ambiente y sus reglamentos, así como las demás leyes posteriores que regulan aspectos del medio ambiente. No se le ha dado mayor importancia al análisis del documento de Plan de Nación, para los efectos jurídicos. No le hemos dado la seriedad al compromiso de nuestro país, respecto de aplicar y mejorar las leyes ambientales, contenido en el TLC (CAFTA). Las Escuelas de Derecho y la misma Escuela Judicial apenas si han hecho algunos avances en el estudio del Derecho Ambiental. - Hicimos una revisión de la legislación para la reforma judicial, pero sin abordar ni proyectar lo referente a la protección jurídica de los recursos naturales y del medio ambiente; mucho menos para una efectiva tutela judicial de los derechos de la población a un medio ambiente adecuado y al resarcimiento por danos y perjuicios sufridos. - El valioso tiempo de descuido lo podemos reponer con un plan serio de capacitaciones, de análisis y propuesta de reformas al ordenamiento jurídico. Pero toda tarea en tal sentido debe tener el apoyo de un equipo multidisciplinario, dada la naturaleza misma del Derecho Ambiental; la complejidad del sistema ambiental exige la participación de académicos de las otras ramas del saber científico, para que el fruto de principios y normas jurídico-ambientales puedan garantizar una convivencia social pacífica para las presentes y futuras generaciones. JURISDICCIÓN, COMPETENCIA Y LEGALIDAD Con fundamento en la primera y segunda de las premisas brevemente explicadas con anterioridad, trataré de razonar mi criterio jurídico de lo que he afirmado en la tercera de las premisas. Necesariamente debo comenzar con un criterio opuesto al mío, por lo que haré alusión al interesante artículo que aparece en la revista ENLACE No. 18-2005, del Consejo Nacional de la Judicatura, elaborado por el señor Capacitador de la Escuela Judicial en el área de Derecho Ambiental, Lic. Mario Armando Pozas Contreras. Advierte en su estudio una “carencia de Jurisdicción Ambiental” en nuestro país; enseguida afirma, lo que entiendo es una contradicción, que “la jurisdicción ambiental se encuentra formalmente erigida en la actualidad” en virtud del Art. 99 de la Ley del Medio Ambiente; afirma también que “todo Juez con competencias civiles, es además Juez Ambiental”. Sin que yo pueda estar de acuerdo con tales afirmaciones, considero de avance positivo para la comunidad jurídica los comentarios del distinguido Capacitador, pues me ha motivado a escribir sobre el tema que debiéramos presentarlo para un foro nacional a la mayor brevedad posible. Al ordenar mis ideas en torno al tema puedo afirmar en primer lugar que doy por aceptado lo que refiere la doctrina procesal conocida, en cuanto que “la jurisdicción es una función otorgada y reservada al Juez, a quien se le ha dado poder para realizarla”; que “la función jurisdiccional se atribuye a una multitud de jueces, entre los cuales es distribuida”. También, nuestra legislación común nos advierte que “jurisdicción es el poder de administrar justicia conforme a las leyes”. Ahora bien, en doctrina, la “competencia” es un límite a la potestad atribuida a cada uno de los jueces. Según Carnelutti, la competencia no es un poder, sino un límite a ese poder, es decir una legitimación de ese poder en cuanto a la materia del juicio de su competencia. La competencia viene siendo el poder del Juez para conocer un tipo de conflicto jurídico. Nuestra jurisprudencia constitucional dice: “Desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de atribución o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal”. El Código de Procedimientos Civiles nos dice: “El Juez del domicilio del demandado es competente para conocer en toda clase de acciones...”, y “Acción es el medio legal de pedir en juicio lo que se nos debe”. Así las cosas, sin que por el momento y a propósito me refiera a las disposiciones constitucionales pertinentes, considero de importancia analizar el texto de la Ley del Medio Ambiente que contiene disposiciones erróneas en varios de sus artículos; pretende regular, como parte del “PROCEDIMIENTO JUDICIAL”, lo que sigue: la “Jurisdicción Ambiental”; y la “Acción y Responsabilidad Civil”. El Art. 99 de dicho cuerpo legal dá por jurídicamente cierto que existe jurisdicción ambiental, bajo la competencia de los Tribunales Agro ambientales, supuestamente instituidos para “conocer y resolver las acciones a través de las cuales se deduzca la responsabilidad civil derivada de los actos que atenten contra el medio ambiente...” En el supuesto de que exista jurisdicción ambiental, no es posible negar lo siguiente: 1º. En verdad los tribunales no conocen acciones procesales, mejor dicho conocen de disputas legales que surgen por la iniciativa de un actor ajeno a la jurisdicción (denunciante; acusador, demandante); 2º. Los Tribunales tienen el poder de administrar justicia (jurisdicción), frente al conflicto, desde luego culminando con una resolución o sentencia definitiva, pero de ninguna manera, resuelven las acciones tal como erróneamente reza la disposición; 3º. Lo jueces para el tema en comento, en vez de deducir responsabilidades civiles, lo que pueden hacer es determinar quién o quiénes de entre las partes del juicio son responsables del acto que produce el efecto negativo sancionado por la ley; en la disposición legal sería: el acto que atente contra el medio ambiente; una vez hecha la determinación aludida, reconocería la obligación del responsable a pagar por los daños y perjuicios, determinando o no la cuantía de la indemnización por daños y perjuicios causados. Pero dicha disposición legal limita al “atentado”, no dice “daño causado al medio ambiente”, lo cual haría muy difícil la tarea del Juez, esto es, cualificar la existencia de un atentado. 4º. Lo más absurdo de la disposición es cuando se refiere a los “actos que atenten contra el medio ambiente” lo que implicaría un atentado contra el sistema de los citados cinco elementos; imposible de concebir. A manera de ensayo tratemos entonces de analizar cuáles podrían ser esos actos que pueden atentar contra el medio ambiente, entendido este último como el sistema de los cinco elementos a que se refiere el concepto del Art. 5 de la Ley del Medio Ambiente; llegamos a lo absurdo e imposible pues tendríamos que, por un lado, determinar que tipo de actos humanos, pueden atentar contra todo ese sistema, ¿una bomba nuclear? Ni siquiera esta u otra arma de destrucción masiva. ¿Como atentar contra la energía solar, el viento, el subsuelo, los microorganismos del subsuelo? La norma debería decir: “contra uno o mas de los elementos del medio ambiente.” Solo con la reforma habría asidero para la seguridad jurídica y la cumplida justicia al caso concreto. Por otro lado los jueces se verían imposibilitados a determinar cual o cuales de dichos elementos estarían bajo un atentado; requeriría de dictámenes periciales. Hace falta el procedimiento a seguir por el Juez. Pero también, como determinar el monto de una indemnización si no existe daño concreto. Me pregunto por igual, ¿a quien se va a indemnizar por atentado al medio ambiente? Hay algo más de fondo: `esta indebidamente denominada “Jurisdicción Ambiental” del Art. 99, depende de la existencia de los Tribunales Agroambientales. Los tales Tribunales no existen en nuestro país; por lo que, hoy en día ningún Juez en ninguna de las instancias legalmente predeterminadas, puede “conocer y resolver las acciones a través de las cuales se deduzca la responsabilidad civil derivada de los actos que atenten contra el medio ambiente”... En fin, todo el Capitulo de la Ley referente al Procedimiento Judicial (Art. 99 al 104), es letra muerta desde hace nueve anos y varios meses. ¡Esta es la ley marco para el medio ambiente salvadoreño! Más adelante advierto cual podría calificarse de competencia judicial (no “jurisdicción”) en materia penal ambiental, pero con fundamento en la legalidad. - Continuando con el texto de la ley en mención. Me veo obligado a referirme al Art 111, que forma parte de las “DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y FINALES”. Debe entenderse por su texto, que por virtud de una disposición transitoria el legislador pretendió que la jurisdicción ambiental en nuestro país estuviera bajo la competencia de la veterana función de los jueces y magistrados que conocen en materia civil. Así: “mientras no sean creados los Tribunales a que se refiere el Art. 99”. En primer lugar llama la atención el hecho de que no dispone sobre el conocimiento y resolución de las acciones a que se refiere el mismo Art. 99, se aparta de ellas pues se refiere al conocimiento de “las infracciones cometidas” a la misma Ley del Medio Ambiente y sus reglamentos. Una jurisdicción para conocer de acciones que atenten contra el medio ambiente; otra, para conocer de infracciones ambientales. Desde el punto de vista jurídico estaríamos frente a dos tipos de presupuestos marcadamente diferentes para un mismo enjuiciamiento. El Estado estaría obligado, en otras palabras, a servir justicia en casos concretos, en dos acontecimientos o hechos de la vida real distintos para una misma jurisdicción. Esa es la pretensión del legislador, cuando en el Art. 111 remite al Art. 99. Absurdo. - Revisando: el Art. 111 pretende otorgarle competencia a los Juzgados de Primera Instancia y a las Cámaras de Segunda Instancia con competencia en materia civil, lo mismo que a los Juzgados y Cámaras Mixtas, para conocer de las infracciones cometidas a la ley, y a sus reglamentos. Si lo dispuesto en el Art. 111 fuera jurídicamente aplicable, estaríamos frente a una monstruosidad jurídica o imposibilidad real. En efecto, hemos aceptado que los Tribunales de la República se han creado para resolver conflictos y no para conocer infracciones de ley ni de reglamentos, como dispone erradamente el Art. 111. Por otra parte, la citada ley no regula ni refiere a ningún procedimiento judicial. En el supuesto de que pudiera aplicarse la legislación procesal civil vigente, me permito hacer las siguientes consideraciones. Sabemos que el conocimiento por parte del Juez de lo Civil implica, la iniciativa o la petición de un interesado ajeno la jurisdicción; ese accionar no puede manifestarse por medio de una denuncia cuya finalidad es servir a un interés público; el accionar del interesado ante el Juez de lo Civil, debería manifestarse mediante una Demanda, cuya finalidad es servir al interés privado del actor o demandante; ante tal Demanda, el Juez debería proceder (abrir la instancia o prosecución del juicio), lo cual se traduce en una disputa legal entre actor y demandado; si el juicio es posesorio la demanda y la sentencia habrían de referirse a la conservación o a la restitución de la posesión de la cosa; si el juicio fuese petitorio, habría de referirse a la propiedad de esa cosa. Me pregunto: ¿de qué manera un actor o demandante, lo mismo que el demandado y el Juez competente, podrían actuar frente a una “demanda” de infracción a la Ley del Medio Ambiente o a sus reglamentos? ¿Acaso la infracción a dicha ley no es de interés público y por ende, el interés en juego es también de naturaleza pública? ¿Cuál sería la característica del posesorio o del petitorio en un “juicio” ante un Juez de lo Civil por la supuesta infracción de la Ley del Medio Ambiente y sus reglamentos? ¿En qué momento nacería la disputa legal entre ese demandante y el demandado que supuestamente ha infringido la Ley del Medio Ambiente o sus reglamentos? Podemos ver entonces lo absurdo (por imposible) del texto del Art. 111 de la mencionada Ley que por otro lado va mas allá de las infracciones ambientales constituidas en el Art. 86 del mismo cuerpo legal. De ninguna manera estoy negando que la mayoría de estas infracciones ambientales, de ocurrir en la realidad, podrían también afectar intereses de personas o grupo de personas, también de empresas, también de entidades estatales que tienen obligaciones y responsabilidades legales de naturaleza ambiental. No hay que olvidar: para poder satisfacer dicho interés la ley ya establece, vía administrativa, la denuncia de determinadas acciones u omisiones que podrían encajar en varias de las infracciones ambientales referidas; me refiero al Art. 42 de la Ley, en cuyo caso estaremos siempre frente a un interés público tutelado jurídicamente pero en instancia administrativa, jamás en instancia judicial y menos en competencia civil y con ausencia del debido procedimiento judicial. - Merece atención también la pretensión del legislador, para que los referidos Jueces y Magistrados (Art. 111) conozcan de la infracción aludida en el literal “l” del Art. 86 de la Ley del Medio Ambiente, consistente en “No cumplir con las demás obligaciones que impone esta ley”. Nos traslada el legislador a un universo incierto y en muchos casos a situaciones que responden más bien a cuestiones de gestión administrativa de varias entidades estatales. - El otro absurdo del Art. 111; el conocimiento judicial de las infracciones cometidas a los por hoy seis Reglamentos de la Ley del Medio Ambiente: General de la Ley; Especial sobre el Control de las Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono; Especial de Aguas Residuales; Especial de Normas Técnicas de la Calidad Ambiental; Especial en Materia de Sustancias, Residuos y Desechos Peligrosos; Especial Sobre Manejo Integrado de los Desechos Sólidos. ¿Podemos imaginar una realidad en la que los Jueces y Cámaras de lo Civil, conocen de las infracciones a dicha Ley y sus seis reglamentos? - Otro absurdo: se deduce del hecho de que el Art. 111, no dice nada sobre deducción de responsabilidad civil, sobre daños y perjuicios, ni sobre obligaciones de indemnizar. Únicamente dice que van a conocer de las infracciones relacionadas. Volvemos a lo ya dicho: tampoco existe debido proceso para “conocer” de las infracciones. Con toda firmeza puede concluir que los Jueces y Magistrados con competencia civil en nuestro país, no son Jueces ambientales. LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO En razón de que al principio me referí al área “contencioso-administrativa”, no quiero dejar la duda respecto a la referencia puntual que hace la Ley del Medio Ambiente en su Art. 97 cuando dispone que “toda resolución pronunciada en la fase administrativa admitirá el recurso de revisión, el cual conocerá y resolverá el Ministro con vista de autos dentro del plazo de diez días hábiles. El plazo para interponerlo será de cinco días hábiles contados a partir de la notificación y tendrá carácter optativo para efectos de la acción Contencioso Administrativa”. Sobre el particular podemos observar la nueva figura jurídica de la opción; la persona sancionada por la resolución administrativa puede optar a la tutela judicial sin recurrir previamente en instancia administrativa. Curiosamente contradice la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa que exige el agotamiento de los recursos permitidos por las leyes administrativas. Pero lo relevante es que dicha disposición en ningún momento debe interpretarse como la manifestación legal de la Jurisdicción Ambiental Contencioso-Administrativa en nuestro país. Lo contencioso ambiental administrativo, según la doctrina, cubre toda resolución administrativa, es decir, más allá de la resolución que impone una sanción ambiental. Estamos frente a una mayor dimensión. En todo caso, se requeriría la legalización de una jurisdicción especial ambiental con fundamento en la Constitución de la Republica y la correspondiente reforma a la Ley Orgánica Judicial. - ¿Y nuestra Carta Magna? Respecto de lo que dispone la Constitución de la República, no merece mayor comentario en tanto es la Ley Primaria y la claridad de su texto no ofrece duda alguna. El Art. 131, atribución 31, comienza con una claridad meridiana: “Corresponde a la Asamblea Legislativa:”, la atribución 31º, dice: “Erigir jurisdicción y establecer cargos, a propuesta de la Corte Suprema de Justicia, para que los funcionarios respectivos conozcan en toda clase de causas criminales, civiles, mercantiles, laborales, contencioso-administrativo, agrarias y otras.” Por el contrario, el Decreto Legislativo Nº 233 de fecha dos de marzo de mil novecientos noventa y ocho, que decreta la Ley del Medio Ambiente, en el “POR TANTO”, reza: “en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa del Presidente de la República a través del Ministro del Medio Ambiente y Recursos Naturales y de los Diputados...” Queda claro entonces que la Jurisdicción Ambiental en nuestro país aún no ha sido erigida de conformidad a la Constitución pues debe ser expresamente erigida a propuesta de la Corte Suprema de Justicia; queda claro, en consecuencia, que ni el Art. 99 ni el Art. 111, ambos de la Ley del Medio Ambiente, ni por asomo constituyen disposiciones legales de fundamento para que se considere erigida la Jurisdicción Ambiental. Queda claro que también la Ley Orgánica Judicial deberá ser modificada y ampliada en lo pertinente. Queda claro que ni los Juzgados de Primera Instancia ni las Cámaras de Segunda Instancia, con competencia en lo civil, ni los mixtos, pueden conocer de las infracciones de la Ley del Medio Ambiente y sus reglamentos; porque no son tribunales ambientales, también por la inexistencia del debido proceso legal. Ahora bien, el conocimiento de los Delitos Relativos a la Naturaleza y el Medio Ambiente regulados en el Código Penal, no implica la existencia legal de Tribunales Ambientales, sino que estamos frente a la Jurisdicción Penal, y por lo mismo los artículos. 105 y 106 de la Ley del Medio Ambiente (“RESPONSABILIDAD PENAL”), tampoco podrían tener aplicación; también por la razón de que los delitos no necesariamente dependen de las infracciones a la Ley del Medio Ambiente; dependen únicamente de lo que dispone el Código Penal. Además, dicha Ley no regula acción penal personal de ningún tipo y sin embargo se hace la referencia, inexplicable, en el citado artículo 106. ¡Esta es la ley marco para el medio ambiente salvadoreño! Respecto de la acción penal ambiental y de las experiencias del sistema judicial en cuanto a ilícitos penales ambientales, me ocupare en otra oportunidad. No puedo dejar de expresar mi preocupación por la falta de tutela judicial de muchas personas que continúan siendo victimas de tales posibles ilícitos penales y no han podido acceder a la correspondiente acción civil. Muchas personas continúan siendo víctimas de danos a su salud, debido a la contaminación del agua y del aire, y no han recibido indemnización alguna. ¿Y los Tribunales Ambientales anunciados? Merece una referencia al Convenio suscrito hace ya algunos años atrás entre la Unión Europea, la Corte Suprema de Justicia y el Ministro del Medio Ambiente, mediante el cual se están proyectando los Tribunales Ambientales. Tiene lógica el cambio de la denominación después de que la Ley del Medio Ambiente dispone sobre “Tribunales Agroambientales”, cierto, la actividad agraria y el territorio para dicha actividad responden a los elementos socio-económicos del concepto amplio del medio ambiente (Art. 5 L.M.A.); también dicha actividad necesariamente utiliza con real impacto los elementos bióticos y a bióticos del sistema ambiental. Por lo demás, no se tiene la reforma legislativa previa, la cobertura de materias de conocimiento en lo sustantivo, ni en lo procesal. Se desconoce lo relativo al soporte técnico-científico para resolver los conflictos ambientales. Hacen falta, por lo mismo los programas de actualización de conocimientos y capacitación. Considero que la reforma legislativa es compleja, si tomamos en cuenta también la necesidad de incluir la materia de responsabilidad civil y la materia contencioso-administrativa en todo lo relacionado con los cinco elementos del sistema ambiental. A este respecto, por hoy, únicamente advierto que la gestión ambiental es realizada no solo por el Ministerio del Medio Ambiente. Es realizada por casi todos los Ministerios del Órgano Ejecito; también por las autónomas; también por las 262 Municipalidades. Respecto de lo penal ambiental, la reforma debería clarificar el texto de las actuales disposiciones de los delitos contra el medio ambiente, así como también incluir otros delitos que pertenecen a otras esferas pero que dicen estrecha relación con el sistema de los cinco elementos (Art. 5 L.M.A.). También, lo procesal penal ambiental merece un tratamiento diferente. Por otro lado, la complejidad de la reforma legal, para los efectos de la responsabilidad civil, por daños al medio ambiente o alguno de sus elementos, implica que nuestro país cuente con criterios modernos de valoración económica de los recursos naturales, cuya protección es de interés social. Los Tribunales Ambientales para su funcionamiento como impartidores de justicia, requerirán de un personal muy calificado; es por ello que el aprovechamiento de la experiencia de los actuales Jueces y Magistrados es muy importante. Las Universidades, la Escuela Judicial (CNJ), así como también las Asociaciones de Abogados, tienen un gran reto sobre el particular. ¿Y el CAFTA? - Por hoy quiero finalizar con la referencia breve al CAFTA. Los Tribunales Ambientales que han de administrar justicia en nuestro país, deberán fundamentarse en una legislación renovada, readecuada a la Constitución y a los Tratados Internacionales ya ratificados y por ratificar; pero lo más importante, la legislación de soporte deberá considerar con toda seriedad los fundamentos y texto del CAFTA o TLC entre Centro América y EE.UU., tratado este último que viene a incidir en el medio ambiente centroamericano. Para tales efectos debemos ponerle mucha atención al reciente Convenio de Cooperación Ambiental suscrito entre nuestros países de la región y EE.UU., pues a través del mismo habrá de venir, y muy pronto, una considerable ayuda para el fortalecimiento de la educación y la legislación ambiental principalmente. Habrá que revisar los alcances y efectos de la similar cooperación que México recibió de EE.UU., precisamente como consecuencia de un Convenio de ésa índole a raíz de su TLC con dicha potencia del norte. Autor: Alonso Castillo Robles, Investigador y Docente Universitario en Derecho Ambiental. Magistrado de Cámara Mixta de Segunda Instancia. Santa Tecla, Noviembre 2007 DOCUMENTOS A. EN CASO DE LA SECCIÓN DE PROBIDAD a. Petición del Magistrado Dr. René Fortín Magaña al Fiscal General de la República para que ejerza la Acción de Nulidad Absoluta de los Acuerdos Inconstitucionales e ilegales de la Corte Suprema de Justicia que suprimen atribuciones a su Sección de Prioridad. b. Demanda de Amparo ante la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ante el Silencio del Fiscal General c. Admisión de la Demanda de Amparo por la Sala de lo Constitucional de la CSJ d. Informe Especial de la Procuraduría para la defensa de los Derechos Humanos e.Contestación de la Fiscalía general de la República a la Petición de Nulidad, de fecha 24 de abril de 2006, dónde declara improcedente la petición del ejercicio de nulidad. f. Petición de Revocatoria de resolución de la fiscalía general de la República de fecha 24 de abril de 2006. g. Contestación de la Fiscalía General de la República de fecha 28 de junio de 2006, donde se declara sin lugar la solicitud de revocatoria. h. Resolución de la Corte Suprema de Justicia donde sobresee el ejercicio del amparo por haber cesado la omisión de contestación del Fiscal General de la República, de fecha 19 de junio de 2006. i. Petición de Interpretación Auténtica sobre la sección de Probidad de la CSJ, Presentada por el Magistrado Ulises del Dios Guzmán Canjura a la Asamblea Legislativa. j. Comentarios a la Petición de Interpretación Autentica del Dr. Ulises Guzmán, presentada por el Dr. René Fortín Magaña ante la Asamblea Legislativa. B. Anteproyecto de Ley de Probidad a. Escrito de Solicitud de iniciativa de Ley de Probidad b. Texto del Anteproyecto ANTEPROYECTO DE LEY DE PROBIDAD LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPUBLICA DE EL SALVADOR, CONSIDERANDO: I.- Que la probidad y la transparencia de las actuaciones de los servidores públicos son indispensables para la preservación del Estado de Derecho y del orden democrático, lo que hace necesario establecer un efectivo control sobre el patrimonio de tales servidores; II.- Que la actual Ley Sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, publicada en el Diario Oficial N° 87, Tomo 183, del 18 de mayo de 1959; reformada mediante los Decretos Legislativos números: 2930, publicado en el Diario Oficial N° 180, Tomo 185, del 2 de octubre de 1959; 582, publicado en el Diario Oficial N° 73, Tomo 243, del 23 de abril de 1974; 283, publicado en el Diario Oficial N° 160, Tomo 316, del 1 de septiembre de 1992 y 372, publicado en el Diario Oficial N° 221, Tomo 317, del 1 de diciembre de 1992, ha estado vigente durante más de cuarenta años, sin que su aplicación haya sido eficaz, por lo que es necesario dictar nuevas normas que viabilicen sus objetivos; III.- Que la Constitución de la República en el artículo 240 establece la obligación de los servidores públicos de declarar su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia, siendo por ello necesario establecer normas que regulen adecuadamente su efectivo cumplimiento. IV.- Que la Convención Interamericana contra la Corrupción, suscrita en Caracas, Venezuela el 29 de marzo de 1996, ratificada según Decreto Legislativo 351, de fecha 9 de julio de 1998, publicado en el Diario Oficial. N° 150, Tomo 340, de fecha 17 de agosto de 1998; y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, suscrita el 10 de diciembre de 2003 y ratificada el 25 de junio de 2004, según Decreto Legislativo Número 325 de fecha 20 de mayo de 2004, publicado en el Diario Oficial N° 119 de fecha 28 de junio de 2004, de las cuales el país es signatario, consideran la aplicación de medidas que, dentro de las instituciones de cada Estado, estén destinadas a crear, mantener y fortalecer sistemas de declaración de ingresos, activos y pasivos, evitar conflictos de interés de los servidores públicos y darles publicidad a tales declaraciones cuando corresponda, a fin de combatir la corrupción. Por tanto, en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa de ………………………….. DECRETA, la siguiente: LEY DE PROBIDAD PÚBLICA TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES Art. 1.- La aplicación de la presente Ley y de sus Reglamentos es atribución de la Corte Suprema de Justicia, la cual actuará por medio de su Sección de Probidad para prevenir, detectar, investigar y promover la sanción de cualquier modalidad de enriquecimiento ilícito de los servidores públicos y del incumplimiento de sus obligaciones establecidas por esta ley. Art. 2.- Para los efectos de esta Ley se consideran servidores públicos: a) Las personas que participen en la Administración Pública; y, b) Las personas que en cualquier concepto intervengan en la administración de bienes públicos o de bienes privados encomendados por alguna forma legal a la Administración Pública. Art. 3.- Los términos público y pública utilizados en esta Ley comprenden al Estado, al Municipio y a cualquier tipo de organismo, entidad o dependencia, institucionalmente vinculados con ellos. Art. 4.- Las disposiciones de esta Ley también serán aplicables, en lo que fuere pertinente, a todas las personas naturales o jurídicas cuyos actos y operaciones sea necesario conocer para la investigación del enriquecimiento ilícito de los servidores públicos. Art. 5.- Por enriquecimiento ilícito debe entenderse el incremento patrimonial del servidor público, de su grupo familiar y de otras personas naturales o jurídicas que colaboren a su realización, se beneficien del mismo o lo encubran, siempre que tal incremento no pueda sustentarse en operaciones lícitas. El incremento mencionado en el inciso anterior puede ocurrir durante el período de ejercicio del cargo o con posterioridad a su finalización. La investigación del enriquecimiento ilícito se iniciará dentro de los términos establecidos por la Constitución. Los servidores públicos o terceros en su caso, estarán en la obligación de restituir a las instituciones públicas una cantidad equivalente al enriquecimiento ilícito en que hubiesen incurrido, a su valor actual, sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar. Art. 6.- Se prohíbe a los servidores públicos aceptar para sí o para terceras personas, cualquier modalidad de regalos, atenciones, liberalidades o concesiones, que tengan el propósito de inducir un determinado ejercicio o resultado de las funciones públicas. El incumplimiento de esta prohibición será considerado enriquecimiento ilícito. Art. 7.- Se presume la existencia de enriquecimiento ilícito cuando el aumento del capital del servidor público, desde la fecha en que haya tomado posesión de su cargo hasta aquella en que haya cesado en sus funciones, fuere notablemente superior al que normalmente hubiere podido tener en virtud de los sueldos y emolumentos que haya percibido legalmente, y de los incrementos de su capital o de sus ingresos por cualquier otra causa legal. Para determinar dicho aumento, el capital y los ingresos del servidor público, de su cónyuge o compañera de vida y de sus hijos sujetos a autoridad parental se considerarán en conjunto. Art. 8.- Para la determinación de la normalidad a que se refiere la presunción anterior, se considerarán los incrementos porcentuales que experimenten los patrimonios de los servidores públicos clasificados de acuerdo a los criterios siguientes: a) Categoría del Servidor Público; b) Importancia de sus funciones; c) Tipo de relación con el quehacer patrimonial público; y, d) Cuantificación presupuestaria de la respectiva institución pública. El patrimonio del servidor público y de su grupo familiar, declarado al tomar posesión de su cargo y verificado debidamente, servirá para ponderar su caso de acuerdo con los anteriores criterios. El Reglamento de la presente Ley desarrollará la aplicación de este artículo para establecer la normalidad del incremento patrimonial. Art. 9.- La investigación del enriquecimiento ilícito deberá iniciarse siempre que la Sección de Probidad tenga conocimiento por cualquier medio público o confidencial, de la existencia de circunstancias que constituyan indicios o cuando éstos, resulten del análisis de las correspondientes declaraciones de patrimonio. Art. 10.- Se presume que el incremento patrimonial es lícito siempre que sea inferior al porcentaje mayor que se haya pagado por los depósitos realizados en el sistema financiero nacional o por los bonos emitidos por el Estado y las Instituciones Públicas en el año anterior. El Banco Central de Reserva de El Salvador, certificará anualmente el porcentaje mencionado y la Sección de Probidad lo hará del conocimiento público. En caso de que el incremento patrimonial fuere igual o inferior al porcentaje mencionado en el inciso anterior, los servidores públicos no tendrán que dar explicación alguna; pero si fuese superior a la aplicación de ese porcentaje a los activos productivos, tendrán que justificar el incremento. El Reglamento determinará lo relativo a los activos productivos y a la forma de aplicar el porcentaje mencionado. Art. 11.- La valoración de todo lo relacionado con la aplicación de esta Ley y de sus Reglamentos, que no estuviere fundado en documentos, estará sujeto al sistema de la sana crítica. Sin embargo, la Sección tendrá la facultad de verificar los documentos en su forma y contenido ordenando los peritajes que estime necesarios, los cuales prevalecerán sobre aquellos. Art. 12.- Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, decretar los Reglamentos necesarios para la aplicación de esta Ley. Art. 13.- Los términos o plazos a que se refiere la presente Ley comprenderán solamente los días hábiles, serán perentorios y no habrá necesidad de acusar rebeldía para tenerlos por concluídos. Art. 14.- Se aplicarán, en cuanto fueren compatibles las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles que no contraríen el texto de la presente Ley. TÍTULO II SECCIÓN DE PROBIDAD Art. 15.- La Sección de Probidad, que en el texto de esta Ley se llamará la Sección, es el organismo especializado por medio del cual la Corte Suprema de Justicia actúa en todo lo relacionado con la aplicación de esta Ley. Art. 16.- La Sección tiene, además de las atribuciones que la Corte Suprema de Justicia le asigne, las siguientes: a) El registro de sujetos obligados a presentar declaración patrimonial, así como la recepción, verificación y archivo de ésta; b) La investigación de la veracidad del contenido de la declaración jurada de patrimonio y la verificación del mismo; c) La recepción de denuncias relacionadas con el enriquecimiento ilícito, así como la investigación de la veracidad de las mismas; d) La valoración e investigación de datos relacionados con el enriquecimiento ilícito, y con la infracción de las obligaciones emanadas de esta Ley, así como la comunicación del resultado a la Fiscalía General de la República o a quien corresponda; e) La sustanciación de procesos encaminados a imponer sanciones por el incumplimiento de esta Ley o sus Reglamentos, dejando dichos procesos en estado de dictarse la resolución pertinente; f) La publicidad de todo lo relacionado con la aplicación de esta Ley y sus Reglamentos, excepto aquello que esté expresamente calificado por la Ley como reservado, o que no tenga relevancia pública; g) La elaboración y difusión de todos los instructivos, formularios y manuales que sean necesarios para facilitar la aplicación de esta Ley y sus Reglamentos; h) La promoción, discusión y difusión, por todos los medios posibles, de la cultura de probidad y de todos los mecanismos que sean necesarios para su cautela, vigencia y fortalecimiento; i) La elaboración de proyectos de leyes y reglamentos que promuevan, garanticen y fiscalicen la probidad de los servidores públicos, los cuales deberán someterse a conocimiento de la Corte Suprema de Justicia para su aprobación; y, j) Las demás que la Ley le imponga. Art. 17.- La Sección estará a cargo de un Jefe nombrado por la Corte Suprema de Justicia en pleno, ante la cual responderá por el desempeño de sus funciones y de la oportunidad, eficacia y diligencia de su trabajo. Art. 18.- El Jefe deberá ser abogado de la República, que reúna los requisitos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia. Art. 19.- La Sección tendrá un Jefe Adjunto, quien será nombrado por la Corte Suprema de Justicia en pleno y deberá ser profesional de la Contaduría Pública, con no menos de diez años de ejercicio. El Jefe Adjunto deberá colaborar en las tareas que el Jefe le encomiende, reemplazándolo en los casos de vacancia temporal. Art. 20.- El Jefe y su Adjunto, serán nombrados previo concurso público organizado por la Corte Suprema de Justicia, inmediatamente después de presentarse la vacante. A dicho concurso podrán presentar candidatos las asociaciones de abogados y de contadores, respectivamente, siempre que acrediten los requisitos legales de sus candidatos. El Jefe nombrará a todo el personal de la Sección, y responderá personalmente de su desempeño. Art. 21.- Cualquier persona natural o jurídica podrá pedir a la Corte Suprema de Justicia en pleno la destitución del Jefe o de su Adjunto, siempre que demuestre que han incurrido en una de las causales siguientes: a) Incumplimiento de sus obligaciones; b) Falsedad, omisión o inexactitud graves en los informes hechos del conocimiento público; c) Conducta pública o privada inmoral; d) Desempeño insatisfactorio del trabajo de la Sección; y, e) Carencia de algunos de los requisitos establecidos por la Ley. La Corte Suprema de Justicia en pleno resolverá oyendo al interesado, y hará del conocimiento público las razones legales que fundamenten su decisión. Art. 22.- El Jefe y su Adjunto tendrán todas las obligaciones relativas a la declaración patrimonial establecidas por esta Ley para los servidores públicos, debiendo declarar su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia en pleno, la cual tomará las providencias pertinentes en relación con tales obligaciones. Art. 23.- El Jefe deberá presentar anualmente a la Corte Suprema de Justicia en pleno, un plan de trabajo, y al final del ejercicio anual una evaluación de la aplicación de dicho plan. Art. 24.- El Jefe deberá presentar al Presidente de la Corte Suprema de Justicia, antes del treinta de junio de cada año, el proyecto de presupuesto de los gastos de funcionamiento, requerimientos de equipos y consultorías que la Sección estime necesarios para el siguiente año calendario. La Corte Suprema de Justicia en pleno, considerará el proyecto mencionado y con los ajustes que estime necesarios deberá incluirlo en el proyecto de presupuesto del Órgano Judicial. Si fuere aprobado por la Asamblea Legislativa, la cantidad presupuestada deberá reservarse para las necesidades de la Sección en el año correspondiente, de conformidad a lo especificado en el plan de trabajo. El Jefe de la Sección deberá someter a la aprobación de la Corte Suprema de Justicia un proyecto de Manual de Administración Financiera que, tomando en cuenta las regulaciones legales pertinentes, garantice la autonomía de su gestión, a efecto de que el trabajo sea desempeñado con la transparencia, agilidad y eficacia necesarias. Art. 25.- Para la verificación de la información contenida en las declaraciones patrimoniales, así como para la investigación de los hechos relacionados con el enriquecimiento ilícito y la aplicación de lo dispuesto por esta Ley y sus Reglamentos, la Sección está facultada para pedir a todas las autoridades de la República, funcionarios, empleados, agentes, entidades de toda naturaleza y habitantes en general, la información que estime pertinente, inclusive aquella que goce de la calificación legal de reservada, como el secreto bancario, declaraciones de impuestos y otras similares, quedando obligada la Sección a guardar confidencialidad en los aspectos en que las Leyes así lo prescriban. La Fiscalía General de la República, los Tribunales y la Corte de Cuentas de la República, estarán obligados a proporcionar a la Sección toda la información que ella considere necesaria para darle cumplimiento a sus atribuciones. Para los efectos anteriores, los titulares o representantes legales de dichas Instituciones, los servidores públicos y los terceros requeridos, estarán en la obligación de rendir la información dentro de los ocho días siguientes a la recepción del requerimiento. Las personas naturales y los representantes legales de las personas jurídicas que fueren requeridos por la Sección, deberán comparecer en el plazo mencionado en el inciso anterior, a proporcionar toda la información relacionada con lo dispuesto en el inciso primero de este artículo, so pena de la aplicación del Art. 52 de la presente Ley. Art. 26.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el Art. 23, la Sección está en la obligación de elaborar anualmente una memoria de labores que contenga la reseña de todas las actuaciones de ella en relación con el cumplimiento de esta Ley, debiendo enviar dicha memoria dentro de los tres primeros meses de cada año, a los Presidentes de los tres Órganos fundamentales del Gobierno y a quien lo solicite. TÍTULO III DECLARACIÓN PATRIMONIAL Art. 27.- La declaración patrimonial, que en el curso de esta Ley y de sus Reglamentos se denominará simplemente declaración, es la manifestación bajo juramento que los servidores públicos deben hacer de todos sus activos, pasivos, ingresos y egresos, para que sirva de elemento de juicio en la calificación de la licitud del eventual incremento de su patrimonio y del correspondiente a su grupo familiar. Se entenderá que todos los atestados y explicaciones que se presentaran posteriormente serán amparados por el juramento original. Art. 28.- Toda declaración debe contener el nombre, edad, profesión u oficio, domicilio, dirección, documento de identidad y número de identificación tributaria del servidor público y de los integrantes de su grupo familiar, así como el cargo desempeñado, la institución pública donde trabaja, la fecha de inicio y cese de funciones, y el salario devengado. La declaración que no contenga la información señalada anteriormente se tendrá por no presentada para todos los efectos legales, aún en el caso de haber sido recibida por la Sección, la cual deberá comunicárselo al interesado con la debida motivación. Sin embargo, si se subsanaren los errores u omisiones que la Sección señalare, mediante prevención que hiciere en los treinta días siguientes a su presentación, la fecha original será válida para tales efectos. La Sección podrá requerir las explicaciones pertinentes en cualquier tiempo, y el declarante estará obligado a proporcionarlas en un plazo no mayor de quince días. Art. 29.- La declaración deberá acompañarse de todos los atestados, anexos, explicaciones y comprobantes que sean necesarios para demostrar fehacientemente la veracidad de su contenido, especialmente en lo que respecta a la existencia y valor de los bienes, a la causa legal del enriquecimiento habido o, eventualmente, al decrecimiento patrimonial experimentado durante el ejercicio de funciones. El Reglamento determinará la forma y requisitos necesarios para identificar, precisar, cuantificar y comprobar satisfactoriamente todos los datos y cifras de la declaración, atendiendo a las diferentes categorías de servidores públicos, hechas de acuerdo a lo establecido en el Art. 8. Asimismo, señalará en qué casos será necesario presentar certificaciones de los registros públicos, constancias de las instituciones públicas, actas notariales o estados financieros debidamente auditados. Art. 30.- Los servidores públicos obligados a presentar declaración deberán hacerlo dentro de los sesenta días siguientes a: a) La toma de posesión del cargo; b) El cese de sus funciones; c) La recepción del requerimiento que le haga la Sección. También deberá presentarse declaración, cuando por cualquier razón el patrimonio hubiere experimentado un incremento superior al establecido en el Art. 10. Art. 31.- Se entenderá por toma de posesión el acto por el cual el servidor público inicia efectivamente el desempeño de sus funciones, independientemente de su elección, protesta o nombramiento; y por el cese de funciones, el momento en que expire el período correspondiente o hayan terminado sus funciones, por otra causa. Los servidores públicos que deban declarar por su calidad de suplentes, deberán hacerlo en los mismos términos que los propietarios. Cuando el servidor público falleciere durante el ejercicio de sus funciones, sus herederos estarán obligados a presentar la declaración dentro de los sesenta días siguientes al fallecimiento. El Juez o el Notario ante quien se siguiere la respectiva aceptación de herencia estará en la obligación de requerir a los herederos que cumplan la obligación señalada anteriormente. Su incumplimiento estará sujeto a lo dispuesto en el Art. 49 literal “b” de la Ley de la Carrera Judicial y al Art. 8 de la Ley de Notariado, respectivamente. Art. 32.- Es obligación del declarante proporcionar los datos especificados en el Art. 27, correspondientes a su grupo familiar que comprende a su esposa o compañera de vida y a sus hijos sujetos a autoridad parental. Sin embargo, si existiere imposibilidad de conocer el patrimonio de alguno de ellos, el declarante deberá informarlo a la Sección para que ésta califique las circunstancias alegadas y, en su caso, tome las providencias necesarias. El servidor público podrá incluir en su declaración la situación patrimonial de personas diferentes a las señaladas en el inciso primero de este artículo, a efecto de proporcionar elementos de juicio para que tales bienes sean excluidos de la presunción de enriquecimiento ilícito contemplado en el Art. 7. El declarante está obligado a informar a la Sección cualquier modificación de su grupo familiar comunicando además de las características patrimoniales de los nuevos integrantes de su grupo familiar, todas las incidencias económicas que esa modificación hubiese ocasionado. Art. 33.- La declaración se hará en el formulario que proporcione la Sección y podrá presentarse a ésta por cualquier medio posible, siempre que pueda acreditarse inequívocamente el cumplimiento de la obligación. El Reglamento deberá desarrollar esta materia. Art. 34.- Toda declaración deberá señalar las actividades de cualquier tipo en que el servidor público o su grupo familiar tuvieren alguna forma directa o indirecta de interés o beneficio patrimonial, los conflictos de intereses que pudieren existir en el desempeño de su cargo y el juramento de que lo declarado es verdad, y que conoce las sanciones a la inexactitud o falsedad de lo declarado. Art. 35.- Están obligados a declarar su patrimonio: a) El Presidente y Vicepresidente de la República; b) Los Designados a la Presidencia; c) Los Diputados a la Asamblea Legislativa y al Parlamento Centroamericano, propietarios y suplentes; d) Los Ministros y Viceministros de Estado; e) Los Secretarios, los Comisionados y Asesores, todos de la Presidencia de la República; f) Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, propietarios y suplentes; g) Los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura, propietarios y suplentes; h) Los Jefes de las Misiones Diplomáticas, los funcionarios de las mismas y Cónsules de la República; i) El Presidente y Magistrados de la Corte de Cuentas de la República y sus suplentes; j) El Fiscal General de la República y Fiscales Adjuntos; k) El Procurador General de la República y Procuradores Adjuntos; l) El Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos y Procuradores Adjuntos; m) Los Magistrados del Tribunal Supremo Electoral, propietarios y suplentes; n) Los titulares, representantes legales, asesores y miembros de los organismos de dirección de las instituciones públicas, así como las personas que desempeñen en ellas las principales responsabilidades de ejecución o administración, como Directores Ejecutivos y Gerentes; ñ) Los servidores públicos relacionados con la recepción, custodia, erogación o fiscalización de bienes u obligaciones públicas; o) Los Miembros de los Concejos Municipales y personas que desempeñen en la respectiva Municipalidad las principales responsabilidades de ejecución o administración; p) Los Magistrados de Segunda Instancia y los Jueces de Primera Instancia y sus suplentes; q) Los Superintendentes y los Consejos Directivos; r) Los Comandantes y Jefes de Unidades Militares Superiores, y los Oficiales que desempeñen funciones administrativas y que manejen fondos del Estado; s) Las personas que intervengan en el manejo de fondos públicos o fondos particulares administrados por el Estado, cuyo promedio mensual sea superior a la cantidad equivalente a dos mil salarios mínimos diarios de comercio y servicio; y, t) Los servidores públicos que, sin estar comprendidos en los literales anteriores, fueren requeridos a declarar por la Sección. Están exentos de presentar declaración patrimonial todos los servidores públicos cuyo salario mensual sea inferior a cien salarios mínimos diarios de comercio y servicio y todos los servidores públicos, cuyo desempeño de labores sea ad honores y no gocen de ningún privilegio o compensación por sus servicios. Art. 36.- Para los efectos del literal “s” del artículo anterior, existe intervención en el manejo de fondos públicos cuando de alguna manera se ejercen funciones de decisión, asesoría, ejecución o fiscalización en el proceso de generación, desarrollo o control de todo gasto público. Por fondos públicos deberá entenderse no sólo el dinero, sino que cualquier otro medio de pago como cheques y todo tipo de títulos valores, así como las especies fiscales y cualquier clase de bienes. TÍTULO IV OBLIGACIONES DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS Art. 37.- Los titulares de las diversas instituciones públicas y, en su caso, los representantes legales de las mismas, están obligados a informar a la Sección, dentro de quince días contados a partir de la fecha de toma de posesión o cese de funciones, los nombres de los servidores públicos obligados a declarar, sus respectivos cargos, fechas de toma de posesión y cese de funciones y salarios devengados. El responsable del área de Recursos Humanos de las instituciones mencionadas está obligado a presentar dentro de los primeros cinco días de cada mes, un informe de los cambios del personal obligado a declarar, con los mismos datos mencionados anteriormente. Art. 38.- Los titulares de las instituciones públicas, o en su caso los representantes legales, estarán en la obligación de remitir a la Sección dentro de los sesenta días posteriores al inicio del ejercicio de su cargo y de cada ejercicio fiscal, un informe de sus subalternos que, de acuerdo a la organización financiero-administrativa de la institución, intervienen en el manejo de fondos públicos. El informe deberá contener, además de todos los datos antes mencionados, una descripción de las funciones que justifican esa calificación, debiendo actualizar e informar cada vez que haya una reorganización administrativa cuyos efectos se relacionen con tal manejo. Los mismos servidores públicos deberán informar a la Sección el nombre de las personas que en cualquier concepto hayan intervenido en el análisis, asesoría, asignación y adjudicación de las licitaciones y concursos públicos o privados de la institución durante el año anterior, así como el monto de los mismos. También deberán designar a un servidor público responsable de la comunicación institucional con la Sección; esto no exime al respectivo titular del cumplimiento de sus obligaciones establecidas por esta Ley y sus Reglamentos. Art. 39.- La Sección está facultada para pedir todas las explicaciones que crea pertinentes. También podrá modificar, basándose en ellas y en su propio criterio, el listado de las personas obligadas a declarar según el literal “s” del Art. 35. En este caso lo notificará al titular, al responsable del área de Recursos Humanos y al obligado para los efectos consiguientes. Art. 40.- El titular de la respectiva institución pública, y en su caso el representante legal, es responsable solidario del cumplimiento de las obligaciones de todos sus subalternos, relacionadas con la presentación de la declaración patrimonial. Para este efecto deberá tomar las providencias necesarias para que ellos cumplan con la obligación de presentar su declaración jurada de patrimonio. Art. 41.- El titular, o representante legal en su caso, de las instituciones públicas y el respectivo responsable del área de Recursos Humanos, deberán tomar las providencias para que los obligados a declarar cumplan con esa obligación antes de cobrar el salario correspondiente al tercer mes de su ejercicio y responderán por los salarios que se paguen a quienes después del tercer mes de su desempeño no hubiesen cumplido con la obligación de presentar su declaración jurada de patrimonio. Art. 42.- Para realizar nombramientos en la Administración Pública los servidores públicos mencionados en el artículo anterior deberán exigir la constancia de que la persona a nombrar ha presentado la declaración de cese de funciones en su cargo anterior. En el caso que no haya desempeñado cargo que lo obligue a declarar, así se expresará en el expediente. Art. 43.- El Reglamento contendrá las normas necesarias para desarrollar las prescripciones contenidas en los títulos anteriores. TÍTULO V RESERVA Y PUBLICIDAD Art. 44.- El contenido de las declaraciones es de carácter reservado. Sin embargo la Sección hará del conocimiento público, de manera general, todos los incumplimientos de las obligaciones establecidas en esta Ley y sus Reglamentos, así como las estadísticas y datos de carácter general, procedimientos iniciados, diligencias realizadas, sanciones impuestas y todo lo necesario para asegurar la transparencia del desempeño de las funciones públicas y de la aplicación de la legislación pertinente. Art. 45.- No obstante el carácter reservado de la declaración, la Sección publicará aquellos datos que reflejen incrementos porcentuales de los patrimonios de los servidores públicos, tomando las providencias para que tales datos no permitan identificar individualmente al servidor público, sino para establecer los criterios de normalidad, superioridad y notoriedad contenidos en la Constitución. Art. 46.-También hará público el estado patrimonial de los servidores públicos que voluntariamente lo soliciten. En este único caso, si así fuere pedido por el interesado, la publicación del patrimonio podrá limitarse al listado de bienes prescindiendo de sus valores. Art. 47.- La Sección elaborará un boletín trimestral que contenga toda la información que deba hacer del conocimiento público, debiendo remitir tal boletín a los medios de comunicación y a las personas naturales o jurídicas que lo soliciten. Art. 48.- El titular del área de Comunicaciones de la Sección estará en la obligación de convocar trimestralmente a una conferencia de prensa, en la cual se den a conocer todos los hechos que de acuerdo a la Ley y su Reglamento deben hacerse del conocimiento público. TÍTULO VI SANCIONES Art. 49.- El incumplimiento de cualquiera de las obligaciones que esta Ley establece para los servidores públicos, será sancionada con una multa, cuyo mínimo será la cuarta parte y el máximo de cinco veces el salario mensual del infractor. Art. 50.- Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la Sección prevendrá el cumplimiento de la obligación fijando para ello un nuevo plazo, que en ningún caso será mayor de treinta días. Si el servidor público no cumpliere, la cuantía de la multa se duplicará y el infractor incurrirá en causal de destitución, salvo lo dispuesto en el Art. 51 de esta Ley. El incumplimiento será comunicado por la Sección al titular o representante legal de la institución pública respectiva, a efecto de que inicie el trámite de la destitución. Además lo comunicará al Pagador de la misma y a la Corte de Cuentas de la República para los efectos consiguientes. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará en el caso de falsedad en la información presentada, falta de respuesta satisfactoria a los requerimientos que hiciere la Sección o incumplimiento de las obligaciones contenidas en el Art. 6 de esta Ley. Art. 51.- Cuando el servidor público fuere de elección popular no incurrirá en causal de destitución, pero la cuantía de la multa será el triple de la que se le impuso por primera vez. El pago de las multas a que se refieren los anteriores artículos deberá hacerse dentro del plazo de treinta días a partir de los cuales su cobro se hará por la vía ejecutiva, por medio del Fiscal General de la República. Art. 52.- En el caso de que el incumplimiento de cualquier obligación establecida en esta Ley no estuviere relacionado con un servidor público en particular, el monto de la multa oscilará entre quinientos y mil salarios mínimos diarios de comercio y servicio, y su cobro se hará en la forma establecida en el artículo anterior. TÍTULO VII PROCESO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS Art. 53.- La Sala de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, tendrá competencia para conocer de las infracciones a las obligaciones establecidas en esta Ley y la Sección de Probidad tendrá la obligación de sustanciar los procesos de acuerdo a las siguientes normas. Art. 54.- Cuando la Sección tuviere conocimiento de alguna infracción de las obligaciones establecidas por esta Ley, además de prevenir su inmediato cumplimiento, iniciará proceso para la imposición de la multa correspondiente. Art. 55.- La Sección abrirá proceso mediante auto inicial en que se razone el mérito del mismo y se cite al presunto infractor para que comparezca por sí, o por medio de persona especialmente autorizada, a manifestar su defensa, dentro de los tres días hábiles contados a partir de la notificación respectiva. Art. 56.- Si al comparecer el encausado admite la infracción no habrá plazo probatorio y la Sección remitirá a la Sala de lo Civil, dentro de los ocho días siguientes, un proyecto de resolución en que se relaten los hechos y se fundamente suficiente y razonablemente la multa a imponer prevista por la Ley, para que la Sala pronuncie la resolución que corresponda dentro de los treinta días siguientes a la recepción del proyecto. Art. 57.- Si el compareciente manifestare oposición, el expediente se abrirá a pruebas por ocho días, y se continuará el procedimiento establecido en el artículo anterior. Art. 58.- Para la cuantificación de la multa propuesta en el proyecto mencionado, la Sección tomará en cuenta: a) La importancia del cargo desempeñado por el servidor público con quién se relacione la infracción y la posibilidad de atentar contra la probidad pública en el ejercicio de sus funciones; b) El tiempo de incumplimiento y el desinterés mostrado ante las gestiones de la Sección; c) La contumacia, declarada según lo dispone el Art. 59 de esta Ley; d) La reiteración de la infracción; y, e) Cualquier otra circunstancia atenuante o agravante demostrada en el proceso. Art. 59.- Si el presunto infractor no compareciere, la Sección lo declarará rebelde dentro de los tres días siguientes al vencimiento del plazo, lo cual se le notificará, y se abrirá a pruebas el expediente por ocho días. Art. 60.- Vencido el plazo probatorio y establecida la infracción, con o sin la comparecencia del encausado, la Sección procederá de acuerdo al Art. 56 de esta Ley. Si no se comprobara la existencia de la infracción, la Sección informará a la Sala acompañando un proyecto de resolución desestimatoria. Art. 61.- La resolución de la Sala en que se imponga una multa admitirá el recurso de revisión, que deberá interponerse dentro de los tres días siguientes a su notificación, debiendo ser resuelto por la Sala en los ocho días siguientes. De no interponerse, la resolución quedará ejecutoriada para todos los efectos legales. Art. 62.- Contra la resolución de la Sala que confirme la multa, podrá interponerse el recurso de apelación para ante la Corte Suprema de Justicia en pleno, excluyendo a los Magistrados miembros de la Sala de lo Civil que hubieren conocido del asunto, dentro de los tres días siguientes a la notificación respectiva. En este caso, la Corte Plena se integrará con los suplentes de la Sala de lo Civil que no hubieren conocido del asunto. De no interponerse el recurso, la resolución quedará ejecutoriada para todos los efectos legales. Admitido el recurso de apelación, la Sala remitirá todo lo actuado a la Corte Plena, la cual, sin más trámite ni diligencia, en el plazo de treinta días siguientes de haber recibido el expediente, pronunciará la resolución que corresponda conforme a derecho. Art. 63.- Transcurrido el plazo legal sin que se interpusieran los recursos correspondientes, o resueltos desfavorablemente y notificada al interesado la resolución respectiva, para efecto del pago de la multa, la Sección lo comunicará a la Fiscalía General de la República, a la Colecturía Habilitada del Ministerio de Hacienda, y en su caso, al titular o representante legal de la institución pública respectiva, y si éste fuera el sancionado, a la autoridad inmediata superior. Art. 64.- El procedimiento para sancionar el incumplimiento de las obligaciones establecidas por esta Ley, deberá iniciarse dentro de los plazos establecidos por la Constitución y las leyes. Art. 65.- En todo lo no previsto en el presente Título, se observará lo dispuesto en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos, promulgada el 1 de marzo de 1990 y publicada en el Diario Oficial N° 70, Tomo 306, del 21 de marzo de 1990, así como el derecho común en cuanto fuere aplicable. TÍTULO VIII DENUNCIA Art. 66.- La Sección recibirá cualquier denuncia ciudadana relacionada con lo dispuesto por esta Ley, la cual será tratada en forma confidencial . La Sección realizará las investigaciones pertinentes y valorará sus resultados. Si éstos arrojaren el mérito suficiente, abrirá el expediente respectivo. TÍTULO IX DEL JUICIO POR ENRIQUECIMIENTO ILÍCITO Art. 67.- Cuando del examen de las declaraciones juradas de patrimonio o del resultado de las investigaciones que la Sección realizare, aparecieren indicios de enriquecimiento ilícito, ésta lo comunicará a la Corte Suprema de Justicia en pleno, y lo certificará a la Fiscalía General de la República para que ésta proceda conforme a derecho. Art. 68.- Si el Tribunal que instruye la causa iniciada por el Fiscal General de República dicta condena en el proceso, la sentencia deberá además comprender la medida restitutoria a que se refiere el Art. 5 de la presente Ley. TÍTULO X VIGENCIA, DISPOSICIONES TRANSITORIAS Y DEROGATORIAS Art. 69.- La presente Ley entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial. Art. 70.- En los seis meses siguientes a la vigencia de esta Ley la Corte Suprema de Justicia tomará las siguientes providencias: a) Nombrará al Jefe y Jefe Adjunto de la Sección; b) Enviará a la Asamblea Legislativa un proyecto de refuerzo presupuestario destinado a sufragar los gastos de instalación y funcionamiento de la Sección en el año fiscal correspondiente; c) Emitirá los Reglamentos, Instructivos y Acuerdos necesarios para la aplicación de esta Ley; d) Promoverá la difusión suficiente de esta Ley; y, e) Reubicará al personal que actualmente trabaja en la Sección de Probidad que no fuere requerido para prestar servicios en ella. Art. 71.- En lo relativo a las obligaciones de los servidores públicos y las sanciones por su incumplimiento, se continuará aplicando durante los seis meses mencionados en el artículo anterior las disposiciones pertinentes de la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos, publicada en el Diario Oficial N° 87, Tomo 183, del 18 de mayo de 1959, reformada mediante los Decretos Legislativos números: 2930, publicado en el Diario Oficial N° 180, Tomo 185, del 2 de octubre de 1959; 582, publicado en el Diario Oficial N° 73, Tomo 243, del 23 de abril de 1974; 283, publicado en el Diario Oficial N° 160, Tomo 316, del 1 de septiembre de 1992 y 372, publicado en el Diario Oficial N° 221, Tomo 317, del 1 de diciembre de 1992. Transcurrido los seis meses, la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos quedará derogada. DADO EN EL PALACIO LEGISLATIVO: San Salvador, a los………… IV JURISPRUDENCIA 63-2007/69-2007 Sentencia de Inconstitucionalidad sobre Convenios con la OIT Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador a las diez horas y cincuenta minutos del dieciséis de octubre de dos mil siete. Los presentes procesos de inconstitucionalidad acumulados han sido promovidos: el primero –632007– por el ciudadano Rafael Arturo Muñoz Canizález, estudiante, del domicilio de Ahuachapán; el segundo –69-2007– por el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, empleado, del domicilio de San Salvador, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio de forma y de contenido, de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación", al cual se adhirió el Estado salvadoreño mediante Acuerdo Ejecutivo No.574, de fecha 12-VIII-2006, aprobado por el Órgano Ejecutivo en el ramo de Relaciones Exteriores mediante Acuerdo No. 578, de fecha 14-VIII-2006, ratificado por Decreto Legislativo No. 74, del 24-VIII-2006, y publicado en el Diario Oficial Nº 159, Tomo Nº 372, del 29-VIII2006; y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva", al cual se adhirió el Estado salvadoreño mediante Acuerdo Ejecutivo No. 575, de fecha 12-VIII-2006, y que fue aprobado por el Órgano Ejecutivo en el ramo de Relaciones Exteriores mediante Acuerdo No. 579, de fecha 14-VIII-2006, ratificado por Decreto Legislativo No. 75, del 24-VIII-2006, y publicado en el Diario Oficial Nº 159, Tomo Nº 372, del 29-VIII-2006, por incurrir supuestamente en violación a los arts. 47 inc. 1º, 131 ord. 9º, 145, 221 y 227 todos de la Constitución. El texto de las disposiciones en que se fundamentan los alegatos de inconstitucionalidad es el siguiente: Convenio 87. Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. "Artículo 2. Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas." "Artículo 3. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Convenio 98. Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. "Artículo 1. 1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) Sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) Despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo." "Artículo 2. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores." Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la República. Analizados los argumentos y considerando: I. En el trámite del proceso, los intervinientes expresaron lo siguiente: 1. En la demanda que inició el proceso 63-2007, el ciudadano Rafael Antonio Muñoz Canizález impugnó todo el contenido de los Convenios de la OIT números 87 y 98, por considerar que las disposiciones fundamentales de dichos instrumentos contradicen las normas constitucionales que adelante se mencionan. A. Antes de plantear los motivos por los que considera inconstitucionales los Convenios 87 y 98 de la OIT, expuso unas consideraciones iniciales sobre la posibilidad de someter a control de constitucionalidad los mencionados Convenios y sobre su rango normativo, con base en los Arts. 144, 149 y 183 Cn., así como en la jurisprudencia emitida por este Tribunal. Luego retomó la jurisprudencia de esta Sala respecto a los casos en que se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de todo un cuerpo normativo y las dos vías que existen para establecer el fundamento material de dicha pretensión: la primera, evidenciar la inconstitucionalidad de cada uno de los artículos que conforman la ley, decreto o reglamento; y la segunda, señalar claramente la o las disposiciones que se consideren los pilares fundamentales del cuerpo normativo en cuestión, sin los cuales tales cuerpos perderían su razón de ser, para luego confrontar sus contenido con el contenido material de las disposiciones constitucionales que se planteen como parámetro de control. A partir de lo anterior dijo: "En el presente caso, señalo que los artículos que se pueden considerar pilares fundamentales de los tratados que someto a control de constitucionalidad, son los siguientes: El artículo 2 del Convenio 87, les reconoce a todos los trabajadores, "sin ninguna distinción" y sin autorización previa, el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, y el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas". "El resto del articulado está en función del anterior artículo, que reconoce el referido derecho de manera general‫ ׃‬el art. 1 establece la obligación de todo miembro de la OIT para poner en práctica las disposiciones de ese convenio; el art. 3 se refiere a los aspectos orgánicos de la asociación, en cuanto a que ella puede redactar sus estatutos y reglamentos administrativos; el art. 4 ordena que estas organizaciones no estén sujetas a disolución por vía administrativa; el art. 5 les reconoce a las mencionadas organizaciones el derecho para constituir federaciones y confederaciones; el art. 6 les aplica a las federaciones y confederaciones los derechos reconocidos en los arts. 2, 3 y 4; el art. 7 protege la personalidad jurídica de las organizaciones; el art. 8 les impone a los trabajadores y organizaciones que respeten la legalidad, pero aclara que ésta no puede menoscabar las garantías previstas en el Convenio 87; el art. 9 habilita que la legislación nacional determine hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas en los artículos anteriores; y el art. 10 aclara el sentido del término "organización" en el Convenio 87; los anteriores artículos comprenden la parte I del mencionado tratado." El demandante hizo igual referencia a los contenidos de los artículos de las Partes II, III y IV del Convenio 87. Luego, con relación al Convenio 98, expresó: "los artículos que se pueden considerar pilar fundamental son los números 1 y 2, pues ellos imponen la obligación de darles a los trabajadores protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo y se define qué actos se consideran de injerencia. El resto de los artículos impone la obligación de crear organismos adecuados, la adopción de medidas adecuadas para procedimientos de negociación voluntaria, la ratificación de este Convenio, la exclusión de los funcionarios públicos en la administración del Estado, del ámbito personal del mismo, el tiempo de su entrada en vigor, la determinación de los territorios a los cuales les es aplicable, la denuncia del Convenio 98 y la revisión total o parcial del mismo." Con fundamento en lo anterior, dijo: "Queda claro, pues, que todos los demás artículos son desarrollo de los que he identificado como pilares fundamentales, de manera que sin ellos pierden su razón de ser. Por tanto, la petición de una declaratoria general de inconstitucionalidad está fundada, según el desarrollo que ha tenido la jurisprudencia constitucional." B. Al desarrollar los motivos de inconstitucionalidad en que basa su demanda, el ciudadano Muñoz Canizález planteó las tres razones siguientes: a. "Al no distinguir que la libertad sindical sólo se reconoce a los trabajadores privados, los mencionados convenios extienden la titularidad de tal derecho a los empleados públicos, quienes no tienen reconocido tal derecho en el artículo 47 de la Constitución." "El derecho de libertad sindical –prosiguió– también llamado derecho de libre asociación sindical, derecho de libre asociación laboral o simplemente derecho de sindicación, es una manifestación del derecho general de asociación, el cual, ya desde el articulo 7 de la Carta Magna, no se predica de "toda persona", sino de "los habitantes". Y específicamente respecto de la titularidad de la libertad sindical, se advierte que el art. 47 de la misma Carga Magna no lo predica como un derecho de toda persona, sino de los trabajadores privados". A continuación, el demandante aludió a la jurisprudencia de esta Sala, específicamente a "la sentencia de las diez horas del día tres de junio de dos mil tres, relativa a la negativa del Ministerio de Trabajo y Previsión Social para aprobar los estatutos y conceder personalidad jurídica al Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación, sentencia en la cual se afirmó que la titularidad del derecho en mención no es de toda persona, sino de los trabajadores privados". Parafraseando los fundamentos de dicha sentencia, el ciudadano Muñoz Canizález dijo "Que en el caso de los trabajadores privados, la relación laboral que establece con su patrono es de tipo convencional, y por ello en la formación del contrato, que sirve como título de relación y en el que se determinan los derechos y obligaciones de las dos partes, interviene la voluntad de éstos (…) Que existiendo la posibilidad que el trabajador se encuentre en posición de desventaja, porque puede ser cesado de su trabajo, con o sin indemnización, o que el patrono no cumpla con las condiciones legales hacia los trabajadores, éstos, a través de la libre sindicación, pueden defender y buscar mejorar sus condiciones laborales (…) Que los trabajadores privados están sometidos a la incertidumbre de la competencia entre patronos, y a los riesgos que derivan de la falta o disminución de trabajo, y además la empresa privada puede paralizarse a diferencia de los empleados públicos, que escapan de las vicisitudes económicas por contar con una serie de ventajas y privilegios que no gozan los integrantes del sector privado, además el Estado de ninguna manera puede dejar de cumplir sus funciones." Profundizando en la situación de los empleados públicos, el demandante resaltó: "Que en el sector público, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien de forma general e impersonal establece las condiciones del servicio público y decide a quién nombra para la prestación del mismo, y por tanto la naturaleza jurídica del vínculo deriva del servicio que se presta y de la actividad que se cumple, en relación con un interés de carácter general que prevalece sobre el de los particulares; por tanto, el servidor público efectúa una actividad de naturaleza pública, a través de la cual el Estado cumple con un servicio desarrollado en bien del grupo social. Que toda mejora laboral de los servidores públicos está sujeta al previo cumplimiento del principio de legalidad, según el cual los funcionarios solo pueden hacer aquello que la norma jurídica les establece y abstenerse de aquello que la norma no les autoriza; especialmente no pueden salirse del marco legal que establece la Asamblea Legislativa en la Ley de Presupuesto, pues todo cambio en la asignación de salarios supone una reforma a dicha ley por la Asamblea. Finalmente, que la forma de protección de los derechos de los que laboran en el sector público es a través del régimen administrativo, especialmente a través de la estabilidad laboral de la que gozan todos los servidores públicos, a diferencia de los privados, de los cuales solo tienen reservado el derecho a la estabilidad laboral los dirigentes sindicales, según el inciso final del mismo artículo 47 de la Carta Magna." Para el demandante, "la anterior es una argumentación abrumadoramente lógica", mediante la que este Tribunal "ya determinó que los servidores públicos no son titulares del derecho a la libertad sindical" y por ello considera que: "El Órgano Ejecutivo, al adherirse y aprobar los convenios cuestionados, y la Asamblea Legislativa al ratificarlos, ha violado el art. 47 de la Constitución al incorporar al ordenamiento jurídico salvadoreño un reconocimiento de derechos general, para todo trabajador, privado o público, cuando la Ley Fundamental, como bien lo ha dicho esa honorable Sala, lo reserva a los trabajadores privados." b. En segundo lugar, el ciudadano Muñoz Canizález sostuvo que: "Como consecuencia del anterior vicio, al reconocerles a los empleados públicos el derecho de libre asociación, se les autoriza también para realizar huelga, lo cual contraría el artículo 221 de la Carta Magna." Al desarrollar esta idea, afirmó que: "El derecho de libertad sindical, no se ejerce para otro fin que el permitir que los trabajadores, de manera colectiva y por tanto con mayor fuerza que si lo hicieran individualmente, defiendan sus derechos laborales frente al patrono; y para el cumplimiento de tales objetivos, este derecho da la base para la negociación colectiva." Con cita de doctrina extranjera, el demandante expresó que el derecho de libertad sindical "comprende también la libre utilización por los mismos sindicatos de todas las vías y procedimientos que el ordenamiento ofrece para la defensa de los trabajadores", entre los cuales se halla la huelga. Pero también destacó que disposiciones como el Art. 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Art. 9.1 del Convenio 87; y el art. 8.1.c del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al mismo tiempo que reconocen el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos, aceptan que pueden haber limitaciones prescritas por la ley "que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos (…) Estos artículos nos ayudan a entender que la libertad sindical no puede oponerse a los intereses sociales. No es exagerar que si, por ejemplo, militares y policías se asociaran en sindicato, y por medio de él buscaran obtener mejoras en sus derechos laborales, a través de mecanismos de presión como una huelga, los intereses sociales se verían seriamente en riesgo, en materia de defensa o seguridad pública. Pero esto se puede hacer extensivo a otras funciones estatales de igual importancia, como administración de justicia, salud, educación, etc., que al suspenderse acarrean graves perjuicios a la colectividad." "Podemos preguntarnos –continuó el demandante– Si los servidores públicos tienen reconocido y ejercen un derecho a formar sindicatos, ¿Qué derechos harán valer a través de dicha asociación laboral? Esos derechos no pueden ser otros que los derechos gremiales o laborales (…) Y, por supuesto, entre esos derechos está el derecho a la huelga, claramente prohibida por el artículo 221 de la Constitución. Si vemos todo el régimen de los servidores públicos, comprendido en los artículos 218 y siguientes de la Carta Magna, vemos que el poder constituyente les reconoce muchas prerrogativas, a veces más protectoras que los derechos laborales de los trabajadores privados (sirva de ejemplo la estabilidad laboral, de la que no gozan los últimos, salvo los directivos sindicales, como bien afirmó la sentencia de amparo antes citada). Pero no les reconoce el derecho de huelga, porque a los representantes de la soberanía popular les interesó más proteger los intereses sociales, evitando que se entorpeciera aquellas funciones de interés general o servicios prestados por el Estado. Esto lo afirmó la jurisprudencia constitucional en la sentencia de las once horas del día veinte de junio de mil novecientos noventa y nueve, relativa a un Decreto-ley de la Junta Revolucionaria de Gobierno que declaraba ilegal la huelga y el abandono colectivo de sus cargos, por funcionarios y empleados del estado y entes descentralizados. Podemos concluir, entonces, que la autorización a los empleados públicos para que constituyan sindicatos, los autoriza también a que realicen huelgas, con lo cual se ha producido claramente una violación al art. 221 de nuestra Ley Fundamental." c. Como tercer motivo, el ciudadano Muñoz Canizález estimó que: "También el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos les autoriza a ejercer el derecho a la negociación colectiva, lo cual contraría los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución." Al referirse a esta manifestación específica del derecho de libertad sindical y citando doctrina española, el demandante expresó que: "El derecho a la negociación colectiva implica que los convenios concluidos entre patronos y trabajadores como consecuencia de dicha negociación no solo son fuente de obligaciones contractuales para las partes negociadoras, sino también fuente de derecho objetivo, que se aplica directamente a los contratos de trabajo individuales, sin necesidad de incorporación o recepción expresa". Igualmente aclaró que "Aunque el contenido de lo negociado puede referirse a otros aspectos no exclusivamente monetarios, sí es cierto que esencialmente se refieren a aspectos salariales y de prestaciones económicas. En el ámbito privado, no hay problema porque el patrono decide libremente sobre el patrimonio de su empresa, pero en el público el principio de legalidad es muy estricto neiuq avitalsigeL aelbmasA al se ‫׃‬ aprueba la Ley de Salarios, junto con la Ley de Presupuesto para cada año, y la que introduce las modificaciones pertinentes y los funcionarios públicos no pueden modificar dichas leyes a su antojo." Luego de citar doctrina nacional sobre el fundamento del principio de legalidad en materia presupuestaria, el demandante sostuvo que: "Esa garantía del principio de legalidad en la elaboración del presupuesto nacional, se traduce luego en la prohibición a los funcionarios que lo ejecutan, de que puedan disponer de gastos que no hayan sido previamente autorizados por el Órgano Legislativo. Esa es una diferencia sustancial entre un empleador privado y un funcionario con quien el sindicato pretendiera negociar mejoras salariales ed enopsid odavirp rodaelpme le ‫׃‬ dinero propio, el segundo no puede disponer del presupuesto sin autorización legislativa, pues ello lo llevaría a cometer el delito de malversación de fondos. Los convenios cuya inconstitucionalidad solicito, el primero de manera implícita y el segundo expresamente en su artículo 4, autorizan a los empleados públicos para que busquen negociaciones colectivas con los funcionarios, incluso buscando aumentar, es decir, modificar los créditos presupuestarios previstos para el pago de salarios. Ello es claramente contrario al principio de legalidad en materia presupuestaria, estipulado en los artículos 131 numero 9 y 227 de la Constitución." Al final de la parte expositiva de su demanda y con relación al tercero de los motivos indicados, el ciudadano Muñoz Canizález advirtió que: "Podría decirse que la inconstitucionalidad que indico solo aparece implícitamente en el Convenio 87, pues el 98 expresamente en su articulo 6 declara que el no se aplica a los funcionarios públicos en la Administración del Estado. No debe confundirse ese honorable tribunal, pues los servidores públicos no solo son funcionarios públicos; de hecho, estos últimos la mayor parte de las veces no gozan de estabilidad, porque son políticos o de confianza. Cuantitativamente, el mayor número de servidores estatales son los empleados públicos, quienes al hacer uso de la presión que consideren necesario para obtener mejoras salariales, pueden paralizar las instituciones del Estado, aunque los funcionarios no tengan el mencionado derecho. Y esa presión puede concluir en que las autoridades de cada institución estatal hagan modificaciones del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa, incurriendo en la responsabilidad penal que ya he mencionado." 2. En la demanda que dio inicio al proceso 69-2007, el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, aunque circunscribió su impugnación a los Arts. 2 y 3 del Convenio Nº 87 de la OIT, por vicios de contenido, también se refirió a un motivo de forma por el que, según él, "la Sala de lo Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de la Convención Internacional, ya mencionada". A. Antes de plantear los motivos por los que considera inconstitucionales los Convenios 87 y 98 de la OIT, expuso unas consideraciones iniciales sobre la aplicación del principio stare decisis en la jurisprudencia constitucional y sostuvo que dicho principio "se constituye en la obligación de dicha Sala al fiel acatamiento de los principios y conceptos doctrinales establecidos por ella misma en su jurisprudencia, en casos análogos, y en la presente demanda de inconstitucionalidad se expondrán los argumentos fácticos y jurídicos respecto de disposiciones constitucionales, que en anteriores e idénticos casos la Sala ya ha conocido al haber formulado el examen propio de constitucionalidad sobre los mismos preceptos constitucionales que ahora se plantean, por lo que con el debido respeto solicitamos la aplicación de dicho principio." B. Al exponer los motivos de inconstitucionalidad en que basa su demanda, el ciudadano Torres Rivera expuso las tres razones siguientes: a. En primer lugar, aunque lo había anunciado como motivo de forma, identificó únicamente al Art. 2 del Convenio 87 como violatorio del Art. 145 inc. 1º Cn. Para ello, dijo que "en El Salvador, según lo dispuesto en el Art. 145, no se podrán ratificar tratados en que se restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones constitucionales. Si no obstante la anterior prohibición se llegase a introducir a nuestro ordenamiento jurídico –como leyes de la Republica- acuerdos de voluntades entre estados, o entre estos y organismos internacionales, que contengan normas que contradigan a la Constitución, el Art. 149 de la misma prescribe que dichos tratados pueden ser sometidos al control de constitucionalidad concentrado o difuso (...) El Art. 145 constitucional es claro, el Órgano Legislativo tiene prohibido la ratificación de Tratados Internacionales, si en dichos cuerpos normativos, existen normas que restrinjan o afecten manera las disposiciones constitucionales. Sin embargo, el Constituyente da la posibilidad a la Asamblea Legislativa de ratificar el Tratado Internacional propuesto, con las reservas correspondientes, como medida de protección al ordenamiento constitucional." Consideró que "las reservas son actos inherentes a la soberanía nacional de los Estados, y que como tales constituyen para ellos el ejercicio de un derecho. Así como los Estados tienen el derecho soberano a celebrar tratados, también lo tienen para aceptar estos tratados con las limitaciones, salvedades o reservas que soberanamente estimen conveniente. No hay que olvidar que la característica principal de la reserva es que altera los términos del tratado, representando una forma de derogación parcial." Sostuvo que en el presente caso "el Órgano Legislativo ratificó en todas sus partes la Convención Internacional, sin haber hecho uso de la reserva, y con dicho acto, esto es, la ratificación plena, se violentaron disposiciones constitucionales‫ ׃‬47 inc. 1°, 221 inc. 1° y en consecuencia los Arts. 145 y 246 inc. 1, como ya ha quedado demostrado en la presente demanda, motivo por el que la Sala de lo Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de la Convención Internacional, ya mencionada." Sobre las supuestas violaciones constitucionales adujo que el instrumento impugnado: "Viola el Art. 47 inc. 1° Cn., en tanto el Art. 2 del Convenio 87, reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de libre sindicalización, y ello habilita a que los empleados públicos puedan sindicalizarse, en contraposición a lo preceptuado por la Constitución en el Art. 47 inc. 1, que solo autoriza la libre sindicalización para los patronos, trabajadores privados y los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, no así para los demás empleados públicos y municipales. Viola el Art. 221 Cn., en tanto los artículos 2 y 3 del Convenio 87, reconocen a favor de todos los empleados el derecho de huelga, es decir, son normas habilitantes para que los empleados públicos y municipales puedan ejercer la huelga, en contraposición lo preceptuado por la Constitución en el Art. 221 inc. 1° Cn, que prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y municipales. Viola el Art. 145 Cn., en tanto los artículos 2 y 3 del Convenio 87, no fue ratificado con las reservas correspondientes en tanto, dicho Tratado Internacional, reconoce el derecho de libre sindicalización y huelga a los trabajadores sin distinción alguna, normas legales que afectan las disposiciones constitucionales contenidas en los Arts. 47 inc. 1°, 221 inc. 1 y 246 Cn." Por lo anterior concluyó que: "En el presente caso para que el Convenio 87 pudiese ser ley de la República, la Asamblea Legislativa, indiscutiblemente debió haber ratificado el mismo con las reservas correspondientes, al haberlo ratificado en todas sus partes, obliga a la Sala de lo Constitucional, a declarar la inconstitucionalidad por los argumentos de derecho con fundamentos constitucionales, expuestos en la presente demanda, debiendo tener en cuenta que la decisión de la Sala se deberá imponer a todos los poderes públicos sin excepción alguna, de tal manera que, una vez emitida la resolución, el Órgano Legislativo deberá seguir el camino indicado para que el consentimiento del Estado sea constitucionalmente correcto, que en el caso del Convenio 87, debió ser el de la ratificación del Convenio aludido con las reservas correspondientes." b. En segundo lugar, como vicio de contenido, el demandante expuso la "Inconstitucionalidad del Art. 2 del Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, por violación al Art. 47 inc. 1 de la Constitución", al expresar que: "el choque de la norma secundaria es evidente, en tanto la Constitución –Art. 47 inc. 1°- única y exclusivamente permite y reconoce el derecho de la libre sindicalización a tres grupos a saber: (1) los patronos, (2) los trabajadores privados y (3) los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. Negando dicho derecho a los funcionarios, empleados o trabajadores del Estado y a los empleados municipales. En contraposición a la regulación constitucional, el Convenio Internacional en su Art. 2, reconoce el derecho a la libertad sindical a todos los trabajadores y a los empleadores, sin ninguna distinción, esto es sin importar si son trabajadores o empleados provenientes del sector privado o público, en consecuencia resulta evidente la trasgresión de dicha norma con rango de ley al marco constitucional." A juicio del pretensor "Es evidente que, el artículo 47 inciso 1° de la Ley Fundamental, excluye de su campo de aplicación la libertad sindical de los empleados o servidores del Estado, dicho de otra manera, ha sido el mismo Constituyente el que ha autorizado la limitación a que dichos trabajadores o empleados públicos puedan formar sindicatos, en razón dada a la naturaleza de la función que tales empleados cumplen dentro del marco de la organización administrativa fundamental de la estructura política del Estado. Es necesario entonces advertir de manera inequívoca, que respecto de la sindicación de los empleados públicos o de empleados del Estado hay un problema de conveniencia colectiva, y ha sido el constituyente el que ponderó la situación que se señala: la diferenciación entre los trabajadores que por la naturaleza de la labor, trabajo o servicio que prestan admiten la sindicación y aquellos que no admiten la sindicación por la conveniencia, en virtud de los intereses generales del Estado, por la conveniencia pública, calificada por el Constituyente, lo cual es absolutamente procedente y constitucional." "Es así –continuó– como se advierte que el ejercicio del derecho de sindicalización, solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la Constitución misma, que tienen su asidero en razones de interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o los derechos y libertades de los demás. Muestra que pueden existir limitaciones a la libertad sindical, encontramos dentro del mismo Convenio Internacional del cual impugnamos el artículo 2 por inconstitucional, el Art. 8.2, que establece: "La legislación nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el presente….". Nótese como en el mismo Tratado Internacional por una parte se establece el derecho a la libre sindicalización y por otra se limita el mismo derecho, cuya competencia o facultad de restricción se encomienda al derecho interno." Para el ciudadano Torres Rivera, "En el caso sub júdice, ha sido el mismo Constituyente quien ha establecido los límites a dicho derecho, cuyo fundamento de limitación obedece a la naturaleza del servicio que se presta al Estado, ya que los empleados o trabajadores públicos, no son más que servidores del Estado y agentes de la voluntad estatal en la administración de servicios públicos, esto es, en actividades de satisfacción de necesidades colectivas y de gestión de bienes públicos, de una manera regular y continua. Por ello la relación jurídica conveniente entre el servidor público y la Administración del Estado es de naturaleza estatutaria, esto es, un conjunto de deberes-derechos, estatuto al cual el funcionario se adhiere por su nombramiento, a través de un acto-condición." En la fundamentación de este motivo, la demanda del ciudadano Torres Rivera trascribe íntegramente abundantes pasajes de la parte expositiva de la "sentencia de amparo clasificada bajo el número 434-2000, de fecha 3 de junio de 2003, respecto al derecho de libre sindicalización", que no es indispensable repetir en este apartado y como corolario de su referencia jurisprudencial expresó: "Para efectos de la presente demanda de inconstitucionalidad y en aplicación al principio de stare decisis, resulta de vital importancia la jurisprudencia sentada por dicho Tribunal, siendo esta la siguiente‫" ׃‬En consecuencia, la vigente Constitución reconoce un derecho general de asociación –articulo 7 Cn.-, es decir, cualquier persona puede asociarse libremente con otra u otras para constituir entes colectivos sin embargo, no reconoce un derecho de libertad sindical en sentido general –articulo 47 inciso 1° Cn.-, sino que lo hace de forma particular para los patronos y los trabajadores del sector privado y de las instituciones oficiales autónomas. Es de forma particular, porque no se establece un derecho de libertad sindical para todo trabajador, lo hace únicamente para un sector laboral aspecto que es regulado en igual sentido por el Código de Trabajo, específicamente en el articulo 204." "En síntesis –dijo– se advierte del estudio de la norma constitucional y de la jurisprudencia sentada por la Sala de lo Constitucional, en un caso –análogo al que ahora se plantea– en donde dicho Tribunal ya efectuó el estudio del contenido y alcances del Art. 47 inc. 1° Cn. y determinó que los trabajadores públicos carecen del derecho de libertad sindical; esto quiere decir que ha sido la Constitución la que no les ha otorgado a los servidores públicos, el derecho a formar sindicatos a los que se refiere el inciso primero del artículo 47 Cn.; en consecuencia el artículo 2 del Convenio 87 relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, es inconstitucional, en tanto dicho cuerpo legal reconoce sin distinción alguna el derecho a la libre sindicalización, contrariando de forma absoluta el precepto constitucional ya referido." c. En tercer lugar, el demandante aduce la "Inconstitucionalidad del Art. 2 y 3 del Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación por violación al Art. 221 inciso 1° de la Constitución" porque el Art. 2 del Convenio "tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos (habilitación que como ha quedado demostrada es inconstitucional), valiéndose los sindicatos de la huelga para presionar al Estado y los entes públicos para lograr sus objetivos." Aclaró que "Si bien el Convenio 87 relacionado no menciona expresamente la huelga, sí se refiere al derecho de organizar sus actividades y el de formular su programa de acción, por lo que los Artículos 2 y 3 del Convenio llevan consigo la habilitación legal del derecho de huelga para los empleados públicos abarcando a los municipales inclusive, derecho que se encuentra prohibido por el artículo 221 inciso primero de la Constitución y en consecuencia las disposiciones legales contenidas en los Art. 2 y 3 del citado Convenio son inconstitucionales." A juicio del demandante, "ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes (...) Si no es así, carece de sentido que se organicen en sindicato." También dijo que "Si bien la Constitución reconoce y consagra el derecho de huelga (Art. 48 inc. 1°) como un derecho subjetivo y fundamental de los trabajadores, con excepción de los trabajadores públicos y municipales (Art. 221 inc. 1°) (...) ello no impide el establecimiento de relaciones mutuas, ello como consecuencia de la tradicional y extendida caracterización del derecho de huelga como un derecho de libertad sindical. Es por ello que se puede afirmar que dentro del género conocido de los derechos de libertad sindical se incluye, además de los derechos de organización, los derechos de actividad o acción del sindicato, necesarios para el cumplimiento de su finalidad institucional de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, y, entre ellos, típicamente los de negociación colectiva, huelga y conflicto colectivo, en consecuencia, nuestro marco constitucional no es ajeno a esta comprensión integrada de los derechos de libertad sindical." Además, el demandante citó jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, en la que se reconoció una similar "conexión necesaria" entre el derecho de libertad sindical y el derecho de huelga, de modo que "un sindicato sin derecho a huelga quedaría, en una sociedad democrática, vaciado prácticamente de contenido." Para el ciudadano Torres Rivera, "los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 son inconstitucionales, porque es a partir de dicha regulación que existe una habilitación legal que garantiza y reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de huelga, en tanto dicho derecho solo puede ser concebido y reconocido como tal en un sistema de libertad sindical." Después de trascribir el Art. 221 Cn., dijo que: "La norma constitucional es clara e inequívoca, no podrá declararse en huelga los trabajadores públicos, es decir los trabajadores del Estado ni de las municipalidades; y es que la razón de ser de dicha limitación se debe a la naturaleza del servicio o trabajo que prestan dichas personas, pues al ser trabajador del Estado o municipalidades, estas atienden servicios de utilidad pública o cuya paralización podría causar grave daño, bien sea a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional, etc. Al analizar la disposición constitucional consagrada en el Art. 221, permite llegar a la conclusión que la clara intención del constituyente fue excluir a los trabajadores públicos y municipales del ejercicio de tal derecho." Luego, la demanda relacionada pasa a trascribir íntegramente abundantes pasajes de la parte expositiva de la "sentencia de Inconstitucionalidad del 20 de junio de 1999, ref. 4-88", aduciendo que "Interesa dicho precedente jurisprudencial, ya que el análisis que el Tribunal ha elaborado sobre el contenido y alcance del Art. 221 inc. 1º Cn, es básico y fundamental para la pretensión de la presente demanda, teniendo en cuenta la aplicación del principio de stare decisis al presente caso." Después de la trascripción, para continuar con sus argumentos, el demandante afirma que: "El precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de inconstitucionalidad es claro; no ofrece confusión alguna, y ello como consecuencia lógica del Art. 221, el Constituyente no ha dejado margen para ningún tipo de interpretación, en tanto, la huelga de los trabajadores públicos y municipales está prohibida, es decir vedada, simplemente no se permite." "Respecto al ejercicio del derecho de huelga –prosiguió el ciudadano Torres Rivera– y, en particular, sobre las limitaciones que pueden imponerse al mismo, éstas obedecen a razones de interés colectivo o público: aseguran el mantenimiento de los servicios esenciales. Y es que el derecho de huelga dentro de nuestro ordenamiento constitucional, ha experimentado limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos. Una de esas limitaciones, expresamente previstas en la Constitución, procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la colectividad. El Estado mismo presta determinadas actividades vitales y necesarias para la vida de la comunidad. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades publicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Con lo anterior queda demostrado, que el Constituyente con la restricción impuesta al derecho de huelga, procura que existan todas las medidas precisas para el manteniendo de los servicios esenciales que el Estado se encuentra obligado a brindarle a la colectividad (...) De todos es bien sabido que durante las huelgas sufren los usuarios de determinado servicio o actividad, y esto es precisamente lo que garantiza la disposición constitucional en comento, que los usuarios de los servicios públicos y esenciales, no padezcan daños perniciosos, ya que el interés de la colectividad no debe ni puede ser perturbado por la huelga." Sobre la base de lo anterior, el demandante consideró que: "Tanto el Art. 2 como el Art. 3 del Convenio 87, que ha sido ratificado, entra en contraposición con el límite impuesto por la Constitución en el Art. 221 inc. 1° Cn, del derecho a la huelga, en donde la relación entre el derecho y su límite es plenamente admisible y así lo ha determinado el Constituyente. A partir de esa consideración es evidente que la regulación de los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 ratificado por la Asamblea Legislativa, es contrario a la norma constitucional, dichas disposiciones no pueden rebasar de manera alguna, la limitación que el Constituyente ha impuesto, la cual única y exclusivamente tiene como objeto establecer una garantía precisa para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (...) Finalmente se debe tener claro que el derecho de huelga, como ya hemos señalado, no es un derecho ilimitado, y que, en concreto y la salvaguarda en la prestación y la continuidad de los servicios públicos y esenciales a la comunidad, es la razón fundamental por la cual opera como límite del derecho de huelga, por lo que los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 deben ser declarados inconstitucionales." 3. Por resoluciones de las diez horas y cinco minutos y de las diez horas y diez minutos, ambas del veinticuatro de julio de dos mil siete, respectivamente, se admitieron las demandas antes relacionadas y se ordenó que la Asamblea Legislativa y la Presidencia de la República rindieran los informes para justificar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. Los sendos informes, correspondientes a las demandas de los procesos constitucionales acumulados, fueron expresados en similares términos, en vista de la significativa coincidencia de los motivos de inconstitucionalidad planteados en ambas demandas, pero se especificaron en cada caso los distintos objetos de impugnación. En vista de ello y por economía procesal, a continuación se efectúa una sola relación de las argumentaciones de dichos informes. 4. La Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial, en su informe respectivo se refirió a las pretensiones de inconstitucionalidad de los demandantes: A. En primer lugar, consideró "conveniente consignar algunas nociones sobre la interpretación conforme como método interpretativo de la Constitución, que corresponde como máxima final a la Sala de lo Constitucional." Dijo que "cada vez que se interpone una demanda, como en el presente caso, el examen de la supuesta trasgresión al texto fundamental debe de hacerse de acuerdo a un método interpretativo denominado interpretación conforme a la Constitución (...) Es así como de acuerdo a los criterios y jurisprudencia sentada por ese Tribunal, respecto de la interpretación conforme a la Constitución, ésta supone que entre diversas interpretaciones posibles de una regla de Derecho, el intérprete encargado del control constitucional, debe de optar por la interpretación que mejor se acomode a las normas constitucionales; pues cuando la Sala de lo Constitucional emite sus resoluciones se encuentra ejerciendo su función de ente unificador del ordenamiento jurídico, para asegurar la coherencia del mismo con la Ley Fundamental." B. Luego, el informe se refiere específicamente a los motivos de inconstitucionalidad planteados. a. Sobre la supuesta confrontación que las disposiciones impugnadas guardan con el artículo 47 Cn. –derecho de libertad sindical de trabajadores privados y no públicos-, se dijo que: "Es obvio que el peticionario ha hecho gravitar el argumento jurídico de constitucionalidad, no en la libertad sindical como derecho fundamental del trabajador público o del Estado, sino en las funciones que dicho trabajador público realiza, partiendo, obviamente de un argumento errado y equivocado, en tanto, los derechos fundamentales del ser humano, no pueden partir en función de la labor que con éstos se realizará, sino que éstos surgen de la condición de ser humano per se. Así tenemos que la Constitución en ningún momento prohíbe la sindicalización para los trabajadores públicos, no hay prohibición expresa en ese sentido, pudiese hablarse en todo caso, que no existe una regulación expresa, respecto a los trabajadores públicos, distintos de las entidades descentralizadas, pero ello, no es razón jurídica válida y suficiente para concluir que el Constituyente ha prohibido la libre sindicalización para los trabajadores públicos, simplemente no se encuentra regulada pero tampoco prohibida, en consecuencia, es constitucional y legalmente es perfectamente viable que ésta se permita a nivel del Convenio 87, cuyo Art. 2 ahora se impugna." También se argumentó que "todo trabajador público o privado tiene derecho a sindicarse libremente; el término "trabajador" debe entenderse de una forma genérica, como toda aquella persona que realiza un trabajo o servicio para otra a cambio de una remuneración, con independencia del régimen jurídico a la que esté sometida, es decir, que deben ser considerados, tanto aquellos trabajadores que sean sujetos de una relación laboral, como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas." En el informe relacionado se consideró que: "resulta obvio, que la preocupación del ciudadano, va encaminada no al derecho de la libertad sindical per se, sino que a una de las consecuencias que puede derivar el ejercicio de dicho derecho, cuando los trabajadores entran en un conflicto colectivo: la huelga y con ella la inminente paralización de los servicios públicos o esenciales a la comunidad. En ese sentido –se dijo– el derecho de asociación sindical no es un derecho absoluto, lo que implica que puede estar sujeto a restricciones para los efectos contemplados en la Constitución misma y en los Convenios Internacionales, así como igualmente a aquellas que le está permitido imponer al legislador en la medida que no afecten su núcleo esencial, lo desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio. Por ende, la autoridad competente, en aplicación a la Constitución misma, podrá prever en los estatutos sindicales, los alcances de la huelga respecto de los trabajadores públicos y municipales, y con ello, no se violan la Constitución ni los Convenios Internacionales en materia de libertad sindical, por cuanto la estructura interna y funcionamiento de los sindicatos deben sujetarse a las restricciones impuestas por el orden legal, las cuales, para el caso, no resultan irrazonables ni desproporcionadas, ni violan el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad sindical." "Por el contrario –continúa el informe– las exigencias establecidas para asegurar aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, resultan más bien necesarias y proporcionadas a la finalidad perseguida de garantizar la regularidad, no interrupción y continuidad de los servicios esenciales a la comunidad y el funcionamiento de los sindicatos en un ambiente democrático y participativo, apenas imponen unos requisitos mínimos e indispensables para el normal funcionamiento y organización de un sindicato, que permiten ampliar su campo de acción y así garantizar los derechos de asociación y libertad sindical, así como el de participación de quienes lo integran y el derecho de la colectividad." Con base en lo antes citado, en el informe se sostiene que "no existe la inconstitucionalidad que alega el demandante, en tanto, la Constitución no prohíbe en modo alguno el derecho de libre sindicalización a los trabajadores públicos, sino que dicho derecho no ha sido regulado por el Constituyente, lo que no es obstáculo para ser regulado por el legislador, bien sea a través de un Tratado Internacional o por la legislación secundaria, debiendo tener en cuenta, para su regulación, las limitaciones impuestas relacionadas con los efectos del Art. 221, inc. 1º. de la Constitución, esto es, la relación del derecho de libertad sindical y el derecho de huelga, debiendo imponer para ejercicio de éste último, normas, regulaciones o directrices para fijar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión de los servicios públicos esenciales a la comunidad." b. En cuanto a la violación, por las disposiciones impugnadas en este proceso, del Art. 221 Cn., el informe expresa que: "Se coincide con el demandante en el hecho que, aunque las disposiciones del Convenio mencionadas no establecen de forma expresa el derecho de huelga a los trabajadores organizados en sindicatos, ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes." Sin embargo, a juicio de la autoridad emisora del informe relacionado "La prohibición del 221 constitucional –de acuerdo a la interpretación conforme a la Constitución– no va encaminada al aniquilamiento del núcleo esencial del derecho de libre sindicalización, en tanto, una interpretación cuyos efectos atenten contra el contenido esencial de cualquier derecho constitucional resulta inaceptable e improcedente. En el presente caso, la Sala de lo Constitucional, deberá establecer de manera inequívoca que la prohibición de la disposición constitucional anotada, no puede interpretarse en su aceptación restringida, sino que, siguiendo la misma línea jurisprudencial trazada por dicho Tribunal, debe de potenciarse aquella interpretación que se ajuste más a la Constitución, ya que, la misma lo que prevé no es una exclusión de la titularidad del derecho de huelga a dichos trabajadores –públicos y municipales– , sino que prevé una limitación al ejercicio de dicho derecho. El derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos, aunque nunca podrán rebasar su contenido esencial, hacerlo impracticable, obstruirlo más allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria protección, pues dicha restricción o limitación sería inconstitucional." Después de incorporar referencias de decisiones del Tribunal Constitucional Español sobre las categorías de "servicios públicos esenciales" y de "servicios mínimos" necesarios durante la ejecución de una huelga, el informe sostiene que "la consideración de un servicio como esencial no puede suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal. La prohibición del Art. 221 Cn., debe entenderse e interpretarse como la prohibición de huelga únicamente para aquellos trabajadores públicos y municipales, encargados de realizar los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, no así a todos los trabajadores que laboran en el órgano estatal o municipal." "En otras palabras –prosigue el informe– la prohibición del Art. 221 Cn., alcanza única y exclusivamente a los trabajadores que dentro de la institución ejecutan labores relacionadas con el establecimiento del servicio mínimo de la producción de dicho servicio, a fin de compatibilizar, de una parte, el mantenimiento de los aludidos servicios al nivel imprescindible, y de otra, la mínima limitación posible del derecho de huelga, de tal forma que queden salvaguardados, al mismo tiempo, y dentro de lo posible, el interés general de la comunidad, que se halla implícito en la consideración legal de estos servicios como y el derecho fundamental de huelga del que son titulares los trabajadores; en consecuencia no existe la inconstitucionalidad alegada por el demandante." c. Respecto a la contradicción alegada, de las disposiciones impugnadas, con los Arts. 131 Ord. 9º y 227 Cn., el informe –aludiendo a la primera demanda referida en esta sentencia– expresa que: "el mismo demandante expone a fs. 13, tercer párrafo, que la inconstitucionalidad que inicialmente recae en el Convenio 98 ya no es tal, en tanto expone, que el mismo artículo 6 de dicho Convenio declara de manera inequívoca que no se aplica a los funcionarios públicos de la Administración Pública; en consecuencia, la supuesta inconstitucionalidad alegada por el actor respecto del Convenio 98 ha sido desestimada por éste, y en ese sentido debe de pronunciarse la Sala de lo Constitucional." Por otra parte, según el informe, las disposiciones constitucionales invocadas como parámetros de control "no pueden ser tomadas en modo alguno como una confrontación normativa respecto del Art. 1 del Convenio 87, ya que cualquier negociación colectiva, entendida ésta como el procedimiento de discusión entre uno o más empleadores y uno o más sindicatos o grupos de trabajadores para establecer condiciones comunes de trabajo y remuneraciones para los trabajadores que negocian por un tiempo determinado, debe de ajustarse a ciertos parámetros, es decir, límites presupuestarios dentro del sector público, por lo que, es perfectamente viable la negociación colectiva, siempre y cuando se respetan los límites establecidos en el ordenamiento constitucional a esos efectos, y en consecuencia no existe la violación alegada por el demandante." d. En el informe relativo a la segunda demanda, la Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial agregó: "En relación a la violación del Art. 145 de la Constitución, aclaro que como la supuesta lesión constitucional se encuentra en función de las supuestas violaciones a los Arts. 47 inc. 1º y 221 inc. 1º Cn., y ya ha quedado demostrado que no existe inconstitucionalidad alguna, en consecuencia no hay violación al Art. 145 de la Ley Fundamental." En virtud de las argumentaciones expuestas, la Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial solicitó que se declare que los Convenios de la OIT números 87 y 98 impugnados en este proceso, no son inconstitucionales. 5. La Asamblea Legislativa, cumplió con los informes respectivos en similares términos para ambas demandas: A. Dentro de sus consideraciones iniciales, la Asamblea aclaró: "Que para la ratificación de los Convenios de la OIT Nos. 87 y 98, lo cual fue iniciativa del Presidente de la República, por medio del Ministro de Relaciones Exteriores, razón por lo cual, el Pleno Legislativo autorizó a la Junta Directiva, con la finalidad de conformar una Comisión Ad Hoc, para el estudio de los mismos y la normativa doméstica relacionada con la materia, por lo que consideró conveniente oír la opinión de abogados constitucionalistas y de la mayoría de sindicatos del país, quienes expresaron sus argumentos en la referida Comisión, de lo cual se adjunta fotocopia certificada de las argumentaciones expuestas." Según el informe, "el derecho de sindicación es un indicador del nivel de desarrollo democrático de un país, puesto que se configura a partir del reconocimiento de una serie de derechos y libertades civiles que constituyen la columna vertebral de las sociedades democráticas, y entre los que se encuentran: el derecho de asociación, de reunión, manifestación y la libertad de expresión. No puede existir entonces, una auténtica democracia sino no se reconoce a todos los trabajadores, públicos y privados, el derecho de sindicación." Posteriormente, la Asamblea trascribió diversas disposiciones de instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos –Art. 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Art. 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos; Art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Art. 23 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre– para "señalar" "el carácter universal del derecho de sindicación" y expresar que "todos y cada uno de los instrumentos internacionales han sido ratificados por nuestro país y por lo tanto, se tiene la obligación de honrar estos compromisos adquiridos ante la comunidad jurídica internacional." B. Con relación a los argumentos de inconstitucionalidad de los demandantes, se procurará relacionar las ideas principales del informe con los motivos aducidos por los demandantes. a. En cuanto a la supuesta violación del Art. 47 Cn., la Asamblea sostiene que: "Si bien la Cn. en su Art. 47 omite incluir como titulares del derecho de sindicación a los empleados públicos y municipales, esta omisión en ningún momento constituye una prohibición o una restricción para que los empleados públicos se organicen sindicalmente. Toda vez que de conformidad a lo prescrito en el Art. 8 de la Cn., el cual consagra el principio de legalidad de los ciudadanos: "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni a privarse de lo que ella no prohíbe". A partir de lo dispuesto en la citada disposición constitucional, en la cual se consagra uno de los principios democráticos fundamentales, como lo es el principio de legalidad de los ciudadanos, podemos concluir que la única razón por la cual los empleados públicos estarían inhabilitados para constituir sindicatos sería en el evento de que existiera una prohibición expresa de la Constitución, en particular." Para la Asamblea Legislativa: "Que el Art. 47 de la Cn., establece el derecho de patronos y trabajadores privados sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas, esto no significa que establezca una prohibición para otros; el reconocimiento de un derecho no significa que implique la negación de ese derecho para otras personas, máxime cuando en la misma Constitución, el Art. 52 dice que "los derechos consagrados a favor de los trabajadores son irrenunciables y que la enumeración de los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere no excluye otros que se deriven de los principios justicia social"; es decir, la misma Constitución está reconociéndolos (...) ¿cuáles? es cuestión que va determinando la historia, que va determinando el Órgano Legislativo, que va determinando la costumbre o en algunos casos la misma conciencia de los patronos o la lucha de los trabajadores. Entonces pues además de estos derechos hay otros, no hay ninguna prohibición en la Constitución para la sindicalización de los trabajadores del Estado (...) Cuando el artículo 47 de la Cn., establece, la sindicalización para trabajadores privados y empleadores privados y para los trabajadores de entidades autónomas, hay que verlo en consonancia con la otra disposición del último artículo del capítulo del trabajo y la seguridad social, que dice que todo lo establecido en la sección segunda, es sin perjuicio de otros derechos que se establezcan (...) la humanidad a través precisamente de la OIT, de la firma de todos estos tratados y convenios ha ido estableciendo como un derecho claro de los trabajadores, reconocidos por la humanidad, un derecho a la sindicalización". Según el informe, "además hay una cuestión muy importante: dice el Art. 221 de la Cn., se prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y municipales lo mismo que el abandono colectivo de sus cargos; esta prohibición no tendría sentido si no se le estuviera reconociendo a los trabajadores públicos y municipales la calidad de ser sujetos activos del derecho de huelga. El derecho de huelga es un derecho de los sindicatos, de las asociaciones de trabajadores, el paro es de los patronos; entonces, no tiene ningún sentido decir en el Art. 221 se prohíbe la huelga de los trabajadores públicos, si es que de por sí la Constitución hubiere entendido que los trabajadores públicos no podrían sindicalizarse". b. Sobre el Art. 221 Cn., el informe expresa que: "el derecho a la sindicalización debe traer aparejado indiscutiblemente el derecho a la huelga, si un sindicato que no tiene ningún tipo de arma para luchar es un sindicato ineficaz en su trabajo a favor de los trabajadores." "En primer lugar –continúa el informe– tenemos que recordar que el derecho de huelga de los trabajadores privados no ha tenido aquí jamás discusión y que huelgas no ha habido porque el aparato estatal jamás ha calificado de legítima una huelga; es decir, es miedo a algo que no ha existido en el país, ni siquiera cuando está claramente reconocido por la Constitución; la idea de que los trabajadores en el campo se van a declarar en huelga cuando los trabajadores en el campo lo que están pidiendo es trabajo y la idea de que los trabajadores públicos no se van a declarar en huelga, en momentos en que las circunstancias históricas no lo exijan; cuando las circunstancias históricas exigen una huelga nacional la huelga se da independientemente de lo que digan las disposiciones legales o constitucionales". En opinión del Órgano Legislativo, "no hay en el texto de ambos convenios, ninguna norma que vulnere o que pueda ser susceptible de vulnerar el ordenamiento jurídico salvadoreño, especialmente el orden constitucional, pues en el año de 1979 la Junta Revolucionaria de Gobierno en ese entonces, ratificó el convenio conocido como Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, este tratado (...) regula en su Art. 8 precisamente la obligación de los Estados parte, de garantizar el derecho de sindicación, el derecho de formar federaciones y confederaciones, el derecho de los sindicatos de funcionar sin obstáculos, incluye o no distingue entre empleados públicos ni privados, pero a su vez, es lo más importante del pacto en lo que atañe en este momento y por las posibles objeciones que puedan hacerse a los Convenios 87 y 98, agrega que los Estados parte deben de garantizar el derecho de huelga ejercido de conformidad con las leyes de cada país (...) En fin pues, del texto del Art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que es la Ley de la República, nadie ha impugnado su constitucionalidad en la Sala de lo Constitucional, si se permite la sindicación libre de todos y es una Ley de la República, en algún sentido de acuerdo a lo que dice el Art. 144 de la Cn., en jerarquía superior a la ley secundaria, debemos concluir que ya en otro momento hemos, los salvadoreños como Estado, concedido que es posible la libre sindicación para todos los trabajadores y empleadores, en este caso como empleador no se va asociar con nadie, pero sí los trabajadores públicos tienen el derecho de libre sindicación y por consecuencia aparejada el derecho de huelga." c. En la parte final de su informe, la Asamblea Legislativa expone retóricamente algunos ejemplos de prohibiciones expresas que la Constitución sí contiene (pena de muerte, tortura, condonación de deudas a favor del fisco), lo cual no ocurre en el caso de la libertad sindical de los empleados públicos. También menciona algunos derechos que la Constitución no regula textualmente o no con el alcance reconocido por la ley o la jurisprudencia, para demostrar que en tales casos no se ha disputado la constitucionalidad de dichas extensiones, pues se considera que "la Constitución señala derechos mínimos, el orden secundario puede dar derechos mayores; la jurisprudencia también". De todo lo anterior, el informe deriva que: "Los Convenios 87 y 98, ambos tienen dentro su texto normas que no chocan o no entran en colisión, con la normativa constitucional vigente en nuestro país." 6. Por su parte, el Fiscal General de la República, al contestar el traslado en los mismos términos para cada proceso acumulado, expuso: A. Inicialmente, aludiendo a la jurisprudencia de esta Sala, el Fiscal se refirió a la ubicación de los tratados dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico salvadoreño, con el fin de descartar que en el presente caso se trate de una simple antinomia entre "leyes secundarias", en la que únicamente esté en juego la depuración del ordenamiento jurídico en general, la coherencia interna del sistema de fuentes o la mera defensa del derecho objetivo. Derivado de ello afirmó que: "el conocimiento de la pretensión que nos ocupa, efectivamente es competencia de la Sala de lo Constitucional, decidirlo a través de la demanda de inconstitucionalidad, ya que en el presente caso, la confrontación existente es entre los convenios y las disposiciones constitucionales. Ya que como consecuencia de los anteriores Convenios, se puede inferir que se le reconoce a los empleados públicos el derecho de sindicación, de huelga y de negociación colectiva, es necesario analizar si tal regulación vulnera alguna disposición constitucional." B. A continuación del preámbulo relacionado, el Fiscal opinó sobre los motivos de inconstitucionalidad expuestos por los demandantes. a. Para exponer sus argumentos sobre la violación alegada, en el sentido que los Convenios de la OIT Nº 87 y 98 contradicen el Art. 47 inc. 1º Cn., el Fiscal retomó la jurisprudencia constitucional expresada en las sentencias de amparo número 23-R-96, de 8-X-1998, Considerando III y de inconstitucionalidad 8-97, de 23-III-2001, Considerando VII, en los pasajes –los cuales trascribió en su opinión– que se refieren al contenido, fundamentación, importancia, carácter potestativo y alcances del derecho a la libre asociación. A partir de lo anterior, expuso su punto de vista sobre la relación entre el derecho a la libre asociación y el derecho de libertad sindical, en los términos siguientes: "Con lo anterior queda claro que existe la libertad de asociación, bajo los parámetros legales y constitucionales que ya se han señalado. En relación con lo anterior, el Art. 47 de la Carta Magna, regula dentro del derecho de libertad de asociación, el muy específico relativo al de sindicación o de asociación gremial de los trabajadores, en los siguientes términos (...)" y trascribió el texto íntegro del Art. 47 Cn. Luego, dijo: "Resulta entonces evidente que el derecho de asociación que estatuye el Art. 7 de la Constitución es de carácter general y dirigido o reconocido a todos los habitantes del país, mientras que el regulado en el Art. 47 es de carácter especial, por lo que inclusive al regular el derecho, introduce una matización respecto de aquel, que consiste en que se reconoce exclusivamente a los habitantes ahí especificados "Los patronos y trabajadores privados y los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas"." A lo dicho, el Fiscal agregó una relación de la jurisprudencia sobre los conceptos de regulación, limitación o restricción y anulación de derechos fundamentales, con base en la sentencia de inconstitucionalidad ya mencionada y enfatizó la diferenciación siguiente: "Si la restricción se hace por disposiciones constitucionales, nos encontramos en presencia de restricciones directamente constitucionales; por el contrario, si se hace por leyes, nos encontramos en presencia de limitaciones legales". Enseguida afirmó: "Con lo dicho, se puede afirmar que cuando el Art. 2 del Convenio establece: "Los trabajadores y los empleados, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de la misma", nos encontramos ante una violación de lo dispuesto en el Art. 47 de la Constitución de la República, pues éste configura una limitación del derecho a la libertad sindical establecido directamente en la Carta Magna, por lo que es procedente solicitar, junto con el demandante su declaratoria de inconstitucionalidad." b. Respecto a la supuesta violación basada en la oposición de los instrumentos normativos impugnados con el Art. 221 Cn., el Fiscal incorporó a su opinión la jurisprudencia constitucional (sentencia de inconstitucionalidad N º 4-88, del 20-VI-1999) sobre la regulación constitucional del derecho de huelga, Arts. 48 y 221 Cn., y sostuvo que el primero de dichos artículos "reconoce el derecho de huelga a todos los trabajadores, quienes se encuentran comprendidos en una relación laboral en virtud de contrato de trabajo. No obstante, cuando se trata de los trabajadores del sector público, la situación debe ser analizada con detenimiento, pues la relación laboral de estos está fundada en la prestación de un servicio de interés general y no particular –como ocurre con el trabajador privado–. La misma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad del ente para el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que exista un derecho de huelga para estos trabajadores, ya que, si se admite tal situación ello implicaría que la función estatal se viera afectada cada vez que los servidores decidan ir a la huelga, trayendo como consecuencia, el entorpecimiento de aquellas funciones de interés general. Por esa razón, en la Constitución vigente no se consideró procedente otorgar el derecho de huelga a los servidores públicos, prohibiéndose el referido derecho en el artículo 221 (…) Es claro que desde el punto de vista constitucional no existe el derecho a la huelga para los servidores públicos, pues existe prohibición expresa en dicha normativa –art. 221 Cn.– , esta disposición es de carácter excepcional en relación con la regla general prescrita en el art. 48 Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por un contrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público." A continuación, el Fiscal relacionó las consideraciones jurisprudenciales de esta Sala sobre las restricciones a la libertad (Sentencia de inconstitucionalidad Nº 17-95, de 14-XII-1995, Considerando XIII), destacando que: "No se trata pues, de una libertad ilimitada, sino que las personas han de observar obligatoriamente todas aquellas restricciones de su libertad que el legislador formula para la convivencia social, siempre en relación a los valores fundamentales del ordenamiento, la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. Lo anterior nos dice que la libertad es restringible, pero al mismo tiempo que sólo es restringible por razones que atiendan a los valores fundamentales del sistema, lo que significa que no es restringible en virtud de razones cualesquiera. Dicho en otras palabras, en la Constitución salvadoreña, el derecho general de libertad no otorga una permisión ilimitada a hacer o no hacer lo que se quiera, sino que significa que toda persona puede hacer u omitir lo que quiera en la medida en que razones suficientes – consagración normativa de protección de terceros o de interés general– no justifiquen una restricción a la libertad". "En virtud de ello –prosiguió el Fiscal– también por las razones anteriores, debo adherirme a la petición de inconstitucionalidad del demandante, por la evidente contradicción del Convenio con lo dispuesto en el Art. 221 de la Constitución de la República y así lo pediré más adelante." c. En cuanto a la supuesta violación de los artículos 131 No. 9 y 227 de la Constitución de la República, luego de trascribir el contenido de tales disposiciones, el Fiscal dijo: "Aunque en realidad la negociación colectiva, es referida a diversos aspectos entre patronos y trabajadores, el principal de ellos es el relativo a las prestaciones económicas y sociales. En lo que se refiere a la empresa privada no existe problema alguno, ya que la empresa decide sobre su patrimonio; no es lo mismo en el ámbito público donde existen regulaciones constitucionales, tal es el caso de los Arts. 131 No. 9 y 227. Los convenios no pueden excepcionar dichas disposiciones, como tampoco pueden condicionar el Presupuesto General de la Nación, el cual debe ser previamente autorizado por el Órgano Legislativo. En síntesis, por los derechos conferidos por un convenio no se puede condicionar a la Asamblea Legislativa respecto a la aprobación del Presupuesto de la Nación." "En un Estado de Derecho –continuó el Fiscal– por supuesto, impera la seguridad jurídica, la cual tiene características básicas, a saber: (a) corrección funcional, que implica la garantía de cumplimiento del Derecho por todos sus destinatarios y regularidad de actuación de los órganos encargados de su aplicación, es decir, la vinculación de todas las personas públicas y privadas a la ley, que emana de la soberanía popular a través de sus representantes, y que se dirige al reconocimiento y tutela de los derechos fundamentales, lo cual constituye el fundamento del Estado de Derecho; y (b) corrección estructural, en cuanto garantía de disposición y formulación regular de las normas e instituciones integradoras de un sistema jurídico. En virtud de lo anterior, también debo señalar que por esta consecuencia, derivada de la ratificación del convenio impugnado, debo también solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los Convenios impugnados." En su opinión, el Fiscal concluye que: "Con los argumentos anteriormente citados y disposiciones legales relacionadas al caso concreto, se concluye que existe inconstitucionalidad en la aprobación de los convenios referidos; pues se violentan disposiciones constitucionales que expresamente se refieren a la huelga, a la libertad de asociación, etc., pero bajo parámetros consignados en las mismas disposiciones, las cuales no están en consonancia con el contenido de los Convenios aprobados." 7. Por resolución de las diez horas y diez minutos del trece de septiembre de dos mil siete, por exigencias de economía procesal y de consistencia en las decisiones de esta Sala, se ordenó la acumulación de los expedientes que se refieren a los presentes procesos constitucionales. II. Expuestos los motivos de inconstitucionalidad de los demandantes, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para rechazar la existencia de la inconstitucionalidad alegada, y la opinión del Fiscal General de la República, que solicita razonadamente la declaratoria de inconstitucionalidad de los Convenios, es necesario analizar las pretensiones de inconstitucionalidad planteadas en este proceso. Dicho análisis seguirá un orden lógico, que consiste en el examen previo orientado a verificar la correcta configuración de tales pretensiones para, posterior y únicamente con relación a las pretensiones de inconstitucionalidad que hayan superado el primer nivel de dicho análisis, proceder al estudio del contenido de la pretensión y su aceptabilidad, sobre la base de una interpretación constitucionalmente adecuada del asunto sometido a este Tribunal. Para tal efecto: (1) en primer lugar es conveniente retomar las principales ideas acotadas por la jurisprudencia de esta Sala sobre la pretensión de inconstitucionalidad, sus elementos, sus vicios de configuración y el efecto que debe reconocerse cuando éstos son determinados después de la etapa de análisis liminar de la demanda. (2) Luego se efectuará una referencia sintética a los motivos en que se fundan las pretensiones de inconstitucionalidad expuestas en este proceso, para facilitar una ordenada consideración de las mismas. (3) Posteriormente se fundamentará el rechazo del examen de las pretensiones de inconstitucionalidad que adolecen de una configuración inadecuada, a partir de los requisitos legales y jurisprudenciales de aquéllas. (4) Para cerrar este considerando, se anunciará el orden elegido para determinar la aceptabilidad o no de las pretensiones de inconstitucionalidad correctamente propuestas. (1). Sobre la pretensión de inconstitucionalidad, la jurisprudencia de este Tribunal –por ejemplo, en la Sentencia de 14-XII-1995, pronunciada en el proceso de Inc. 17-95; la de 14-II-1997, pronunciada en el proceso de Inc. 15-96; la de 26-VIII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 497; la de 22-X-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 3-93; y la Resolución de 11-VI-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 20-2003–, ha sostenido que todo proceso tiene un objeto, entendiendo por tal el sustrato o la materia sobre la cual recaen y en cuyo derredor giran los elementos integrantes de la actividad procesal –la pretensión–. Dicho concepto procesal ejerce una importante función delimitadora del proceso, pues éste se inicia, mantiene y concluye para decidirla. En su estructura toda pretensión tiene una causa, la cual está generalmente dada por hechos o sucesos –el fundamento fáctico–, respecto de los cuales el pretensor esgrime los argumentos de derecho que justifiquen su reclamación –el fundamento jurídico– . Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad salvadoreño se configura como control abstracto de la constitucionalidad de las normas, pues no exige como fundamento de la pretensión la existencia de hechos concretos que afecten la esfera jurídica del pretensor, sino únicamente que se expongan los motivos de inconstitucionalidad que el demandante alega. Estos motivos son la causa de la pretensión de inconstitucionalidad. Dentro de ésta, el fundamento jurídico consiste en el señalamiento preciso de las disposiciones impugnadas –objeto de control– y las disposiciones constitucionales supuestamente vulneradas –parámetro de control–; por otra parte, el fundamento material o fáctico de la pretensión está constituido, en primer lugar, por el establecimiento del contenido del objeto y del parámetro de constitucionalidad, y, en segundo lugar, por las argumentaciones expuestas tendentes a entablar las confrontaciones normativas, percibidas por el actor, entre el contenido normativo de uno y de otro. De manera que, para que la pretensión se tenga por configurada, la parte actora debe exponer con claridad los argumentos lógico-jurídicos que establezcan en qué sentido el objeto de control contiene mandatos opuestos al parámetro de control. La pretensión, como objeto del proceso –junto con la resistencia u oposición, ejercida por las autoridades demandadas–, sólo puede ser configurada y planteada por el demandante, pues los tribunales están sometidos –y esta Sala no es la excepción– a un estatuto constitucional que comprende el principio de imparcialidad a que se refiere el Art. 186 ord. 5° Cn., así como al principio dispositivo sobre la pretensión y su resistencia. Si bien el Art. 80 Pr. Cn. autoriza a esta Sala para suplir de oficio los errores u omisiones pertenecientes al derecho en que incurren las partes, ello sólo es aplicable a los procesos de amparo y de hábeas corpus, pues en el proceso de inconstitucionalidad, ante la falta de hechos, la "suplencia" de la Sala en relación con el objeto de control, el parámetro de control y las confrontaciones internormativas que deben decidirse, en realidad sería una configuración oficiosa del objeto del proceso. En cuanto a los efectos de los vicios en la pretensión de inconstitucionalidad, se ha sostenido que el incumplimiento de los elementos que la caracterizan, ya sea porque se incurra en ellos desde su formación –y no se advirtieron al principio del proceso–, o porque el vicio concurrió durante la sustanciación procesal, origina idéntico resultado: el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad sin trámite completo, es decir, sin sentencia de fondo. En los artículos de la Ley de Procedimientos Constitucionales, atinentes a este proceso, no se determina la consecuencia jurídica de defectos de la pretensión advertidos en la prosecución del trámite. Pero esta Sala, desde la resolución de 2-IX-1998, dictada en el proceso de Inc. 12-98, en aplicación de la técnica jurídica procesal, ha sostenido que en el proceso de inconstitucionalidad, como en todo proceso, la demanda y la pretensión deben cumplir con ciertos requisitos y si alguna falencia es advertida en el desarrollo del procedimiento habrá que repelerla a través de la figura del sobreseimiento: La Ley de Procedimientos Constitucional sólo prevé el sobreseimiento dentro de la regulación del proceso de amparo, pero también es aplicable al proceso de inconstitucionalidad, pues ante un vicio de tal naturaleza, no se puede tomar una actitud pasiva, que enerve la facultad judicial contralora y genere un inútil dispendio de la actividad jurisdiccional, aunque el defecto no haya sido descubierto en el inicio del proceso. La jurisprudencia de esta Sala ha ilustrado los tipos de defectos que pueden presentarse en el planteamiento de la pretensión de inconstitucionalidad, por ejemplo: (i) si el fundamento material o sustrato jurídico es deficiente, como cuando en la demanda no se expresa cuál es la normativa impugnada o la propuesta como parámetro; (ii) si el sustrato fáctico no es el procedente para entrar al fondo, porque la argumentación expuesta por el demandante no logra evidenciar la contradicción por él advertida –y requerida para el tipo de pretensión– entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas o porque realmente se propone como parámetro de control una disposición infraconstitucional; (iii) si la pretensión de inconstitucionalidad carece totalmente de argumentación; y (iv) si la disposición impugnada u objeto de control ha sido derogada al momento de presentarse la demanda o se derogó durante el desarrollo del procedimiento. (2). Puntualmente, las pretensiones de inconstitucionalidad expuestas en el presente proceso se basan en los motivos siguientes: en la demanda que dio origen al proceso número 63-2007 se sostuvo que: i) al no distinguir que la libertad sindical solo se reconoce a los trabajadores privados, los mencionados convenios extienden la titularidad de tal derecho a los empleados públicos, quienes no tienen reconocido tal derecho en el articulo 47 de la Constitución; ii) como consecuencia del anterior vicio, al reconocerles a los empleados públicos el derecho de libre asociación, los Convenios les autorizan también para realizar huelga, lo cual contraría el artículo 221 de la Carta Magna; iii) además, con el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos, los Convenios los autorizan a ejercer el derecho a la negociación colectiva, que contradice los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución. Por otra parte, en la demanda que dio origen al proceso número 69-2007, se plantearon los motivos siguientes: i) El Art. 145 Cn. prohíbe al Órgano Legislativo la ratificación de Tratados Internacionales, si en dichos cuerpos normativos, existen normas que restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones constitucionales, lo cual ha ocurrido en el presente caso porque los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 violentan los Arts. 47 inc. 1° y 221 inc. 1° Cn. ii) En contraposición a la regulación del Art. 47 Inc. 1º Cn., el Convenio Internacional en su Art. 2, reconoce el derecho a la libertad sindical a todos los trabajadores y a los empleadores, sin ninguna distinción, esto es sin importar si son trabajadores o empleados provenientes del sector privado o público, en consecuencia resulta evidente la trasgresión de dicha norma con rango de ley al marco constitucional; y iii) el Art. 2 del Convenio tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos, valiéndose éstos de la huelga para presionar al Estado y los entes públicos y ello se opone a la prohibición constitucional regulada en el Art. 221 Cn. (3). Para el análisis sobre el planteamiento apropiado de las pretensiones de inconstitucionalidad también es importante tomar en cuenta la tipología de éstas, a partir de la clase de vicio que se atribuye a las disposiciones impugnadas, pues como ha dicho esta Sala (por ejemplo, en la sentencia de inconstitucionalidad 33-37-2000, del 31-VIII-2001), los motivos de inconstitucionalidad pueden considerarse en el orden que resulte más idóneo para la decisión, aunque siempre en congruencia con las pretensiones planteadas. Así por ejemplo, el efecto que tiene la constatación de un vicio de forma es la expulsión, del ordenamiento jurídico salvadoreño, de todo el cuerpo normativo impugnado por ese motivo y sería entonces innecesario examinar los motivos de contenido. Por ello es conveniente iniciar el análisis, incluso en el nivel de verificación de la configuración adecuada de la pretensión, con las que se refieran a un supuesto vicio de forma de la normativa impugnada. A. El ciudadano Torres Rivera ha planteado la pretensión de inconstitucionalidad por vicio de forma del Convenio de la OIT Nº 87, porque en el procedimiento legislativo correspondiente, la Asamblea Legislativa violó el Art. 145 Cn., al haber omitido realizar las reservas necesarias –en vez de ratificarlo en todas sus partes–, ya que dicho Convenio viola los Arts. 47 y 221 Cn. Sobre la utilización del Art. 145 Cn., como parámetro de control dentro de la alegación de un vicio de forma, esta Sala, en la sentencia citada en el párrafo anterior, ha dicho "es necesario aclarar que el art. 145 Cn. representa, en relación con los tratados, una manifestación más del principio de supremacía constitucional contenido específicamente en el art. 246 Cn., respecto del cual, y desde la Sentencia de 14-II-1997 dictada en el proceso de Inc. 15-96, esta Sala afirmó que "sustentar como argumento que una ley es inconstitucional porque viola el principio de supremacía constitucional, es incurrir en (...) una frase carente de sentido por sí misma"; ello porque la violación a la supremacía constitucional es un asunto que se determina como resultado del examen de compatibilidad entre el parámetro y el objeto de control, y por lo tanto no puede tenerse como el argumento lógico-jurídico suficiente del actor, para establecer la inconstitucionalidad solicitada. Lo dicho basta para concluir que, al no estar adecuadamente configurada la pretensión sobre este motivo de inconstitucionalidad, debe sobreseerse en la presente sentencia." Parece claro que en este caso se trata de una argumentación deficiente, con relación al supuesto contraste internormativo exigido dentro del fundamento fáctico de la pretensión de inconstitucionalidad, pues para ello se utiliza como premisa (que el Convenio viola la Constitución –en los Arts. 47 y 221 Cn.–) lo que se afirma en la conclusión (que el Convenio viola la Constitución –en el Arts. 145 Cn., que prohíbe ratificar tratados que contradigan la Constitución–). De este modo, aunque se invoquen parámetros de control diversos, por el contenido de uno de éstos, se expone como fundamento de lo que se debe demostrar (una contradicción de la disposición impugnada con la Constitución), precisamente aquello que es objeto de la demostración (que la disposición impugnada contradice la Constitución). Esta Sala no puede examinar pretensiones de inconstitucionalidad formuladas como peticiones de principio o círculos viciosos, lo que se constata en el presente caso desde la propia formulación textual del motivo planteado por el demandante. En consecuencia, se sobreseerá con relación a este motivo. B. En cuanto a las supuestas violaciones del Art. 221 Cn. (prohibición de huelga a los trabajadores públicos) –motivo en el que coinciden ambos demandantes– y la de los Arts. 131 ord. 9º y 227 Cn. (principio de legalidad presupuestaria) –motivo alegado únicamente por el ciudadano Muñoz Canizález– es necesario analizar la estructura de la argumentación utilizada, para identificar la o las premisas fundamentales en que los pretensores sustentan su planteamiento. a. En cuanto al primero de dichos motivos de contenido, el ciudadano Muñoz Canizález expresó que el derecho de libertad sindical "comprende también la libre utilización por los mismos sindicatos de todas las vías y procedimientos que el ordenamiento ofrece para la defensa de los trabajadores (…) Si los servidores públicos tienen reconocido y ejercen un derecho a formar sindicatos, ¿Qué derechos harán valer a través de dicha asociación laboral? Esos derechos no pueden ser otros que los derechos gremiales o laborales (…) Y, por supuesto, entre esos derechos está el derecho a la huelga". En similar sentido, la segunda demanda sostuvo que el Art. 2 del Convenio "tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos (habilitación que como ha quedado demostrada es inconstitucional), valiéndose los sindicatos de la huelga para presionar al Estado y a los entes públicos, para lograr sus objetivos (…) ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes (...) Si no es así, carece de sentido que se organicen en sindicato (…) –también dijo que– dentro del género conocido de los derechos de libertad sindical se incluye, además de los derechos de organización, los derechos de actividad o acción del sindicato, necesarios para el cumplimiento de su finalidad institucional de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, y, entre ellos, típicamente los de negociación colectiva, huelga y conflicto colectivo (…) los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 son inconstitucionales, porque es a partir de dicha regulación que existe una habilitación legal que garantiza y reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de huelga, en tanto dicho derecho solo puede ser concebido y reconocido como tal en un sistema de libertad sindical (…) un sindicato sin derecho a huelga quedaría, en una sociedad democrática, vaciado prácticamente de contenido." Por otra parte, con relación al motivo de supuesta contradicción entre el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos y el principio de legalidad presupuestaria, la primera demanda expresa literalmente: "También el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos les autoriza a ejercer el derecho a la negociación colectiva, lo cual contraría los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución." b. La reseña anterior de los argumentos principales utilizados por los demandantes pone de manifiesto que las alegaciones relativas a la contradicción de los Convenios con la prohibición constitucional de huelga de los empleados públicos y con el principio constitucional de legalidad presupuestaria tienen una premisa común: tanto el derecho de huelga como el de negociación colectiva son expresiones del derecho de libertad sindical. En otras palabras, estas dos violaciones constitucionales alegadas derivan o dependen del reconocimiento del derecho de libertad sindical a los empleados públicos, cuestión que también ha sido sometida a conocimiento de esta Sala, como un motivo separado e independiente, pero que, según la fundamentación fáctica de las pretensiones analizadas, subordinaría, implicaría u originaría, como vicios de inconstitucionalidad "derivados", la contravención a los Arts. 131 Ord. 9º, 221 y 227 Cn. Ello significa que, en la argumentación de los demandantes, las violaciones a los artículos constitucionales antes citados no surgen directamente del contenido atribuido a las disposiciones impugnadas, sino de un elemento intermedio o de una premisa que a su vez debe ser examinada por esta Sala. Las pretensiones de inconstitucionalidad con relación a los Arts. 131 Ord. 9º, 221 y 227 Cn., carecen de autonomía impugnativa o son vicios que están ligados con o que desembocan en la supuesta violación del Art. 47 inc. 1º Cn., de modo que dichas pretensiones adolecen de una configuración inadecuada, porque la violación constitucional esgrimida no deriva directamente del contenido de las disposiciones objeto de control (véase en similar sentido el auto de improcedencia pronunciado en el proceso de inconstitucionalidad 13-2005, del 7-VI-2005). Por lo anterior, se sobreseerá con relación a estos dos motivos. (4). Se expresa a continuación, para claridad sobre los fundamentos y alcances de la presente sentencia, el orden que esta Sala seguirá en el estudio del motivo de inconstitucionalidad planteado, con relación a la supuesta violación del Art. 47 inc. 1º Cn., por los Convenios de la OIT Nº 87 y 98, impugnados en este proceso. En una primera parte (Considerando III): (1) se expondrán algunas consideraciones sobre la relación entre el derecho a la libre asociación y el derecho de libertad sindical; (2) luego se analizarán los aspectos generales del contenido de este último (derecho a la libertad sindical); (3) y de su justificación, a partir de las condiciones de los trabajadores en el sector privado; (4) para proceder a la exposición de algunas de las principales manifestaciones de ese derecho de libertad sindical. En la segunda parte (Considerando IV): (1) se expresará la caracterización básica del vínculo laboral que une al Estado con los empleados públicos; (2) su justificación; (3) su reflejo en la estabilidad laboral de los empleados públicos; (4) así como en el principio constitucional de legalidad presupuestaria; y (5) en la prohibición constitucional de huelga de los empleados públicos. Finalmente (Considerando V): (1) se concretará el alcance del parámetro de control invocado; (2) y se analizarán las disposiciones impugnadas en este proceso, determinando así el alcance del presente fallo. III. (l). El derecho a la libre asociación es reconocido en el artículo 7 de la Constitución, que establece: "Los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas para cualquier objeto lícito. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación". Al respecto, se ha entendido por esta Sala que el derecho de libre asociación es la libertad de los habitantes para constituir y participar en agrupaciones permanentes, cuya finalidad es la consecución de fines pacíficos y lícitos, comunes a quienes las integran. Así también, que su contenido constituye un ámbito de autonomía complejo que alcanza, tanto al derecho para crear asociaciones -derecho subjetivo individual a asociarse- como al establecimiento de condiciones de libre desenvolvimiento de aquéllas -régimen de libertad para las asociaciones-. Sobre los aspectos anteriores se ha dicho que el derecho subjetivo individual a la libre asociación implica que la persona titular del mismo tiene la libertad para constituir una asociación, ingresar a una ya existente, dejar de ingresar e incluso dejar de pertenecer voluntariamente a una de la que ya es miembro. El derecho a la libre asociación comprende un aspecto positivo, que es la libertad de asociarse, y un aspecto negativo, que es la libertad de no asociarse. En su faceta positiva, consiste en la libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes, sin que los órganos y entes públicos o los particulares puedan impedirlo arbitrariamente; y, en su perspectiva negativa, implica la exclusión de cualquier forma de obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, esto es, la imposibilidad que el titular del derecho pueda ser compelido a formar parte de una asociación. Por otro lado, toda asociación legalmente constituida tiene la capacidad para auto organizarse, es decir, para buscar los mecanismos que le permitan lograr sus fines; en ese sentido, el ordenamiento jurídico confiere capacidad normativa a la asociación por medio de las personas que la constituyen, capacidad que encuentra su materialización en los estatutos de la misma, los que a su vez alcanza con el establecimiento de las condiciones internas de funcionamiento de ésta, así como con la regulación de la condición jurídica de sus miembros, concretamente con el establecimiento de sus derechos y deberes. Dentro del concepto de asociación pueden incluirse diferentes formas asociativas, entre las que están: las de carácter personal, que pretenden satisfacer necesidades morales, recreativas o intelectuales de sus miembros, como lo son las asociaciones religiosas, culturales, deportivas, etc.; las de carácter económico, cuya finalidad principal es el lucro, entre las cuales se pueden citar las diferentes formas de sociedades civiles y mercantiles; las asociaciones de carácter político, como los partidos políticos; las asociaciones de naturaleza socio-económica, cuyo objetivo es lograr el mejoramiento de la condición económica y social de sus miembros. Este último es el caso de los sindicatos. Es decir que el derecho de libertad sindical constituye una manifestación más del derecho de libertad en general y del derecho de asociación en particular, vinculado a su vez con la libertad de trabajo y de industria. (2). La libertad sindical es el derecho de los trabajadores y patronos particulares a formar asociaciones con objetivos no lucrativos, tiene como fundamento la concreción de los derechos de igualdad jurídica en las relaciones laborales y de libertad económica. Es un derecho constitucionalmente reconocido, por medio del cual se permite a los trabajadores y patronos lograr fines lícitos y pacíficos con relación a la protección de sus intereses, quienes para ejercerlo deben cumplir con los requisitos y condiciones legal y constitucionalmente establecidas. En cuanto a las características jurídico-constitucionales del derecho fundamental de libertad sindical, cabría apuntar las siguientes: Posee dos facetas: como libertad sindical individual se predica de los trabajadores y como libertad sindical colectiva se establece respecto de los sindicatos ya constituidos. Se concreta en una libertad positiva –para constituir un sindicato (libertad de constitución) y para afiliarse a uno ya constituido (libertad de afiliación)-, y en una libertad negativa –como libertad para no sindicarse o para abandonar el sindicato al que estuviese afiliado-. La libertad sindical colectiva, por su parte, se concreta en una serie de facultades específicas tales como la libertad de reglamentación, la libertad de representación, la libertad de gestión, la libertad de disolución y la libertad de federación (sentencia de amparo 472-2005, del 5-XII-2006). La libertad sindical, como derecho fundamental, exige algo más que su simple reconocimiento jurídico, puesto que debe ser garantizado frente a todos aquellos sujetos que pudieran atentar contra ella (el Estado, los empresarios u organizaciones empresariales o el propio sindicato). En definitiva, el derecho fundamental a la libre sindicación constituye en la actualidad una conquista irrenunciable e irreversible en el marco de la defensa de los intereses laborales, a los cuales pueden optar en un plano de igualdad patronos y trabajadores (art. 204 CT), en especial, estos últimos, quienes pueden encontrarse imposibilitados de negociar de modo individual condiciones laborales equitativas con la entidad patronal (sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso 133-S-01, del 15-VI-2005). En similares términos, con el enfoque de los derechos humanos se ha reconocido que: "la libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos. La libertad de asociación, en materia laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana, comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre de 1988, en su artículo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en materia sindical, "nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato" (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros versus Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001). Entonces, los sindicatos son organizaciones compuestas o integradas por personas que, ejerciendo el mismo oficio o profesión, u oficios o profesiones conexas, se juntan para la protección de los intereses que les son comunes. Se trata de asociaciones de personas que no son exclusivas de la clase obrera, ya que también se pueden establecer por los patronos, sean éstos, personas individuales o colectivas -en cuyo caso actúan por medio de sus representantes-. Se trata de entes colectivos cuyo objeto es la defensa de intereses comunes respecto de la actividad laboral de sus integrantes, al punto que puede afirmarse que lo que permite distinguir a un sindicato de las asociaciones en términos generales -creadas en el ejercicio del derecho de libertad de asociación, artículo 7 Cn.-, es su objetivo principal, el cual consiste en mejorar las condiciones de trabajo e intereses "propiamente laborales" de sus agregados, esto es, los intereses económicos, sociales y profesionales que como trabajadores buscan garantizar y proteger. La libertad sindical confiere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción, con miras a defender todos los intereses profesionales de sus miembros, dentro del respeto de la legalidad. Ello abarca, en particular, el derecho de celebrar reuniones sindicales, el derecho de los dirigentes de tener acceso a los lugares de trabajo, mantener contactos con los miembros de la dirección y, en términos más generales, toda actividad relativa a la defensa de los derechos de sus miembros (HUMBLET, M. et al, "La normas internacionales del trabajo. Un enfoque global", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto, p. 28). (3). En el caso del trabajador privado, la relación laboral que establece con su patrono es de tipo convencional, por ello, en la formación del contrato, que sirve como título de la relación y en el que se determinan los derechos y obligaciones de las dos partes, interviene la voluntad de éstos, en función de sus respectivos intereses particulares. Sin embargo, es claro que en el cumplimiento de su finalidad la empresa privada puede paralizarse, quedando a expensas de las vicisitudes de las crisis económicas, con lo cual los trabajadores del sector privado están inmersos en la incertidumbre de la competencia entre los patronos y de los riesgos que derivan de la falta o disminución de trabajo. Ante estas eventualidades, el trabajador privado se encuentra en posición de desventaja frente al patrono, ya que puede ser cesado de su trabajo -con o sin indemnizaciónpues aunque existan ciertas condiciones legales que el patrono debe cumplir, ocurre a veces que éste no las tiene en cuenta y sin que haya causa legal justificada rescinde el contrato. La estabilidad laboral, en el sector privado sólo se reconoce a los dirigentes sindicales -de acuerdo al contenido del inciso final del artículo 47 Cn.-, que al respecto establece: "Los miembros de las directivas sindicales deberán ser salvadoreños por nacimiento y durante el proceso de su elección y mandato, y hasta después de transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, no podrán ser despedidos, suspendidos disciplinariamente, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sino por justa causa calificada previamente por la autoridad competente". El fuero sindical no es una simple garantía contra el despido, sino contra todo acto atentatorio de la libertad sindical (verbigracia, desmejora en las condiciones de trabajo, traslado a otro establecimiento de la misma empresa sin causa justificada etc.). Es decir, si bien el despido se erige como la sanción de consecuencias más graves, no es la única. Pero, como se ha dicho, esta garantía no rige para los demás trabajadores, sino sólo para los dirigentes sindicales. Es por ello que, frente a esas circunstancias posibles en el ámbito laboral entre particulares, se entiende que a través de la sindicación los trabajadores pueden defender y buscar mejorar sus condiciones laborales. (4). Dentro de ese marco tienen lugar las principales manifestaciones del ejercicio del derecho a la libertad sindical. Los sindicatos -como manifestación de la libertad sindical-, para alcanzar su objetivo o finalidad, buscan establecer con el patrono o dueño del medio de producción una negociación o contratación colectiva, delimitando así: el contenido de la relación laboral; la proyección económica y social de la relación; la política salarial que el sindicato deberá ejercitar en función de los elementos económicos en juego, así como también el nivel de empleo; los precios; y, en cierta forma, los beneficios del empresario y las retribuciones o compensaciones de los trabajadores como fuerza laboral determinante de la producción de aquellos beneficios o lucros. Además, mediante la negociación colectiva se determina la conveniencia o inconveniencia de llevar un posible conflicto laboral a arbitraje, así como las responsabilidades sociales, económicas y jurídicas de las partes. La negociación colectiva se concibe como la actividad o proceso encaminado a la conclusión de un acuerdo colectivo. En las normas internacionales del trabajo, la expresión "negociación colectiva" comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores. Por su finalidad y contenido, se comprende fácilmente que los acuerdos o convenios derivados de la negociación colectiva sea una de las fuentes principales del Derecho del Trabajo. (HUMBLET, M. et al, "La normas internacionales del trabajo. Un enfoque global", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto, pp. 34-35). Como otra de las expresiones más importantes de la libertad sindical, se reconoce que los trabajadores, para poder fomentar y defender sus intereses, necesitan disponer de medios de acción que les permitan ejercer presiones para el logro de sus reivindicaciones. En una relación económica tradicional, uno de los medios de presión de que disponen los trabajadores consiste en interrumpir la prestación de sus servicios retirando temporalmente su fuerza de trabajo, con arreglo a diversas modalidades, con lo cual se trata de ocasionar un costo al empleador para inducirlo a hacer concesiones. Si bien no figura expresamente en la Constitución de la OIT y tampoco está específicamente reconocido en los Convenios núms. 87 y 98, en el Derecho Internacional del Trabajo se considera que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones, aunque únicamente en la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos. Se trata entonces de una manifestación concreta del derecho de sindicación, pero no es un derecho absoluto y, en circunstancias excepcionales, pueden preverse restricciones e incluso prohibiciones del mismo respecto de algunas categorías de trabajadores. En las propias normas internacionales del trabajo se admite que si el derecho de huelga es objeto de restricciones o de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias. Por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación, que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, "Estudio general de 1994. Libertad sindical y negociación colectiva: El derecho de huelga", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto). Todo ello resulta lógico e incluso es necesario si el trabajador se encuentra inmerso en el sector privado de la producción. En este punto vale la pena aclarar que, como manifestación del derecho de libertad sindical, que en su dimensión individual se predica de los trabajadores, la titularidad del derecho de huelga no se atribuye exclusiva e indefectiblemente a los sindicatos. Un trabajador no tiene que afiliarse a un sindicato para ejercer su derecho a la huelga, porque precisamente en ello radica el aspecto negativo de la libertad sindical. Del mismo modo y como se ha dicho, el reconocimiento de la libertad sindical no es incompatible con una restricción o hasta prohibición del derecho de huelga. Menos puede aceptarse una inferencia basada en un sentido inverso de la relación: que la imposición de una prohibición de huelga implique el reconocimiento del genérico derecho de libertad sindical, sobre todo si la primera se inserta en un contexto laboral y en un régimen jurídico diverso del que justifica el segundo. IV. (1). A diferencia de los trabajadores privados, en el sector público, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien -de forma general e impersonal- establece por mandato constitucional y legal, las condiciones de los servicios públicos y decide, por complejos mecanismos, a quién se nombra para la prestación de los mismos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicos con el Estado es de derecho público administrativo (SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997, p. 23; PAREJO ALFONSO, L. et al, Manual de Derecho Administrativo, Parte Especial, Barcelona, Ariel, 5ª. Ed., 1998, Vol. 2, p.4; y RENNELA, M., "Empleo público. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público y sus consecuencias. La situación en la jurisprudencia", en: AGUILAR VALDEZ, O. et al, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, Rap, 2005, p. 248). La jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que: "en el sistema constitucional salvadoreño aparece evidente que, en cuanto la organización administrativa en abstracto es conformada por un acto material y formalmente legislativo, se trata de la configuración de un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado. Lo anterior significa que el acto jurídico que estipula en abstracto la organización administrativa, y que incluye - claro está - el número y distribución de plazas, es una ley; en consecuencia, la determinación de los derechos y deberes de los servidores públicos - ingreso, estabilidad, ascenso, etcétera - derivan de una situación general e impersonal, no de una situación contractual (…) De lo dicho en los párrafos anteriores, deviene que la situación jurídica general de cada servidor público -en atención al principio de conveniencia pública, derivación de la preeminencia del interés público sobre el interés privado, art. 246 inc. 2º de la Constitución, que se citó arriba- se diseña por el legislador en atención al interés público, no para casos individuales o particulares" (sentencia de inconstitucionalidad 17-95, del 14-XII-1995). De igual manera, se ha determinado que: "El servidor público, desde el momento que asume su función y en ciertos casos desde que jura desempeñar fielmente el cargo, contrae múltiples deberes que son propios de su labor, es decir, obligaciones que imperativamente debe cumplir y que se vinculan, en mayor o menor medida, al correcto desempeño de su cometido, al máximo grado de dedicación y eficacia que debe poner al realizarlo" (sentencia de inconstitucionalidad 488, del 20-VI-1999). Lo anterior implica que el trabajador que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legalmente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de constitucionalidad y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo del ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria del empleado público. (2) La naturaleza jurídica de ese vínculo deriva de la organización constitucional del servicio que se presta, de la actividad administrativa que se cumple en relación con un interés de carácter general que prevalece sobre el de los particulares. El servidor público efectúa una actividad de orden y naturaleza pública, a través de la cual el Estado cumple, por mandato constitucional, con un servicio a desarrollar en bien de la población en general y sin fines de lucro. En el caso del servidor público, el interés que determina su labor se vincula estrictamente con las necesidades y conveniencias generales, delimitadas por el ordenamiento jurídico –Constitución y leyes administrativas- y desarrolladas por los entes públicos. El interés que se satisface es el interés de la población, que es la que recibe los servicios públicos –seguridad ciudadana, salud pública, educación, etc.– o ve realizadas debidamente las funciones públicas. Por lo anterior es aceptable concebir al servicio público como una función social del Estado, fundamento de un imperativo ético y no sólo jurídico, el cual se hace extensivo a todo el estamento funcional, sin distinción de rangos ni jerarquías; por tanto, se supone que no exista entre el servidor y la administración pública una oposición de intereses, ya que a ésta no se le puede concebir como un mero patrono pues no persigue el lucro- ni a aquéllos como meros trabajadores. De este modo, con relación al servicio público, las normas que rigen la relación laboral no ponen el acento en la tutela del trabajador, ni en la visión del beneficio económico de la empresa, sino, por el contrario, en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la función administrativa como medio para la obtención del bien común. En consecuencia, la aplicación de las normas laborales al empleo público debe tener, en rigor, un carácter instrumental, supletorio, analógico y condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio previo de compatibilidad (RODRÍGUEZ, M., "La laboralización del empleo público. Sentido y consecuencias", en: AGUILAR VALDEZ, O. et al, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, Rap, 2005, p. 317; y SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997, p. 81). En tal sentido, el Estado no puede ni debe confundirse con la categoría patronal, antes bien debe observarse como un medio o instrumento ingeniosamente establecido por el pueblo y para el pueblo, por el ciudadano y para el ciudadano, por una democracia acorde a la concepción personalista plasmada en el Art. 1 Cn., que en lo pertinente proclama: "El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común." De manera que el concepto de patrono o patronos es constitucionalmente incompatible en la relación de funciones públicas. La extensión del concepto "patrono" respecto del Estado o de sus funcionarios dentro del gobierno es desde luego un acomodo figurado o una licencia terminológica, pero en modo alguno corresponde a su significado propio o estricto. Con todo, si se admite la calidad "patronal" del Estado o de sus funcionarios, dicha calidad no puede ser cien por ciento equivalente a la de los sujetos comprendidos por el significado estricto del término. Otro tanto acontece en el extremo opuesto: quien sirve en la función pública desempeña un trabajo no equiparable en un cien por ciento al que desempeña un trabajador ordinario o tradicional; todo porque, en realidad, el destinatario de los servicios públicos que debe asumir el Estado es el pueblo (MEILAN GIL, J.L., "El servicio público en el Derecho actual", en: Revista de Derecho Administrativo, Año 6, Buenos Aires, Depalma, 1993, p. 348). (3). En el sector público, a consecuencia de la relación que existe entre el Estado y sus servidores, éstos sólo pueden ser separados de sus cargos o empleos, a partir de causa legal justificada y a través de los medios procesales previamente establecidos por ley. La Constitución, en sus artículos 218 al 222 establece el régimen administrativo, por medio del cual no sólo se establecen las condiciones de ingreso del servidor público a la administración, sino además, se reconoce en la norma constitucional que estas personas gozan de estabilidad laboral. Los servidores públicos, a diferencia de los trabajadores del sector privado, cuentan en este punto con una serie de prerrogativas derivadas del hecho que el Estado y los servicios públicos que presta son permanentes; no pueden, de manera alguna, dejar de cumplir sus funciones. En armonía con las ideas antes expuestas, este Tribunal ha aclarado que el derecho a la estabilidad laboral "no está concebido en beneficio de la persona física que ocupa el cargo, sino que el mismo actúa como garantía para que las actuaciones de los servidores públicos se ajusten a la Constitución y a la ley. Y es que la estructura orgánica del Estado no responde a intereses particulares, sino que debe considerarse portadora de un interés público, por lo que el elemento garantizador de la situación del servidor público -la estabilidad en el cargo- es, en puridad, garantía de la realización del interés público. Es en tal contexto que debe entenderse la protección del servidor público, pues, si partimos de la idea que el interés público está presente en la estructura orgánica del Estado, tal protección al servidor público obedece a dos razones concretas: la primera de tipo político, en el sentido que deben neutralizar las denominadas políticas de despojo, esto es, obligar al servidor público a servir a intereses partidarios por el temor a la destitución, cesación o despido; y la segunda de tipo técnico, en el sentido que la estabilidad en el cargo es exigida por la especialización de las funciones a través de la experiencia en el cargo. La regulación sobre las potestades, competencias y funciones públicas exige que sea garantizado el cumplimiento objetivo y riguroso de las disposiciones legales, objetivo éste que se ve facilitado asegurando al servidor público que si cumple con los deberes de su cargo no será arbitraria, discrecional o abruptamente destituido o cesado" (sentencia de amparo 151-97, de 8-XII-1998). (4). Por otra parte, el régimen de Derecho Público a que están sometidos los servidores públicos se coordina con el principio según el cual los funcionarios del Estado no son más que delegados del pueblo, quien en definitiva es el beneficiario de todo cuando debe ejecutar el Estado por medio de aquellos delegados. Como sostuvo este Tribunal en la Sentencia de inconstitucionalidad 8-97 Ac., de 23-III-2001, "El principio de legalidad –o mejor aun, de juridicidad– es una exigencia derivada del Estado de Derecho, y se expresa de dos maneras, sea que proyecte su incidencia sobre la actuación de los particulares, o sobre la actuación de los funcionarios públicos. En una primera dimensión, y visto el art. 8 Cn. en conexión con el art. 1 Cn., la juridicidad implica que la persona humana, en ejercicio de su libertad inherente, puede realizar todas aquellas conductas que no le estén prohibidas por la ley, o dejar de hacer todas aquellas conductas que no le estén mandadas por la ley (…) la ley se convierte para la persona natural en una vinculación negativa, es decir, una limitación a un ámbito de actuación que, en principio, es general y amplio y depende del libre albedrío de la persona humana. En cambio, en una segunda dimensión, y visto el art. 8 Cn. en conexión con el art. 86 inc. 3° Cn., se establece que los órganos estatales y entes públicos, actuando por medio de los funcionarios públicos, deben hacer aquello que la ley les manda hacer, y deben abstenerse de hacer aquello que la ley no les autoriza hacer; es decir que desde su creación y asignación de atribuciones, los entes públicos y órganos estatales están sometidos al alcance del mandato recibido por la ley que, en este caso, se convierte para ellos en una vinculación positiva." La precisión sobre la denominación de este principio, en el sentido que es preferible identificarlo como "juridicidad" se debe a que la expresión "ley" utilizada en el Art. 86 de la Constitución, comprende en primer término al contenido de las disposiciones de la propia Ley Fundamental – por lo que también se habla del principio de constitucionalidad–. Esto es importante resaltarlo sobre todo en el caso que, como en el presente, una interpretación basada en la indispensable coherencia y concordancia práctica de las normas constitucionales determina que únicamente con base en una regulación expresa de la propia Ley Suprema, sería posible reconocer ciertas facultades o atribuciones de los funcionarios públicos. En definitiva, no puede aplicarse a éstos la dimensión de vinculación negativa que sólo es admisible con relación a las personas particulares, tal como se ha planteado en los informes relacionados en la presente sentencia (Considerando, apartados I.4.B.a y I.5.B.a). La fuerte e ineludible vinculación del principio de constitucionalidad, a diferencia de lo que se expone en el informe respectivo, relacionado en el Nº 5 del Considerando I, es reconocida en el seno de la Asamblea Legislativa, pues en la propuesta del proyecto de Acuerdo de Reformas Constitucionales Nº1 –aludida en la fotocopia certificada de las discusiones de la Comisión Legislativa que analizó la aprobación de los Convenios de la OIT impugnados en este proceso–, que se refiere al Art. 47 Cn., los considerandos literalmente expresan: "I. Que la Constitución de la República en su artículo 47 consagra el derecho de sindicación de los trabajadores privados, y con relación a los trabajadores del sector público, reconoce únicamente este derecho a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. II. Que los demás trabajadores del Estado y municipales, son parte de la clase trabajadora en general, por lo que se hace necesario regular el ejercicio del derecho de libre sindicación a favor de los mismos, excluyendo los que de acuerdo a la Constitución y Convenios Internacionales no pueden gozar de este derecho. III. Que careciendo nuestro ordenamiento constitucional de disposiciones habilitantes para el ejercicio del derecho de libre sindicación por parte de todos los trabajadores del Estado y municipales, es necesario emitir las reformas constitucionales pertinentes." Ante esa especie de confesión, relevo de prueba. Por otro lado, dentro de las expresiones concretas de los principios de constitucionalidad y de legalidad en esta materia, toda pretensión de mejora laboral de los servidores públicos está sujeta al previo cumplimiento del contenido y alcance de los principios indicados, por parte del ente estatal responsable. Es decir, según dichos principios, los entes del Estado sólo pueden hacer aquello que la norma jurídica les faculta, debiendo abstenerse de aquello que la norma no les autoriza. Por ejemplo, la Constitución no establece la atribución para que el titular de una institución estatal negocie colectivamente condiciones laborales distintas a las que el régimen del sector admite. Vale señalar el caso de las mejoras salariales, en donde el ente del Estado no puede sustraerse del marco legal y hacer cambios de partidas presupuestarias, ya que éstas permanecen delimitadas presupuestariamente para cada año fiscal por la Asamblea Legislativa y se contienen en la Ley de Presupuesto y la Ley de Salarios correspondientes a ese período, por lo que todo cambio de asignación sobre salarios supone una reforma a la ley por parte de la Asamblea Legislativa, situación que queda fuera del marco de competencia de los demás entes públicos. Consecuentemente, la falta de autorización constitucional a que se hace referencia no representa un olvido u omisión o una laguna que pueda suplirse en uso de poderes discrecionales. En reflejo de la vinculación positiva del principio de constitucionalidad, según se expuso en el párrafo antecedente, las únicas excepciones a esa competencia reservada a la Asamblea Legislativa en la eventual modificación de partidas presupuestarias, se regulan expresamente en la propia Ley Suprema, que en el Art. 229 establece: "El Organo Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo, excepto las que en el Presupuesto se declaren intransferibles. Igual facultad tendrá el Organo Judicial en lo que respecta a las partidas de su presupuesto, cumpliendo con las mismas formalidades legales." (5). De igual manera, entre las particularidades esenciales del régimen estatutario de los empleados públicos puede mencionarse la prohibición constitucional establecida en el Art. 221 Cn., que se relaciona con la continuidad de la función administrativa y de servicios públicos, ya aludida. Como fundamento de dicha prohibición, la doctrina expone que "…la continuidad integra el sistema jurídico o "status" del servicio público, todo aquello que atente contra dicho sistema jurídico, o contra dicho "status", ha de tenerse por "ajurídico" o contrario a Derecho, sin que para esto se requiera una norma que expresamente lo establezca, pues ello es de "principio" en esta materia; correlativamente, para admitir, la licitud de los actos que vulneren ese sistema jurídico es indispensable la existencia de una norma que así lo autorice. De todo esto deriva la ilicitud e improcedencia de la huelga en materia de servicios públicos (…) La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento de un servicio público, es decir, la satisfacción de una necesidad general, a los intereses particulares de los agentes. Por respetables que fuesen estos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el interés general representado por el servicio público. El régimen del servicio público descansa sobre la supremacía del interés general. La huelga es, pues, por parte de los agentes del servicio público, un hecho ilícito (…) Quienes ingresan como obreros, empleados o funcionarios de una entidad o empresa encargada de la prestación de un servicio público, virtualmente aceptan el régimen jurídico pertinente, renunciando así a plantear reclamos recurriendo a esas situaciones de fuerza o presión." (Marienhoff, M., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1993, Tomo II, pp. 69, 74-75). Esta Sala ha confirmado dicha prohibición constitucional, al sostener que: "La misma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad de el ente para el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que exista un derecho de huelga para estos trabajadores, ya que, si se admite tal situación, ello implicaría que la función estatal se viera afectada cada vez que los servidores públicos decidan ir a huelga, trayendo como consecuencia, el entorpecimiento de aquellas funciones de interés general. Por esa razón, en la Constitución vigente no se consideró procedente otorgar el derecho de huelga a los servidores públicos, prohibiéndoles el referido derecho en el artículo 221 de la Constitución. Es claro que, desde el punto de vista constitucional no existe el derecho a la huelga para los servidores públicos, pues existe prohibición expresa en dicha normativa -Art. 221 Cn.-; esta disposición es de carácter excepcional en relación a la regla general prescrita en el Art. 48 Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por un contrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público" (sentencia de inconstitucionalidad 4-88, del 20-VI-1999). V. (1). Teniendo como base los argumentos y fundamentos dados en los considerandos que preceden, esta Sala concreta que el contenido del parámetro de constitucionalidad fue delimitado por el constituyente en el sentido de reconocer el derecho de libertad sindical a los patronos y trabajadores privados, como consecuencia de las circunstancias que antes se han señalado. También el constituyente incorpora en el ámbito de ese derecho a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, no porque éstas sean entes privados, sino porque disponen de su propio patrimonio y en ese sentido lo utilizarán de acuerdo a sus necesidades. Además, según las respectivas actividades que dichas instituciones realicen, en caso de ser necesario, el Estado siempre podrá asumir directamente la prestación de los servicios públicos, "cuando los intereses sociales así lo exijan", Art. 110 inc. 4º Cn. Ahora bien, la exclusión que hace el constituyente no puede ser entendida como contraria a la Constitución, ya que es la misma norma constitucional la que no comprende a los servidores públicos dentro del ámbito del derecho de libertad sindical; pero como contraparte a esa exclusión, se establece el régimen administrativo del artículo 218 al 222 de la misma Constitución, en donde se contiene no sólo los deberes de los servidores públicos sino además se reconoce como parte de los derechos de éstos, el de estabilidad laboral. En consecuencia, la vigente Constitución reconoce un derecho general de asociación - artículo 7 Cn.-, es decir, cualquier persona puede asociarse libremente con otra u otras para constituir entes colectivos; sin embargo, no reconoce un derecho de libertad sindical en sentido general - artículo 47 inciso l° Cn.-, sino que lo hace de forma particular para los patronos y los trabajadores del sector privado y de las instituciones oficiales autónomas. Es de forma particular, porque no se establece un derecho de libertad sindical para todo trabajador, lo hace únicamente para un sector laboral; aspecto que es regulado en igual sentido por el Código de Trabajo, específicamente en el artículo 204. (2). Del análisis de las disposiciones impugnadas, que integran el contenido de los Convenios de la OIT números 87 y 98, se constata que la contradicción con el Art. 47 inc. 1º Cn., se circunscribe al Art. 2 del Convenio Nº 87, en cuanto dispone que "Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas." De acuerdo con la interpretación constitucional justificada en esta sentencia, parece claro que la expresión "sin ninguna distinción" utilizada por el Art. 2 del Convenio 87, como fórmula expansiva del derecho a la libertad sindical, es contraria a la Constitución, puesto que la Ley Fundamental sí distingue entre los titulares de tal derecho, al reconocerlo expresamente en forma particularizada y limitada a ciertas categorías subjetivas, dentro de las cuales no se encuentran los empleados públicos, por cuanto la Constitución establece para estos servidores un régimen de derecho público administrativo que es incompatible con la titularidad y el ejercicio del derecho a la libertad sindical, en los términos regulados por los Convenios de la OIT impugnados en este proceso. Sin embargo, el resto del contenido de las disposiciones impugnadas admite una interpretación conforme a la Constitución, en el sentido que la regulación a que se refieren, así como cualquier otra incorporada al ordenamiento jurídico vigente para regular el ejercicio del derecho de libertad sindical, es aplicable únicamente a los sujetos identificados expresamente en el Art. 47 inc. 1º Cn. Por tanto: Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla: 1. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, en cuanto a la inconstitucionalidad por vicio de forma del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número 87 relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, por la supuesta violación al artículo 145 de la Constitución. 2. Sobreséese en el presente proceso respecto de las pretensiones expuestas por los ciudadanos Rafael Arturo Muñoz Canizález y Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, en sus respectivas demandas, el primero en cuanto a la inconstitucionalidad de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación" y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva"; y del segundo, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Arts. 2 y 3 del primero de los Convenios antes relacionados, por la supuesta violación al artículo 221 de la Constitución. 3. Sobreséese en el presente proceso respecto de las pretensiones expuestas por el ciudadano Rafael Arturo Muñoz Canizález, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación" y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva", por la supuesta violación a los artículos 131 Ord. 9º y 227 de la Constitución. 4. Declárase, de un modo general y obligatorio, que la expresión "sin ninguna distinción" utilizada por el Art. 2 del Convenio de la OIT Nº 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación", es inconstitucional porque contraviene el artículo 47 inc. 1º de la Constitución, en tanto que esa fórmula del Convenio extiende el derecho a la libertad sindical hacia los empleados públicos, quienes no están comprendidos en la determinación constitucional de los titulares de ese derecho. 5. Notifíquese la presente decisión a todos los intervinientes. 6. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---------------------A. G. CALDERON--------------------------J. N. CASTANEDA S.-------------------M. CLARA--------------E. ENRIQUE ACOSTA----------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------------S. RIVAS DE AVENDAÑO--------------RUBRICADAS. Voto disidente de la Magistrada Dra. Victoria Marina Velásquez de Avilés. No concurro con mi voto a la formación de la anterior resolución, por las razones siguientes: I. Básicamente, estoy en desacuerdo con la interpretación que mis colegas han efectuado del art. 47 inc. 1° Cn.; previo a señalar la inconsistencia que encuentro en la misma, no atinente –a mi juicio– con lo que constitucionalmente correspondería, haré algunas consideraciones sobre el punto discordante y la justificación de las decisiones judiciales. 1. La interpretación jurídica es aquella actividad intelectual consistente en establecer de modo preciso el sentido de una norma. Se parte, pues, de que algunas normas no son del todo claras, pues, de lo contrario, no sería necesaria la interpretación. En otras palabras, muchas normas tienen un cierto grado de indeterminación, que es necesario despejar a través de la labor hermenéutica. Esa ambigüedad depende de la mayor o menor claridad de los términos en que se construye la norma en cuestión. Ahora, si muchas de ellas ofrecen una cierta duda en cuanto a su significado, también hay que aclarar que, en tanto aquéllas se componen de palabras que forman parte de un lenguaje compartido, tampoco son absolutamente indeterminadas. Existen distintos métodos de interpretación jurídica. No es necesario exponerlos aquí. Baste con mencionar los considerados como métodos "tradicionales" o "clásicos" de la interpretación jurídica: el gramatical, el sistemático, el subjetivo y el teleológico. La opinión mayoritaria es que no existe una jerarquía o un orden en el que estos métodos hermenéuticos deban ser empleados. Empero, es obvio que toda interpretación debe comenzar por establecer el significado corriente de las palabras contenidas en la norma. Por otro lado, la norma en ningún momento puede interpretarse aisladamente, sino que siempre debe descifrarse integralmente como parte de un sistema mayor (un capítulo, un cuerpo legal o todo el ordenamiento jurídico). Al lado de esos métodos generales, existen ciertos recursos argumentativos especiales –derivados de la lógica jurídica–, como son –por ejemplo– los argumentos analógico, a contrario, de reducción al absurdo, a fortiori, etc. La interpretación también puede apoyarse en la doctrina – cualquier rama del Derecho– y en los precedentes judiciales. En este último caso, merece destacarse el "autoprecedente", que es aquel que, en principio, por razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley, vincula al propio tribunal que lo pronunció (sobre este punto se volverá más abajo). Por otro lado, existen criterios interpretativos exclusivos de ciertos sectores del ordenamiento jurídico –por ejemplo, el principio in dubio pro operario en el Derecho Laboral, el principio in dubio pro reo en Derecho Penal o el criterio de la voluntad de las partes en el Derecho Civil–. Los métodos y argumentos de la interpretación pueden utilizarse aisladamente –lo que no es recomendable– o de forma combinada –lo que justifica mejor la decisión–. En la práctica, el operador hace ciertas valoraciones para elegir una(s) u otra(s) herramienta(s). Y hay que decirlo claramente: la opción por uno u otro método o argumento puede llevar a conclusiones radicalmente diferentes en cuanto al sentido de una misma disposición, y consecuentemente, a distintas decisiones judiciales. Por ello, es innegable que en toda labor interpretativa hay una dosis de discrecionalidad. Ahora bien, cuanto mayores y mejores argumentos sostengan una decisión, mejor podrá defenderse ante las partes y ante la sociedad. 2. Es innegable que el art. 47 inc. 1° Cn. ofrece considerables problemas interpretativos, lo que hace que el presente sea un caso difícil, exigiendo de esta Sala un plus de justificación, algo que, a mi criterio, no se cumplió en la resolución precedente. A. El art. 47 inc. 1° Cn., desde el punto de vista de la interpretación, es problemático, no por lo que dice, sino por lo que calla. En ese sentido, se trata de un problema ligado al contexto sistémico en el que se inserta aquél artículo, pues, en la medida en que el referido artículo es silencioso, la solución ha de buscarse dentro del sistema al que el mismo pertenece, en este caso, la Constitución. El art. 47 Cn., en su inc. 1°, establece: "Los patronos y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y cualquiera que sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas". La norma transcrita reconoce la libertad sindical a los patronos y trabajadores privados y a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. Ahora bien, tenemos otro segmento importante como son los trabajadores del sector público –a nivel central o municipal–. El art. 47 inc. 1° Cn. no se pronuncia al respecto. Se trata, indudablemente, de una laguna normativa. En ningún momento –si no se quiere crear Derecho, en vez de interpretarlo– podría argumentarse que la disposición comentada prohíbe la libertad sindical a los trabajadores públicos. Sostener enfáticamente que el precepto referido veda el derecho de sindicación a dichos trabajadores es simplemente rebasar las posibilidades interpretativas que el mismo ofrece, pues hasta allí no se ha desentrañado el espíritu de tal norma. Ahora bien, si estamos ante una laguna, desde el punto de vista de la lógica jurídica, no podría aplicarse el argumento a contrario, como hacen los demandantes en el presente proceso, con acompañamiento de mis colegas, cuando dicen: "…la Ley Fundamental sí distingue entre los titulares de tal derecho [la libertad sindical], al reconocerlo expresamente en forma particularizada y limitada a ciertas categorías subjetivas, dentro de las cuales no se encuentran los empleados públicos…" (subrayado mío). Me parece que los compañeros de Sala han justificado esta opción interpretativa apoyándose sólo en argumentos de doctrina (esto lo examinaré más abajo). De acuerdo con la lógica jurídica, el argumento a contrario solamente puede aplicarse cuando la norma tiene estructura bicondicional ("sí y sólo sí"). Sería el caso, por ejemplo, que el art. 47 Cn. en su inciso 1° dispusiera: "Sólo los patronos y trabajadores privados tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos" o "Se reconoce exclusivamente a los patronos y trabajadores privados el derecho de asociarse libremente…". No obstante, el precepto en estudio tiene la estructura de un condicional simple: "Si se es trabajador o patrono privado, entonces se tiene derecho a formar sindicatos". En este caso, es lógicamente desacertado el razonamiento que aplica el argumento a contrario. Y es que, como he dicho, aquí estamos, más bien, ante una laguna normativa. Para el caso, lo que procedería invocar es la integración del Derecho, como un recurso para obtener una justa y coherente interpretación, ya sea acudiendo a normas internas (autointegración) o externas al sistema (heterointegración). Ello porque tenemos que convenir que el ordenamiento jurídico debe ser pleno y coherente –al menos, así debemos entenderlo si queremos que haya una meridiana seguridad jurídica–. Indudablemente, en el caso de una laguna en sede constitucional, sólo procede la autointegración, es decir que la solución ha de buscarse dentro del mismo texto de la Norma Fundamental. B. A mi juicio, la plenitud de la Constitución en materia de libertad sindical se alcanza integrando el art. 47 inc. 1° Cn. con el art. 8 Cn., que regula lo que se conoce como "derecho general de libertad", el cual, en una canónica y elocuente formulación, dispone: "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni a privarse de lo que ella no prohíbe". Si bien este derecho es tributario de una concepción individualista del Derecho –propia del Estado Liberal decimonónico–, en la actualidad podemos darle una lectura revitalizada, más acorde con el Estado Constitucional de Derecho en el que vivimos –o deseamos vivir–, en el cual el poder político es completamente instrumental respecto de los seres humanos. A mi modo de ver, el derecho general de libertad, plasmado en el art. 8 Cn., es la norma que define nuestro sistema jurídico, y en particular, el capítulo de los derechos fundamentales. Ya no podemos concebir aquél sistema como lo hiciera Thomas Hobbes en la época del absolutismo, en cuanto que el poder político goza de legitimidad para establecer todas aquellas prohibiciones que le plazcan, con el único límite del respeto a los derechos fundamentales específicos reconocidos en el ordenamiento jurídico. En un Estado Constitucional de Derecho suponemos lo contrario: que la libertad es la regla general, estando únicamente limitada por las prohibiciones que el ordenamiento expresamente prevé, las cuales, por ende, deben estar especialmente justificadas. Puede decirse, entonces, que en virtud del art. 8 Cn. todos los derechos fundamentales se reconducen a la libertad jurídica, la cual coincide con la libertad natural de los seres humanos. A eso me refiero cuando caracterizo al derecho general de libertad como la norma que define nuestro sistema constitucional de derechos. El art. 8 Cn. debe interpretarse, entonces, como el derecho de hacer u omitir todo aquello que no prohíba una ley formal y materialmente constitucional –aquí la justificación–. En otras palabras, la libertad general, aunque inicialmente es ilimitada, más adelante puede sufrir restricciones legales, pero éstas deben ampararse en algún valor, principio o derecho constitucional cuya preservación requiera cierto límite de la libertad. C. Partiendo de lo anterior, la solución al problema interpretativo que plantea el art. 47 inc. 1° Cn. aparece naturalmente. Admitiendo que la libertad es la regla general en nuestro sistema de derechos fundamentales, la omisión de dicho artículo, en cuanto a la regulación de la libertad sindical respecto de los patronos y trabajadores públicos, no podría entenderse nunca como una prohibición. Al contrario, ese silencio sólo puede conducirnos a la libertad innata de los seres humanos, reconocida sabiamente en el art. 8 Cn. Apoyan esta opción interpretativa dos justificaciones más. En primer lugar, el principio in dubio pro libertate o favor libertatis, en cuya virtud, entre dos interpretaciones posibles de un precepto, una que limite la libertad y otra que la favorezca, debe darse preferencia a esta última. Esta misma Sala ha utilizado dicho criterio en algunos casos (por ejemplo, en la sentencia de 1-IV2004, Inc. 52-2003 ac., Considerando V 3). En segundo lugar, el art. 52 inc. 2º Cn., que advierte que la enumeración de determinados derechos laborales en la Constitución no excluye otros que deriven de la justicia social, lo cual, cuando menos, debe entenderse como una vocación expansiva de los derechos reconocidos en la Constitución –entre éstos, la libertad sindical–. D. Por las anteriores razones, sostengo que la decisión de mis compañeros de Sala no es la que constitucionalmente correspondía, pues la misma únicamente se justifica en argumentos doctrinarios de corte administrativista, los cuales, está de más decirlo, ceden con gran facilidad ante el derecho general de libertad, norma que, como aquí he defendido, da plenitud a nuestro sistema jurídico. II. Habiendo expuesto mi posición, paso a revisar brevemente algunas deficiencias específicas advertidas en la sentencia de la que disiento. 1. Me llama la atención que en el Considerando III (2) se define la libertad sindical como "el derecho de los trabajadores y patronos particulares a formar asociaciones..." (subrayado mío), con lo que se pretende sugerir que el otorgamiento de la titularidad de la libertad sindical a los trabajadores privados es parte del contenido esencial de este derecho, cuando debe recordarse que los derechos fundamentales, por regla general, son universales. En principio, las únicas limitaciones a la titularidad que admiten los derechos fundamentales son aquellas que se incardinan en el proceso de especificación o concreción de los derechos fundamentales –por ejemplo, derechos de las mujeres, de los niños, de los adultos mayores, de los consumidores, etc.–. Dos párrafos más adelante se reconoce que la libertad sindical es un derecho fundamental que "constituye en la actualidad una conquista irrenunciable e irreversible en el marco de la defensa de los intereses laborales" (subrayado mío), cuando lo que se ha hecho en esta sentencia, de la cual me aparto, es precisamente revertir el reconocimiento de la libertad sindical a los trabajadores públicos que el Estado salvadoreño ya había efectuado al ratificar los Convenios 87 y 98 de la OIT. Es contradictorio, por otro lado, que, al mismo tiempo que se define la libertad sindical como el derecho de los trabajadores particulares, se cita la sentencia de 2-II-2001 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, en la cual, correctamente, se define la libertad sindical como "el derecho a formar asociaciones sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 en aquel precepto convencional [el art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos]", ninguna de las cuales tiene que ver con la limitación de la titularidad de ese derecho a los trabajadores públicos (salvo el inciso 3 que permite restringir el referido derecho a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, pero éste sólo es un subconjunto reducido de los trabajadores públicos). 2. Básicamente, como he cuestionado, la sentencia de la que discrepo parte de un enfoque de Derecho Administrativo que señala una serie de diferencias entre la relación laboral existente entre el trabajador privado y su patrono, por un lado, y la relación entre el servidor público y el Estado, por otro. En síntesis, se argumenta que en el sector privado la relación laboral es de tipo convencional, por lo cual, en la formación del contrato, en el que se determinan los derechos y obligaciones de las partes, interviene la voluntad de éstas, en función de sus respectivos intereses particulares. En cambio, en el sector público, se aduce, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien establece, por mandato constitucional y legal, las condiciones de los servicios públicos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicos con el Estado es de Derecho Público Administrativo. Partiendo de esta diferencia –y otras consideraciones similares–, llegan a la conclusión de que el art. 47 inc. 1° Cn. sólo reconoce a los trabajadores privados la libertad sindical, mas la niega a los trabajadores públicos. Esta argumentación, si bien tiene apoyo en la doctrina, a mi juicio, no puede trasladarse mecánicamente a nuestro sistema de derechos fundamentales. Si la Constitución salvadoreña prohibiera la libertad sindical a los trabajadores públicos, bien pudiera pensarse que razones de ese tipo –o de otro– indujeron al constituyente a establecer esa restricción. Pero no es el caso en nuestra Constitución, que, por un lado, guardó absoluto silencio sobre el reconocimiento de la libertad sindical a los trabajadores públicos, pero, por otro lado, se asienta, como he defendido, en el derecho general de libertad. Tenemos dos opciones interpretativas: una que se justifica en la doctrina, y otra que se justifica en la Constitución. Me parece que debe preferirse ésta última. En el Considerando IV (4) mis compañeros de Sala aseveran que el derecho general de libertad reconocido en el art. 8 Cn. no puede aplicarse a los trabajadores públicos, pues éstos, en la medida en que son "funcionarios públicos" –así los clasifican ellos–, se rigen por el principio de legalidad de la Administración, establecido en el art. 86 Cn., en cuya virtud los funcionarios sólo pueden hacer aquello que la ley les manda. Una conclusión como ésta sólo puede obedecer a una comprensión defectuosa de los derechos fundamentales. La libertad sindical –y la misma sentencia lo reconoce– es un derecho fundamental, y como tal, es una manifestación del derecho general de libertad, por lo que su ejercicio no requiere de reconocimiento expreso; en cambio, cualquier limitación al mismo – como la exclusión de su titularidad a los trabajadores públicos– sí debe ser expresa y justificarse. Como derecho fundamental, a la libertad sindical no puede aplicársele el principio de legalidad de la Administración: éste sólo tiene sentido respecto de las potestades públicas. Una concepción como la mantenida por mis colegas llevaría al absurdo de tener que reconocerse en la Constitución para los funcionarios públicos cada uno de los derechos que se reconocen a los ciudadanos: derecho de audiencia, derecho a la intimidad personal, etc. 3. En el Considerando IV (2) se afirma: "De este modo, con relación al servicio público, las normas que rigen la relación laboral no ponen el acento en la tutela del trabajador [...], sino, por el contrario, en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la función administrativa como medio para la obtención del bien común. En consecuencia, la aplicación de las normas laborales al empleo público debe tener, en rigor, un carácter instrumental, supletorio, analógico y condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio de previa compatibilidad" (subrayados míos). Sin embargo, un párrafo abajo se dice que "el Estado [...] debe observarse como un medio o instrumento ingeniosamente establecido por el pueblo y para el pueblo, por el ciudadano y para el ciudadano, por una democracia acorde a la concepción personalista plasmada en el Art. 1 Cn...". Me parece que esta argumentación es contradictoria, ya que, por una parte, se dice que el régimen del servicio público no se enfoca en el trabajador y que el Derecho Laboral –que, tradicionalmente, sí se centra en el trabajador– tiene en aquél un carácter supletorio; y por otra parte, se dice que el Estado es un instrumento para el pueblo, para el ciudadano, para la democracia y para la persona humana. ¿Y acaso el trabajador público no es parte del pueblo, no es un ciudadano, no contribuye a la democracia, no es una persona humana? ¿Qué es lo que se defiende entonces? ¿Al Estado o a la persona? En el fondo, lo que se contrapone es, por un lado, un supuesto "interés público", y por otro lado, los intereses de los trabajadores –los que se ven como intereses particulares–. Esta concepción es errada, pues, por un lado, se ha malentendido el interés público, como un interés abstracto, independiente de los seres humanos de carne y hueso, los únicos verdaderamente interesados en la cosa pública. ¿Cómo puede apelarse al interés público para anular un derecho fundamental a un colectivo –los trabajadores públicos– que aglutina a buena parte de la población? Lo que sucede es que se ha confundido el interés público con el interés del Estado, como aparato burocrático, con sus propios intereses particulares. Pero el interés público es otra cosa: es el bienestar de la población, inclusive, de los trabajadores públicos. Por otra parte, ¿cómo puede aducirse que los intereses de los trabajadores son meros intereses particulares, si en el mismo Considerando III (2) de la sentencia se ha afirmado que aquellos, a través del ejercicio de la libertad sindical, tienen como "objetivo principal" el de "mejorar las condiciones de trabajo e intereses „propiamente laborales‟ de sus agregados, esto es, los intereses económicos, sociales y profesionales que como trabajadores buscan garantizar y proteger". ¿Esto es un interés particular o egoísta, cuando sabemos que los trabajadores públicos son buena parte de la población? Me parece que no. En definitiva, no existen justificaciones constitucionales ni doctrinarias para circunscribir la libertad sindical a los trabajadores privados. Tanto unos como otros, independientemente de la relación en que se inserten –privada o pública–, tienen un interés legítimo, que, además, es un interés de toda la sociedad, en mejorar sus condiciones de vida. Ello, desde luego, no impide que se regule o limite el ejercicio de la libertad sindical a ciertos sectores específicos de los trabajadores públicos, como son los miembros de las fuerzas armadas o de la policía, por la trascendencia de sus funciones. Pero este tipo de restricción no puede generalizarse, pues la naturaleza "pública" del servicio no implica automáticamente que éste sea esencial ni que sea en todo momento ininterrumpible. III. Haré ahora algunas observaciones de índole procesal. En el Considerando II 3 de la sentencia se estableció que respecto de las supuestas violaciones a los arts. 131 ord. 9º, 221 y 227 Cn. por parte de los Convenios 87 y 98 de la OIT, por carecer las mismas de autonomía impugnativa, las pretensiones estaban configuradas inadecuadamente, por lo que debería sobreseerse con relación a dichos motivos. Desde el punto de vista del Derecho Procesal, cuando se sobresee un punto de la pretensión, ello inhibe al juzgador de entrar a conocer y resolver sobre el fondo de lo planteado; quedando, en consecuencia, habilitado cualquier ciudadano para formular en el futuro la misma pretensión, pues no existe cosa juzgada al respecto. No obstante, es curioso que, a pesar de haberse sobreseído las inconstitucionales aludidas, en la fundamentación jurídica de la sentencia –donde únicamente deben resolverse los puntos que han subsistido la depuración de la pretensión– indirectamente hay pronunciamientos sobre las supuestas violaciones al art. 221 Cn. [Considerandos III (4) y IV (5)] y a los arts. 131 ord. 9º y 227 [Considerando IV (4)]. Aunque en el fallo, al final, no hay pronunciamiento, sino que se sobresee, tal como se anunció, considero que esta actitud pugna con el principio de congruencia procesal. IV. Si bien es cierto que la argumentación en que se funda la anterior sentencia es similar a la que se sustenta en la sentencia de 3-VI-2003, emitida en el proceso de amparo 434-2000, Considerando III 3 –entendiéndose como un precedente de Sala–, el criterio stare decisis no es absoluto. Esta misma Sala, en ciertos casos, lo ha ignorado. Así, por ejemplo, en la sentencia de 24-VI-2005, Amp. 864-2002, Considerando IV 7, en la cual se interpreta la figura de la rebeldía (art. 532 del Código de Procedimientos Civiles). Quiero destacar que este viraje jurisprudencial fue, incluso, para restringir el contenido de los derechos de audiencia y de defensa, que en la anterior interpretación era más amplio; infringiendo con ello el criterio favor libertatis que esta Sala ha reconocido. El respeto al autoprecedente se basa en los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley. Debe ser la regla general. No obstante, excepcionalmente, el juzgador puede apartarse de su propio precedente, ya sea porque deja de considerarlo correcto o porque las condiciones sociales se han modificado y exigen una nueva interpretación. Si el autoprecedente no fuera traspasable, seguramente el sentido de las normas devendría obsoleto, volviéndose ineficaz u obligando a su reforma o derogación. Para que un ente juzgador pueda eludir la regla stare decisis, debe justificar el porqué lo hace, es decir, explicar los motivos que lo inducen a elegir nuevos parámetros dentro de los cuales va a juzgar el nuevo caso; exigencia que se entiende cumplida cuando la nueva interpretación es universalizable, es decir, aplicable a todos los casos futuros similares. En ese sentido, lo que la regla del autoprecedente pretende evitar son los cambios arbitrarios de criterio, es decir, aquellos que carecen de razones fundadas o que pretenden aplicarse únicamente a una situación en particular. En este voto he tratado de explicar mi posición y las razones que me asisten para disentir con mis compañeros de Sala respecto al caso que nos ocupa, y soy reiterativa al enfatizar que esta Sala debió haberse alejado del autoprecedente relacionado. V. Otro aspecto a recordar es que nuestra Constitución, en sus arts. 145 y 149, en efecto, permite que se someta a control de constitucionalidad concentrado o difuso un tratado internacional, el cual y a tenor del el art. 144 Cn., al entrar en vigencia, se convierte en ley de la República, por lo que su estatus jerárquico es, desde luego, inferior al de las normas constitucionales. Nada impide, pues, de acuerdo con nuestro ordenamiento, que un tratado internacional sea expulsado de éste. Ahora bien, en el Derecho Internacional los efectos de esa declaratoria son limitados, pues el Estado ya ha adquirido un compromiso frente a otros Estados o frente a la comunidad internacional, que debe cumplirse de buena fe. Y es que, además, ningún Estado puede, en el plano internacional, alegar disposiciones de Derecho interno para justificar el incumplimiento de un tratado internacional (art. 27 de la Convención del Viena sobre el Derecho de los Tratados). En la práctica, el Derecho interno y el Derecho Internacional viven en constante tensión: uno trata de imponerse al otro. Y lo mismo sucede entre la jurisdicción interna y los tribunales internacionales. No obstante, es obvio que, en el mundo actual, el Derecho Internacional tiene mayor importancia práctica que el Derecho interno. Ningún Estado puede ya aislarse de la comunidad internacional, ni sustraerse de sus relaciones. Por ello, cuando un Estado tiene obstáculos internos para ratificar un tratado internacional, lo más recomendable es que lo reserve o proceda a su anulación o terminación (arts. 19, 46 y 54 de la Convención de Viena), quedando así, a salvo, su responsabilidad internacional. La declaratoria de inconstitucionalidad del Convenio 87 de la OIT, indudablemente, traerá consecuencias graves para el Estado salvadoreño, que pueden oscilar desde la pérdida de prestigio o credibilidad hasta su responsabilidad internacional. En mi opinión, con la presente declaratoria de inconstitucionalidad, el Estado salvadoreño va a incurrir en responsabilidad internacional, pues el art. 1 de aquél Convenio es claro: "Todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes". Esto constituye una de las razones más de peso y plausibles, desde todo punto de vista, que debieron considerarse con la seriedad y el profesionalismo que el caso requería, para rechazar las pretensiones formuladas por los impetrantes; atendiendo prioritariamente a los intereses de la nación, la credibilidad de nuestra justicia y la sobrevivencia de un Estado democrático, cuyo sustento y ultima ratio es, ni más ni menos, que la Constitución misma –que hoy, a mi criterio, se vulnera, cuando abiertamente se ignoran los preceptos que me he permitido señalar–. Concluyo que, por todas las razones que he indicado, debió haberse declarado que no existía la inconstitucionalidad alegada, consistente en la violación al art. 47 inc. 1° Cn. por parte del art. 2 del Convenio 87 de la OIT. VI. Para concluir, en este voto quiero dejar constancia de otra cuestión de importancia capital para la efectiva protección de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico. 1. En la sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003 ac., Considerando V 3, esta Sala hizo algunas consideraciones novedosas sobre la relación de los tratados de derechos humanos con el Derecho interno, las cuales, en caso de convertirse en una auténtica línea jurisprudencial, desembocarían en una protección más amplia de los derechos fundamentales. Desgraciadamente, ese criterio, al que me voy a referir, no siguió siendo explorado, y con el presente caso, me atrevería a pensar que ha quedado en pura retórica. Cito los pasajes que me interesan: "…[E]l art. 144 inc. 2° Cn., conectado con la concepción personalista del Estado –art. 1 y Preámbulo–, de la cual se deriva la regla hermenéutica en favor de la dignidad: restringir lo limitativo y expandir lo favorable a ella, no sólo determina la fuerza vinculante y jerarquía normativa de los tratados internacionales de derechos humanos, sino que, además, permite proponer una apertura normativa hacia ellos". "Tal consideración, por tanto, solamente es aplicable a los instrumentos internacionales que contengan principios normativos de análoga o mayor cobertura a la establecida en la llamada parte dogmática de la Constitución, y que hagan posible el establecimiento de fructíferas directrices para una más expansiva y más humana interpretación de las normas reguladoras de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución". "Por tanto, debe reconsiderarse el status interno del DIDH, a partir del prisma dignidad humana, pues con ello se preconiza una apertura a la protección efectiva de ésta". "Es decir, corresponde al derecho interno, incluido el constitucional, asegurar la implementación de las normas más favorables a la dignidad de la persona humana […]. Por tanto, si los tratados sobre derechos humanos implican la interacción entre sus disposiciones y las del derecho interno, la Constitución atiende a la necesidad de prevenir y evitar los conflictos normativos que vuelvan nugatoria la efectividad de las primeras. Con ello se contribuye a la reevaluación de la amplia interacción entre el DIDH y el derecho interno, con miras a la protección de los derechos vinculados a la dignidad humana". "En conclusión, la confluencia entre la Constitución y el DIDH, en la protección de los derechos humanos, confirma que la relación entre ambos definitivamente no es de jerarquía, sino de compatibilidad, y por tanto, el derecho interno, y eso vale para el Derecho Constitucional y la jurisdicción constitucional, debe abrir los espacios normativos a la regulación internacional sobre derechos humanos". La transcripción es larga, pero elocuente, por cuanto subraya la coincidencia axiológica y teleológica entre los tratados internacionales de derechos humanos y la parte dogmática de nuestra Constitución: ambos se fundamentan en la dignidad humana y están orientados a su protección. Además, es fuertemente llamativo que mis colegas, en esa sentencia, apelan a una "apertura normativa" hacia los tratados de derechos humanos, a "reconsiderar" su status interno, a "reevaluar" su amplia interacción con el Derecho interno, a "abrir los espacios normativos" a la regulación internacional sobre derechos humanos. ¿Qué se quiso significar con todo esto? Según yo entiendo, lo que sugeríamos en esa sentencia era la existencia de un bloque de constitucionalidad entre los tratados internacionales de derechos humanos y la parte dogmática de la Constitución, por su coincidencia de valores y fines. Esto no es novedoso en el Derecho comparado. Así, por ejemplo, en la Constitución de la Nación Argentina, luego de su profunda reforma en 1994, los principales tratados de derechos humanos –e incluso aquellos que se ratificaran posteriormente– son elevados a jerarquía constitucional (art. 75 n° 22). Pero el argumento no concluye aquí, pues la consecuencia lógica de aceptar que los tratados de derechos humanos integran un bloque de constitucionalidad es que los mismos ya no pueden ser impugnados en un proceso de inconstitucionalidad, pues no pueden coincidir objeto y parámetro de control; sería como impugnar la misma Constitución, lo cual es completamente absurdo. Es una interpretación muy novedosa, lo reconozco, y por ello, puede encontrar resistencia. Pero si nos tomamos en serio la concepción personalista de la Constitución –a la que en esta y tantas otras sentencias hemos apelado–, así como las consideraciones que efectuamos en la Inc. 52-2003 citada, ese avance jurisprudencial sólo sería una muestra de honestidad y coherencia con lo que decimos a la sociedad.-------------V. DE AVILES----------------PROVEIDA POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBEN----------------S. RIVAS DE AVILES--------------RUBRICADA. 63-2007/69-2007 Inconstitucionalidad Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador a las diez horas y cincuenta minutos del dieciséis de octubre de dos mil siete. Los presentes procesos de inconstitucionalidad acumulados han sido promovidos: el primero –632007– por el ciudadano Rafael Arturo Muñoz Canizález, estudiante, del domicilio de Ahuachapán; el segundo –69-2007– por el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, empleado, del domicilio de San Salvador, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio de forma y de contenido, de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación", al cual se adhirió el Estado salvadoreño mediante Acuerdo Ejecutivo No.574, de fecha 12-VIII-2006, aprobado por el Órgano Ejecutivo en el ramo de Relaciones Exteriores mediante Acuerdo No. 578, de fecha 14-VIII-2006, ratificado por Decreto Legislativo No. 74, del 24-VIII-2006, y publicado en el Diario Oficial Nº 159, Tomo Nº 372, del 29-VIII2006; y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva", al cual se adhirió el Estado salvadoreño mediante Acuerdo Ejecutivo No. 575, de fecha 12-VIII-2006, y que fue aprobado por el Órgano Ejecutivo en el ramo de Relaciones Exteriores mediante Acuerdo No. 579, de fecha 14-VIII-2006, ratificado por Decreto Legislativo No. 75, del 24-VIII-2006, y publicado en el Diario Oficial Nº 159, Tomo Nº 372, del 29-VIII-2006, por incurrir supuestamente en violación a los arts. 47 inc. 1º, 131 ord. 9º, 145, 221 y 227 todos de la Constitución. El texto de las disposiciones en que se fundamentan los alegatos de inconstitucionalidad es el siguiente: Convenio 87. Convenio relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. "Artículo 2. Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas." "Artículo 3. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Convenio 98. Convenio relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva. "Artículo 1. 1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) Sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) Despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo." "Artículo 2. 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores." Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la República. Analizados los argumentos y considerando: I. En el trámite del proceso, los intervinientes expresaron lo siguiente: 1. En la demanda que inició el proceso 63-2007, el ciudadano Rafael Antonio Muñoz Canizález impugnó todo el contenido de los Convenios de la OIT números 87 y 98, por considerar que las disposiciones fundamentales de dichos instrumentos contradicen las normas constitucionales que adelante se mencionan. A. Antes de plantear los motivos por los que considera inconstitucionales los Convenios 87 y 98 de la OIT, expuso unas consideraciones iniciales sobre la posibilidad de someter a control de constitucionalidad los mencionados Convenios y sobre su rango normativo, con base en los Arts. 144, 149 y 183 Cn., así como en la jurisprudencia emitida por este Tribunal. Luego retomó la jurisprudencia de esta Sala respecto a los casos en que se pretende la declaratoria de inconstitucionalidad de todo un cuerpo normativo y las dos vías que existen para establecer el fundamento material de dicha pretensión: la primera, evidenciar la inconstitucionalidad de cada uno de los artículos que conforman la ley, decreto o reglamento; y la segunda, señalar claramente la o las disposiciones que se consideren los pilares fundamentales del cuerpo normativo en cuestión, sin los cuales tales cuerpos perderían su razón de ser, para luego confrontar sus contenido con el contenido material de las disposiciones constitucionales que se planteen como parámetro de control. A partir de lo anterior dijo: "En el presente caso, señalo que los artículos que se pueden considerar pilares fundamentales de los tratados que someto a control de constitucionalidad, son los siguientes: El artículo 2 del Convenio 87, les reconoce a todos los trabajadores, "sin ninguna distinción" y sin autorización previa, el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, y el de afiliarse a estas organizaciones con la sola condición de observar los estatutos de las mismas". "El resto del articulado está en función del anterior artículo, que reconoce el referido derecho de manera general‫ ׃‬el art. 1 establece la obligación de todo miembro de la OIT para poner en práctica las disposiciones de ese convenio; el art. 3 se refiere a los aspectos orgánicos de la asociación, en cuanto a que ella puede redactar sus estatutos y reglamentos administrativos; el art. 4 ordena que estas organizaciones no estén sujetas a disolución por vía administrativa; el art. 5 les reconoce a las mencionadas organizaciones el derecho para constituir federaciones y confederaciones; el art. 6 les aplica a las federaciones y confederaciones los derechos reconocidos en los arts. 2, 3 y 4; el art. 7 protege la personalidad jurídica de las organizaciones; el art. 8 les impone a los trabajadores y organizaciones que respeten la legalidad, pero aclara que ésta no puede menoscabar las garantías previstas en el Convenio 87; el art. 9 habilita que la legislación nacional determine hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas en los artículos anteriores; y el art. 10 aclara el sentido del término "organización" en el Convenio 87; los anteriores artículos comprenden la parte I del mencionado tratado." El demandante hizo igual referencia a los contenidos de los artículos de las Partes II, III y IV del Convenio 87. Luego, con relación al Convenio 98, expresó: "los artículos que se pueden considerar pilar fundamental son los números 1 y 2, pues ellos imponen la obligación de darles a los trabajadores protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo y se define qué actos se consideran de injerencia. El resto de los artículos impone la obligación de crear organismos adecuados, la adopción de medidas adecuadas para procedimientos de negociación voluntaria, la ratificación de este Convenio, la exclusión de los funcionarios públicos en la administración del Estado, del ámbito personal del mismo, el tiempo de su entrada en vigor, la determinación de los territorios a los cuales les es aplicable, la denuncia del Convenio 98 y la revisión total o parcial del mismo." Con fundamento en lo anterior, dijo: "Queda claro, pues, que todos los demás artículos son desarrollo de los que he identificado como pilares fundamentales, de manera que sin ellos pierden su razón de ser. Por tanto, la petición de una declaratoria general de inconstitucionalidad está fundada, según el desarrollo que ha tenido la jurisprudencia constitucional." B. Al desarrollar los motivos de inconstitucionalidad en que basa su demanda, el ciudadano Muñoz Canizález planteó las tres razones siguientes: a. "Al no distinguir que la libertad sindical sólo se reconoce a los trabajadores privados, los mencionados convenios extienden la titularidad de tal derecho a los empleados públicos, quienes no tienen reconocido tal derecho en el artículo 47 de la Constitución." "El derecho de libertad sindical –prosiguió– también llamado derecho de libre asociación sindical, derecho de libre asociación laboral o simplemente derecho de sindicación, es una manifestación del derecho general de asociación, el cual, ya desde el articulo 7 de la Carta Magna, no se predica de "toda persona", sino de "los habitantes". Y específicamente respecto de la titularidad de la libertad sindical, se advierte que el art. 47 de la misma Carga Magna no lo predica como un derecho de toda persona, sino de los trabajadores privados". A continuación, el demandante aludió a la jurisprudencia de esta Sala, específicamente a "la sentencia de las diez horas del día tres de junio de dos mil tres, relativa a la negativa del Ministerio de Trabajo y Previsión Social para aprobar los estatutos y conceder personalidad jurídica al Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Educación, sentencia en la cual se afirmó que la titularidad del derecho en mención no es de toda persona, sino de los trabajadores privados". Parafraseando los fundamentos de dicha sentencia, el ciudadano Muñoz Canizález dijo "Que en el caso de los trabajadores privados, la relación laboral que establece con su patrono es de tipo convencional, y por ello en la formación del contrato, que sirve como título de relación y en el que se determinan los derechos y obligaciones de las dos partes, interviene la voluntad de éstos (…) Que existiendo la posibilidad que el trabajador se encuentre en posición de desventaja, porque puede ser cesado de su trabajo, con o sin indemnización, o que el patrono no cumpla con las condiciones legales hacia los trabajadores, éstos, a través de la libre sindicación, pueden defender y buscar mejorar sus condiciones laborales (…) Que los trabajadores privados están sometidos a la incertidumbre de la competencia entre patronos, y a los riesgos que derivan de la falta o disminución de trabajo, y además la empresa privada puede paralizarse a diferencia de los empleados públicos, que escapan de las vicisitudes económicas por contar con una serie de ventajas y privilegios que no gozan los integrantes del sector privado, además el Estado de ninguna manera puede dejar de cumplir sus funciones." Profundizando en la situación de los empleados públicos, el demandante resaltó: "Que en el sector público, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien de forma general e impersonal establece las condiciones del servicio público y decide a quién nombra para la prestación del mismo, y por tanto la naturaleza jurídica del vínculo deriva del servicio que se presta y de la actividad que se cumple, en relación con un interés de carácter general que prevalece sobre el de los particulares; por tanto, el servidor público efectúa una actividad de naturaleza pública, a través de la cual el Estado cumple con un servicio desarrollado en bien del grupo social. Que toda mejora laboral de los servidores públicos está sujeta al previo cumplimiento del principio de legalidad, según el cual los funcionarios solo pueden hacer aquello que la norma jurídica les establece y abstenerse de aquello que la norma no les autoriza; especialmente no pueden salirse del marco legal que establece la Asamblea Legislativa en la Ley de Presupuesto, pues todo cambio en la asignación de salarios supone una reforma a dicha ley por la Asamblea. Finalmente, que la forma de protección de los derechos de los que laboran en el sector público es a través del régimen administrativo, especialmente a través de la estabilidad laboral de la que gozan todos los servidores públicos, a diferencia de los privados, de los cuales solo tienen reservado el derecho a la estabilidad laboral los dirigentes sindicales, según el inciso final del mismo artículo 47 de la Carta Magna." Para el demandante, "la anterior es una argumentación abrumadoramente lógica", mediante la que este Tribunal "ya determinó que los servidores públicos no son titulares del derecho a la libertad sindical" y por ello considera que: "El Órgano Ejecutivo, al adherirse y aprobar los convenios cuestionados, y la Asamblea Legislativa al ratificarlos, ha violado el art. 47 de la Constitución al incorporar al ordenamiento jurídico salvadoreño un reconocimiento de derechos general, para todo trabajador, privado o público, cuando la Ley Fundamental, como bien lo ha dicho esa honorable Sala, lo reserva a los trabajadores privados." b. En segundo lugar, el ciudadano Muñoz Canizález sostuvo que: "Como consecuencia del anterior vicio, al reconocerles a los empleados públicos el derecho de libre asociación, se les autoriza también para realizar huelga, lo cual contraría el artículo 221 de la Carta Magna." Al desarrollar esta idea, afirmó que: "El derecho de libertad sindical, no se ejerce para otro fin que el permitir que los trabajadores, de manera colectiva y por tanto con mayor fuerza que si lo hicieran individualmente, defiendan sus derechos laborales frente al patrono; y para el cumplimiento de tales objetivos, este derecho da la base para la negociación colectiva." Con cita de doctrina extranjera, el demandante expresó que el derecho de libertad sindical "comprende también la libre utilización por los mismos sindicatos de todas las vías y procedimientos que el ordenamiento ofrece para la defensa de los trabajadores", entre los cuales se halla la huelga. Pero también destacó que disposiciones como el Art. 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Art. 9.1 del Convenio 87; y el art. 8.1.c del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, al mismo tiempo que reconocen el derecho de los sindicatos a funcionar sin obstáculos, aceptan que pueden haber limitaciones prescritas por la ley "que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional o del orden público, o para la protección de los derechos y libertades ajenos (…) Estos artículos nos ayudan a entender que la libertad sindical no puede oponerse a los intereses sociales. No es exagerar que si, por ejemplo, militares y policías se asociaran en sindicato, y por medio de él buscaran obtener mejoras en sus derechos laborales, a través de mecanismos de presión como una huelga, los intereses sociales se verían seriamente en riesgo, en materia de defensa o seguridad pública. Pero esto se puede hacer extensivo a otras funciones estatales de igual importancia, como administración de justicia, salud, educación, etc., que al suspenderse acarrean graves perjuicios a la colectividad." "Podemos preguntarnos –continuó el demandante– Si los servidores públicos tienen reconocido y ejercen un derecho a formar sindicatos, ¿Qué derechos harán valer a través de dicha asociación laboral? Esos derechos no pueden ser otros que los derechos gremiales o laborales (…) Y, por supuesto, entre esos derechos está el derecho a la huelga, claramente prohibida por el artículo 221 de la Constitución. Si vemos todo el régimen de los servidores públicos, comprendido en los artículos 218 y siguientes de la Carta Magna, vemos que el poder constituyente les reconoce muchas prerrogativas, a veces más protectoras que los derechos laborales de los trabajadores privados (sirva de ejemplo la estabilidad laboral, de la que no gozan los últimos, salvo los directivos sindicales, como bien afirmó la sentencia de amparo antes citada). Pero no les reconoce el derecho de huelga, porque a los representantes de la soberanía popular les interesó más proteger los intereses sociales, evitando que se entorpeciera aquellas funciones de interés general o servicios prestados por el Estado. Esto lo afirmó la jurisprudencia constitucional en la sentencia de las once horas del día veinte de junio de mil novecientos noventa y nueve, relativa a un Decreto-ley de la Junta Revolucionaria de Gobierno que declaraba ilegal la huelga y el abandono colectivo de sus cargos, por funcionarios y empleados del estado y entes descentralizados. Podemos concluir, entonces, que la autorización a los empleados públicos para que constituyan sindicatos, los autoriza también a que realicen huelgas, con lo cual se ha producido claramente una violación al art. 221 de nuestra Ley Fundamental." c. Como tercer motivo, el ciudadano Muñoz Canizález estimó que: "También el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos les autoriza a ejercer el derecho a la negociación colectiva, lo cual contraría los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución." Al referirse a esta manifestación específica del derecho de libertad sindical y citando doctrina española, el demandante expresó que: "El derecho a la negociación colectiva implica que los convenios concluidos entre patronos y trabajadores como consecuencia de dicha negociación no solo son fuente de obligaciones contractuales para las partes negociadoras, sino también fuente de derecho objetivo, que se aplica directamente a los contratos de trabajo individuales, sin necesidad de incorporación o recepción expresa". Igualmente aclaró que "Aunque el contenido de lo negociado puede referirse a otros aspectos no exclusivamente monetarios, sí es cierto que esencialmente se refieren a aspectos salariales y de prestaciones económicas. En el ámbito privado, no hay problema porque el patrono decide libremente sobre el patrimonio de su empresa, pero en el público el principio de legalidad es muy estricto‫ ׃‬es la Asamblea Legislativa quien aprueba la Ley de Salarios, junto con la Ley de Presupuesto para cada año, y la que introduce las modificaciones pertinentes y los funcionarios públicos no pueden modificar dichas leyes a su antojo." Luego de citar doctrina nacional sobre el fundamento del principio de legalidad en materia presupuestaria, el demandante sostuvo que: "Esa garantía del principio de legalidad en la elaboración del presupuesto nacional, se traduce luego en la prohibición a los funcionarios que lo ejecutan, de que puedan disponer de gastos que no hayan sido previamente autorizados por el Órgano Legislativo. Esa es una diferencia sustancial entre un empleador privado y un funcionario con quien el sindicato pretendiera negociar mejoras salariales‫ ׃‬el empleador privado dispone de dinero propio, el segundo no puede disponer del presupuesto sin autorización legislativa, pues ello lo llevaría a cometer el delito de malversación de fondos. Los convenios cuya inconstitucionalidad solicito, el primero de manera implícita y el segundo expresamente en su artículo 4, autorizan a los empleados públicos para que busquen negociaciones colectivas con los funcionarios, incluso buscando aumentar, es decir, modificar los créditos presupuestarios previstos para el pago de salarios. Ello es claramente contrario al principio de legalidad en materia presupuestaria, estipulado en los artículos 131 numero 9 y 227 de la Constitución." Al final de la parte expositiva de su demanda y con relación al tercero de los motivos indicados, el ciudadano Muñoz Canizález advirtió que: "Podría decirse que la inconstitucionalidad que indico solo aparece implícitamente en el Convenio 87, pues el 98 expresamente en su articulo 6 declara que el no se aplica a los funcionarios públicos en la Administración del Estado. No debe confundirse ese honorable tribunal, pues los servidores públicos no solo son funcionarios públicos; de hecho, estos últimos la mayor parte de las veces no gozan de estabilidad, porque son políticos o de confianza. Cuantitativamente, el mayor número de servidores estatales son los empleados públicos, quienes al hacer uso de la presión que consideren necesario para obtener mejoras salariales, pueden paralizar las instituciones del Estado, aunque los funcionarios no tengan el mencionado derecho. Y esa presión puede concluir en que las autoridades de cada institución estatal hagan modificaciones del presupuesto aprobado por la Asamblea Legislativa, incurriendo en la responsabilidad penal que ya he mencionado." 2. En la demanda que dio inicio al proceso 69-2007, el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, aunque circunscribió su impugnación a los Arts. 2 y 3 del Convenio Nº 87 de la OIT, por vicios de contenido, también se refirió a un motivo de forma por el que, según él, "la Sala de lo Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de la Convención Internacional, ya mencionada". A. Antes de plantear los motivos por los que considera inconstitucionales los Convenios 87 y 98 de la OIT, expuso unas consideraciones iniciales sobre la aplicación del principio stare decisis en la jurisprudencia constitucional y sostuvo que dicho principio "se constituye en la obligación de dicha Sala al fiel acatamiento de los principios y conceptos doctrinales establecidos por ella misma en su jurisprudencia, en casos análogos, y en la presente demanda de inconstitucionalidad se expondrán los argumentos fácticos y jurídicos respecto de disposiciones constitucionales, que en anteriores e idénticos casos la Sala ya ha conocido al haber formulado el examen propio de constitucionalidad sobre los mismos preceptos constitucionales que ahora se plantean, por lo que con el debido respeto solicitamos la aplicación de dicho principio." B. Al exponer los motivos de inconstitucionalidad en que basa su demanda, el ciudadano Torres Rivera expuso las tres razones siguientes: a. En primer lugar, aunque lo había anunciado como motivo de forma, identificó únicamente al Art. 2 del Convenio 87 como violatorio del Art. 145 inc. 1º Cn. Para ello, dijo que "en El Salvador, según lo dispuesto en el Art. 145, no se podrán ratificar tratados en que se restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones constitucionales. Si no obstante la anterior prohibición se llegase a introducir a nuestro ordenamiento jurídico –como leyes de la Republica- acuerdos de voluntades entre estados, o entre estos y organismos internacionales, que contengan normas que contradigan a la Constitución, el Art. 149 de la misma prescribe que dichos tratados pueden ser sometidos al control de constitucionalidad concentrado o difuso (...) El Art. 145 constitucional es claro, el Órgano Legislativo tiene prohibido la ratificación de Tratados Internacionales, si en dichos cuerpos normativos, existen normas que restrinjan o afecten manera las disposiciones constitucionales. Sin embargo, el Constituyente da la posibilidad a la Asamblea Legislativa de ratificar el Tratado Internacional propuesto, con las reservas correspondientes, como medida de protección al ordenamiento constitucional." Consideró que "las reservas son actos inherentes a la soberanía nacional de los Estados, y que como tales constituyen para ellos el ejercicio de un derecho. Así como los Estados tienen el derecho soberano a celebrar tratados, también lo tienen para aceptar estos tratados con las limitaciones, salvedades o reservas que soberanamente estimen conveniente. No hay que olvidar que la característica principal de la reserva es que altera los términos del tratado, representando una forma de derogación parcial." Sostuvo que en el presente caso "el Órgano Legislativo ratificó en todas sus partes la Convención Internacional, sin haber hecho uso de la reserva, y con dicho acto, esto es, la ratificación plena, se violentaron disposiciones constitucionales‫ ׃‬47 inc. 1°, 221 inc. 1° y en consecuencia los Arts. 145 y 246 inc. 1, como ya ha quedado demostrado en la presente demanda, motivo por el que la Sala de lo Constitucional debe declarar la inconstitucionalidad de la Convención Internacional, ya mencionada." Sobre las supuestas violaciones constitucionales adujo que el instrumento impugnado: "Viola el Art. 47 inc. 1° Cn., en tanto el Art. 2 del Convenio 87, reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de libre sindicalización, y ello habilita a que los empleados públicos puedan sindicalizarse, en contraposición a lo preceptuado por la Constitución en el Art. 47 inc. 1, que solo autoriza la libre sindicalización para los patronos, trabajadores privados y los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, no así para los demás empleados públicos y municipales. Viola el Art. 221 Cn., en tanto los artículos 2 y 3 del Convenio 87, reconocen a favor de todos los empleados el derecho de huelga, es decir, son normas habilitantes para que los empleados públicos y municipales puedan ejercer la huelga, en contraposición lo preceptuado por la Constitución en el Art. 221 inc. 1° Cn, que prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y municipales. Viola el Art. 145 Cn., en tanto los artículos 2 y 3 del Convenio 87, no fue ratificado con las reservas correspondientes en tanto, dicho Tratado Internacional, reconoce el derecho de libre sindicalización y huelga a los trabajadores sin distinción alguna, normas legales que afectan las disposiciones constitucionales contenidas en los Arts. 47 inc. 1°, 221 inc. 1 y 246 Cn." Por lo anterior concluyó que: "En el presente caso para que el Convenio 87 pudiese ser ley de la República, la Asamblea Legislativa, indiscutiblemente debió haber ratificado el mismo con las reservas correspondientes, al haberlo ratificado en todas sus partes, obliga a la Sala de lo Constitucional, a declarar la inconstitucionalidad por los argumentos de derecho con fundamentos constitucionales, expuestos en la presente demanda, debiendo tener en cuenta que la decisión de la Sala se deberá imponer a todos los poderes públicos sin excepción alguna, de tal manera que, una vez emitida la resolución, el Órgano Legislativo deberá seguir el camino indicado para que el consentimiento del Estado sea constitucionalmente correcto, que en el caso del Convenio 87, debió ser el de la ratificación del Convenio aludido con las reservas correspondientes." b. En segundo lugar, como vicio de contenido, el demandante expuso la "Inconstitucionalidad del Art. 2 del Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, por violación al Art. 47 inc. 1 de la Constitución", al expresar que: "el choque de la norma secundaria es evidente, en tanto la Constitución –Art. 47 inc. 1°- única y exclusivamente permite y reconoce el derecho de la libre sindicalización a tres grupos a saber: (1) los patronos, (2) los trabajadores privados y (3) los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. Negando dicho derecho a los funcionarios, empleados o trabajadores del Estado y a los empleados municipales. En contraposición a la regulación constitucional, el Convenio Internacional en su Art. 2, reconoce el derecho a la libertad sindical a todos los trabajadores y a los empleadores, sin ninguna distinción, esto es sin importar si son trabajadores o empleados provenientes del sector privado o público, en consecuencia resulta evidente la trasgresión de dicha norma con rango de ley al marco constitucional." A juicio del pretensor "Es evidente que, el artículo 47 inciso 1° de la Ley Fundamental, excluye de su campo de aplicación la libertad sindical de los empleados o servidores del Estado, dicho de otra manera, ha sido el mismo Constituyente el que ha autorizado la limitación a que dichos trabajadores o empleados públicos puedan formar sindicatos, en razón dada a la naturaleza de la función que tales empleados cumplen dentro del marco de la organización administrativa fundamental de la estructura política del Estado. Es necesario entonces advertir de manera inequívoca, que respecto de la sindicación de los empleados públicos o de empleados del Estado hay un problema de conveniencia colectiva, y ha sido el constituyente el que ponderó la situación que se señala: la diferenciación entre los trabajadores que por la naturaleza de la labor, trabajo o servicio que prestan admiten la sindicación y aquellos que no admiten la sindicación por la conveniencia, en virtud de los intereses generales del Estado, por la conveniencia pública, calificada por el Constituyente, lo cual es absolutamente procedente y constitucional." "Es así –continuó– como se advierte que el ejercicio del derecho de sindicalización, solo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la Constitución misma, que tienen su asidero en razones de interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o los derechos y libertades de los demás. Muestra que pueden existir limitaciones a la libertad sindical, encontramos dentro del mismo Convenio Internacional del cual impugnamos el artículo 2 por inconstitucional, el Art. 8.2, que establece: "La legislación nacional deberá determinar asimismo hasta qué punto las garantías previstas en el presente….". Nótese como en el mismo Tratado Internacional por una parte se establece el derecho a la libre sindicalización y por otra se limita el mismo derecho, cuya competencia o facultad de restricción se encomienda al derecho interno." Para el ciudadano Torres Rivera, "En el caso sub júdice, ha sido el mismo Constituyente quien ha establecido los límites a dicho derecho, cuyo fundamento de limitación obedece a la naturaleza del servicio que se presta al Estado, ya que los empleados o trabajadores públicos, no son más que servidores del Estado y agentes de la voluntad estatal en la administración de servicios públicos, esto es, en actividades de satisfacción de necesidades colectivas y de gestión de bienes públicos, de una manera regular y continua. Por ello la relación jurídica conveniente entre el servidor público y la Administración del Estado es de naturaleza estatutaria, esto es, un conjunto de deberes-derechos, estatuto al cual el funcionario se adhiere por su nombramiento, a través de un acto-condición." En la fundamentación de este motivo, la demanda del ciudadano Torres Rivera trascribe íntegramente abundantes pasajes de la parte expositiva de la "sentencia de amparo clasificada bajo el número 434-2000, de fecha 3 de junio de 2003, respecto al derecho de libre sindicalización", que no es indispensable repetir en este apartado y como corolario de su referencia jurisprudencial expresó: "Para efectos de la presente demanda de inconstitucionalidad y en aplicación al principio de stare decisis, resulta de vital importancia la jurisprudencia sentada por dicho Tribunal, siendo esta la siguiente‫" ׃‬En consecuencia, la vigente Constitución reconoce un derecho general de asociación –articulo 7 Cn.-, es decir, cualquier persona puede asociarse libremente con otra u otras para constituir entes colectivos sin embargo, no reconoce un derecho de libertad sindical en sentido general –articulo 47 inciso 1° Cn.-, sino que lo hace de forma particular para los patronos y los trabajadores del sector privado y de las instituciones oficiales autónomas. Es de forma particular, porque no se establece un derecho de libertad sindical para todo trabajador, lo hace únicamente para un sector laboral aspecto que es regulado en igual sentido por el Código de Trabajo, específicamente en el articulo 204." "En síntesis –dijo– se advierte del estudio de la norma constitucional y de la jurisprudencia sentada por la Sala de lo Constitucional, en un caso –análogo al que ahora se plantea– en donde dicho Tribunal ya efectuó el estudio del contenido y alcances del Art. 47 inc. 1° Cn. y determinó que los trabajadores públicos carecen del derecho de libertad sindical; esto quiere decir que ha sido la Constitución la que no les ha otorgado a los servidores públicos, el derecho a formar sindicatos a los que se refiere el inciso primero del artículo 47 Cn.; en consecuencia el artículo 2 del Convenio 87 relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, es inconstitucional, en tanto dicho cuerpo legal reconoce sin distinción alguna el derecho a la libre sindicalización, contrariando de forma absoluta el precepto constitucional ya referido." c. En tercer lugar, el demandante aduce la "Inconstitucionalidad del Art. 2 y 3 del Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación por violación al Art. 221 inciso 1° de la Constitución" porque el Art. 2 del Convenio "tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos (habilitación que como ha quedado demostrada es inconstitucional), valiéndose los sindicatos de la huelga para presionar al Estado y los entes públicos para lograr sus objetivos." Aclaró que "Si bien el Convenio 87 relacionado no menciona expresamente la huelga, sí se refiere al derecho de organizar sus actividades y el de formular su programa de acción, por lo que los Artículos 2 y 3 del Convenio llevan consigo la habilitación legal del derecho de huelga para los empleados públicos abarcando a los municipales inclusive, derecho que se encuentra prohibido por el artículo 221 inciso primero de la Constitución y en consecuencia las disposiciones legales contenidas en los Art. 2 y 3 del citado Convenio son inconstitucionales." A juicio del demandante, "ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes (...) Si no es así, carece de sentido que se organicen en sindicato." También dijo que "Si bien la Constitución reconoce y consagra el derecho de huelga (Art. 48 inc. 1°) como un derecho subjetivo y fundamental de los trabajadores, con excepción de los trabajadores públicos y municipales (Art. 221 inc. 1°) (...) ello no impide el establecimiento de relaciones mutuas, ello como consecuencia de la tradicional y extendida caracterización del derecho de huelga como un derecho de libertad sindical. Es por ello que se puede afirmar que dentro del género conocido de los derechos de libertad sindical se incluye, además de los derechos de organización, los derechos de actividad o acción del sindicato, necesarios para el cumplimiento de su finalidad institucional de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, y, entre ellos, típicamente los de negociación colectiva, huelga y conflicto colectivo, en consecuencia, nuestro marco constitucional no es ajeno a esta comprensión integrada de los derechos de libertad sindical." Además, el demandante citó jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, en la que se reconoció una similar "conexión necesaria" entre el derecho de libertad sindical y el derecho de huelga, de modo que "un sindicato sin derecho a huelga quedaría, en una sociedad democrática, vaciado prácticamente de contenido." Para el ciudadano Torres Rivera, "los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 son inconstitucionales, porque es a partir de dicha regulación que existe una habilitación legal que garantiza y reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de huelga, en tanto dicho derecho solo puede ser concebido y reconocido como tal en un sistema de libertad sindical." Después de trascribir el Art. 221 Cn., dijo que: "La norma constitucional es clara e inequívoca, no podrá declararse en huelga los trabajadores públicos, es decir los trabajadores del Estado ni de las municipalidades; y es que la razón de ser de dicha limitación se debe a la naturaleza del servicio o trabajo que prestan dichas personas, pues al ser trabajador del Estado o municipalidades, estas atienden servicios de utilidad pública o cuya paralización podría causar grave daño, bien sea a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional, etc. Al analizar la disposición constitucional consagrada en el Art. 221, permite llegar a la conclusión que la clara intención del constituyente fue excluir a los trabajadores públicos y municipales del ejercicio de tal derecho." Luego, la demanda relacionada pasa a trascribir íntegramente abundantes pasajes de la parte expositiva de la "sentencia de Inconstitucionalidad del 20 de junio de 1999, ref. 4-88", aduciendo que "Interesa dicho precedente jurisprudencial, ya que el análisis que el Tribunal ha elaborado sobre el contenido y alcance del Art. 221 inc. 1º Cn, es básico y fundamental para la pretensión de la presente demanda, teniendo en cuenta la aplicación del principio de stare decisis al presente caso." Después de la trascripción, para continuar con sus argumentos, el demandante afirma que: "El precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de inconstitucionalidad es claro; no ofrece confusión alguna, y ello como consecuencia lógica del Art. 221, el Constituyente no ha dejado margen para ningún tipo de interpretación, en tanto, la huelga de los trabajadores públicos y municipales está prohibida, es decir vedada, simplemente no se permite." "Respecto al ejercicio del derecho de huelga –prosiguió el ciudadano Torres Rivera– y, en particular, sobre las limitaciones que pueden imponerse al mismo, éstas obedecen a razones de interés colectivo o público: aseguran el mantenimiento de los servicios esenciales. Y es que el derecho de huelga dentro de nuestro ordenamiento constitucional, ha experimentado limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos. Una de esas limitaciones, expresamente previstas en la Constitución, procede de la necesidad de garantizar los servicios esenciales de la colectividad. El Estado mismo presta determinadas actividades vitales y necesarias para la vida de la comunidad. La noción de servicios esenciales hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se dirige, conectándose con los derechos fundamentales, las libertades publicas y los bienes constitucionalmente protegidos. Con lo anterior queda demostrado, que el Constituyente con la restricción impuesta al derecho de huelga, procura que existan todas las medidas precisas para el manteniendo de los servicios esenciales que el Estado se encuentra obligado a brindarle a la colectividad (...) De todos es bien sabido que durante las huelgas sufren los usuarios de determinado servicio o actividad, y esto es precisamente lo que garantiza la disposición constitucional en comento, que los usuarios de los servicios públicos y esenciales, no padezcan daños perniciosos, ya que el interés de la colectividad no debe ni puede ser perturbado por la huelga." Sobre la base de lo anterior, el demandante consideró que: "Tanto el Art. 2 como el Art. 3 del Convenio 87, que ha sido ratificado, entra en contraposición con el límite impuesto por la Constitución en el Art. 221 inc. 1° Cn, del derecho a la huelga, en donde la relación entre el derecho y su límite es plenamente admisible y así lo ha determinado el Constituyente. A partir de esa consideración es evidente que la regulación de los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 ratificado por la Asamblea Legislativa, es contrario a la norma constitucional, dichas disposiciones no pueden rebasar de manera alguna, la limitación que el Constituyente ha impuesto, la cual única y exclusivamente tiene como objeto establecer una garantía precisa para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (...) Finalmente se debe tener claro que el derecho de huelga, como ya hemos señalado, no es un derecho ilimitado, y que, en concreto y la salvaguarda en la prestación y la continuidad de los servicios públicos y esenciales a la comunidad, es la razón fundamental por la cual opera como límite del derecho de huelga, por lo que los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 deben ser declarados inconstitucionales." 3. Por resoluciones de las diez horas y cinco minutos y de las diez horas y diez minutos, ambas del veinticuatro de julio de dos mil siete, respectivamente, se admitieron las demandas antes relacionadas y se ordenó que la Asamblea Legislativa y la Presidencia de la República rindieran los informes para justificar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas. Los sendos informes, correspondientes a las demandas de los procesos constitucionales acumulados, fueron expresados en similares términos, en vista de la significativa coincidencia de los motivos de inconstitucionalidad planteados en ambas demandas, pero se especificaron en cada caso los distintos objetos de impugnación. En vista de ello y por economía procesal, a continuación se efectúa una sola relación de las argumentaciones de dichos informes. 4. La Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial, en su informe respectivo se refirió a las pretensiones de inconstitucionalidad de los demandantes: A. En primer lugar, consideró "conveniente consignar algunas nociones sobre la interpretación conforme como método interpretativo de la Constitución, que corresponde como máxima final a la Sala de lo Constitucional." Dijo que "cada vez que se interpone una demanda, como en el presente caso, el examen de la supuesta trasgresión al texto fundamental debe de hacerse de acuerdo a un método interpretativo denominado interpretación conforme a la Constitución (...) Es así como de acuerdo a los criterios y jurisprudencia sentada por ese Tribunal, respecto de la interpretación conforme a la Constitución, ésta supone que entre diversas interpretaciones posibles de una regla de Derecho, el intérprete encargado del control constitucional, debe de optar por la interpretación que mejor se acomode a las normas constitucionales; pues cuando la Sala de lo Constitucional emite sus resoluciones se encuentra ejerciendo su función de ente unificador del ordenamiento jurídico, para asegurar la coherencia del mismo con la Ley Fundamental." B. Luego, el informe se refiere específicamente a los motivos de inconstitucionalidad planteados. a. Sobre la supuesta confrontación que las disposiciones impugnadas guardan con el artículo 47 Cn. –derecho de libertad sindical de trabajadores privados y no públicos-, se dijo que: "Es obvio que el peticionario ha hecho gravitar el argumento jurídico de constitucionalidad, no en la libertad sindical como derecho fundamental del trabajador público o del Estado, sino en las funciones que dicho trabajador público realiza, partiendo, obviamente de un argumento errado y equivocado, en tanto, los derechos fundamentales del ser humano, no pueden partir en función de la labor que con éstos se realizará, sino que éstos surgen de la condición de ser humano per se. Así tenemos que la Constitución en ningún momento prohíbe la sindicalización para los trabajadores públicos, no hay prohibición expresa en ese sentido, pudiese hablarse en todo caso, que no existe una regulación expresa, respecto a los trabajadores públicos, distintos de las entidades descentralizadas, pero ello, no es razón jurídica válida y suficiente para concluir que el Constituyente ha prohibido la libre sindicalización para los trabajadores públicos, simplemente no se encuentra regulada pero tampoco prohibida, en consecuencia, es constitucional y legalmente es perfectamente viable que ésta se permita a nivel del Convenio 87, cuyo Art. 2 ahora se impugna." También se argumentó que "todo trabajador público o privado tiene derecho a sindicarse libremente; el término "trabajador" debe entenderse de una forma genérica, como toda aquella persona que realiza un trabajo o servicio para otra a cambio de una remuneración, con independencia del régimen jurídico a la que esté sometida, es decir, que deben ser considerados, tanto aquellos trabajadores que sean sujetos de una relación laboral, como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones Públicas." En el informe relacionado se consideró que: "resulta obvio, que la preocupación del ciudadano, va encaminada no al derecho de la libertad sindical per se, sino que a una de las consecuencias que puede derivar el ejercicio de dicho derecho, cuando los trabajadores entran en un conflicto colectivo: la huelga y con ella la inminente paralización de los servicios públicos o esenciales a la comunidad. En ese sentido –se dijo– el derecho de asociación sindical no es un derecho absoluto, lo que implica que puede estar sujeto a restricciones para los efectos contemplados en la Constitución misma y en los Convenios Internacionales, así como igualmente a aquellas que le está permitido imponer al legislador en la medida que no afecten su núcleo esencial, lo desnaturalicen o impidan su normal y adecuado ejercicio. Por ende, la autoridad competente, en aplicación a la Constitución misma, podrá prever en los estatutos sindicales, los alcances de la huelga respecto de los trabajadores públicos y municipales, y con ello, no se violan la Constitución ni los Convenios Internacionales en materia de libertad sindical, por cuanto la estructura interna y funcionamiento de los sindicatos deben sujetarse a las restricciones impuestas por el orden legal, las cuales, para el caso, no resultan irrazonables ni desproporcionadas, ni violan el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad sindical." "Por el contrario –continúa el informe– las exigencias establecidas para asegurar aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, resultan más bien necesarias y proporcionadas a la finalidad perseguida de garantizar la regularidad, no interrupción y continuidad de los servicios esenciales a la comunidad y el funcionamiento de los sindicatos en un ambiente democrático y participativo, apenas imponen unos requisitos mínimos e indispensables para el normal funcionamiento y organización de un sindicato, que permiten ampliar su campo de acción y así garantizar los derechos de asociación y libertad sindical, así como el de participación de quienes lo integran y el derecho de la colectividad." Con base en lo antes citado, en el informe se sostiene que "no existe la inconstitucionalidad que alega el demandante, en tanto, la Constitución no prohíbe en modo alguno el derecho de libre sindicalización a los trabajadores públicos, sino que dicho derecho no ha sido regulado por el Constituyente, lo que no es obstáculo para ser regulado por el legislador, bien sea a través de un Tratado Internacional o por la legislación secundaria, debiendo tener en cuenta, para su regulación, las limitaciones impuestas relacionadas con los efectos del Art. 221, inc. 1º. de la Constitución, esto es, la relación del derecho de libertad sindical y el derecho de huelga, debiendo imponer para ejercicio de éste último, normas, regulaciones o directrices para fijar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión de los servicios públicos esenciales a la comunidad." b. En cuanto a la violación, por las disposiciones impugnadas en este proceso, del Art. 221 Cn., el informe expresa que: "Se coincide con el demandante en el hecho que, aunque las disposiciones del Convenio mencionadas no establecen de forma expresa el derecho de huelga a los trabajadores organizados en sindicatos, ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes." Sin embargo, a juicio de la autoridad emisora del informe relacionado "La prohibición del 221 constitucional –de acuerdo a la interpretación conforme a la Constitución– no va encaminada al aniquilamiento del núcleo esencial del derecho de libre sindicalización, en tanto, una interpretación cuyos efectos atenten contra el contenido esencial de cualquier derecho constitucional resulta inaceptable e improcedente. En el presente caso, la Sala de lo Constitucional, deberá establecer de manera inequívoca que la prohibición de la disposición constitucional anotada, no puede interpretarse en su aceptación restringida, sino que, siguiendo la misma línea jurisprudencial trazada por dicho Tribunal, debe de potenciarse aquella interpretación que se ajuste más a la Constitución, ya que, la misma lo que prevé no es una exclusión de la titularidad del derecho de huelga a dichos trabajadores –públicos y municipales– , sino que prevé una limitación al ejercicio de dicho derecho. El derecho de huelga puede experimentar limitaciones o restricciones en su ejercicio derivadas de su conexión con otros derechos o bienes constitucionalmente protegidos, aunque nunca podrán rebasar su contenido esencial, hacerlo impracticable, obstruirlo más allá de lo razonable o despojarlo de la necesaria protección, pues dicha restricción o limitación sería inconstitucional." Después de incorporar referencias de decisiones del Tribunal Constitucional Español sobre las categorías de "servicios públicos esenciales" y de "servicios mínimos" necesarios durante la ejecución de una huelga, el informe sostiene que "la consideración de un servicio como esencial no puede suponer la supresión del derecho de huelga de los trabajadores que hubieran de prestarlo, sino la necesidad de disponer las medidas precisas para su mantenimiento o, dicho de otra forma, para asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal. La prohibición del Art. 221 Cn., debe entenderse e interpretarse como la prohibición de huelga únicamente para aquellos trabajadores públicos y municipales, encargados de realizar los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en algún grado, no así a todos los trabajadores que laboran en el órgano estatal o municipal." "En otras palabras –prosigue el informe– la prohibición del Art. 221 Cn., alcanza única y exclusivamente a los trabajadores que dentro de la institución ejecutan labores relacionadas con el establecimiento del servicio mínimo de la producción de dicho servicio, a fin de compatibilizar, de una parte, el mantenimiento de los aludidos servicios al nivel imprescindible, y de otra, la mínima limitación posible del derecho de huelga, de tal forma que queden salvaguardados, al mismo tiempo, y dentro de lo posible, el interés general de la comunidad, que se halla implícito en la consideración legal de estos servicios como y el derecho fundamental de huelga del que son titulares los trabajadores; en consecuencia no existe la inconstitucionalidad alegada por el demandante." c. Respecto a la contradicción alegada, de las disposiciones impugnadas, con los Arts. 131 Ord. 9º y 227 Cn., el informe –aludiendo a la primera demanda referida en esta sentencia– expresa que: "el mismo demandante expone a fs. 13, tercer párrafo, que la inconstitucionalidad que inicialmente recae en el Convenio 98 ya no es tal, en tanto expone, que el mismo artículo 6 de dicho Convenio declara de manera inequívoca que no se aplica a los funcionarios públicos de la Administración Pública; en consecuencia, la supuesta inconstitucionalidad alegada por el actor respecto del Convenio 98 ha sido desestimada por éste, y en ese sentido debe de pronunciarse la Sala de lo Constitucional." Por otra parte, según el informe, las disposiciones constitucionales invocadas como parámetros de control "no pueden ser tomadas en modo alguno como una confrontación normativa respecto del Art. 1 del Convenio 87, ya que cualquier negociación colectiva, entendida ésta como el procedimiento de discusión entre uno o más empleadores y uno o más sindicatos o grupos de trabajadores para establecer condiciones comunes de trabajo y remuneraciones para los trabajadores que negocian por un tiempo determinado, debe de ajustarse a ciertos parámetros, es decir, límites presupuestarios dentro del sector público, por lo que, es perfectamente viable la negociación colectiva, siempre y cuando se respetan los límites establecidos en el ordenamiento constitucional a esos efectos, y en consecuencia no existe la violación alegada por el demandante." d. En el informe relativo a la segunda demanda, la Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial agregó: "En relación a la violación del Art. 145 de la Constitución, aclaro que como la supuesta lesión constitucional se encuentra en función de las supuestas violaciones a los Arts. 47 inc. 1º y 221 inc. 1º Cn., y ya ha quedado demostrado que no existe inconstitucionalidad alguna, en consecuencia no hay violación al Art. 145 de la Ley Fundamental." En virtud de las argumentaciones expuestas, la Segunda Designada a la Presidencia de la República y Encargada del Despacho Presidencial solicitó que se declare que los Convenios de la OIT números 87 y 98 impugnados en este proceso, no son inconstitucionales. 5. La Asamblea Legislativa, cumplió con los informes respectivos en similares términos para ambas demandas: A. Dentro de sus consideraciones iniciales, la Asamblea aclaró: "Que para la ratificación de los Convenios de la OIT Nos. 87 y 98, lo cual fue iniciativa del Presidente de la República, por medio del Ministro de Relaciones Exteriores, razón por lo cual, el Pleno Legislativo autorizó a la Junta Directiva, con la finalidad de conformar una Comisión Ad Hoc, para el estudio de los mismos y la normativa doméstica relacionada con la materia, por lo que consideró conveniente oír la opinión de abogados constitucionalistas y de la mayoría de sindicatos del país, quienes expresaron sus argumentos en la referida Comisión, de lo cual se adjunta fotocopia certificada de las argumentaciones expuestas." Según el informe, "el derecho de sindicación es un indicador del nivel de desarrollo democrático de un país, puesto que se configura a partir del reconocimiento de una serie de derechos y libertades civiles que constituyen la columna vertebral de las sociedades democráticas, y entre los que se encuentran: el derecho de asociación, de reunión, manifestación y la libertad de expresión. No puede existir entonces, una auténtica democracia sino no se reconoce a todos los trabajadores, públicos y privados, el derecho de sindicación." Posteriormente, la Asamblea trascribió diversas disposiciones de instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos –Art. 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; Art. 16 de la Convención Americana de Derechos Humanos; Art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; Art. 23 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre– para "señalar" "el carácter universal del derecho de sindicación" y expresar que "todos y cada uno de los instrumentos internacionales han sido ratificados por nuestro país y por lo tanto, se tiene la obligación de honrar estos compromisos adquiridos ante la comunidad jurídica internacional." B. Con relación a los argumentos de inconstitucionalidad de los demandantes, se procurará relacionar las ideas principales del informe con los motivos aducidos por los demandantes. a. En cuanto a la supuesta violación del Art. 47 Cn., la Asamblea sostiene que: "Si bien la Cn. en su Art. 47 omite incluir como titulares del derecho de sindicación a los empleados públicos y municipales, esta omisión en ningún momento constituye una prohibición o una restricción para que los empleados públicos se organicen sindicalmente. Toda vez que de conformidad a lo prescrito en el Art. 8 de la Cn., el cual consagra el principio de legalidad de los ciudadanos: "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni a privarse de lo que ella no prohíbe". A partir de lo dispuesto en la citada disposición constitucional, en la cual se consagra uno de los principios democráticos fundamentales, como lo es el principio de legalidad de los ciudadanos, podemos concluir que la única razón por la cual los empleados públicos estarían inhabilitados para constituir sindicatos sería en el evento de que existiera una prohibición expresa de la Constitución, en particular." Para la Asamblea Legislativa: "Que el Art. 47 de la Cn., establece el derecho de patronos y trabajadores privados sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas, esto no significa que establezca una prohibición para otros; el reconocimiento de un derecho no significa que implique la negación de ese derecho para otras personas, máxime cuando en la misma Constitución, el Art. 52 dice que "los derechos consagrados a favor de los trabajadores son irrenunciables y que la enumeración de los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere no excluye otros que se deriven de los principios justicia social"; es decir, la misma Constitución está reconociéndolos (...) ¿cuáles? es cuestión que va determinando la historia, que va determinando el Órgano Legislativo, que va determinando la costumbre o en algunos casos la misma conciencia de los patronos o la lucha de los trabajadores. Entonces pues además de estos derechos hay otros, no hay ninguna prohibición en la Constitución para la sindicalización de los trabajadores del Estado (...) Cuando el artículo 47 de la Cn., establece, la sindicalización para trabajadores privados y empleadores privados y para los trabajadores de entidades autónomas, hay que verlo en consonancia con la otra disposición del último artículo del capítulo del trabajo y la seguridad social, que dice que todo lo establecido en la sección segunda, es sin perjuicio de otros derechos que se establezcan (...) la humanidad a través precisamente de la OIT, de la firma de todos estos tratados y convenios ha ido estableciendo como un derecho claro de los trabajadores, reconocidos por la humanidad, un derecho a la sindicalización". Según el informe, "además hay una cuestión muy importante: dice el Art. 221 de la Cn., se prohíbe la huelga de los trabajadores públicos y municipales lo mismo que el abandono colectivo de sus cargos; esta prohibición no tendría sentido si no se le estuviera reconociendo a los trabajadores públicos y municipales la calidad de ser sujetos activos del derecho de huelga. El derecho de huelga es un derecho de los sindicatos, de las asociaciones de trabajadores, el paro es de los patronos; entonces, no tiene ningún sentido decir en el Art. 221 se prohíbe la huelga de los trabajadores públicos, si es que de por sí la Constitución hubiere entendido que los trabajadores públicos no podrían sindicalizarse". b. Sobre el Art. 221 Cn., el informe expresa que: "el derecho a la sindicalización debe traer aparejado indiscutiblemente el derecho a la huelga, si un sindicato que no tiene ningún tipo de arma para luchar es un sindicato ineficaz en su trabajo a favor de los trabajadores." "En primer lugar –continúa el informe– tenemos que recordar que el derecho de huelga de los trabajadores privados no ha tenido aquí jamás discusión y que huelgas no ha habido porque el aparato estatal jamás ha calificado de legítima una huelga; es decir, es miedo a algo que no ha existido en el país, ni siquiera cuando está claramente reconocido por la Constitución; la idea de que los trabajadores en el campo se van a declarar en huelga cuando los trabajadores en el campo lo que están pidiendo es trabajo y la idea de que los trabajadores públicos no se van a declarar en huelga, en momentos en que las circunstancias históricas no lo exijan; cuando las circunstancias históricas exigen una huelga nacional la huelga se da independientemente de lo que digan las disposiciones legales o constitucionales". En opinión del Órgano Legislativo, "no hay en el texto de ambos convenios, ninguna norma que vulnere o que pueda ser susceptible de vulnerar el ordenamiento jurídico salvadoreño, especialmente el orden constitucional, pues en el año de 1979 la Junta Revolucionaria de Gobierno en ese entonces, ratificó el convenio conocido como Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, este tratado (...) regula en su Art. 8 precisamente la obligación de los Estados parte, de garantizar el derecho de sindicación, el derecho de formar federaciones y confederaciones, el derecho de los sindicatos de funcionar sin obstáculos, incluye o no distingue entre empleados públicos ni privados, pero a su vez, es lo más importante del pacto en lo que atañe en este momento y por las posibles objeciones que puedan hacerse a los Convenios 87 y 98, agrega que los Estados parte deben de garantizar el derecho de huelga ejercido de conformidad con las leyes de cada país (...) En fin pues, del texto del Art. 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, que es la Ley de la República, nadie ha impugnado su constitucionalidad en la Sala de lo Constitucional, si se permite la sindicación libre de todos y es una Ley de la República, en algún sentido de acuerdo a lo que dice el Art. 144 de la Cn., en jerarquía superior a la ley secundaria, debemos concluir que ya en otro momento hemos, los salvadoreños como Estado, concedido que es posible la libre sindicación para todos los trabajadores y empleadores, en este caso como empleador no se va asociar con nadie, pero sí los trabajadores públicos tienen el derecho de libre sindicación y por consecuencia aparejada el derecho de huelga." c. En la parte final de su informe, la Asamblea Legislativa expone retóricamente algunos ejemplos de prohibiciones expresas que la Constitución sí contiene (pena de muerte, tortura, condonación de deudas a favor del fisco), lo cual no ocurre en el caso de la libertad sindical de los empleados públicos. También menciona algunos derechos que la Constitución no regula textualmente o no con el alcance reconocido por la ley o la jurisprudencia, para demostrar que en tales casos no se ha disputado la constitucionalidad de dichas extensiones, pues se considera que "la Constitución señala derechos mínimos, el orden secundario puede dar derechos mayores; la jurisprudencia también". De todo lo anterior, el informe deriva que: "Los Convenios 87 y 98, ambos tienen dentro su texto normas que no chocan o no entran en colisión, con la normativa constitucional vigente en nuestro país." 6. Por su parte, el Fiscal General de la República, al contestar el traslado en los mismos términos para cada proceso acumulado, expuso: A. Inicialmente, aludiendo a la jurisprudencia de esta Sala, el Fiscal se refirió a la ubicación de los tratados dentro del sistema de fuentes del ordenamiento jurídico salvadoreño, con el fin de descartar que en el presente caso se trate de una simple antinomia entre "leyes secundarias", en la que únicamente esté en juego la depuración del ordenamiento jurídico en general, la coherencia interna del sistema de fuentes o la mera defensa del derecho objetivo. Derivado de ello afirmó que: "el conocimiento de la pretensión que nos ocupa, efectivamente es competencia de la Sala de lo Constitucional, decidirlo a través de la demanda de inconstitucionalidad, ya que en el presente caso, la confrontación existente es entre los convenios y las disposiciones constitucionales. Ya que como consecuencia de los anteriores Convenios, se puede inferir que se le reconoce a los empleados públicos el derecho de sindicación, de huelga y de negociación colectiva, es necesario analizar si tal regulación vulnera alguna disposición constitucional." B. A continuación del preámbulo relacionado, el Fiscal opinó sobre los motivos de inconstitucionalidad expuestos por los demandantes. a. Para exponer sus argumentos sobre la violación alegada, en el sentido que los Convenios de la OIT Nº 87 y 98 contradicen el Art. 47 inc. 1º Cn., el Fiscal retomó la jurisprudencia constitucional expresada en las sentencias de amparo número 23-R-96, de 8-X-1998, Considerando III y de inconstitucionalidad 8-97, de 23-III-2001, Considerando VII, en los pasajes –los cuales trascribió en su opinión– que se refieren al contenido, fundamentación, importancia, carácter potestativo y alcances del derecho a la libre asociación. A partir de lo anterior, expuso su punto de vista sobre la relación entre el derecho a la libre asociación y el derecho de libertad sindical, en los términos siguientes: "Con lo anterior queda claro que existe la libertad de asociación, bajo los parámetros legales y constitucionales que ya se han señalado. En relación con lo anterior, el Art. 47 de la Carta Magna, regula dentro del derecho de libertad de asociación, el muy específico relativo al de sindicación o de asociación gremial de los trabajadores, en los siguientes términos (...)" y trascribió el texto íntegro del Art. 47 Cn. Luego, dijo: "Resulta entonces evidente que el derecho de asociación que estatuye el Art. 7 de la Constitución es de carácter general y dirigido o reconocido a todos los habitantes del país, mientras que el regulado en el Art. 47 es de carácter especial, por lo que inclusive al regular el derecho, introduce una matización respecto de aquel, que consiste en que se reconoce exclusivamente a los habitantes ahí especificados "Los patronos y trabajadores privados y los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas"." A lo dicho, el Fiscal agregó una relación de la jurisprudencia sobre los conceptos de regulación, limitación o restricción y anulación de derechos fundamentales, con base en la sentencia de inconstitucionalidad ya mencionada y enfatizó la diferenciación siguiente: "Si la restricción se hace por disposiciones constitucionales, nos encontramos en presencia de restricciones directamente constitucionales; por el contrario, si se hace por leyes, nos encontramos en presencia de limitaciones legales". Enseguida afirmó: "Con lo dicho, se puede afirmar que cuando el Art. 2 del Convenio establece: "Los trabajadores y los empleados, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de la misma", nos encontramos ante una violación de lo dispuesto en el Art. 47 de la Constitución de la República, pues éste configura una limitación del derecho a la libertad sindical establecido directamente en la Carta Magna, por lo que es procedente solicitar, junto con el demandante su declaratoria de inconstitucionalidad." b. Respecto a la supuesta violación basada en la oposición de los instrumentos normativos impugnados con el Art. 221 Cn., el Fiscal incorporó a su opinión la jurisprudencia constitucional (sentencia de inconstitucionalidad N º 4-88, del 20-VI-1999) sobre la regulación constitucional del derecho de huelga, Arts. 48 y 221 Cn., y sostuvo que el primero de dichos artículos "reconoce el derecho de huelga a todos los trabajadores, quienes se encuentran comprendidos en una relación laboral en virtud de contrato de trabajo. No obstante, cuando se trata de los trabajadores del sector público, la situación debe ser analizada con detenimiento, pues la relación laboral de estos está fundada en la prestación de un servicio de interés general y no particular –como ocurre con el trabajador privado–. La misma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad del ente para el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que exista un derecho de huelga para estos trabajadores, ya que, si se admite tal situación ello implicaría que la función estatal se viera afectada cada vez que los servidores decidan ir a la huelga, trayendo como consecuencia, el entorpecimiento de aquellas funciones de interés general. Por esa razón, en la Constitución vigente no se consideró procedente otorgar el derecho de huelga a los servidores públicos, prohibiéndose el referido derecho en el artículo 221 (…) Es claro que desde el punto de vista constitucional no existe el derecho a la huelga para los servidores públicos, pues existe prohibición expresa en dicha normativa –art. 221 Cn.– , esta disposición es de carácter excepcional en relación con la regla general prescrita en el art. 48 Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por un contrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público." A continuación, el Fiscal relacionó las consideraciones jurisprudenciales de esta Sala sobre las restricciones a la libertad (Sentencia de inconstitucionalidad Nº 17-95, de 14-XII-1995, Considerando XIII), destacando que: "No se trata pues, de una libertad ilimitada, sino que las personas han de observar obligatoriamente todas aquellas restricciones de su libertad que el legislador formula para la convivencia social, siempre en relación a los valores fundamentales del ordenamiento, la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. Lo anterior nos dice que la libertad es restringible, pero al mismo tiempo que sólo es restringible por razones que atiendan a los valores fundamentales del sistema, lo que significa que no es restringible en virtud de razones cualesquiera. Dicho en otras palabras, en la Constitución salvadoreña, el derecho general de libertad no otorga una permisión ilimitada a hacer o no hacer lo que se quiera, sino que significa que toda persona puede hacer u omitir lo que quiera en la medida en que razones suficientes – consagración normativa de protección de terceros o de interés general– no justifiquen una restricción a la libertad". "En virtud de ello –prosiguió el Fiscal– también por las razones anteriores, debo adherirme a la petición de inconstitucionalidad del demandante, por la evidente contradicción del Convenio con lo dispuesto en el Art. 221 de la Constitución de la República y así lo pediré más adelante." c. En cuanto a la supuesta violación de los artículos 131 No. 9 y 227 de la Constitución de la República, luego de trascribir el contenido de tales disposiciones, el Fiscal dijo: "Aunque en realidad la negociación colectiva, es referida a diversos aspectos entre patronos y trabajadores, el principal de ellos es el relativo a las prestaciones económicas y sociales. En lo que se refiere a la empresa privada no existe problema alguno, ya que la empresa decide sobre su patrimonio; no es lo mismo en el ámbito público donde existen regulaciones constitucionales, tal es el caso de los Arts. 131 No. 9 y 227. Los convenios no pueden excepcionar dichas disposiciones, como tampoco pueden condicionar el Presupuesto General de la Nación, el cual debe ser previamente autorizado por el Órgano Legislativo. En síntesis, por los derechos conferidos por un convenio no se puede condicionar a la Asamblea Legislativa respecto a la aprobación del Presupuesto de la Nación." "En un Estado de Derecho –continuó el Fiscal– por supuesto, impera la seguridad jurídica, la cual tiene características básicas, a saber: (a) corrección funcional, que implica la garantía de cumplimiento del Derecho por todos sus destinatarios y regularidad de actuación de los órganos encargados de su aplicación, es decir, la vinculación de todas las personas públicas y privadas a la ley, que emana de la soberanía popular a través de sus representantes, y que se dirige al reconocimiento y tutela de los derechos fundamentales, lo cual constituye el fundamento del Estado de Derecho; y (b) corrección estructural, en cuanto garantía de disposición y formulación regular de las normas e instituciones integradoras de un sistema jurídico. En virtud de lo anterior, también debo señalar que por esta consecuencia, derivada de la ratificación del convenio impugnado, debo también solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de los Convenios impugnados." En su opinión, el Fiscal concluye que: "Con los argumentos anteriormente citados y disposiciones legales relacionadas al caso concreto, se concluye que existe inconstitucionalidad en la aprobación de los convenios referidos; pues se violentan disposiciones constitucionales que expresamente se refieren a la huelga, a la libertad de asociación, etc., pero bajo parámetros consignados en las mismas disposiciones, las cuales no están en consonancia con el contenido de los Convenios aprobados." 7. Por resolución de las diez horas y diez minutos del trece de septiembre de dos mil siete, por exigencias de economía procesal y de consistencia en las decisiones de esta Sala, se ordenó la acumulación de los expedientes que se refieren a los presentes procesos constitucionales. II. Expuestos los motivos de inconstitucionalidad de los demandantes, las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para rechazar la existencia de la inconstitucionalidad alegada, y la opinión del Fiscal General de la República, que solicita razonadamente la declaratoria de inconstitucionalidad de los Convenios, es necesario analizar las pretensiones de inconstitucionalidad planteadas en este proceso. Dicho análisis seguirá un orden lógico, que consiste en el examen previo orientado a verificar la correcta configuración de tales pretensiones para, posterior y únicamente con relación a las pretensiones de inconstitucionalidad que hayan superado el primer nivel de dicho análisis, proceder al estudio del contenido de la pretensión y su aceptabilidad, sobre la base de una interpretación constitucionalmente adecuada del asunto sometido a este Tribunal. Para tal efecto: (1) en primer lugar es conveniente retomar las principales ideas acotadas por la jurisprudencia de esta Sala sobre la pretensión de inconstitucionalidad, sus elementos, sus vicios de configuración y el efecto que debe reconocerse cuando éstos son determinados después de la etapa de análisis liminar de la demanda. (2) Luego se efectuará una referencia sintética a los motivos en que se fundan las pretensiones de inconstitucionalidad expuestas en este proceso, para facilitar una ordenada consideración de las mismas. (3) Posteriormente se fundamentará el rechazo del examen de las pretensiones de inconstitucionalidad que adolecen de una configuración inadecuada, a partir de los requisitos legales y jurisprudenciales de aquéllas. (4) Para cerrar este considerando, se anunciará el orden elegido para determinar la aceptabilidad o no de las pretensiones de inconstitucionalidad correctamente propuestas. (1). Sobre la pretensión de inconstitucionalidad, la jurisprudencia de este Tribunal –por ejemplo, en la Sentencia de 14-XII-1995, pronunciada en el proceso de Inc. 17-95; la de 14-II-1997, pronunciada en el proceso de Inc. 15-96; la de 26-VIII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 497; la de 22-X-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 3-93; y la Resolución de 11-VI-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 20-2003–, ha sostenido que todo proceso tiene un objeto, entendiendo por tal el sustrato o la materia sobre la cual recaen y en cuyo derredor giran los elementos integrantes de la actividad procesal –la pretensión–. Dicho concepto procesal ejerce una importante función delimitadora del proceso, pues éste se inicia, mantiene y concluye para decidirla. En su estructura toda pretensión tiene una causa, la cual está generalmente dada por hechos o sucesos –el fundamento fáctico–, respecto de los cuales el pretensor esgrime los argumentos de derecho que justifiquen su reclamación –el fundamento jurídico– . Sin embargo, el proceso de inconstitucionalidad salvadoreño se configura como control abstracto de la constitucionalidad de las normas, pues no exige como fundamento de la pretensión la existencia de hechos concretos que afecten la esfera jurídica del pretensor, sino únicamente que se expongan los motivos de inconstitucionalidad que el demandante alega. Estos motivos son la causa de la pretensión de inconstitucionalidad. Dentro de ésta, el fundamento jurídico consiste en el señalamiento preciso de las disposiciones impugnadas –objeto de control– y las disposiciones constitucionales supuestamente vulneradas –parámetro de control–; por otra parte, el fundamento material o fáctico de la pretensión está constituido, en primer lugar, por el establecimiento del contenido del objeto y del parámetro de constitucionalidad, y, en segundo lugar, por las argumentaciones expuestas tendentes a entablar las confrontaciones normativas, percibidas por el actor, entre el contenido normativo de uno y de otro. De manera que, para que la pretensión se tenga por configurada, la parte actora debe exponer con claridad los argumentos lógico-jurídicos que establezcan en qué sentido el objeto de control contiene mandatos opuestos al parámetro de control. La pretensión, como objeto del proceso –junto con la resistencia u oposición, ejercida por las autoridades demandadas–, sólo puede ser configurada y planteada por el demandante, pues los tribunales están sometidos –y esta Sala no es la excepción– a un estatuto constitucional que comprende el principio de imparcialidad a que se refiere el Art. 186 ord. 5° Cn., así como al principio dispositivo sobre la pretensión y su resistencia. Si bien el Art. 80 Pr. Cn. autoriza a esta Sala para suplir de oficio los errores u omisiones pertenecientes al derecho en que incurren las partes, ello sólo es aplicable a los procesos de amparo y de hábeas corpus, pues en el proceso de inconstitucionalidad, ante la falta de hechos, la "suplencia" de la Sala en relación con el objeto de control, el parámetro de control y las confrontaciones internormativas que deben decidirse, en realidad sería una configuración oficiosa del objeto del proceso. En cuanto a los efectos de los vicios en la pretensión de inconstitucionalidad, se ha sostenido que el incumplimiento de los elementos que la caracterizan, ya sea porque se incurra en ellos desde su formación –y no se advirtieron al principio del proceso–, o porque el vicio concurrió durante la sustanciación procesal, origina idéntico resultado: el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad sin trámite completo, es decir, sin sentencia de fondo. En los artículos de la Ley de Procedimientos Constitucionales, atinentes a este proceso, no se determina la consecuencia jurídica de defectos de la pretensión advertidos en la prosecución del trámite. Pero esta Sala, desde la resolución de 2-IX-1998, dictada en el proceso de Inc. 12-98, en aplicación de la técnica jurídica procesal, ha sostenido que en el proceso de inconstitucionalidad, como en todo proceso, la demanda y la pretensión deben cumplir con ciertos requisitos y si alguna falencia es advertida en el desarrollo del procedimiento habrá que repelerla a través de la figura del sobreseimiento: La Ley de Procedimientos Constitucional sólo prevé el sobreseimiento dentro de la regulación del proceso de amparo, pero también es aplicable al proceso de inconstitucionalidad, pues ante un vicio de tal naturaleza, no se puede tomar una actitud pasiva, que enerve la facultad judicial contralora y genere un inútil dispendio de la actividad jurisdiccional, aunque el defecto no haya sido descubierto en el inicio del proceso. La jurisprudencia de esta Sala ha ilustrado los tipos de defectos que pueden presentarse en el planteamiento de la pretensión de inconstitucionalidad, por ejemplo: (i) si el fundamento material o sustrato jurídico es deficiente, como cuando en la demanda no se expresa cuál es la normativa impugnada o la propuesta como parámetro; (ii) si el sustrato fáctico no es el procedente para entrar al fondo, porque la argumentación expuesta por el demandante no logra evidenciar la contradicción por él advertida –y requerida para el tipo de pretensión– entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas o porque realmente se propone como parámetro de control una disposición infraconstitucional; (iii) si la pretensión de inconstitucionalidad carece totalmente de argumentación; y (iv) si la disposición impugnada u objeto de control ha sido derogada al momento de presentarse la demanda o se derogó durante el desarrollo del procedimiento. (2). Puntualmente, las pretensiones de inconstitucionalidad expuestas en el presente proceso se basan en los motivos siguientes: en la demanda que dio origen al proceso número 63-2007 se sostuvo que: i) al no distinguir que la libertad sindical solo se reconoce a los trabajadores privados, los mencionados convenios extienden la titularidad de tal derecho a los empleados públicos, quienes no tienen reconocido tal derecho en el articulo 47 de la Constitución; ii) como consecuencia del anterior vicio, al reconocerles a los empleados públicos el derecho de libre asociación, los Convenios les autorizan también para realizar huelga, lo cual contraría el artículo 221 de la Carta Magna; iii) además, con el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos, los Convenios los autorizan a ejercer el derecho a la negociación colectiva, que contradice los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución. Por otra parte, en la demanda que dio origen al proceso número 69-2007, se plantearon los motivos siguientes: i) El Art. 145 Cn. prohíbe al Órgano Legislativo la ratificación de Tratados Internacionales, si en dichos cuerpos normativos, existen normas que restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones constitucionales, lo cual ha ocurrido en el presente caso porque los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 violentan los Arts. 47 inc. 1° y 221 inc. 1° Cn. ii) En contraposición a la regulación del Art. 47 Inc. 1º Cn., el Convenio Internacional en su Art. 2, reconoce el derecho a la libertad sindical a todos los trabajadores y a los empleadores, sin ninguna distinción, esto es sin importar si son trabajadores o empleados provenientes del sector privado o público, en consecuencia resulta evidente la trasgresión de dicha norma con rango de ley al marco constitucional; y iii) el Art. 2 del Convenio tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos, valiéndose éstos de la huelga para presionar al Estado y los entes públicos y ello se opone a la prohibición constitucional regulada en el Art. 221 Cn. (3). Para el análisis sobre el planteamiento apropiado de las pretensiones de inconstitucionalidad también es importante tomar en cuenta la tipología de éstas, a partir de la clase de vicio que se atribuye a las disposiciones impugnadas, pues como ha dicho esta Sala (por ejemplo, en la sentencia de inconstitucionalidad 33-37-2000, del 31-VIII-2001), los motivos de inconstitucionalidad pueden considerarse en el orden que resulte más idóneo para la decisión, aunque siempre en congruencia con las pretensiones planteadas. Así por ejemplo, el efecto que tiene la constatación de un vicio de forma es la expulsión, del ordenamiento jurídico salvadoreño, de todo el cuerpo normativo impugnado por ese motivo y sería entonces innecesario examinar los motivos de contenido. Por ello es conveniente iniciar el análisis, incluso en el nivel de verificación de la configuración adecuada de la pretensión, con las que se refieran a un supuesto vicio de forma de la normativa impugnada. A. El ciudadano Torres Rivera ha planteado la pretensión de inconstitucionalidad por vicio de forma del Convenio de la OIT Nº 87, porque en el procedimiento legislativo correspondiente, la Asamblea Legislativa violó el Art. 145 Cn., al haber omitido realizar las reservas necesarias –en vez de ratificarlo en todas sus partes–, ya que dicho Convenio viola los Arts. 47 y 221 Cn. Sobre la utilización del Art. 145 Cn., como parámetro de control dentro de la alegación de un vicio de forma, esta Sala, en la sentencia citada en el párrafo anterior, ha dicho "es necesario aclarar que el art. 145 Cn. representa, en relación con los tratados, una manifestación más del principio de supremacía constitucional contenido específicamente en el art. 246 Cn., respecto del cual, y desde la Sentencia de 14-II-1997 dictada en el proceso de Inc. 15-96, esta Sala afirmó que "sustentar como argumento que una ley es inconstitucional porque viola el principio de supremacía constitucional, es incurrir en (...) una frase carente de sentido por sí misma"; ello porque la violación a la supremacía constitucional es un asunto que se determina como resultado del examen de compatibilidad entre el parámetro y el objeto de control, y por lo tanto no puede tenerse como el argumento lógico-jurídico suficiente del actor, para establecer la inconstitucionalidad solicitada. Lo dicho basta para concluir que, al no estar adecuadamente configurada la pretensión sobre este motivo de inconstitucionalidad, debe sobreseerse en la presente sentencia." Parece claro que en este caso se trata de una argumentación deficiente, con relación al supuesto contraste internormativo exigido dentro del fundamento fáctico de la pretensión de inconstitucionalidad, pues para ello se utiliza como premisa (que el Convenio viola la Constitución –en los Arts. 47 y 221 Cn.–) lo que se afirma en la conclusión (que el Convenio viola la Constitución –en el Arts. 145 Cn., que prohíbe ratificar tratados que contradigan la Constitución–). De este modo, aunque se invoquen parámetros de control diversos, por el contenido de uno de éstos, se expone como fundamento de lo que se debe demostrar (una contradicción de la disposición impugnada con la Constitución), precisamente aquello que es objeto de la demostración (que la disposición impugnada contradice la Constitución). Esta Sala no puede examinar pretensiones de inconstitucionalidad formuladas como peticiones de principio o círculos viciosos, lo que se constata en el presente caso desde la propia formulación textual del motivo planteado por el demandante. En consecuencia, se sobreseerá con relación a este motivo. B. En cuanto a las supuestas violaciones del Art. 221 Cn. (prohibición de huelga a los trabajadores públicos) –motivo en el que coinciden ambos demandantes– y la de los Arts. 131 ord. 9º y 227 Cn. (principio de legalidad presupuestaria) –motivo alegado únicamente por el ciudadano Muñoz Canizález– es necesario analizar la estructura de la argumentación utilizada, para identificar la o las premisas fundamentales en que los pretensores sustentan su planteamiento. a. En cuanto al primero de dichos motivos de contenido, el ciudadano Muñoz Canizález expresó que el derecho de libertad sindical "comprende también la libre utilización por los mismos sindicatos de todas las vías y procedimientos que el ordenamiento ofrece para la defensa de los trabajadores (…) Si los servidores públicos tienen reconocido y ejercen un derecho a formar sindicatos, ¿Qué derechos harán valer a través de dicha asociación laboral? Esos derechos no pueden ser otros que los derechos gremiales o laborales (…) Y, por supuesto, entre esos derechos está el derecho a la huelga". En similar sentido, la segunda demanda sostuvo que el Art. 2 del Convenio "tiene como objeto o finalidad, la habilitación para que los servidores públicos constituyan sindicatos (habilitación que como ha quedado demostrada es inconstitucional), valiéndose los sindicatos de la huelga para presionar al Estado y a los entes públicos, para lograr sus objetivos (…) ambas figuras, la sindicalización y la huelga, se encuentran natural y lógicamente unidas, en tanto, no se puede concebir un sindicato sin la capacidad de negociar condiciones de trabajo y de utilizar la huelga como un medio de presión para la solución de los conflictos laborales, siendo claro, pues, que el derecho a la libre sindicalización y el derecho a la huelga son concomitantes (...) Si no es así, carece de sentido que se organicen en sindicato (…) –también dijo que– dentro del género conocido de los derechos de libertad sindical se incluye, además de los derechos de organización, los derechos de actividad o acción del sindicato, necesarios para el cumplimiento de su finalidad institucional de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, y, entre ellos, típicamente los de negociación colectiva, huelga y conflicto colectivo (…) los Arts. 2 y 3 del Convenio 87 son inconstitucionales, porque es a partir de dicha regulación que existe una habilitación legal que garantiza y reconoce a los trabajadores sin distinción alguna el derecho de huelga, en tanto dicho derecho solo puede ser concebido y reconocido como tal en un sistema de libertad sindical (…) un sindicato sin derecho a huelga quedaría, en una sociedad democrática, vaciado prácticamente de contenido." Por otra parte, con relación al motivo de supuesta contradicción entre el derecho de negociación colectiva de los empleados públicos y el principio de legalidad presupuestaria, la primera demanda expresa literalmente: "También el reconocimiento del derecho de la libertad sindical a los servidores públicos les autoriza a ejercer el derecho a la negociación colectiva, lo cual contraría los arts. 131 número 9 y 227 de la Constitución." b. La reseña anterior de los argumentos principales utilizados por los demandantes pone de manifiesto que las alegaciones relativas a la contradicción de los Convenios con la prohibición constitucional de huelga de los empleados públicos y con el principio constitucional de legalidad presupuestaria tienen una premisa común: tanto el derecho de huelga como el de negociación colectiva son expresiones del derecho de libertad sindical. En otras palabras, estas dos violaciones constitucionales alegadas derivan o dependen del reconocimiento del derecho de libertad sindical a los empleados públicos, cuestión que también ha sido sometida a conocimiento de esta Sala, como un motivo separado e independiente, pero que, según la fundamentación fáctica de las pretensiones analizadas, subordinaría, implicaría u originaría, como vicios de inconstitucionalidad "derivados", la contravención a los Arts. 131 Ord. 9º, 221 y 227 Cn. Ello significa que, en la argumentación de los demandantes, las violaciones a los artículos constitucionales antes citados no surgen directamente del contenido atribuido a las disposiciones impugnadas, sino de un elemento intermedio o de una premisa que a su vez debe ser examinada por esta Sala. Las pretensiones de inconstitucionalidad con relación a los Arts. 131 Ord. 9º, 221 y 227 Cn., carecen de autonomía impugnativa o son vicios que están ligados con o que desembocan en la supuesta violación del Art. 47 inc. 1º Cn., de modo que dichas pretensiones adolecen de una configuración inadecuada, porque la violación constitucional esgrimida no deriva directamente del contenido de las disposiciones objeto de control (véase en similar sentido el auto de improcedencia pronunciado en el proceso de inconstitucionalidad 13-2005, del 7-VI-2005). Por lo anterior, se sobreseerá con relación a estos dos motivos. (4). Se expresa a continuación, para claridad sobre los fundamentos y alcances de la presente sentencia, el orden que esta Sala seguirá en el estudio del motivo de inconstitucionalidad planteado, con relación a la supuesta violación del Art. 47 inc. 1º Cn., por los Convenios de la OIT Nº 87 y 98, impugnados en este proceso. En una primera parte (Considerando III): (1) se expondrán algunas consideraciones sobre la relación entre el derecho a la libre asociación y el derecho de libertad sindical; (2) luego se analizarán los aspectos generales del contenido de este último (derecho a la libertad sindical); (3) y de su justificación, a partir de las condiciones de los trabajadores en el sector privado; (4) para proceder a la exposición de algunas de las principales manifestaciones de ese derecho de libertad sindical. En la segunda parte (Considerando IV): (1) se expresará la caracterización básica del vínculo laboral que une al Estado con los empleados públicos; (2) su justificación; (3) su reflejo en la estabilidad laboral de los empleados públicos; (4) así como en el principio constitucional de legalidad presupuestaria; y (5) en la prohibición constitucional de huelga de los empleados públicos. Finalmente (Considerando V): (1) se concretará el alcance del parámetro de control invocado; (2) y se analizarán las disposiciones impugnadas en este proceso, determinando así el alcance del presente fallo. III. (l). El derecho a la libre asociación es reconocido en el artículo 7 de la Constitución, que establece: "Los habitantes de El Salvador tienen derecho a asociarse libremente y a reunirse pacíficamente y sin armas para cualquier objeto lícito. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación". Al respecto, se ha entendido por esta Sala que el derecho de libre asociación es la libertad de los habitantes para constituir y participar en agrupaciones permanentes, cuya finalidad es la consecución de fines pacíficos y lícitos, comunes a quienes las integran. Así también, que su contenido constituye un ámbito de autonomía complejo que alcanza, tanto al derecho para crear asociaciones -derecho subjetivo individual a asociarse- como al establecimiento de condiciones de libre desenvolvimiento de aquéllas -régimen de libertad para las asociaciones-. Sobre los aspectos anteriores se ha dicho que el derecho subjetivo individual a la libre asociación implica que la persona titular del mismo tiene la libertad para constituir una asociación, ingresar a una ya existente, dejar de ingresar e incluso dejar de pertenecer voluntariamente a una de la que ya es miembro. El derecho a la libre asociación comprende un aspecto positivo, que es la libertad de asociarse, y un aspecto negativo, que es la libertad de no asociarse. En su faceta positiva, consiste en la libertad de constituir asociaciones o de adherirse libremente a las ya existentes, sin que los órganos y entes públicos o los particulares puedan impedirlo arbitrariamente; y, en su perspectiva negativa, implica la exclusión de cualquier forma de obligatoriedad de adhesión a una asociación determinada, esto es, la imposibilidad que el titular del derecho pueda ser compelido a formar parte de una asociación. Por otro lado, toda asociación legalmente constituida tiene la capacidad para auto organizarse, es decir, para buscar los mecanismos que le permitan lograr sus fines; en ese sentido, el ordenamiento jurídico confiere capacidad normativa a la asociación por medio de las personas que la constituyen, capacidad que encuentra su materialización en los estatutos de la misma, los que a su vez alcanza con el establecimiento de las condiciones internas de funcionamiento de ésta, así como con la regulación de la condición jurídica de sus miembros, concretamente con el establecimiento de sus derechos y deberes. Dentro del concepto de asociación pueden incluirse diferentes formas asociativas, entre las que están: las de carácter personal, que pretenden satisfacer necesidades morales, recreativas o intelectuales de sus miembros, como lo son las asociaciones religiosas, culturales, deportivas, etc.; las de carácter económico, cuya finalidad principal es el lucro, entre las cuales se pueden citar las diferentes formas de sociedades civiles y mercantiles; las asociaciones de carácter político, como los partidos políticos; las asociaciones de naturaleza socio-económica, cuyo objetivo es lograr el mejoramiento de la condición económica y social de sus miembros. Este último es el caso de los sindicatos. Es decir que el derecho de libertad sindical constituye una manifestación más del derecho de libertad en general y del derecho de asociación en particular, vinculado a su vez con la libertad de trabajo y de industria. (2). La libertad sindical es el derecho de los trabajadores y patronos particulares a formar asociaciones con objetivos no lucrativos, tiene como fundamento la concreción de los derechos de igualdad jurídica en las relaciones laborales y de libertad económica. Es un derecho constitucionalmente reconocido, por medio del cual se permite a los trabajadores y patronos lograr fines lícitos y pacíficos con relación a la protección de sus intereses, quienes para ejercerlo deben cumplir con los requisitos y condiciones legal y constitucionalmente establecidas. En cuanto a las características jurídico-constitucionales del derecho fundamental de libertad sindical, cabría apuntar las siguientes: Posee dos facetas: como libertad sindical individual se predica de los trabajadores y como libertad sindical colectiva se establece respecto de los sindicatos ya constituidos. Se concreta en una libertad positiva –para constituir un sindicato (libertad de constitución) y para afiliarse a uno ya constituido (libertad de afiliación)-, y en una libertad negativa –como libertad para no sindicarse o para abandonar el sindicato al que estuviese afiliado-. La libertad sindical colectiva, por su parte, se concreta en una serie de facultades específicas tales como la libertad de reglamentación, la libertad de representación, la libertad de gestión, la libertad de disolución y la libertad de federación (sentencia de amparo 472-2005, del 5-XII-2006). La libertad sindical, como derecho fundamental, exige algo más que su simple reconocimiento jurídico, puesto que debe ser garantizado frente a todos aquellos sujetos que pudieran atentar contra ella (el Estado, los empresarios u organizaciones empresariales o el propio sindicato). En definitiva, el derecho fundamental a la libre sindicación constituye en la actualidad una conquista irrenunciable e irreversible en el marco de la defensa de los intereses laborales, a los cuales pueden optar en un plano de igualdad patronos y trabajadores (art. 204 CT), en especial, estos últimos, quienes pueden encontrarse imposibilitados de negociar de modo individual condiciones laborales equitativas con la entidad patronal (sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, en el proceso 133-S-01, del 15-VI-2005). En similares términos, con el enfoque de los derechos humanos se ha reconocido que: "la libertad de asociación, en materia sindical, reviste la mayor importancia para la defensa de los intereses legítimos de los trabajadores y se enmarca en el corpus juris de los derechos humanos. La libertad de asociación, en materia laboral, en los términos del artículo 16 de la Convención Americana, comprende un derecho y una libertad, a saber: el derecho a formar asociaciones sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 de aquel precepto convencional y la libertad de toda persona de no ser compelida u obligada a asociarse. El Protocolo de San Salvador de 17 de noviembre de 1988, en su artículo 8.3, recoge la misma idea y precisa que, en materia sindical, "nadie podrá ser obligado a pertenecer a un sindicato" (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros versus Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001). Entonces, los sindicatos son organizaciones compuestas o integradas por personas que, ejerciendo el mismo oficio o profesión, u oficios o profesiones conexas, se juntan para la protección de los intereses que les son comunes. Se trata de asociaciones de personas que no son exclusivas de la clase obrera, ya que también se pueden establecer por los patronos, sean éstos, personas individuales o colectivas -en cuyo caso actúan por medio de sus representantes-. Se trata de entes colectivos cuyo objeto es la defensa de intereses comunes respecto de la actividad laboral de sus integrantes, al punto que puede afirmarse que lo que permite distinguir a un sindicato de las asociaciones en términos generales -creadas en el ejercicio del derecho de libertad de asociación, artículo 7 Cn.-, es su objetivo principal, el cual consiste en mejorar las condiciones de trabajo e intereses "propiamente laborales" de sus agregados, esto es, los intereses económicos, sociales y profesionales que como trabajadores buscan garantizar y proteger. La libertad sindical confiere a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el derecho de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción, con miras a defender todos los intereses profesionales de sus miembros, dentro del respeto de la legalidad. Ello abarca, en particular, el derecho de celebrar reuniones sindicales, el derecho de los dirigentes de tener acceso a los lugares de trabajo, mantener contactos con los miembros de la dirección y, en términos más generales, toda actividad relativa a la defensa de los derechos de sus miembros (HUMBLET, M. et al, "La normas internacionales del trabajo. Un enfoque global", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto, p. 28). (3). En el caso del trabajador privado, la relación laboral que establece con su patrono es de tipo convencional, por ello, en la formación del contrato, que sirve como título de la relación y en el que se determinan los derechos y obligaciones de las dos partes, interviene la voluntad de éstos, en función de sus respectivos intereses particulares. Sin embargo, es claro que en el cumplimiento de su finalidad la empresa privada puede paralizarse, quedando a expensas de las vicisitudes de las crisis económicas, con lo cual los trabajadores del sector privado están inmersos en la incertidumbre de la competencia entre los patronos y de los riesgos que derivan de la falta o disminución de trabajo. Ante estas eventualidades, el trabajador privado se encuentra en posición de desventaja frente al patrono, ya que puede ser cesado de su trabajo -con o sin indemnizaciónpues aunque existan ciertas condiciones legales que el patrono debe cumplir, ocurre a veces que éste no las tiene en cuenta y sin que haya causa legal justificada rescinde el contrato. La estabilidad laboral, en el sector privado sólo se reconoce a los dirigentes sindicales -de acuerdo al contenido del inciso final del artículo 47 Cn.-, que al respecto establece: "Los miembros de las directivas sindicales deberán ser salvadoreños por nacimiento y durante el proceso de su elección y mandato, y hasta después de transcurrido un año de haber cesado en sus funciones, no podrán ser despedidos, suspendidos disciplinariamente, trasladados o desmejorados en sus condiciones de trabajo, sino por justa causa calificada previamente por la autoridad competente". El fuero sindical no es una simple garantía contra el despido, sino contra todo acto atentatorio de la libertad sindical (verbigracia, desmejora en las condiciones de trabajo, traslado a otro establecimiento de la misma empresa sin causa justificada etc.). Es decir, si bien el despido se erige como la sanción de consecuencias más graves, no es la única. Pero, como se ha dicho, esta garantía no rige para los demás trabajadores, sino sólo para los dirigentes sindicales. Es por ello que, frente a esas circunstancias posibles en el ámbito laboral entre particulares, se entiende que a través de la sindicación los trabajadores pueden defender y buscar mejorar sus condiciones laborales. (4). Dentro de ese marco tienen lugar las principales manifestaciones del ejercicio del derecho a la libertad sindical. Los sindicatos -como manifestación de la libertad sindical-, para alcanzar su objetivo o finalidad, buscan establecer con el patrono o dueño del medio de producción una negociación o contratación colectiva, delimitando así: el contenido de la relación laboral; la proyección económica y social de la relación; la política salarial que el sindicato deberá ejercitar en función de los elementos económicos en juego, así como también el nivel de empleo; los precios; y, en cierta forma, los beneficios del empresario y las retribuciones o compensaciones de los trabajadores como fuerza laboral determinante de la producción de aquellos beneficios o lucros. Además, mediante la negociación colectiva se determina la conveniencia o inconveniencia de llevar un posible conflicto laboral a arbitraje, así como las responsabilidades sociales, económicas y jurídicas de las partes. La negociación colectiva se concibe como la actividad o proceso encaminado a la conclusión de un acuerdo colectivo. En las normas internacionales del trabajo, la expresión "negociación colectiva" comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de empleadores, por una parte, y una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de: a) fijar las condiciones de trabajo y empleo, o b) regular las relaciones entre empleadores y trabajadores, o c) regular las relaciones entre empleadores o sus organizaciones y una organización o varias organizaciones de trabajadores. Por su finalidad y contenido, se comprende fácilmente que los acuerdos o convenios derivados de la negociación colectiva sea una de las fuentes principales del Derecho del Trabajo. (HUMBLET, M. et al, "La normas internacionales del trabajo. Un enfoque global", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto, pp. 34-35). Como otra de las expresiones más importantes de la libertad sindical, se reconoce que los trabajadores, para poder fomentar y defender sus intereses, necesitan disponer de medios de acción que les permitan ejercer presiones para el logro de sus reivindicaciones. En una relación económica tradicional, uno de los medios de presión de que disponen los trabajadores consiste en interrumpir la prestación de sus servicios retirando temporalmente su fuerza de trabajo, con arreglo a diversas modalidades, con lo cual se trata de ocasionar un costo al empleador para inducirlo a hacer concesiones. Si bien no figura expresamente en la Constitución de la OIT y tampoco está específicamente reconocido en los Convenios núms. 87 y 98, en el Derecho Internacional del Trabajo se considera que el derecho de huelga es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones, aunque únicamente en la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos. Se trata entonces de una manifestación concreta del derecho de sindicación, pero no es un derecho absoluto y, en circunstancias excepcionales, pueden preverse restricciones e incluso prohibiciones del mismo respecto de algunas categorías de trabajadores. En las propias normas internacionales del trabajo se admite que si el derecho de huelga es objeto de restricciones o de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias. Por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación, que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, "Estudio general de 1994. Libertad sindical y negociación colectiva: El derecho de huelga", en: Oficina Internacional del Trabajo, Biblioteca Electrónica de Normas Internacionales del Trabajo, Ginebra, 2003, disco compacto). Todo ello resulta lógico e incluso es necesario si el trabajador se encuentra inmerso en el sector privado de la producción. En este punto vale la pena aclarar que, como manifestación del derecho de libertad sindical, que en su dimensión individual se predica de los trabajadores, la titularidad del derecho de huelga no se atribuye exclusiva e indefectiblemente a los sindicatos. Un trabajador no tiene que afiliarse a un sindicato para ejercer su derecho a la huelga, porque precisamente en ello radica el aspecto negativo de la libertad sindical. Del mismo modo y como se ha dicho, el reconocimiento de la libertad sindical no es incompatible con una restricción o hasta prohibición del derecho de huelga. Menos puede aceptarse una inferencia basada en un sentido inverso de la relación: que la imposición de una prohibición de huelga implique el reconocimiento del genérico derecho de libertad sindical, sobre todo si la primera se inserta en un contexto laboral y en un régimen jurídico diverso del que justifica el segundo. IV. (1). A diferencia de los trabajadores privados, en el sector público, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien -de forma general e impersonal- establece por mandato constitucional y legal, las condiciones de los servicios públicos y decide, por complejos mecanismos, a quién se nombra para la prestación de los mismos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicos con el Estado es de derecho público administrativo (SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997, p. 23; PAREJO ALFONSO, L. et al, Manual de Derecho Administrativo, Parte Especial, Barcelona, Ariel, 5ª. Ed., 1998, Vol. 2, p.4; y RENNELA, M., "Empleo público. Naturaleza jurídica de la relación de empleo público y sus consecuencias. La situación en la jurisprudencia", en: AGUILAR VALDEZ, O. et al, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, Rap, 2005, p. 248). La jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que: "en el sistema constitucional salvadoreño aparece evidente que, en cuanto la organización administrativa en abstracto es conformada por un acto material y formalmente legislativo, se trata de la configuración de un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado. Lo anterior significa que el acto jurídico que estipula en abstracto la organización administrativa, y que incluye - claro está - el número y distribución de plazas, es una ley; en consecuencia, la determinación de los derechos y deberes de los servidores públicos - ingreso, estabilidad, ascenso, etcétera - derivan de una situación general e impersonal, no de una situación contractual (…) De lo dicho en los párrafos anteriores, deviene que la situación jurídica general de cada servidor público -en atención al principio de conveniencia pública, derivación de la preeminencia del interés público sobre el interés privado, art. 246 inc. 2º de la Constitución, que se citó arriba- se diseña por el legislador en atención al interés público, no para casos individuales o particulares" (sentencia de inconstitucionalidad 17-95, del 14-XII-1995). De igual manera, se ha determinado que: "El servidor público, desde el momento que asume su función y en ciertos casos desde que jura desempeñar fielmente el cargo, contrae múltiples deberes que son propios de su labor, es decir, obligaciones que imperativamente debe cumplir y que se vinculan, en mayor o menor medida, al correcto desempeño de su cometido, al máximo grado de dedicación y eficacia que debe poner al realizarlo" (sentencia de inconstitucionalidad 488, del 20-VI-1999). Lo anterior implica que el trabajador que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legalmente y, por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de constitucionalidad y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo del ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria del empleado público. (2) La naturaleza jurídica de ese vínculo deriva de la organización constitucional del servicio que se presta, de la actividad administrativa que se cumple en relación con un interés de carácter general que prevalece sobre el de los particulares. El servidor público efectúa una actividad de orden y naturaleza pública, a través de la cual el Estado cumple, por mandato constitucional, con un servicio a desarrollar en bien de la población en general y sin fines de lucro. En el caso del servidor público, el interés que determina su labor se vincula estrictamente con las necesidades y conveniencias generales, delimitadas por el ordenamiento jurídico –Constitución y leyes administrativas- y desarrolladas por los entes públicos. El interés que se satisface es el interés de la población, que es la que recibe los servicios públicos –seguridad ciudadana, salud pública, educación, etc.– o ve realizadas debidamente las funciones públicas. Por lo anterior es aceptable concebir al servicio público como una función social del Estado, fundamento de un imperativo ético y no sólo jurídico, el cual se hace extensivo a todo el estamento funcional, sin distinción de rangos ni jerarquías; por tanto, se supone que no exista entre el servidor y la administración pública una oposición de intereses, ya que a ésta no se le puede concebir como un mero patrono pues no persigue el lucro- ni a aquéllos como meros trabajadores. De este modo, con relación al servicio público, las normas que rigen la relación laboral no ponen el acento en la tutela del trabajador, ni en la visión del beneficio económico de la empresa, sino, por el contrario, en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la función administrativa como medio para la obtención del bien común. En consecuencia, la aplicación de las normas laborales al empleo público debe tener, en rigor, un carácter instrumental, supletorio, analógico y condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio previo de compatibilidad (RODRÍGUEZ, M., "La laboralización del empleo público. Sentido y consecuencias", en: AGUILAR VALDEZ, O. et al, Organización administrativa, función pública y dominio público, Buenos Aires, Rap, 2005, p. 317; y SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la función pública, Madrid, Tecnos, 2ª. Ed., 1997, p. 81). En tal sentido, el Estado no puede ni debe confundirse con la categoría patronal, antes bien debe observarse como un medio o instrumento ingeniosamente establecido por el pueblo y para el pueblo, por el ciudadano y para el ciudadano, por una democracia acorde a la concepción personalista plasmada en el Art. 1 Cn., que en lo pertinente proclama: "El Salvador reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, que está organizado para la consecución de la justicia, de la seguridad jurídica y del bien común." De manera que el concepto de patrono o patronos es constitucionalmente incompatible en la relación de funciones públicas. La extensión del concepto "patrono" respecto del Estado o de sus funcionarios dentro del gobierno es desde luego un acomodo figurado o una licencia terminológica, pero en modo alguno corresponde a su significado propio o estricto. Con todo, si se admite la calidad "patronal" del Estado o de sus funcionarios, dicha calidad no puede ser cien por ciento equivalente a la de los sujetos comprendidos por el significado estricto del término. Otro tanto acontece en el extremo opuesto: quien sirve en la función pública desempeña un trabajo no equiparable en un cien por ciento al que desempeña un trabajador ordinario o tradicional; todo porque, en realidad, el destinatario de los servicios públicos que debe asumir el Estado es el pueblo (MEILAN GIL, J.L., "El servicio público en el Derecho actual", en: Revista de Derecho Administrativo, Año 6, Buenos Aires, Depalma, 1993, p. 348). (3). En el sector público, a consecuencia de la relación que existe entre el Estado y sus servidores, éstos sólo pueden ser separados de sus cargos o empleos, a partir de causa legal justificada y a través de los medios procesales previamente establecidos por ley. La Constitución, en sus artículos 218 al 222 establece el régimen administrativo, por medio del cual no sólo se establecen las condiciones de ingreso del servidor público a la administración, sino además, se reconoce en la norma constitucional que estas personas gozan de estabilidad laboral. Los servidores públicos, a diferencia de los trabajadores del sector privado, cuentan en este punto con una serie de prerrogativas derivadas del hecho que el Estado y los servicios públicos que presta son permanentes; no pueden, de manera alguna, dejar de cumplir sus funciones. En armonía con las ideas antes expuestas, este Tribunal ha aclarado que el derecho a la estabilidad laboral "no está concebido en beneficio de la persona física que ocupa el cargo, sino que el mismo actúa como garantía para que las actuaciones de los servidores públicos se ajusten a la Constitución y a la ley. Y es que la estructura orgánica del Estado no responde a intereses particulares, sino que debe considerarse portadora de un interés público, por lo que el elemento garantizador de la situación del servidor público -la estabilidad en el cargo- es, en puridad, garantía de la realización del interés público. Es en tal contexto que debe entenderse la protección del servidor público, pues, si partimos de la idea que el interés público está presente en la estructura orgánica del Estado, tal protección al servidor público obedece a dos razones concretas: la primera de tipo político, en el sentido que deben neutralizar las denominadas políticas de despojo, esto es, obligar al servidor público a servir a intereses partidarios por el temor a la destitución, cesación o despido; y la segunda de tipo técnico, en el sentido que la estabilidad en el cargo es exigida por la especialización de las funciones a través de la experiencia en el cargo. La regulación sobre las potestades, competencias y funciones públicas exige que sea garantizado el cumplimiento objetivo y riguroso de las disposiciones legales, objetivo éste que se ve facilitado asegurando al servidor público que si cumple con los deberes de su cargo no será arbitraria, discrecional o abruptamente destituido o cesado" (sentencia de amparo 151-97, de 8-XII-1998). (4). Por otra parte, el régimen de Derecho Público a que están sometidos los servidores públicos se coordina con el principio según el cual los funcionarios del Estado no son más que delegados del pueblo, quien en definitiva es el beneficiario de todo cuando debe ejecutar el Estado por medio de aquellos delegados. Como sostuvo este Tribunal en la Sentencia de inconstitucionalidad 8-97 Ac., de 23-III-2001, "El principio de legalidad –o mejor aun, de juridicidad– es una exigencia derivada del Estado de Derecho, y se expresa de dos maneras, sea que proyecte su incidencia sobre la actuación de los particulares, o sobre la actuación de los funcionarios públicos. En una primera dimensión, y visto el art. 8 Cn. en conexión con el art. 1 Cn., la juridicidad implica que la persona humana, en ejercicio de su libertad inherente, puede realizar todas aquellas conductas que no le estén prohibidas por la ley, o dejar de hacer todas aquellas conductas que no le estén mandadas por la ley (…) la ley se convierte para la persona natural en una vinculación negativa, es decir, una limitación a un ámbito de actuación que, en principio, es general y amplio y depende del libre albedrío de la persona humana. En cambio, en una segunda dimensión, y visto el art. 8 Cn. en conexión con el art. 86 inc. 3° Cn., se establece que los órganos estatales y entes públicos, actuando por medio de los funcionarios públicos, deben hacer aquello que la ley les manda hacer, y deben abstenerse de hacer aquello que la ley no les autoriza hacer; es decir que desde su creación y asignación de atribuciones, los entes públicos y órganos estatales están sometidos al alcance del mandato recibido por la ley que, en este caso, se convierte para ellos en una vinculación positiva." La precisión sobre la denominación de este principio, en el sentido que es preferible identificarlo como "juridicidad" se debe a que la expresión "ley" utilizada en el Art. 86 de la Constitución, comprende en primer término al contenido de las disposiciones de la propia Ley Fundamental – por lo que también se habla del principio de constitucionalidad–. Esto es importante resaltarlo sobre todo en el caso que, como en el presente, una interpretación basada en la indispensable coherencia y concordancia práctica de las normas constitucionales determina que únicamente con base en una regulación expresa de la propia Ley Suprema, sería posible reconocer ciertas facultades o atribuciones de los funcionarios públicos. En definitiva, no puede aplicarse a éstos la dimensión de vinculación negativa que sólo es admisible con relación a las personas particulares, tal como se ha planteado en los informes relacionados en la presente sentencia (Considerando, apartados I.4.B.a y I.5.B.a). La fuerte e ineludible vinculación del principio de constitucionalidad, a diferencia de lo que se expone en el informe respectivo, relacionado en el Nº 5 del Considerando I, es reconocida en el seno de la Asamblea Legislativa, pues en la propuesta del proyecto de Acuerdo de Reformas Constitucionales Nº1 –aludida en la fotocopia certificada de las discusiones de la Comisión Legislativa que analizó la aprobación de los Convenios de la OIT impugnados en este proceso–, que se refiere al Art. 47 Cn., los considerandos literalmente expresan: "I. Que la Constitución de la República en su artículo 47 consagra el derecho de sindicación de los trabajadores privados, y con relación a los trabajadores del sector público, reconoce únicamente este derecho a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. II. Que los demás trabajadores del Estado y municipales, son parte de la clase trabajadora en general, por lo que se hace necesario regular el ejercicio del derecho de libre sindicación a favor de los mismos, excluyendo los que de acuerdo a la Constitución y Convenios Internacionales no pueden gozar de este derecho. III. Que careciendo nuestro ordenamiento constitucional de disposiciones habilitantes para el ejercicio del derecho de libre sindicación por parte de todos los trabajadores del Estado y municipales, es necesario emitir las reformas constitucionales pertinentes." Ante esa especie de confesión, relevo de prueba. Por otro lado, dentro de las expresiones concretas de los principios de constitucionalidad y de legalidad en esta materia, toda pretensión de mejora laboral de los servidores públicos está sujeta al previo cumplimiento del contenido y alcance de los principios indicados, por parte del ente estatal responsable. Es decir, según dichos principios, los entes del Estado sólo pueden hacer aquello que la norma jurídica les faculta, debiendo abstenerse de aquello que la norma no les autoriza. Por ejemplo, la Constitución no establece la atribución para que el titular de una institución estatal negocie colectivamente condiciones laborales distintas a las que el régimen del sector admite. Vale señalar el caso de las mejoras salariales, en donde el ente del Estado no puede sustraerse del marco legal y hacer cambios de partidas presupuestarias, ya que éstas permanecen delimitadas presupuestariamente para cada año fiscal por la Asamblea Legislativa y se contienen en la Ley de Presupuesto y la Ley de Salarios correspondientes a ese período, por lo que todo cambio de asignación sobre salarios supone una reforma a la ley por parte de la Asamblea Legislativa, situación que queda fuera del marco de competencia de los demás entes públicos. Consecuentemente, la falta de autorización constitucional a que se hace referencia no representa un olvido u omisión o una laguna que pueda suplirse en uso de poderes discrecionales. En reflejo de la vinculación positiva del principio de constitucionalidad, según se expuso en el párrafo antecedente, las únicas excepciones a esa competencia reservada a la Asamblea Legislativa en la eventual modificación de partidas presupuestarias, se regulan expresamente en la propia Ley Suprema, que en el Art. 229 establece: "El Organo Ejecutivo, con las formalidades legales, podrá efectuar transferencias entre partidas de un mismo ramo u organismo administrativo, excepto las que en el Presupuesto se declaren intransferibles. Igual facultad tendrá el Organo Judicial en lo que respecta a las partidas de su presupuesto, cumpliendo con las mismas formalidades legales." (5). De igual manera, entre las particularidades esenciales del régimen estatutario de los empleados públicos puede mencionarse la prohibición constitucional establecida en el Art. 221 Cn., que se relaciona con la continuidad de la función administrativa y de servicios públicos, ya aludida. Como fundamento de dicha prohibición, la doctrina expone que "…la continuidad integra el sistema jurídico o "status" del servicio público, todo aquello que atente contra dicho sistema jurídico, o contra dicho "status", ha de tenerse por "ajurídico" o contrario a Derecho, sin que para esto se requiera una norma que expresamente lo establezca, pues ello es de "principio" en esta materia; correlativamente, para admitir, la licitud de los actos que vulneren ese sistema jurídico es indispensable la existencia de una norma que así lo autorice. De todo esto deriva la ilicitud e improcedencia de la huelga en materia de servicios públicos (…) La huelga es el hecho que subordina el funcionamiento de un servicio público, es decir, la satisfacción de una necesidad general, a los intereses particulares de los agentes. Por respetables que fuesen estos intereses particulares, no pueden prevalecer sobre el interés general representado por el servicio público. El régimen del servicio público descansa sobre la supremacía del interés general. La huelga es, pues, por parte de los agentes del servicio público, un hecho ilícito (…) Quienes ingresan como obreros, empleados o funcionarios de una entidad o empresa encargada de la prestación de un servicio público, virtualmente aceptan el régimen jurídico pertinente, renunciando así a plantear reclamos recurriendo a esas situaciones de fuerza o presión." (Marienhoff, M., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1993, Tomo II, pp. 69, 74-75). Esta Sala ha confirmado dicha prohibición constitucional, al sostener que: "La misma situación de prestar servicios al Estado o a cualquier ente descentralizado, la naturaleza de dicha prestación de servicio personal y la calidad de el ente para el cual trabaja o despliega su fuerza laboral, hacen improcedente que exista un derecho de huelga para estos trabajadores, ya que, si se admite tal situación, ello implicaría que la función estatal se viera afectada cada vez que los servidores públicos decidan ir a huelga, trayendo como consecuencia, el entorpecimiento de aquellas funciones de interés general. Por esa razón, en la Constitución vigente no se consideró procedente otorgar el derecho de huelga a los servidores públicos, prohibiéndoles el referido derecho en el artículo 221 de la Constitución. Es claro que, desde el punto de vista constitucional no existe el derecho a la huelga para los servidores públicos, pues existe prohibición expresa en dicha normativa -Art. 221 Cn.-; esta disposición es de carácter excepcional en relación a la regla general prescrita en el Art. 48 Cn., y tal prohibición es extensiva a todo aquel que se encuentre vinculado por un contrato de trabajo con el Estado o con cualquier ente público" (sentencia de inconstitucionalidad 4-88, del 20-VI-1999). V. (1). Teniendo como base los argumentos y fundamentos dados en los considerandos que preceden, esta Sala concreta que el contenido del parámetro de constitucionalidad fue delimitado por el constituyente en el sentido de reconocer el derecho de libertad sindical a los patronos y trabajadores privados, como consecuencia de las circunstancias que antes se han señalado. También el constituyente incorpora en el ámbito de ese derecho a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas, no porque éstas sean entes privados, sino porque disponen de su propio patrimonio y en ese sentido lo utilizarán de acuerdo a sus necesidades. Además, según las respectivas actividades que dichas instituciones realicen, en caso de ser necesario, el Estado siempre podrá asumir directamente la prestación de los servicios públicos, "cuando los intereses sociales así lo exijan", Art. 110 inc. 4º Cn. Ahora bien, la exclusión que hace el constituyente no puede ser entendida como contraria a la Constitución, ya que es la misma norma constitucional la que no comprende a los servidores públicos dentro del ámbito del derecho de libertad sindical; pero como contraparte a esa exclusión, se establece el régimen administrativo del artículo 218 al 222 de la misma Constitución, en donde se contiene no sólo los deberes de los servidores públicos sino además se reconoce como parte de los derechos de éstos, el de estabilidad laboral. En consecuencia, la vigente Constitución reconoce un derecho general de asociación - artículo 7 Cn.-, es decir, cualquier persona puede asociarse libremente con otra u otras para constituir entes colectivos; sin embargo, no reconoce un derecho de libertad sindical en sentido general - artículo 47 inciso l° Cn.-, sino que lo hace de forma particular para los patronos y los trabajadores del sector privado y de las instituciones oficiales autónomas. Es de forma particular, porque no se establece un derecho de libertad sindical para todo trabajador, lo hace únicamente para un sector laboral; aspecto que es regulado en igual sentido por el Código de Trabajo, específicamente en el artículo 204. (2). Del análisis de las disposiciones impugnadas, que integran el contenido de los Convenios de la OIT números 87 y 98, se constata que la contradicción con el Art. 47 inc. 1º Cn., se circunscribe al Art. 2 del Convenio Nº 87, en cuanto dispone que "Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas." De acuerdo con la interpretación constitucional justificada en esta sentencia, parece claro que la expresión "sin ninguna distinción" utilizada por el Art. 2 del Convenio 87, como fórmula expansiva del derecho a la libertad sindical, es contraria a la Constitución, puesto que la Ley Fundamental sí distingue entre los titulares de tal derecho, al reconocerlo expresamente en forma particularizada y limitada a ciertas categorías subjetivas, dentro de las cuales no se encuentran los empleados públicos, por cuanto la Constitución establece para estos servidores un régimen de derecho público administrativo que es incompatible con la titularidad y el ejercicio del derecho a la libertad sindical, en los términos regulados por los Convenios de la OIT impugnados en este proceso. Sin embargo, el resto del contenido de las disposiciones impugnadas admite una interpretación conforme a la Constitución, en el sentido que la regulación a que se refieren, así como cualquier otra incorporada al ordenamiento jurídico vigente para regular el ejercicio del derecho de libertad sindical, es aplicable únicamente a los sujetos identificados expresamente en el Art. 47 inc. 1º Cn. Por tanto: Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla: 1. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, en cuanto a la inconstitucionalidad por vicio de forma del Convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número 87 relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, por la supuesta violación al artículo 145 de la Constitución. 2. Sobreséese en el presente proceso respecto de las pretensiones expuestas por los ciudadanos Rafael Arturo Muñoz Canizález y Josué Gustavo Adolfo Torres Rivera, en sus respectivas demandas, el primero en cuanto a la inconstitucionalidad de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación" y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva"; y del segundo, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Arts. 2 y 3 del primero de los Convenios antes relacionados, por la supuesta violación al artículo 221 de la Constitución. 3. Sobreséese en el presente proceso respecto de las pretensiones expuestas por el ciudadano Rafael Arturo Muñoz Canizález, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) número: (i) 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación" y (ii) 98 "Convenio relativo a la Aplicación de los Principios del Derecho de Sindicación y de Negociación Colectiva", por la supuesta violación a los artículos 131 Ord. 9º y 227 de la Constitución. 4. Declárase, de un modo general y obligatorio, que la expresión "sin ninguna distinción" utilizada por el Art. 2 del Convenio de la OIT Nº 87 "Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación", es inconstitucional porque contraviene el artículo 47 inc. 1º de la Constitución, en tanto que esa fórmula del Convenio extiende el derecho a la libertad sindical hacia los empleados públicos, quienes no están comprendidos en la determinación constitucional de los titulares de ese derecho. 5. Notifíquese la presente decisión a todos los intervinientes. 6. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---------------------A. G. CALDERON--------------------------J. N. CASTANEDA S.-------------------M. CLARA--------------E. ENRIQUE ACOSTA----------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN--------------S. RIVAS DE AVENDAÑO--------------RUBRICADAS. Voto disidente de la Magistrada Dra. Victoria Marina Velásquez de Avilés. No concurro con mi voto a la formación de la anterior resolución, por las razones siguientes: I. Básicamente, estoy en desacuerdo con la interpretación que mis colegas han efectuado del art. 47 inc. 1° Cn.; previo a señalar la inconsistencia que encuentro en la misma, no atinente –a mi juicio– con lo que constitucionalmente correspondería, haré algunas consideraciones sobre el punto discordante y la justificación de las decisiones judiciales. 1. La interpretación jurídica es aquella actividad intelectual consistente en establecer de modo preciso el sentido de una norma. Se parte, pues, de que algunas normas no son del todo claras, pues, de lo contrario, no sería necesaria la interpretación. En otras palabras, muchas normas tienen un cierto grado de indeterminación, que es necesario despejar a través de la labor hermenéutica. Esa ambigüedad depende de la mayor o menor claridad de los términos en que se construye la norma en cuestión. Ahora, si muchas de ellas ofrecen una cierta duda en cuanto a su significado, también hay que aclarar que, en tanto aquéllas se componen de palabras que forman parte de un lenguaje compartido, tampoco son absolutamente indeterminadas. Existen distintos métodos de interpretación jurídica. No es necesario exponerlos aquí. Baste con mencionar los considerados como métodos "tradicionales" o "clásicos" de la interpretación jurídica: el gramatical, el sistemático, el subjetivo y el teleológico. La opinión mayoritaria es que no existe una jerarquía o un orden en el que estos métodos hermenéuticos deban ser empleados. Empero, es obvio que toda interpretación debe comenzar por establecer el significado corriente de las palabras contenidas en la norma. Por otro lado, la norma en ningún momento puede interpretarse aisladamente, sino que siempre debe descifrarse integralmente como parte de un sistema mayor (un capítulo, un cuerpo legal o todo el ordenamiento jurídico). Al lado de esos métodos generales, existen ciertos recursos argumentativos especiales –derivados de la lógica jurídica–, como son –por ejemplo– los argumentos analógico, a contrario, de reducción al absurdo, a fortiori, etc. La interpretación también puede apoyarse en la doctrina – cualquier rama del Derecho– y en los precedentes judiciales. En este último caso, merece destacarse el "autoprecedente", que es aquel que, en principio, por razones de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley, vincula al propio tribunal que lo pronunció (sobre este punto se volverá más abajo). Por otro lado, existen criterios interpretativos exclusivos de ciertos sectores del ordenamiento jurídico –por ejemplo, el principio in dubio pro operario en el Derecho Laboral, el principio in dubio pro reo en Derecho Penal o el criterio de la voluntad de las partes en el Derecho Civil–. Los métodos y argumentos de la interpretación pueden utilizarse aisladamente –lo que no es recomendable– o de forma combinada –lo que justifica mejor la decisión–. En la práctica, el operador hace ciertas valoraciones para elegir una(s) u otra(s) herramienta(s). Y hay que decirlo claramente: la opción por uno u otro método o argumento puede llevar a conclusiones radicalmente diferentes en cuanto al sentido de una misma disposición, y consecuentemente, a distintas decisiones judiciales. Por ello, es innegable que en toda labor interpretativa hay una dosis de discrecionalidad. Ahora bien, cuanto mayores y mejores argumentos sostengan una decisión, mejor podrá defenderse ante las partes y ante la sociedad. 2. Es innegable que el art. 47 inc. 1° Cn. ofrece considerables problemas interpretativos, lo que hace que el presente sea un caso difícil, exigiendo de esta Sala un plus de justificación, algo que, a mi criterio, no se cumplió en la resolución precedente. A. El art. 47 inc. 1° Cn., desde el punto de vista de la interpretación, es problemático, no por lo que dice, sino por lo que calla. En ese sentido, se trata de un problema ligado al contexto sistémico en el que se inserta aquél artículo, pues, en la medida en que el referido artículo es silencioso, la solución ha de buscarse dentro del sistema al que el mismo pertenece, en este caso, la Constitución. El art. 47 Cn., en su inc. 1°, establece: "Los patronos y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y cualquiera que sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas". La norma transcrita reconoce la libertad sindical a los patronos y trabajadores privados y a los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas. Ahora bien, tenemos otro segmento importante como son los trabajadores del sector público –a nivel central o municipal–. El art. 47 inc. 1° Cn. no se pronuncia al respecto. Se trata, indudablemente, de una laguna normativa. En ningún momento –si no se quiere crear Derecho, en vez de interpretarlo– podría argumentarse que la disposición comentada prohíbe la libertad sindical a los trabajadores públicos. Sostener enfáticamente que el precepto referido veda el derecho de sindicación a dichos trabajadores es simplemente rebasar las posibilidades interpretativas que el mismo ofrece, pues hasta allí no se ha desentrañado el espíritu de tal norma. Ahora bien, si estamos ante una laguna, desde el punto de vista de la lógica jurídica, no podría aplicarse el argumento a contrario, como hacen los demandantes en el presente proceso, con acompañamiento de mis colegas, cuando dicen: "…la Ley Fundamental sí distingue entre los titulares de tal derecho [la libertad sindical], al reconocerlo expresamente en forma particularizada y limitada a ciertas categorías subjetivas, dentro de las cuales no se encuentran los empleados públicos…" (subrayado mío). Me parece que los compañeros de Sala han justificado esta opción interpretativa apoyándose sólo en argumentos de doctrina (esto lo examinaré más abajo). De acuerdo con la lógica jurídica, el argumento a contrario solamente puede aplicarse cuando la norma tiene estructura bicondicional ("sí y sólo sí"). Sería el caso, por ejemplo, que el art. 47 Cn. en su inciso 1° dispusiera: "Sólo los patronos y trabajadores privados tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos" o "Se reconoce exclusivamente a los patronos y trabajadores privados el derecho de asociarse libremente…". No obstante, el precepto en estudio tiene la estructura de un condicional simple: "Si se es trabajador o patrono privado, entonces se tiene derecho a formar sindicatos". En este caso, es lógicamente desacertado el razonamiento que aplica el argumento a contrario. Y es que, como he dicho, aquí estamos, más bien, ante una laguna normativa. Para el caso, lo que procedería invocar es la integración del Derecho, como un recurso para obtener una justa y coherente interpretación, ya sea acudiendo a normas internas (autointegración) o externas al sistema (heterointegración). Ello porque tenemos que convenir que el ordenamiento jurídico debe ser pleno y coherente –al menos, así debemos entenderlo si queremos que haya una meridiana seguridad jurídica–. Indudablemente, en el caso de una laguna en sede constitucional, sólo procede la autointegración, es decir que la solución ha de buscarse dentro del mismo texto de la Norma Fundamental. B. A mi juicio, la plenitud de la Constitución en materia de libertad sindical se alcanza integrando el art. 47 inc. 1° Cn. con el art. 8 Cn., que regula lo que se conoce como "derecho general de libertad", el cual, en una canónica y elocuente formulación, dispone: "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni a privarse de lo que ella no prohíbe". Si bien este derecho es tributario de una concepción individualista del Derecho –propia del Estado Liberal decimonónico–, en la actualidad podemos darle una lectura revitalizada, más acorde con el Estado Constitucional de Derecho en el que vivimos –o deseamos vivir–, en el cual el poder político es completamente instrumental respecto de los seres humanos. A mi modo de ver, el derecho general de libertad, plasmado en el art. 8 Cn., es la norma que define nuestro sistema jurídico, y en particular, el capítulo de los derechos fundamentales. Ya no podemos concebir aquél sistema como lo hiciera Thomas Hobbes en la época del absolutismo, en cuanto que el poder político goza de legitimidad para establecer todas aquellas prohibiciones que le plazcan, con el único límite del respeto a los derechos fundamentales específicos reconocidos en el ordenamiento jurídico. En un Estado Constitucional de Derecho suponemos lo contrario: que la libertad es la regla general, estando únicamente limitada por las prohibiciones que el ordenamiento expresamente prevé, las cuales, por ende, deben estar especialmente justificadas. Puede decirse, entonces, que en virtud del art. 8 Cn. todos los derechos fundamentales se reconducen a la libertad jurídica, la cual coincide con la libertad natural de los seres humanos. A eso me refiero cuando caracterizo al derecho general de libertad como la norma que define nuestro sistema constitucional de derechos. El art. 8 Cn. debe interpretarse, entonces, como el derecho de hacer u omitir todo aquello que no prohíba una ley formal y materialmente constitucional –aquí la justificación–. En otras palabras, la libertad general, aunque inicialmente es ilimitada, más adelante puede sufrir restricciones legales, pero éstas deben ampararse en algún valor, principio o derecho constitucional cuya preservación requiera cierto límite de la libertad. C. Partiendo de lo anterior, la solución al problema interpretativo que plantea el art. 47 inc. 1° Cn. aparece naturalmente. Admitiendo que la libertad es la regla general en nuestro sistema de derechos fundamentales, la omisión de dicho artículo, en cuanto a la regulación de la libertad sindical respecto de los patronos y trabajadores públicos, no podría entenderse nunca como una prohibición. Al contrario, ese silencio sólo puede conducirnos a la libertad innata de los seres humanos, reconocida sabiamente en el art. 8 Cn. Apoyan esta opción interpretativa dos justificaciones más. En primer lugar, el principio in dubio pro libertate o favor libertatis, en cuya virtud, entre dos interpretaciones posibles de un precepto, una que limite la libertad y otra que la favorezca, debe darse preferencia a esta última. Esta misma Sala ha utilizado dicho criterio en algunos casos (por ejemplo, en la sentencia de 1-IV2004, Inc. 52-2003 ac., Considerando V 3). En segundo lugar, el art. 52 inc. 2º Cn., que advierte que la enumeración de determinados derechos laborales en la Constitución no excluye otros que deriven de la justicia social, lo cual, cuando menos, debe entenderse como una vocación expansiva de los derechos reconocidos en la Constitución –entre éstos, la libertad sindical–. D. Por las anteriores razones, sostengo que la decisión de mis compañeros de Sala no es la que constitucionalmente correspondía, pues la misma únicamente se justifica en argumentos doctrinarios de corte administrativista, los cuales, está de más decirlo, ceden con gran facilidad ante el derecho general de libertad, norma que, como aquí he defendido, da plenitud a nuestro sistema jurídico. II. Habiendo expuesto mi posición, paso a revisar brevemente algunas deficiencias específicas advertidas en la sentencia de la que disiento. 1. Me llama la atención que en el Considerando III (2) se define la libertad sindical como "el derecho de los trabajadores y patronos particulares a formar asociaciones..." (subrayado mío), con lo que se pretende sugerir que el otorgamiento de la titularidad de la libertad sindical a los trabajadores privados es parte del contenido esencial de este derecho, cuando debe recordarse que los derechos fundamentales, por regla general, son universales. En principio, las únicas limitaciones a la titularidad que admiten los derechos fundamentales son aquellas que se incardinan en el proceso de especificación o concreción de los derechos fundamentales –por ejemplo, derechos de las mujeres, de los niños, de los adultos mayores, de los consumidores, etc.–. Dos párrafos más adelante se reconoce que la libertad sindical es un derecho fundamental que "constituye en la actualidad una conquista irrenunciable e irreversible en el marco de la defensa de los intereses laborales" (subrayado mío), cuando lo que se ha hecho en esta sentencia, de la cual me aparto, es precisamente revertir el reconocimiento de la libertad sindical a los trabajadores públicos que el Estado salvadoreño ya había efectuado al ratificar los Convenios 87 y 98 de la OIT. Es contradictorio, por otro lado, que, al mismo tiempo que se define la libertad sindical como el derecho de los trabajadores particulares, se cita la sentencia de 2-II-2001 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, en la cual, correctamente, se define la libertad sindical como "el derecho a formar asociaciones sin restricciones distintas a las permitidas en los incisos 2 y 3 en aquel precepto convencional [el art. 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos]", ninguna de las cuales tiene que ver con la limitación de la titularidad de ese derecho a los trabajadores públicos (salvo el inciso 3 que permite restringir el referido derecho a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía, pero éste sólo es un subconjunto reducido de los trabajadores públicos). 2. Básicamente, como he cuestionado, la sentencia de la que discrepo parte de un enfoque de Derecho Administrativo que señala una serie de diferencias entre la relación laboral existente entre el trabajador privado y su patrono, por un lado, y la relación entre el servidor público y el Estado, por otro. En síntesis, se argumenta que en el sector privado la relación laboral es de tipo convencional, por lo cual, en la formación del contrato, en el que se determinan los derechos y obligaciones de las partes, interviene la voluntad de éstas, en función de sus respectivos intereses particulares. En cambio, en el sector público, se aduce, la relación laboral que se establece entre el servidor y el Estado está unilateralmente determinada por este último, quien establece, por mandato constitucional y legal, las condiciones de los servicios públicos, con lo cual, el nexo que liga a los servidores públicos con el Estado es de Derecho Público Administrativo. Partiendo de esta diferencia –y otras consideraciones similares–, llegan a la conclusión de que el art. 47 inc. 1° Cn. sólo reconoce a los trabajadores privados la libertad sindical, mas la niega a los trabajadores públicos. Esta argumentación, si bien tiene apoyo en la doctrina, a mi juicio, no puede trasladarse mecánicamente a nuestro sistema de derechos fundamentales. Si la Constitución salvadoreña prohibiera la libertad sindical a los trabajadores públicos, bien pudiera pensarse que razones de ese tipo –o de otro– indujeron al constituyente a establecer esa restricción. Pero no es el caso en nuestra Constitución, que, por un lado, guardó absoluto silencio sobre el reconocimiento de la libertad sindical a los trabajadores públicos, pero, por otro lado, se asienta, como he defendido, en el derecho general de libertad. Tenemos dos opciones interpretativas: una que se justifica en la doctrina, y otra que se justifica en la Constitución. Me parece que debe preferirse ésta última. En el Considerando IV (4) mis compañeros de Sala aseveran que el derecho general de libertad reconocido en el art. 8 Cn. no puede aplicarse a los trabajadores públicos, pues éstos, en la medida en que son "funcionarios públicos" –así los clasifican ellos–, se rigen por el principio de legalidad de la Administración, establecido en el art. 86 Cn., en cuya virtud los funcionarios sólo pueden hacer aquello que la ley les manda. Una conclusión como ésta sólo puede obedecer a una comprensión defectuosa de los derechos fundamentales. La libertad sindical –y la misma sentencia lo reconoce– es un derecho fundamental, y como tal, es una manifestación del derecho general de libertad, por lo que su ejercicio no requiere de reconocimiento expreso; en cambio, cualquier limitación al mismo – como la exclusión de su titularidad a los trabajadores públicos– sí debe ser expresa y justificarse. Como derecho fundamental, a la libertad sindical no puede aplicársele el principio de legalidad de la Administración: éste sólo tiene sentido respecto de las potestades públicas. Una concepción como la mantenida por mis colegas llevaría al absurdo de tener que reconocerse en la Constitución para los funcionarios públicos cada uno de los derechos que se reconocen a los ciudadanos: derecho de audiencia, derecho a la intimidad personal, etc. 3. En el Considerando IV (2) se afirma: "De este modo, con relación al servicio público, las normas que rigen la relación laboral no ponen el acento en la tutela del trabajador [...], sino, por el contrario, en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la función administrativa como medio para la obtención del bien común. En consecuencia, la aplicación de las normas laborales al empleo público debe tener, en rigor, un carácter instrumental, supletorio, analógico y condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio de previa compatibilidad" (subrayados míos). Sin embargo, un párrafo abajo se dice que "el Estado [...] debe observarse como un medio o instrumento ingeniosamente establecido por el pueblo y para el pueblo, por el ciudadano y para el ciudadano, por una democracia acorde a la concepción personalista plasmada en el Art. 1 Cn...". Me parece que esta argumentación es contradictoria, ya que, por una parte, se dice que el régimen del servicio público no se enfoca en el trabajador y que el Derecho Laboral –que, tradicionalmente, sí se centra en el trabajador– tiene en aquél un carácter supletorio; y por otra parte, se dice que el Estado es un instrumento para el pueblo, para el ciudadano, para la democracia y para la persona humana. ¿Y acaso el trabajador público no es parte del pueblo, no es un ciudadano, no contribuye a la democracia, no es una persona humana? ¿Qué es lo que se defiende entonces? ¿Al Estado o a la persona? En el fondo, lo que se contrapone es, por un lado, un supuesto "interés público", y por otro lado, los intereses de los trabajadores –los que se ven como intereses particulares–. Esta concepción es errada, pues, por un lado, se ha malentendido el interés público, como un interés abstracto, independiente de los seres humanos de carne y hueso, los únicos verdaderamente interesados en la cosa pública. ¿Cómo puede apelarse al interés público para anular un derecho fundamental a un colectivo –los trabajadores públicos– que aglutina a buena parte de la población? Lo que sucede es que se ha confundido el interés público con el interés del Estado, como aparato burocrático, con sus propios intereses particulares. Pero el interés público es otra cosa: es el bienestar de la población, inclusive, de los trabajadores públicos. Por otra parte, ¿cómo puede aducirse que los intereses de los trabajadores son meros intereses particulares, si en el mismo Considerando III (2) de la sentencia se ha afirmado que aquellos, a través del ejercicio de la libertad sindical, tienen como "objetivo principal" el de "mejorar las condiciones de trabajo e intereses „propiamente laborales‟ de sus agregados, esto es, los intereses económicos, sociales y profesionales que como trabajadores buscan garantizar y proteger". ¿Esto es un interés particular o egoísta, cuando sabemos que los trabajadores públicos son buena parte de la población? Me parece que no. En definitiva, no existen justificaciones constitucionales ni doctrinarias para circunscribir la libertad sindical a los trabajadores privados. Tanto unos como otros, independientemente de la relación en que se inserten –privada o pública–, tienen un interés legítimo, que, además, es un interés de toda la sociedad, en mejorar sus condiciones de vida. Ello, desde luego, no impide que se regule o limite el ejercicio de la libertad sindical a ciertos sectores específicos de los trabajadores públicos, como son los miembros de las fuerzas armadas o de la policía, por la trascendencia de sus funciones. Pero este tipo de restricción no puede generalizarse, pues la naturaleza "pública" del servicio no implica automáticamente que éste sea esencial ni que sea en todo momento ininterrumpible. III. Haré ahora algunas observaciones de índole procesal. En el Considerando II 3 de la sentencia se estableció que respecto de las supuestas violaciones a los arts. 131 ord. 9º, 221 y 227 Cn. por parte de los Convenios 87 y 98 de la OIT, por carecer las mismas de autonomía impugnativa, las pretensiones estaban configuradas inadecuadamente, por lo que debería sobreseerse con relación a dichos motivos. Desde el punto de vista del Derecho Procesal, cuando se sobresee un punto de la pretensión, ello inhibe al juzgador de entrar a conocer y resolver sobre el fondo de lo planteado; quedando, en consecuencia, habilitado cualquier ciudadano para formular en el futuro la misma pretensión, pues no existe cosa juzgada al respecto. No obstante, es curioso que, a pesar de haberse sobreseído las inconstitucionales aludidas, en la fundamentación jurídica de la sentencia –donde únicamente deben resolverse los puntos que han subsistido la depuración de la pretensión– indirectamente hay pronunciamientos sobre las supuestas violaciones al art. 221 Cn. [Considerandos III (4) y IV (5)] y a los arts. 131 ord. 9º y 227 [Considerando IV (4)]. Aunque en el fallo, al final, no hay pronunciamiento, sino que se sobresee, tal como se anunció, considero que esta actitud pugna con el principio de congruencia procesal. IV. Si bien es cierto que la argumentación en que se funda la anterior sentencia es similar a la que se sustenta en la sentencia de 3-VI-2003, emitida en el proceso de amparo 434-2000, Considerando III 3 –entendiéndose como un precedente de Sala–, el criterio stare decisis no es absoluto. Esta misma Sala, en ciertos casos, lo ha ignorado. Así, por ejemplo, en la sentencia de 24-VI-2005, Amp. 864-2002, Considerando IV 7, en la cual se interpreta la figura de la rebeldía (art. 532 del Código de Procedimientos Civiles). Quiero destacar que este viraje jurisprudencial fue, incluso, para restringir el contenido de los derechos de audiencia y de defensa, que en la anterior interpretación era más amplio; infringiendo con ello el criterio favor libertatis que esta Sala ha reconocido. El respeto al autoprecedente se basa en los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley. Debe ser la regla general. No obstante, excepcionalmente, el juzgador puede apartarse de su propio precedente, ya sea porque deja de considerarlo correcto o porque las condiciones sociales se han modificado y exigen una nueva interpretación. Si el autoprecedente no fuera traspasable, seguramente el sentido de las normas devendría obsoleto, volviéndose ineficaz u obligando a su reforma o derogación. Para que un ente juzgador pueda eludir la regla stare decisis, debe justificar el porqué lo hace, es decir, explicar los motivos que lo inducen a elegir nuevos parámetros dentro de los cuales va a juzgar el nuevo caso; exigencia que se entiende cumplida cuando la nueva interpretación es universalizable, es decir, aplicable a todos los casos futuros similares. En ese sentido, lo que la regla del autoprecedente pretende evitar son los cambios arbitrarios de criterio, es decir, aquellos que carecen de razones fundadas o que pretenden aplicarse únicamente a una situación en particular. En este voto he tratado de explicar mi posición y las razones que me asisten para disentir con mis compañeros de Sala respecto al caso que nos ocupa, y soy reiterativa al enfatizar que esta Sala debió haberse alejado del autoprecedente relacionado. V. Otro aspecto a recordar es que nuestra Constitución, en sus arts. 145 y 149, en efecto, permite que se someta a control de constitucionalidad concentrado o difuso un tratado internacional, el cual y a tenor del el art. 144 Cn., al entrar en vigencia, se convierte en ley de la República, por lo que su estatus jerárquico es, desde luego, inferior al de las normas constitucionales. Nada impide, pues, de acuerdo con nuestro ordenamiento, que un tratado internacional sea expulsado de éste. Ahora bien, en el Derecho Internacional los efectos de esa declaratoria son limitados, pues el Estado ya ha adquirido un compromiso frente a otros Estados o frente a la comunidad internacional, que debe cumplirse de buena fe. Y es que, además, ningún Estado puede, en el plano internacional, alegar disposiciones de Derecho interno para justificar el incumplimiento de un tratado internacional (art. 27 de la Convención del Viena sobre el Derecho de los Tratados). En la práctica, el Derecho interno y el Derecho Internacional viven en constante tensión: uno trata de imponerse al otro. Y lo mismo sucede entre la jurisdicción interna y los tribunales internacionales. No obstante, es obvio que, en el mundo actual, el Derecho Internacional tiene mayor importancia práctica que el Derecho interno. Ningún Estado puede ya aislarse de la comunidad internacional, ni sustraerse de sus relaciones. Por ello, cuando un Estado tiene obstáculos internos para ratificar un tratado internacional, lo más recomendable es que lo reserve o proceda a su anulación o terminación (arts. 19, 46 y 54 de la Convención de Viena), quedando así, a salvo, su responsabilidad internacional. La declaratoria de inconstitucionalidad del Convenio 87 de la OIT, indudablemente, traerá consecuencias graves para el Estado salvadoreño, que pueden oscilar desde la pérdida de prestigio o credibilidad hasta su responsabilidad internacional. En mi opinión, con la presente declaratoria de inconstitucionalidad, el Estado salvadoreño va a incurrir en responsabilidad internacional, pues el art. 1 de aquél Convenio es claro: "Todo miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes". Esto constituye una de las razones más de peso y plausibles, desde todo punto de vista, que debieron considerarse con la seriedad y el profesionalismo que el caso requería, para rechazar las pretensiones formuladas por los impetrantes; atendiendo prioritariamente a los intereses de la nación, la credibilidad de nuestra justicia y la sobrevivencia de un Estado democrático, cuyo sustento y ultima ratio es, ni más ni menos, que la Constitución misma –que hoy, a mi criterio, se vulnera, cuando abiertamente se ignoran los preceptos que me he permitido señalar–. Concluyo que, por todas las razones que he indicado, debió haberse declarado que no existía la inconstitucionalidad alegada, consistente en la violación al art. 47 inc. 1° Cn. por parte del art. 2 del Convenio 87 de la OIT. VI. Para concluir, en este voto quiero dejar constancia de otra cuestión de importancia capital para la efectiva protección de los derechos fundamentales en nuestro ordenamiento jurídico. 1. En la sentencia de 1-IV-2004, Inc. 52-2003 ac., Considerando V 3, esta Sala hizo algunas consideraciones novedosas sobre la relación de los tratados de derechos humanos con el Derecho interno, las cuales, en caso de convertirse en una auténtica línea jurisprudencial, desembocarían en una protección más amplia de los derechos fundamentales. Desgraciadamente, ese criterio, al que me voy a referir, no siguió siendo explorado, y con el presente caso, me atrevería a pensar que ha quedado en pura retórica. Cito los pasajes que me interesan: "…[E]l art. 144 inc. 2° Cn., conectado con la concepción personalista del Estado –art. 1 y Preámbulo–, de la cual se deriva la regla hermenéutica en favor de la dignidad: restringir lo limitativo y expandir lo favorable a ella, no sólo determina la fuerza vinculante y jerarquía normativa de los tratados internacionales de derechos humanos, sino que, además, permite proponer una apertura normativa hacia ellos". "Tal consideración, por tanto, solamente es aplicable a los instrumentos internacionales que contengan principios normativos de análoga o mayor cobertura a la establecida en la llamada parte dogmática de la Constitución, y que hagan posible el establecimiento de fructíferas directrices para una más expansiva y más humana interpretación de las normas reguladoras de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución". "Por tanto, debe reconsiderarse el status interno del DIDH, a partir del prisma dignidad humana, pues con ello se preconiza una apertura a la protección efectiva de ésta". "Es decir, corresponde al derecho interno, incluido el constitucional, asegurar la implementación de las normas más favorables a la dignidad de la persona humana […]. Por tanto, si los tratados sobre derechos humanos implican la interacción entre sus disposiciones y las del derecho interno, la Constitución atiende a la necesidad de prevenir y evitar los conflictos normativos que vuelvan nugatoria la efectividad de las primeras. Con ello se contribuye a la reevaluación de la amplia interacción entre el DIDH y el derecho interno, con miras a la protección de los derechos vinculados a la dignidad humana". "En conclusión, la confluencia entre la Constitución y el DIDH, en la protección de los derechos humanos, confirma que la relación entre ambos definitivamente no es de jerarquía, sino de compatibilidad, y por tanto, el derecho interno, y eso vale para el Derecho Constitucional y la jurisdicción constitucional, debe abrir los espacios normativos a la regulación internacional sobre derechos humanos". La transcripción es larga, pero elocuente, por cuanto subraya la coincidencia axiológica y teleológica entre los tratados internacionales de derechos humanos y la parte dogmática de nuestra Constitución: ambos se fundamentan en la dignidad humana y están orientados a su protección. Además, es fuertemente llamativo que mis colegas, en esa sentencia, apelan a una "apertura normativa" hacia los tratados de derechos humanos, a "reconsiderar" su status interno, a "reevaluar" su amplia interacción con el Derecho interno, a "abrir los espacios normativos" a la regulación internacional sobre derechos humanos. ¿Qué se quiso significar con todo esto? Según yo entiendo, lo que sugeríamos en esa sentencia era la existencia de un bloque de constitucionalidad entre los tratados internacionales de derechos humanos y la parte dogmática de la Constitución, por su coincidencia de valores y fines. Esto no es novedoso en el Derecho comparado. Así, por ejemplo, en la Constitución de la Nación Argentina, luego de su profunda reforma en 1994, los principales tratados de derechos humanos –e incluso aquellos que se ratificaran posteriormente– son elevados a jerarquía constitucional (art. 75 n° 22). Pero el argumento no concluye aquí, pues la consecuencia lógica de aceptar que los tratados de derechos humanos integran un bloque de constitucionalidad es que los mismos ya no pueden ser impugnados en un proceso de inconstitucionalidad, pues no pueden coincidir objeto y parámetro de control; sería como impugnar la misma Constitución, lo cual es completamente absurdo. Es una interpretación muy novedosa, lo reconozco, y por ello, puede encontrar resistencia. Pero si nos tomamos en serio la concepción personalista de la Constitución –a la que en esta y tantas otras sentencias hemos apelado–, así como las consideraciones que efectuamos en la Inc. 52-2003 citada, ese avance jurisprudencial sólo sería una muestra de honestidad y coherencia con lo que decimos a la sociedad.-------------V. DE AVILES----------------PROVEIDA POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBEN----------------S. RIVAS DE AVILES--------------RUBRICADA. 35-2002/38-2003/1-2004/4-2004 Inconstitucionalidad. Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador a las catorce horas y veinticinco minutos del veintitrés de octubre de dos mil siete. Los presentes procesos de inconstitucionalidad acumulados han sido promovidos: el primero –352002– por el ciudadano Rony Huezo Serrano, abogado, del domicilio de Santa Tecla; el segundo –38-2003– por el ciudadano Edwin Amílcar Hernández Méndez, abogado, del domicilio de San Salvador; el tercero –1-2004– por los ciudadanos Carlos Alfredo Méndez Flores, abogado, del domicilio de San Salvador y Francisco Martín Santos Castaneda, abogado, del domicilio de San Salvador; y el cuarto –4-2004– por la ciudadana Reyna Elizabeth Lovos Alvarado, abogada, del domicilio de San Salvador, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad, por vicio en su contenido, de los arts. 1 y 2 del D. L. n° 929, de 18-VII-2002, publicado en el D. O. n° 142, tomo 356, correspondiente al 31-VII-2002, mediante el cual se interpreta auténticamente la Ley de Policía (en adelante: D. L. 929/2002); y de los arts. 1 y 2 del D. L. n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el D. O. n° 142, tomo 356, correspondiente al 31-VII-2002, que contiene las Regulaciones necesarias para proceder al cierre definitivo de operaciones de aquellas empresas identificadas como establecimientos dedicados al giro de la explotación de juegos de azar, prohibidos por la ley (en adelante: D. L. 930/2002), por incurrir supuestamente en violación a los arts. 2 –en relación con el 37–, 7, 8, 15, 22, 101, 102 –en relación con el 3–, 131 ord. 5° y 203, todos de la Constitución. Las disposiciones impugnadas del D. L. 929/2002 prescriben: "Artículo 1. Interprétase auténticamente el Art. 64 de la Ley de Policía, en el sentido de que están expresamente prohibidos, sin excepción de tiempo ni lugar, los juegos de monte a los naipes, el de dados, el de las tres cartas, el de la cinta, el de los dedales, el de la rueda de la fortuna, el de la ruleta, el de la poca y todos los demás de envite, suerte o azar, en el entendido de que dichos juegos no pueden realizarse, ni aún con las modificaciones que posibilita la tecnología y la modernidad". "Artículo 2. Esta interpretación auténtica, queda incorporada al texto de la disposición a que se refiere el artículo anterior." Las del D. L. 930/2002 prescriben: "Artículo 1. Los establecimientos donde se practiquen juegos de azar prohibidos por la ley, tales como: Máquinas traga níquel, de cartas o naipes, ruletas, dados y similares, mediante los cuales se obtenga lucro generado por las apuestas en dinero o bienes de cualquier tipo, serán sancionados, sin menoscabo de las demás disposiciones legales que les correspondan, con la cancelación de la matrícula o autorización, si la tuvieren, y en todo caso con el cierre del establecimiento". "Artículo 2. Los Concejos Municipales deberán supervisar el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo precedente, y en caso que encontraren operando establecimientos en condiciones de las mencionadas en el artículo anterior, notificarán inmediatamente a la correspondiente oficina regional de la Fiscalía General de la República, para que proceda a realizar el respectivo requerimiento fiscal, de acuerdo a lo establecido en la legislación penal y hacer ejecutar el cierre de dicho establecimiento, con el auxilio de la fuerza pública, si fuere necesario". Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la República. Analizados los argumentos y considerando: I. En el trámite del proceso, los intervinientes expresaron lo siguiente: 1. A. En la demanda que inició el proceso 35-2002, el ciudadano Rony Huezo Serrano expuso: Que la Ley de Policía (L. P.) fue publicada en el Diario Oficial, a través de la Codificación de Leyes Patrias que entró en vigencia en 1885, con la publicación del 5-XI-1885. Según consideración de la Asamblea Legislativa, en el artículo 64 de la L. P. se prohíben expresamente los juegos de azar. Tomando como fundamento legal la anterior disposición, resultaría ilegal el funcionamiento de las casas de juego denominadas casinos, siendo éste el principal asidero de la decisión de la Asamblea al ordenar el cierre de los mismos a través del D. L. 930/2002; éste, en su art. 1, hace presumir primariamente que los juegos de azar se encuentran prohibidos por la ley; sin embargo, en el derecho positivo salvadoreño no existe disposición alguna en dicho sentido. Ello, generaría diversas consecuencias de orden constitucional, que a continuación se detallan: a. El art. 1 del D. L. 930/2002 contiene una violación al art. 15 Cn. pues, si bien es cierto el art. 64 del D. E. de 25-II-1879 (L. P.), establece la prohibición de los juegos de azar, tal disposición ha caído en desuso por la falta de actualidad, y ha sido derogada tácitamente por el art. 4 ord. 24° del Código Municipal (C. M.); en tanto que el primero prohíbe los juegos de azar y el segundo atribuye a los Municipios la competencia de autorizar o regular el funcionamiento de loterías, rifas y otros similares. Por tal razón, considera que la violación al art. 15 Cn. se verifica ante la inexistencia de prohibición expresa al funcionamiento de establecimientos dedicados al giro de la explotación de juegos de azar; y es que el art. 1 del D. L. 930/2002 supone tal prohibición en la interpretación auténtica que se hizo del art. 64 de la L. P., que según el demandante ya se encuentra derogada por el desuso y por el art. 4 ord. 24° del Código Municipal. En vista que tal interpretación auténtica se ha realizado en disposición no vigente –continuó–, no es más que una mera acción declarativa carente de obligatoriedad. La facultad de cerrar establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar, violenta el principio de legalidad, pues una persona sólo puede ser juzgada por leyes vigentes, y en el ordenamiento jurídico salvadoreño los juegos de azar no están prohibidos. b. En ese mismo sentido, el demandante sostiene que el art. 1 del D. L. 930/2002 genera una violación al derecho general de libertad consagrado en el art. 8 Cn.; pues, por una parte, no se podría disponer libremente el participar en la creación de una sociedad con el giro al que se refiere la disposición impugnada y, por otra, las personas se ven obligados a reprimir sus intenciones de visitar los establecimientos a los que se refiere la misma disposición, a causa de la prohibición inexistente. c. Siempre en relación con el art. 1, sostiene el actor que es contrario al art. 101 Cn., en cuanto a la obligación que establece al Estado de promover el desarrollo económico y social, pues ordenar el cierre de los establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar, es una contradicción con el orden económico salvadoreño, el cual se basa en el sistema de libre mercado o capitalismo; ya que la disposición impugnada, además de limitar la libertad y derecho de las personas de acceder a las casas de juego, también restringe la posibilidad de desarrollo económico y social, el cual se encuentra íntimamente ligado al desarrollo de la población en todos los géneros y ámbitos de la vida cotidiana. d. Además, según consideraciones del actor, el art. 1 del D. L. 930/2002 viola el art. 102 Cn., en relación con el art. 3 Cn., en cuanto a la obligación, que el primero establece para el Estado, de fomentar y proteger la iniciativa privada, pues es un deber del Estado garantizar a los habitantes de la República la libertad de disponer su inclusión dentro de cualquier rubro de la actividad económica; en consecuencia tal protección no puede tener ningún tipo de distingo y debe aplicarse por igual a todas las personas y rubros de la actividad económica, tal como lo establece el art. 3 Cn. e. Asimismo, sostiene el demandante que el art. 1 del D. L. 930/2002 viola el derecho a la libre disposición de los bienes, consagrado en el art. 22 Cn., pues en virtud de la disposición impugnada las personas no tendrían la opción de disponer parte o la totalidad de su patrimonio, ya sea como inversionistas en la creación de una sociedad con los fines a los que se refiere dicha disposición, o como clientes de sus establecimientos, por estar prohibida su existencia legal. B. En relación con la impugnación del art. 2 del D. L. 930/2002, el ciudadano Huezo Serrano expresó: a. Que tal artículo resulta contrario al derecho de asociación, consagrado en el art. 7 Cn., pues la atribución que se establece para los Municipios, de ejecutar el cierre de los establecimientos que se dediquen a la explotación de juegos de azar, implica, por un lado, negar el derecho de los habitantes de la República para que puedan participar en la actividad económica de dicho rubro, restringiendo el derecho constitucional de asociarse para desarrollar una actividad económica legal y pacífica, pues el derecho de asociación consiste en la posibilidad de constituir grupos u organizaciones para desarrollar de manera permanente cualquier actividad, sea ésta religiosa, política, económica, laboral, social o cultural, entre otras. b. Asimismo –afirmó–, resulta lesivo al derecho de reunión, consagrado en el art. 7 Cn., pues éste es el derecho que tienen los habitantes de la República de congregarse en todo lugar y en cualquier momento, siempre que sea pacíficamente; mientras que la prohibición contenida en la disposición impugnada, genera un ambiente de desconfianza en la población, en relación con la visita que pudiesen efectuar a dichos establecimientos, por el temor a verse involucrados con dicha actividad. c. Además, según el actor, el art. 2 del D. L. 930/2002 viola los arts. 2 y 37 Cn., en cuanto al derecho al trabajo y la obligación del Estado de protegerlo, pues con la prohibición que contiene la disposición impugnada, se habilita a los Municipios para que hagan efectivo el cierre de establecimientos que se dediquen a la explotación de juegos de azar, lo que sería el detonante de una cadena de cierre de fuentes de trabajo. En el entendido que el art. 37 Cn. establece la obligación para el Estado de emplear todos los recursos que estén a su alcance para proporcionar ocupación al trabajador, manual o intelectual, y para asegurar a él y a su familia las condiciones económicas de una existencia digna, la violación a esta disposición constitucional se verificaría con la disposición impugnada, al ordenar el cierre de los establecimientos dedicados a la explotación de los juegos de azar, generando el cierre de fuentes de trabajo. d. Además, a criterio del demandante, el art. 2 del D. L. 930/2002 viola la autonomía municipal consagrada en el art. 203 Cn., en tanto que ésta implica que los Municipios tienen facultades para regular, dirigir y administrar dentro de su territorio los asuntos que sean de su competencia, y a través de la disposición impugnada se pretende obligar a los mismos a supervisar y ordenar el cierre de los establecimientos que se dediquen a la explotación de los juegos de azar mencionados en la disposición impugnada, sobrepasando y suprimiendo su autonomía administrativa. Situación que denotaría, no sólo una intromisión en las funciones propias de los gobiernos municipales, sino, de igual forma, un desprecio a su institucionalidad y a la separación de poderes. 2. A. En la demanda que dio inicio al proceso 38-2003, el ciudadano Hernández Méndez sostuvo: Que el art. 64 de la L. P., publicada en el D. O. de 5-XI-1886 con la Codificación de las Leyes Patrias, establece la prohibición de los juegos de azar. Conforme a esta disposición, resultaría ilegal el funcionamiento de las casas de juegos de azar, pues estos se encuentran prohibidos por la ley; sin embargo, dentro del derecho positivo vigente salvadoreño, no existe disposición alguna en dicho sentido. A pesar de ello, la Asamblea Legislativa sostiene lo contrario en el Considerando I del D. L. 930/2002, haciendo referencia únicamente al art. 4 ord. 24° del Código Municipal, sin mencionar la relación con el D. L. 929/2002; y es que, la supuesta existencia de una prohibición de este giro comercial –juegos de azar– no está contenida en el Código Municipal, sino en el D. L. 929/2002. En este último se interpreta auténticamente el art. 64 de la L. P., en el sentido que están prohibidos los juegos de azar, aún con las modificaciones de la tecnología. Con ello, la Asamblea Legislativa establece un nexo indisoluble entre el decreto mencionado y el D. L. 930/2002. No obstante lo anterior, y a pesar que el art. 64 de la L. P. no ha sido expresamente derogado hasta la fecha, tal disposición ha caído en desuso, por su falta de actualidad y concordancia con las actuales condiciones de vida de la sociedad salvadoreña; asimismo, se encuentra derogada tácitamente por la promulgación del Código Municipal. En un primer término, el art. 1 del Código Municipal establece que tal cuerpo normativo tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los Municipios; además, el art. 4 ord. 24° del mismo Código prescribe que corresponde a los Municipios la autorización y regulación del funcionamiento de casas de juegos, como loterías, rifas y otros similares. A lo anterior, el demandante agregó que por medio de D. L. n° 730, de 14-X-1999, publicado en el D. O. n° 210, de 11-XI-1999, se reformó el ordinal 24° del art. 4 del Código Municipal, incorporando una excepción a la prescripción anterior, pues a partir de dicha reforma los Municipios no pueden autorizar ni renovar autorizaciones para los establecimientos destinados a explotar los juegos de azar. B. a. Partiendo de lo anterior –sostuvo–, antes de la reforma mencionada, la autorización del Concejo Municipal para el funcionamiento de un casino resultaba legalmente procedente, pues la prohibición del art. 64 de la L. P. había sido derogada por el Código Municipal. En consecuencia, el D. L. 929/2002 resulta inconstitucional al interpretar auténticamente una disposición derogada, es decir, que ha dejado de formar parte del ordenamiento jurídico y, no obstante su emisión y promulgación, carece de obligatoriedad. La situación antes descrita –continuó–, genera una violación al principio de legalidad, contenido en el art. 15 Cn., el cual determina que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, es decir, una persona sólo puede ser juzgado con base en leyes vigentes. Asimismo, como consecuencia lógica, también se produce una violación al principio general de libertad individual, consagrado en el art. 8 Cn. b. Además, la existencia legal de los casinos y el giro de su actividad empresarial tienen su génesis en el ejercicio de uno de los derechos fundamentales con rango constitucional, reconocido y garantizado en el art. 7 Cn., es decir, el derecho de asociación que consiste en la posibilidad de constituir grupos u organizaciones para desarrollar de manera permanente cualquier actividad legal y pacífica, sea ésta religiosa, política, económica, laboral, social o cultural, entre otras. Por tanto, ordenar el cierre de los casinos, implica negar a las personas jurídicas y naturales constituir las sociedades propietarias de los mismos y desarrollar una actividad económica legal y pacífica. Asimismo, el art. 7 Cn. contempla el derecho de reunión, el cual consiste en la posibilidad de las personas de congregarse en todo lugar y en cualquier momento, siempre que sea de manera pacífica, y se ve violentado por el decreto legislativo impugnado el ordenar el cierre de los casinos, que son sociedades legalmente establecidas. c. En el mismo sentido, el demandante sostuvo que el D. L. 930/2002 contiene una violación al art. 101 inc. 2° Cn., pues el orden económico salvadoreño se basa en el sistema de libre mercado o capitalismo; en concordancia con dicha situación, la disposición constitucional citada establece la obligación para el Estado de promover y fomentar el desarrollo económico y social, mediante el incremento de la producción. De igual forma, el inc. 2° del art. 102 Cn. establece la obligación del Estado de fomentar y proteger la iniciativa privada, a lo cual habría que agregar que, de conformidad con el art. 3 Cn., tal protección y fomento no debe tener ningún tipo de distingo y debe aplicarse por igual a todas las personas. Por tanto, el cierre de los casinos constituye no sólo una falta grave a las disposiciones constitucionales mencionadas, sino que de igual forma es un gravísimo atentado contra la iniciativa privada, lo cual se traduce, no sólo en un estancamiento, sino en un retroceso en materia de desarrollo económico, convirtiéndose en un precedente negativo en materia de inversión, pues denota la enorme inseguridad y falta de garantías que los inversionistas tienen que sufrir si deciden arriesgar su inversión en el país. d. En relación con la supuesta violación a los arts. 2 y 37 Cn., el demandante sostuvo que los empleados de los casinos, al igual que todas las personas, tienen derecho al trabajo y a ser protegido en la conservación y defensa del mismo. Así, toda persona tiene derecho a emplear su capacidad física e intelectual, para desarrollar actividades productivas y recibir por ello un ingreso que proporcione lo indispensable para satisfacer sus necesidades y las de su grupo familiar. En consecuencia, el trabajo es considerado función social, pues la actividad productiva que el trabajador realiza, no es de exclusivo provecho para sí, sino que trasciende en beneficio de la sociedad. Por ello, el Estado está obligado a proteger y fomentar las fuentes de trabajo, ya sea incentivando la inversión o actuando como empleador. La relación de trabajo no puede ser tratada como un simple asunto privado, que sólo le interesa al trabajador o al empleador. El Estado debe intervenir en su fomento y protección, pues ello tiene que ver no sólo con el nivel de vida de los trabajadores, sino también con el de sus familias y, en consecuencia, con toda la comunidad. e. En relación con el motivo de impugnación del D. L. 930/2002, por la supuesta violación a la autonomía municipal, consagrada en el art. 203 Cn., el demandante afirmó que los Municipios tienen facultades para regular, dirigir y administrar dentro de su territorio, los asuntos que sean de su competencia; ahora bien –continuó–, a pesar de su autonomía deben ceñirse a los principios generales establecidos en el Código Municipal, y prestar su colaboración con otras instituciones del Estado. La Asamblea Legislativa –afirmó–, en el Considerando I del D. L. 930/2002, reconoce la facultad de los Gobiernos Municipales de autorizar y regular el funcionamiento de casas de juego, pero se olvida que dichos gobiernos deben regirse por el Código Municipal; y a través del decreto impugnado pretenden obligar a los mismos a supervisar y ordenar el cierre de los casinos. Ello en virtud de un decreto sin base jurídica, sobrepasando y suprimiendo la autonomía administrativa, lo cual constituye no sólo una intromisión en las funciones propias de los Gobiernos Municipales, sino que además, un desprecio a su institucionalidad y a la separación de poderes. f. El cierre de los casinos –dijo– sería además una especie de represión estatal, sin que exista un régimen de excepción que fundamente dicha represión, pues por este medio se efectuaría la supresión de derechos y garantías consagrados constitucionalmente, tales como el derecho a disponer libremente de los bienes, el cual consiste en la facultad de decidir el destino y uso de los bienes. En consecuencia –dijo–, ordenar el cierre de los casinos implica negar a las personas la libertad de decisión en cuanto a hacer uso de los mismos o invertir en ellos, porque simplemente no habría otra opción que no usarlos por su inexistencia. C. Por resolución de 14-X-2003, esta Sala previno al demandante diciendo: a. Que la jurisprudencia emitida por este tribunal –v. gr., la Sentencia de 14-XII-1995, pronunciada en el proceso de Inc. 17-95; la de 14-II-1997, pronunciada en el proceso de Inc. 1596; la de 26-VIII-1998, pronunciada en el proceso de Inc. 4-97; la de 22-X-1999, pronunciada en el proceso de Inc. 3-93; y la Resolución de 11-VI-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 202003–, ha sostenido que en el proceso de inconstitucionalidad, el fundamento jurídico de la pretensión está configurado por el señalamiento preciso de las disposiciones impugnadas y las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control, por su lado; mientras que el fundamento material está constituido, en primer lugar, por el establecimiento del contenido normativo del objeto y del parámetro de constitucionalidad y, en segundo lugar, por las argumentaciones expuestas tendentes a evidenciar las confrontaciones internormativas, percibidas por el actor, entre el contenido de uno y otro; de manera que, para que la pretensión se tenga por configurada, la parte actora debe exponer con claridad los argumentos lógico-jurídicos que dejen claro en qué sentido el primer elemento contiene mandatos opuestos al segundo. En ese sentido, el planteamiento de la pretensión de inconstitucionalidad, no puede proyectarse contra los posibles actos concretos de aplicación de la normativa impugnada, a los cuales el titular de la pretensión atribuya efectos de vulneración de preceptos constitucionales; pues, tal como se ha afirmado en las referidas sentencias, el proceso de inconstitucionalidad no constituye un control sobre eventuales o hipotéticas interpretaciones que la parte actora haga de la disposición impugnada; por lo que no es posible una especie de decisiones preventivas referidas a potenciales aplicaciones de las disposiciones, que no resultan indefectiblemente deducibles de las mismas. Por ello, la pretensión que se fundamente en situaciones fácticas que no evidencian una confrontación internormativa entre el texto constitucional y las disposiciones impugnadas, y que requieran una verificación empírica de sus posibles consecuencias, no puede ser conocida en un proceso de inconstitucionalidad. b. Expuestas las anteriores acotaciones, y en cuanto al tipo de argumento planteado por el actor en la supuesta violación a los arts. 7, 2, 37 y 22 Cn., este tribunal advirtió la inadecuada fundamentación de la incompatibilidad entre los elementos del control de constitucionalidad. Por tanto, la insuficiencia en la argumentación no habilita un pronunciamiento de fondo, pues no se lograba evidenciar la contradicción advertida por el actor entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas; es decir, en los motivos que plantean la inconstitucionalidad del D. L. 930/2002 por la supuesta violación a los arts. 7, 37, 22 y 2 Cn., el demandante se limita a manifestar que hay una violación a los preceptos constitucionales referidos, sin esgrimir argumentos que justifiquen suficientemente tales afirmaciones. Y es que, para que se configure la pretensión en el proceso de inconstitucionalidad –se dijo–, no basta la cita o referencia general a las disposiciones legales impugnadas o a los preceptos constitucionales, sino que deben precisarse motivos, esto es, argumentos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad aducida; de lo contrario esta Sala está inhibida de conocer de las peticiones incursas en esa deficiencia, ya que, actuar de otro modo, significaría que la Sala configuraría de oficio o motu proprio el motivo, circunstancia inadmisible en el proceso de inconstitucionalidad. En ese sentido, la parte actora debe evidenciar la inconstitucionalidad advertida, para habilitar a esta Sala a realizar el examen de constitucionalidad de la normativa impugnada, para lo cual no basta con señalar la disposición constitucional que se considera vulnerada, sino que es necesario entablar la confrontación internormativa entre la Ley Suprema y la disposición o cuerpo normativo impugnado. En consecuencia, se previno al demandante para que precisara con claridad los motivos, esto es, argumentos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad aducida en la disposición impugnada, en relación con la supuesta violación a los arts. 7, 37, 22 y 2 Cn., ya que de la argumentación plasmada en la demanda, no se demostraba una trasgresión a los mismos. c. Asimismo, en cuanto al motivo relacionado con la inconstitucionalidad del art. 1 del D. L. 930/2002, por la supuesta violación a los arts. 102 y 3 Cn., se trajo a cuento la jurisprudencia asentada respecto de la adecuada fundamentación de las pretensiones que pretenden una declaratoria de inconstitucionalidad por violaciones al derecho de igualdad. En ese sentido, en Sentencia de 8-IV-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 28-2002, esta Sala ha afirmado que el derecho de igualdad ante la ley supone el reconocimiento de la identidad del estatuto jurídico de todos los ciudadanos, lo que implica la paridad de trato en la formulación de la ley y en su aplicación. Así, en ocasiones la igualdad aparece como exigencia de equiparación; de manera que se da un trato igual a circunstancias o situaciones no idénticas que, sin embargo, se estima deben considerarse irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o para la aplicación de una misma disposición. Asimismo, se afirmó en la referida sentencia que la igualdad puede traducirse en la exigencia de diferenciación, es decir, en el trato diferenciado de circunstancias o situaciones aparentemente semejantes, pero que requieren una regulación jurídica distinta; en ese sentido, en cualquier sector de la realidad que deba ser regulado normativamente, debe tomarse en cuenta que coexisten una serie de igualdades y desigualdades que no pueden ser eludidas, pues si no se tienen presentes esas condiciones estructurales de la realidad, la igualdad se tornaría en una noción vacía. Es por ello que, ante una pretensión fundamentada en la violación al principio de igualdad, se vuelve exigible que la parte actora determine el trato desigual, si esa desigualdad no se encuentra justificada, y cómo la desigualdad por diferenciación o equiparación supone una comparación en relación con otros sujetos o situaciones; asimismo debe establecerse de manera clara, con respecto a qué criterio se basa la comparación, que lleva a la parte actora a sostener que existe una diferenciación o equiparación, es decir con cuáles sujetos o situaciones se hace la desigualdad. Por tanto, se previno al demandante para que estableciera con toda claridad la irrazonabilidad en el parámetro de diferenciación, que a su criterio contiene la disposición impugnada, es decir, que esclareciera los motivos por los cuales considera que la disposición impugnada contiene una diferenciación irrazonable y en comparación de qué situación o de cuáles sujetos se da el trato desigual. D. El actor presentó escrito en el cual pretendía subsanar las prevenciones formuladas por este tribunal y contestó en los mismos términos que su demanda, dejando en indeterminación el thema decidendum respecto de los motivos prevenidos; razón por la cual éste se admitió únicamente en relación con la inconstitucionalidad del D. L. 930/2002, por la supuesta violación a los artículos 8, 15 y 203 de la Constitución. 3. En la demanda que dio inicio al proceso 1-2004, los ciudadanos Méndez Flores y Santos Castaneda expusieron: Que la L. P. fue publicada en el Diario Oficial a través de la Codificación de Leyes Patrias. En el Título II, Capítulo II, Sección 3 de la ley mencionada, específicamente en el art. 64, se establece la prohibición, sin excepción de tiempo ni lugar, de los juegos de azar. En ese contexto, recientemente se aprobó el D. L. 929/2002, por medio del cual se realizó una interpretación auténtica al art. 64 de la mencionada ley, en el sentido que están expresamente prohibidos los juegos de azar, ni aún con las modificaciones que posibilita la tecnología y la modernidad. Con este Decreto se está dando vida a una norma derogada desde la vigencia del C. M.; incluso, de considerarse vigente, el procedimiento utilizado ha sido erróneo, pues el D. L. citado implica una reforma en el art. 64 de la L. P., y no tiene un carácter explicativo o aclaratorio sino que modifica su contenido. Simultáneamente se emitió el D. L. 930/2002, por medio del cual se ordena a las Municipalidades verificar la existencia de establecimientos dedicados a la explotación comercial de los juegos de azar, y proceder a notificarlo a la Fiscalía General de la República, para que ejecute el cierre de los mismos. Antes de ello, cada Municipio regulaba a su manera el funcionamiento de los casinos, pues son gobiernos locales con autonomía. Ante ello, la Asamblea procedió a reformar el artículo del C. M. que permitía a cada gobierno local la autorización de los casinos; aunado a ello, se utilizó una ley centenaria en la cual se adujo que estaba vigente en la parte relativa a los juegos de azar. La L. P. –afirmaron– no ha sido expresamente derogada por ningún cuerpo normativo; sin embargo, algunas de sus disposiciones habían sido derogadas por el C. M., cuyo art. 157 prevé la derogación de todas aquellas leyes, disposiciones y decretos en todo aquello que contraríe el texto y los principios del mismo Código. Ese mismo código, en el art. 4 ord. 24° facultaba a los Municipios a regular y autorizar las casas de juego, loterías, rifas y otros similares, situación que estaba prohibida por el art. 64 de la L. P. Por tanto, al analizar el art. 157 del C. M., y la contradicción entre el referido artículo de la L. P. y el art. 4 ord. 24° del C. M., debe entenderse derogada la disposición que hace cien años los prohibía. Las razones parecen claras –dijeron–: la L. P. prohibía los juegos de azar, el C. M. autoriza su regulación y autorización por los Municipios; por tanto, la norma que establece la derogatoria – art. 157 del C. M.– produce sus efectos sobre el art. 64 de la L. P. Ahora bien –recalcaron–, el objeto de control en el presente proceso son los decretos 929/2002 y 930/2002, sobre los cuales se solicita la confrontación con los parámetros de constitucionalidad propuestos, y eventualmente declararlos contrarios a la Constitución. Ello, a través de la constatación de la derogación de las disposiciones pertinentes al objeto de la pretensión y de la L. P. cuando el C. M. entró en vigencia. Pues, advirtiendo tal situación, se robustece el argumento de inconstitucionalidad de los decretos impugnados. Sin embargo –aclararon–, el art. 64 de la L. P. no constituye objeto de control en el presente proceso, pues ello implicaría que se intente el control de una norma derogada. Por el contrario, los decretos legislativos mencionados, formalmente vigentes, contienen violaciones a disposiciones constitucionales que posteriormente se detallan. Y es que –recalcaron–, como puede advertirse el mismo D. L. 930/2002, en el art. 1 supone la existencia de la prohibición legal de los juegos de azar en el D. L. 929/2002, produciéndose una inconstitucionalidad por conexión, pues la existencia jurídica del primero depende de la constitucionalidad del segundo. Previo a exponer los motivos concretos de impugnación de los Decretos Legislativos en mención, los demandantes aclararon que las cuatro disposiciones impugnadas –arts. 1 y 2, tanto del D. L. 929/2002 como del D. L. 930/2002–, no tienen sustantividad propia, pues forman parte de un solo estanco. Por tanto, para una mejor comprensión de las mismas, resulta necesario efectuar el análisis en conjunto. A. En cuanto a la supuesta violación al art. 8 Cn., los demandantes sostuvieron que ordenar el cierre de los casinos, con una norma inexistente a la cual se la ha dado vida jurídica sin que ello sea posible constitucionalmente, es negar a las personas la libertad de decisión de hacer uso de los casinos; porque simple y sencillamente no habría otra opción que no usarlos, por su inexistencia. Por otra parte –continuaron–, a los usuarios y clientes de los casinos se les estaría negando el derecho a disponer libremente de sus bienes, puesto que son ellos quienes deciden si invierten su dinero en los mismos. En este caso no está en juego el hecho de salvaguardar los intereses de la sociedad salvadoreña, sino la libertad amplísima de los habitantes de la República, por una parte, para asociarse libremente y, por otra, para disponer libremente de sus bienes. De igual manera, ambos decretos en conjunto infringen el derecho general de libertad, pues el Estado debe asumir que existen límites de la autonomía de la voluntad, que no puede traspasar, asumiendo actitudes tuitivas que, en puridad, no lo son, y lejos de ello afectan diversos derechos fundamentales. B. En cuanto a la supuesta violación al principio de legalidad procesal, consagrado en el art. 15 Cn., los demandantes manifestaron que, siendo que el art. 64 de la L. P. se encuentra derogado desde la promulgación del C. M., la interpretación auténtica de dicha disposición mediante el D. L. 929/2002 carece de valor y fundamentación jurídica, resultando formal y constitucionalmente inexistente; por lo cual concluyeron que el juicio declarativo que se realiza con respecto a la prohibición expresa de los juegos de azar, no constituye ley de la República, es decir, no forma parte del Derecho positivo –vigente–, y carece de obligatoriedad frente a la sociedad salvadoreña. Pretender fundamentar el D. L. 930/2002 en el decreto antes relacionado, con la intención de ordenar el cierre de los casinos, constituye según los demandantes una flagrante violación al principio de legalidad procesal, contenido en el art. 15 Cn.; pues con base en dicho principio, una persona sólo puede ser juzgada conforme a las leyes vigentes. La violación se evidencia entonces –afirmaron–, en ambos decretos, pues uno –929/2002– le da vida jurídica a una norma derogada a través de una interpretación auténtica, pretendiendo juzgar con leyes no preexistentes, y el otro –930/2002– confiere facultades de ejecución derivadas de la supuesta prohibición contenida en el primero. C. a. En cuanto a la supuesta violación al art. 86 Cn., los demandantes sostuvieron que, en el mismo orden previsto por el art. 8 Cn., se encuentra una transgresión al principio de legalidad de los funcionarios del Estado. Así, el art. 86 inc. final Cn., prescribe que los funcionarios no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley. La idea de dicha disposición es controlar esa sujeción de los funcionarios públicos a la ley y proteger como consecuencia los derechos del administrado. La Asamblea Legislativa –afirmaron– ha violentado el mandato que la Constitución le prescribe, pues se advierte un alejamiento de aquellas disposiciones que prevén sus competencias, alejamiento de trascendencia constitucional. Los diputados no están excluidos de respetar la Constitución y su facultad de concebir leyes es a su vez fiscalizada y dirigida por la misma. Por lo anterior, consideran que la vigencia de los decretos impugnados es atentatoria del principio de legalidad de los funcionarios públicos, consagrado en el art. 86 Cn., pues los diputados no han realizado una actuación de conformidad con el núcleo esencial de las garantías fundamentales previstas; en relación con el D. L. 929/2002, al hacer confrontación internormativa con la Constitución –dijeron–, se percibe claramente que la Asamblea se ha excedido en sus facultades, en clara violación del mandato previsto por el art. 86, pues ha interpretado una disposición derogada, y el D. L. 930/2002, por la derivación directa del primero, padece del mismo defecto de inconstitucionalidad. b. En relación con este motivo de impugnación, esta Sala en Resolución de 2-II-2004 señaló que, en cuanto al tipo de argumento planteado por los demandantes, se advertía la inadecuada fundamentación de la incompatibilidad entre los elementos de control de constitucionalidad. Ello porque la insuficiencia en la argumentación no habilitaba a un pronunciamiento de fondo, pues los peticionarios no lograron precisar la contradicción entre la normativa impugnada y la disposición constitucional supuestamente violada; es decir, en el motivo de inconstitucionalidad, los demandantes se limitaron a manifestar que los diputados de la Asamblea Legislativa no han realizado una actuación de conformidad con el núcleo esencial de las garantías fundamentales, a lo cual agregan que la Asamblea se ha excedido en el ejercicio de sus facultades, violando el mandato previsto en el art. 86 Cn. Además se dijo que, para configurar la pretensión en el proceso de inconstitucionalidad, no es suficiente la cita o referencia general de las actuaciones de los órganos del Estado, para concluir en una inconstitucionalidad deducible de la disposición impugnada; ello no es competencia de este tribunal en el proceso de inconstitucionalidad, pues como se ha reiterado, éste tiene por objeto dilucidar la adecuación del contenido del objeto de control con las prescripciones constitucionales, y en caso de verificar la contradicción técnico-jurídica del contenido normativo de ambos, declarar la invalidez del primero. En ese sentido –se sostuvo–, la parte actora debe evidenciar la inconstitucionalidad advertida, para habilitar a esta Sala a realizar el examen de constitucionalidad de la normativa impugnada, lo cual no se logra estableciendo una argumentación tautológica y redundante. Es decir, lo repetitivo y monótono de la argumentación, hace imposible que esta Sala se pronuncie sobre la pretensión planteada; pues, en un primer término, no se advierte la contradicción internormativa entre el objeto y el parámetro de control; y en segundo, las aseveraciones que postulan la violación de una disposición constitucional por la supuesta violación a otra, debe concatenarse de manera que ambas violaciones no se dependan mutuamente, es decir, afirmar que se viola el art. 86 Cn., porque se viola la Constitución, vuelve confusa y encierra en un circulo vicioso la fundamentación imposibilitando su conocimiento. Por tanto, se declaró la improcedencia de la pretensión contenida en la demanda presentada por los ciudadanos Méndez Flores y Santos Castaneda, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 929/2002 y 930/2002, por la supuesta violación al art. 86 Cn. D. Sobre la supuesta violación al art. 101 Cn., los demandantes afirmaron: a. Siendo que el orden económico salvadoreño se basa en el sistema de libre mercado o capitalismo, el inc. 2° del art. 101 Cn. establece la obligación del Estado de promover el desarrollo económico y social, mediante el incremento de la producción y la racional utilización de los recursos. De igual forma –continuaron–, el inc. 2° del art. 102 Cn. establece la obligación del Estado de proteger y fomentar la iniciativa privada; tal obligación no puede tener ningún tipo de distingo y debe aplicarse por igual a todos los habitantes de la República, en cumplimiento del art. 3 Cn. Por lo antes expresado –dijeron–, ordenar el cierre de los casinos constituiría, no solo una falta grave a las disposiciones constitucionales que fomentan y protegen la iniciativa privada, sino que constituye de igual forma un gravísimo atentado en contra de dicha iniciativa privada, lo cual se traduce no en un estancamiento, sino en un precedente negativo en materia de inversión, pues denota la enorme inseguridad y falta de garantías que los inversionistas tienen que sufrir, si deciden arriesgar su inversión en el país. Cuando la Constitución establece la libertad económica está consolidando la posibilidad que empresas nacionales e internacionales puedan discurrir su actividad comercial sin más límites que los establecidos por la ley y la Constitución. La libertad económica –siguieron– es una categoría estrechamente vinculada con otras como la seguridad jurídica, ya que cada una de las personas ha de suponerse que tiene un potencial de libertad en la comercialización del algún bien o servicio, siempre que el giro comercial no se encuentre al margen de la ley. Es decir, sobre el andamiaje de la seguridad jurídica y el derecho general de libertad, gravita no solo la libre disposición de bienes, sino la posibilidad jurídica de exteriorizar las ideas en el vaivén de la oferta y la demanda relativa a los productos permitidos. Entonces, el D. L. 929/2002, al interpretar auténticamente una disposición del modo ya señalado, afecta directamente y de soslayo la libertad económica y en consecuencia el carácter programático de la disposición constitucional mencionada, pues resulta impeditiva del libre ejercicio de actividades comerciales legítimas y no prohibidas por el derecho vigente. b. Al respecto, en Resolución de 2-II-2004, esta Sala afirmó que la argumentación del motivo anteriormente expuesto resultaba insuficiente para habilitar un pronunciamiento de fondo, pues los demandantes no lograron entablar adecuadamente la contradicción entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales propuestas como parámetro de control; es decir que, en los motivos que plantean la inconstitucionalidad del D. L. 929/2002, no se advierte confrontación normativa alguna, sino posibles consecuencias que podrían generarse en el orden económico, según los demandantes. Por tanto, se declaró la improcedencia de la pretensión contenida en la demanda de los ciudadanos Méndez Flores y Santos Castaneda, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos 929/2002 y 930/2002, por la supuesta violación al art. 101 Cn., y se admitió la demanda únicamente por la supuesta inconstitucionalidad de los decretos mencionados, en cuanto incurrirían en violación a los arts. 8, 15, 131 ord. 5° y 203 Cn. E. En cuanto a la supuesta violación al art. 131 ord. 5° Cn., los demandantes sostuvieron que, debe recordarse que la interpretación auténtica de las leyes es una potestad que tiene reservada la Asamblea Legislativa, con la acotación que ello puede ejercerse con validez únicamente respecto de leyes que no se encuentran derogadas. En este aspecto aparece el procedimiento irregular utilizado para revivir una norma que ya estaba jurídicamente derogada en 1986, pues el giro ordinario de los casinos estaba permitido por el ordenamiento jurídico e incluso regulado en algunos aspectos. Esto implica, entonces, para los demandantes, que si bien la Asamblea Legislativa, tiene la facultad interpretativa que se menciona, ella está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que de algún modo se prevén en la misma Constitución. F. En cuanto a la supuesta violación al art. 203 Cn., los demandantes afirmaron que los Municipios son autónomos porque tienen facultades para regular, dirigir y administrar dentro de su territorio los asuntos que sean de su competencia. Ahora bien, a pesar de su autonomía, los Municipios deben ceñirse a los principios generales establecidos en el C. M. y prestar su colaboración con otras instituciones del Estado. Los miembros de la Asamblea Legislativa –dijeron–, en el Considerando I del D. L. 930/2002, reconocen la facultad de los Gobiernos Municipales de autorizar y regular el funcionamiento de casas de juego, como loterías, rifas y similares, pero se olvidan que dichos gobiernos deben regirse por el C. M. y a través del Decreto en referencia, pretenden obligar a los mismos a supervisar y ordenar el cierre de los casinos con auxilio de la Fiscalía y de la fuerza pública, si fuere necesario. Con ello se deja a un lado lo regulado por el C. M. y, aplicando dicho Decreto, carente de sustento y base jurídica, se sobrepasa y suprime la autonomía administrativa, lo cual denota no sólo una intromisión en las funciones propias de los gobiernos municipales, sino de igual forma, implica un desprecio por la institucionalidad de los gobiernos locales y la separación de poderes. Y es que –concluyeron–, lo relativo a los juegos de azar, no es materia de la Asamblea Legislativa sino de los Municipios y por tanto es excesiva la disposición y abusiva por invasión de competencias definidas constitucionalmente en el art. 203 Cn. 4. En la demanda que dio inicio al proceso 4-2004, la ciudadana Reyna Elizabeth Lovos Alvarado sostuvo: A. Que en los arts. 1 y 2 del D. L. 929/2002 se hace una interpretación auténtica del art. 64 de la L. P., en el sentido que están expresamente prohibidos, sin excepción de tiempo ni lugar, una serie de juegos de azar mencionados, ni aun con las modificaciones que posibilita la tecnología y la modernidad, expresándose además que dicho texto se entiende incorporado al texto del art. 64 de la L. P. Luego de hacer mención de algunos aspectos que antecedieron a la entrada en vigencia de la L. P., la demandante sostuvo que con el D. L. 929/2002 se cometen dos errores graves, que merecen una atención constitucional específica: por un lado, se está dando vida a una norma expresamente derogada desde la vigencia del C. M.; y por otro lado, aun y cuando se considere que el art. 64 de la L. P. estaba vigente, el procedimiento de interpretación ha sido errado, en tanto que el decreto citado supuso una reforma, en el sentido que no ha tenido el carácter explicativo o aclaratorio, sino reformatorio. Simultáneamente –agregó–, se emitió el D. L. 930/2002, por medio del cual se ordena a las municipalidades verificar si en sus localidades existen establecimientos donde se exploten comercialmente los juegos de azar, y en caso de existir, proceder a notificar a la Fiscalía General dicha situación. Con ello se violentan diversos preceptos constitucionales y derechos fundamentales, no sólo en perjuicio de los propietarios de casinos, sino de todas aquellas personas que mantienen relaciones comerciales en el país. En ese contexto –siguió–, y como es sabido, cada Municipio como gobierno local con autonomía propia y particular, regulaba a su manera lo relativo al funcionamiento de los casinos, siendo que algunos de ellos confirieron permisos indefinidos. Dada dicha facultad municipal y las políticas constantes, los diputados de la Asamblea Legislativa se vieron en la necesidad de reformar el C. M., a fin de permitir que cada gobierno local autorizara los casinos; no obstante ello, en una inaudita reacción antijurídica, se echó mano a una ley centenaria la cual se adujo que estaba vigente en lo relativo a los juegos de azar. La L. P. –afirmó– está vigente, aunque no en su totalidad, pues no ha habido ningún cuerpo normativo que le derogue expresamente; tema distinto es su positividad. Sin embargo, el hecho es que algunas de sus disposiciones sí estaban derogadas por el C. M.. El art. 157 de dicho Código – dijo–, prevé la derogación de la Ley de Ramo Municipal y todas las leyes sobre la materia, en todo aquello que contraríe el texto y los principios en él contenidos. Dicho Código entró en vigencia en 1986, y en el ord. 24º del art. 4 se establecía que los municipios estaban facultados para autorizar y regular las casas de juego, loterías, rifas y otros; a su vez, el art. 64 de la L. P. preveía que dichos juegos estaban prohibidos. Si analizamos la norma derogatoria del C. M. –afirmó–, el art. 64 de la L. P. y el art. 4 ord. 24º del C. M., evidentemente concluiremos que en lo relativo a los juegos de azar, en tanto que contrario al texto más reciente, la disposición que los prohibía debe entenderse derogada. La L. P. prohibía los juegos de azar –agregó–, y el C. M., ochenta años después, permite que sean autorizados y regulados por el Municipio; ello supone que dichos juegos dejan de estar prohibidos, por la norma que establece la derogatoria de toda regulación que contraríe al C. M., expulsando del ordenamiento jurídico al art. 64 de la L. P. Ahora bien –aclaró–, el objeto de control son los Decretos 929/2002 y 930/2002, y la manera en que se puede realizar la labor confrontativa con el parámetro de constitucionalidad y, eventualmente, declararlos contrarios a éste, es a través de la constatación de que las disposiciones pertinentes al objeto de esta queja y pertenecientes a la L. P. quedaron derogadas con la vigencia del C. M.; y advirtiendo tal situación se robustece el argumento de que los decretos mencionados son contrarios a la Constitución. Ello no significa que el objeto de control sea la referida ley, pues implicaría que se intente el control de una norma derogada. Y es que –sigue–, puede advertirse que el D. L. 930/2002, al prescribir que los establecimientos donde se practiquen juegos de azar prohibidos por la ley, supone la prohibición en la interpretación auténtica realizada con el D. L. 929/2002, lo cual implica que el primero es un decreto que no tienen en el fondo robustez jurídica propia, sino que depende del segundo, produciéndose una inconstitucionalidad por conexión. En consecuencia –siguió–, el D. L. 929/2002 resulta inconstitucional, pues a través de él se interpreta auténticamente una disposición derogada, que ha dejado de formar parte del Derecho positivo y por lo tanto, no obstante su promulgación, publicación y vigencia, carece de obligatoriedad para todos los habitantes de la República, por ser una norma de carácter declarativo. B. Por otra parte –sostuvo–, según Resolución de Improcedencia de 15-II-2000, pronunciada en el proceso de Inc. 3-2000, el objeto del proceso de inconstitucionalidad, en cuanto a contenido se refiere, está constituido por la pretensión de que esta Sala invalide una determinada disposición por ser incompatible o contradictoria con la Constitución, en virtud de mantener un mandato que, considerado en abstracto, posee un sentido opuesto al mandato de la norma constitucional. Sobre el objeto de control, la demandante afirmó que los arts. 1 y 2 de ambos decretos forman parte de un sólo estanco en su análisis, pues el primero de los mencionados decretos realiza la interpretación auténtica, que da vida al art. 64 de la L. P., y el segundo expresa la operatividad de dicha prohibición. En consecuencia, resulta difícil darle sustantividad y autonomía propia a cada disposición y resulta de mejor comprensión efectuar su análisis en conjunto. C. a. Respecto de la violación al art. 8 Cn., la demandante sostuvo que ordenar el cierre de los casinos con una norma inexistente, a la cual se le ha dado vida jurídica sin que ello sea posible constitucionalmente, es negar a las personas la libertad de decisión de hacer uso de los mismos, porque simplemente no habría otra opción más que no usarlos por su inexistencia; por otra parte, a los usuarios y clientes de los casinos se les estaría negando el derecho y libertad de disponer libremente sus bienes, puesto que son ellos los que en definitiva deciden si invertir o no su dinero en los casinos. En este caso –agregó–, no está en juego el hecho de salvaguardar los intereses de la sociedad salvadoreña, sino la libertad amplísima de los habitantes de la República de asociarse libremente y de disponer libremente de sus bienes. De igual manera, ambos decretos infringen el derecho general de libertad, pues el Estado debe asumir que existen límites a la autonomía de la voluntad, que no puede traspasar asumiendo actitudes que afectan diversos derechos fundamentales. b. Sobre la supuesta violación al art. 15 Cn., la demandante afirmó que, desde la vigencia del C. M., el art. 64 de la L. P. se encuentra derogado; en ese sentido, la interpretación auténtica que se realiza sobre dicha disposición, mediante el D. L. 929/2002, carece de valor y fundamentación jurídica, resultando formal y constitucionalmente inexistente, por lo que podemos concluir que el juicio declarativo que se realiza sobre la prohibición de casinos no constituye ley de la república y carece de obligatoriedad; por lo que pretender fundamentar el D. L. 930/2002, con la intención de ordenar el cierre de los casinos, constituye una flagrante violación al principio de legalidad procesal. Con base en dicho principio –dijo– una persona solo puede ser juzgada conforme a leyes vigentes y por los tribunales existentes al momento de producirse el hecho del que se le acusa. La violación se evidencia con ambos decretos, pues se le da vida a una norma derogada a través de una interpretación auténtica y, en consecuencia, se intenta juzgar con leyes no preexistentes. c. En relación con la inconstitucionalidad de los decretos impugnados, por la supuesta violación al art. 101 Cn., la demandante sostiene que el Estado tiene la obligación de promover el desarrollo económico y social, mediante el incremento de la producción, la productividad y la racional utilización de los recursos, señalando que la obligación de proteger la iniciativa privada de los habitantes de la República no puede tener ningún tipo de distingo y debe aplicarse a todos por igual. Así, ordenar el cierre de los casinos constituye, no sólo una falta grave a las disposiciones constitucionales que fomentan y protegen la iniciativa privada, sino que constituye, de igual forma, un gravísimo atentado contra la iniciativa privada. Tal situación –agregó–, es un precedente negativo en materia de inversión, pues denota la enorme inseguridad que los inversionistas, tanto nacionales, como extranjeros, tienen que sufrir si deciden arriesgar su inversión en el país. Cuando la Constitución establece la libertad económica, está consolidando la posibilidad de que empresas nacionales e internacionales puedan discurrir su actividad comercial, sin más límite que los establecidos por la ley y la Constitución. La libertad económica –sostuvo– es una categoría estrechamente vinculada con otras, como la seguridad jurídica en su dimensión superior y programática, ya que cada una de las personas en El Salvador ha de suponer que tienen un potencial de libertad en la comercialización de algún bien o servicio, siempre en la lógica de los fines dispuestos por el constituyente. En ese sentido –afirmó–, desde la perspectiva de la supremacía y jerarquía constitucional, habría un cumplimiento del mandato establecido por aquél, al momento de manufacturar el contenido normativo infraconstitucional, y en consecuencia debe someterse tal gestión al respectivo control abstracto que en este estrado se realiza. d. En cuanto a la violación al art. 131 ord. 5º Cn., la demandante afirmó que la interpretación auténtica de las leyes es una potestad que tiene reservada la Asamblea Legislativa, con la acotación que ella puede ejercerse con validez únicamente respecto de leyes que no se encuentren derogadas. En dicho aspecto –sostiene–, es donde aparece el procedimiento irregular utilizado para modificar la situación jurídica antes referida, pues la Asamblea, con la venia del Presidente de la República, está recurriendo a la figura de la interpretación auténtica para revivir una norma que ya estaba jurídicamente muerta, pues fue derogada en 1986, sin tomar en consideración que desde esa época la actividad que constituye el giro ordinario de los casinos estaba permitida por el ordenamiento jurídico y regulada en algunos aspectos. Esto implica –agregó– que si bien la Asamblea Legislativa, tiene la facultad interpretativa, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que de algún modo se prevén en la misma Constitución. Entonces, cuando el D. L. 929/2002 interpreta flagrantemente una norma claramente derogada, está contraviniendo la Constitución. e. En relación con la violación al art. 203 Cn., la demandante sostuvo que los Municipios son autónomos porque tienen facultades para regular, dirigir y administrar dentro de su territorio los asuntos que sean de su competencia; ahora bien, a pesar de su autonomía, deben ceñirse a los principios generales establecidos en el C. M. y prestar colaboración con otras instituciones del Estado. Los miembros de la Asamblea Legislativa –afirmó–, por medio del D. L. 930/2002, reconocen la facultad de los Gobiernos Municipales de autorizar y regular el funcionamiento de casas de juego, como loterías, rifas y otros, pero se olvidan que dichos gobiernos deben regirse por el C. M., y a través del decreto en referencia pretenden obligar a los mismos a supervisar y ordenar el cierre de los casinos con auxilio de la Fiscalía General; dejando con ello lo regulado por el C. M. y aplicando dicho Decreto carente de sustentación y basamento jurídico. Lo más grave de todo –agregó–, es que se sobrepasa y suprime la autonomía administrativa de los Municipios, lo cual denota no sólo una intromisión en las funciones propias de los Gobiernos Municipales, sino de igual forma violentan gravemente las disposiciones constitucionales mencionadas. Argumentos con los cuales la demandante concluyó solicitando se declare la inconstitucionalidad de los Decretos impugnados, por la violación a los arts. 8, 15, 101, 131 ord. 5º y 203 de la Constitución. D. Analizada la demanda, esta Sala advirtió ciertas incorrecciones en el fundamento jurídico de la pretensión, específicamente respecto del contraste normativo esgrimido por la demandante sobre la violación a los arts. 15 y 101 Cn. a. En ese sentido, y en cuanto a la supuesta violación al art. 15 Cn., esta Sala previno a la demandante para que estableciera adecuadamente el parámetro de control con el cual ponderar la constitucionalidad de los decretos impugnados, a fin de habilitar a este tribunal para decidir en el fondo; pues se advirtió que no existía congruencia entre la disposición constitucional propuesta como parámetro de control y la fundamentación fáctica de la pretensión, pues si bien, el art. 15 Cn. contiene –entre otros mandatos normativos– el principio de legalidad procesal, no se advierte en qué sentido la normativa impugnada constituye un "juzgamiento". Es decir, la connotación de la regulación prescrita en las disposiciones impugnadas se refiere a una de las manifestaciones de la técnica autorizatoria administrativa, facultad de la Administración Pública que, en puridad, no implica "juzgar" en los términos de la disposición constitucional mencionada. Al respecto, la demandante sostuvo que existe una clara afectación al supuesto previsto en el art. 15 Cn., pues los Decretos impugnados crean o constituyen la plataforma normativa capaz de generar un juzgamiento con leyes inexistentes. La violación se evidencia con ambos decretos –continuó–, pues con el D. L. 929/2002 se da vida a una norma derogada a través de una interpretación auténtica y en consecuencia se intenta juzgar con leyes inexistentes. Mientras que con el D. L. 930/2002 se confieren facultades de ejecución, operativas y de acciones emergentes, justamente derivadas de la interpretación mencionada. Por tanto, resulta evidente que hay una afectación a la disposición constitucional mencionada. Esta Sala consideró que la fundamentación expuesta no lograba subsanar el vicio advertido en el fundamento de la pretensión, pues no se explicaba en qué sentido la técnica autorizatoria administrativa constituye un juzgamiento, sino que sus alegatos ya lo dan por entendido, y se limita a exponer la supuesta inexistencia de disposiciones vigentes que habiliten el cierre de casinos. b. En relación con la inconstitucionalidad de los decretos impugnados, por la supuesta violación al art. 101 Cn., este tribunal advirtió la insuficiencia en la argumentación, de modo que no habilita un pronunciamiento de fondo, pues no se lograba entablar la contradicción entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas. Es decir, en los motivos que plantean la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos por la supuesta violación al art. 101 Cn., no se advierte confrontación normativa alguna, sino las posibles consecuencias que la demandante consideró que la normativa impugnada generaría en el orden económico. Por tanto, y ante la insuficiencia argumentativa, este tribunal descartó liminarmente el conocimiento jurisdiccional de fondo respecto de los motivos aludidos –violación a los arts. 15 y 101 Cn.–, y se admitió la demanda en cuanto a la inconstitucionalidad de los decretos impugnados, por la violación a los arts. 8, 131 ord. 5º y 203 Cn. 5. La Asamblea Legislativa, con base en el art. 7 L. Pr. Cn., rindió los informes respectivos, y en los mismos términos para cada proceso acumulado, afirmó lo siguiente: A. Que ante el clamor ciudadano respecto de la proliferación de las casas donde se practican juegos de azar, genéricamente denominados casinos, se buscaron alternativas, a fin de poder regular el funcionamiento de éstos sin violentar la ley existente. Sobre el tema –siguió–, existía un cuerpo legal que expresamente los prohibía, es decir, la L. P., no obstante, mucho se argumentaba en contra de esa ley, pues por una parte, se aseguraba que estaba derogada, y por otra, que no había claridad en sus postulados; incluso, algunos afirmaban que nunca fue ley de la República, o que había sido derogada por el C. M., en cuanto a la regulación de los juegos de azar. Lo anterior –dijo– generó incertidumbre sobre la ilegalidad de tales juegos y las consecuencias jurídicas sancionatorias que debían observarse, estas razones llevaron a la Asamblea Legislativa a emitir el D. L. 929/2002, para disipar cualquier duda u oscuridad que se señalara al respecto. Dicha ley –continuó– a la fecha no ha sido derogada expresamente, si bien se ha derogado tácitamente por el C. M.; sin embargo, en todo lo que no se oponga a éste mantiene su vigencia. En ese sentido, el art. 64 de la L. P. en ningún momento se opone a lo establecido en el C. M., sino por el contrario, es otra regulación con la que cuentan los Concejos Municipales para hacer efectivo el cierre de casinos. B. En el caso que nos ocupa –afirmó–, la Asamblea decidió interpretar el art. 64 de la L. P., ya que razonablemente se colige que el legislador del siglo antepasado, al decretarla, no estableció una disposición taxativa, sino una disposición ejemplarizante. Lo anterior se deduce del tenor literal del art. 64, pues cualquier juego de azar está prohibido, sin importar la manera en que se realice. En ese orden de ideas, la Asamblea sostuvo que no se ha agregado o creado una nueva categoría de juegos prohibidos, o se ha creado una nueva disposición que abarque casos no contemplados en el texto original de la L. P. La Asamblea hace un razonamiento lógico, por medio del cual se concluye que no importa el medio para llevar a cabo los juegos de azar, para que estos encajen en el "tipo prohibitivo" (sic) establecido en el art. 64 de la L. P. Para emitir el D. L. 930/2002 –dijo–, la Asamblea se basó en la emisión del D. L. 929/2002, el cual contiene la interpretación auténtica del art. 64 de la L. P.; actuando dentro de las facultades que le otorga el art. 131 ord. 5° Cn., el cual permite a la Asamblea Legislativa interpretar auténticamente las leyes secundarias, estableciendo su sentido y alcance. A lo anterior agregó que el D. L. 929/2002 no está modificando las reglas para establecer qué juegos están prohibidos por la ley; la sanción –cierre de establecimiento– es una consecuencia lógica que deviene de la conducta ilegal de establecer tales juegos; por tal razón argumentó que no está haciendo más que clarificar aquellas disposiciones que, habida cuenta de su antigüedad, estaban siendo refutadas como inexistentes o derogadas. Hoy en día –sostuvo–, es claro que, debido a la multiplicidad de situaciones jurídicas que pueden presentarse, y el constante cambio y evolución de la sociedad, no puede pretenderse que un texto estático pueda enmarcarlo todo. Por ello, a través de la interpretación extensiva se amplía el alcance de la norma, mediante el desarrollo de las posibilidades de la misma. De esta manera, se encuadran en la norma casos que, aparentemente, no se encontraban en ella; aunque efectivamente estén incluidos implícitamente en el contenido o espíritu de la disposición. Cabe advertir –sostuvo–, que de conformidad al art. 8 del Código Civil, nadie puede alegar ignorancia de la ley, y cuando ésta ha observado en su establecimiento los presupuestos requeridos por la Constitución, nadie puede impugnar su eficacia. Para el caso, si bien es cierto el tema de los juegos prohibidos es mayoritariamente desconocido por los ciudadanos en su aspecto jurídico atingente, ello no debe privar de la aplicación y observancia de la ley. C. a. En relación con la supuesta violación al art. 8 Cn. la Asamblea Legislativa recordó que el hombre es un ser social por naturaleza, razón por la cual vive en medio de sus semejantes. Si cada uno hiciera lo que le viniera en gana, la convivencia sería imposible. Por ello se comprende la absoluta necesidad que la libertad y el derecho de cada uno termine en el igual derecho de todos los demás. Esto es lo que hace imprescindible y necesaria una delimitación de las conductas posibles de los individuos, con el fin de asegurar un mínimo de orden, que haga posible y dé seguridad a la convivencia y a la realización, tanto de los fines individuales como de los colectivos. Así –continuó–, el derecho es conceptuado como un sistema de normas coercibles que rigen la convivencia social, es decir, un conjunto ordenado y jerarquizado de reglas de conducta. Como consecuencia de ello, resulta claro que toda persona o entidad privada, puede hacer o no hacer todo aquello que le parezca conveniente, siempre que la ley se lo permita; debe cumplir con lo que la ley ordena y debe abstenerse de hacer todo cuanto la ley expresa o tácitamente le prohíba. Para el caso –dijo–, la actuación legislativa se encuentra dentro del marco constitucional, pues a través del D. L. 930/2002 se estableció un procedimiento a observar por parte de las municipalidades y la Fiscalía General de la República, para lograr el cierre de los establecimientos denominados casinos. Este cierre implica una sanción, como consecuencia de practicar en sus instalaciones juegos expresamente prohibidos por la ley. En consecuencia, la Asamblea concluyó que el D. L. 930/2002 de ninguna manera viola el art. 8 Cn. b. Sobre la supuesta violación al art. 15 Cn., la Asamblea manifestó que esa disposición constitucional alude al tiempo de realización de la conducta delictiva y al tiempo de vigencia de la legislación. Las conductas constitutivas de delito, falta o infracción administrativa deben estar previstas y penadas en la legislación vigente en el momento en que se realiza, pues de lo contrario no habrá delito ni pena que imponer. El D. L. 930/2002 –dijo– establece un procedimiento para que las municipalidades y la Fiscalía General de la República cierren los establecimientos denominados casinos, donde se practiquen juegos de azar expresamente prohibidos por la ley –art. 64 L. P. y su correspondiente interpretación auténtica emitida por medio del D. L. 929/2002–. La sanción de cancelación de la autorización para el funcionamiento de las casas de juego de azar –continuó–, sin duda, es un acto administrativo que deberá ser aplicado por los Concejos Municipales y dichos entes tienen la obligación, de conformidad con el art. 131 C. M., de imponer toda sanción observando el procedimiento allí establecido, el cual posibilita la real y efectiva defensa de toda persona que sufra las sanciones que el Concejo Municipal establezca. c. En relación con la supuesta violación al art. 203 Cn., la autoridad demandada afirmó que el Municipio, subordinado al Estado, procura obtener y mantener su autonomía frente al mismo. Este término de autonomía, no puede entenderse en su acepción más estricta, como la autoatribución de normas, sino como facultad indispensable para mantener su personalidad frente a los poderes políticos superiores. Estas facultades son fundamentalmente: la elección de sus autoridades, la administración de sus intereses y la autosuficiencia financiera. La autonomía del Municipio –continuó–, a tenor del art. 203 Cn., reside en lo económico, es decir, en su capacidad de sostenerse en forma propia, obtener sus ingresos y formular sus gastos; en lo técnico, a fin de tomar todas aquellas decisiones técnicas en la materia, en cuanto a los planes de desarrollo municipal; y en lo administrativo, para seleccionar, manejar y remover al personal necesario para el buen desempeño de sus funciones. La única obligación a cargo del Municipio consignada en el art. 203 Cn. es colaborar con otras instituciones públicas en planes de desarrollo nacional o regional, lo cual no vulnera el principio fundamental de autonomía local. Como puede observarse –concluyó–, con la emisión del D. L. 930/2002, que establece el procedimiento a seguir para el cierre definitivo de los juegos denominados casinos, no se violenta la autonomía municipal del art. 203 Cn., pues si la ley prohíbe cierta clase de juegos, es lógico que al tenerlos en los establecimientos, se viola la ley, por lo cual no hay violación a la autonomía municipal al ordenar que se sancione dicha violación. Por las consideraciones expuestas, la Asamblea solicitó que se declare que no existe la inconstitucionalidad de los decretos impugnados. 6. Por su parte, el Fiscal General de la República, al contestar el traslado en los mismos términos para cada proceso acumulado, expuso: A. Que el bien común y la justicia, valores problemáticos históricamente, se confunden con las valoraciones de lo favorable u odioso, lo cual hace inaplicable el contenido axiológico de la norma jurídica; consecuencia de ello es que las valoraciones subjetivas son la vertiente prohibitiva en el art. 23 del Código Civil, la cual se proyecta al aplicar cualquier norma constitucional; aunque ello no justifica la inaplicación axiológica de la norma primaria. La ausencia de la ley –siguió– hace que el operador jurídico o quien interpreta acuda a diferentes principios que complementan la falta de previsión en las normas jurídicas. La interpretación literal de la Constitución tiene su propia utilidad; sin embargo, la letra impresa no siempre coincide con la casuística interpretada, téngase en cuenta que la razón más importante es la vaguedad y extrema apertura de las normas constitucionales, las cuales representan las normas de más amplio contenido en el sistema. Negar dicha característica, derivaría en una imposibilidad de desarrollo normativo, y por lo tanto la necesaria actividad legislativa. B. En nuestro ordenamiento jurídico –afirmó– la situación de la interpretación auténtica se activa como regla general, por la oscuridad en la norma jurídica; sin embargo, la interpretación jurídica no puede ser reducida a lo oscuro, el legislador al respecto hace sus propias aclaraciones, expresando criterios sobre el uso de las palabras en la ley, pues sus significados pueden ser indeterminables por el intérprete. Las interpretaciones del legislador, que se conocen como interpretaciones auténticas, se justifican, con normalidad, por las dificultades técnicas al aplicar la norma. Así, por las dudas que se generan en los operadores jurídicos y probablemente por la distorsión de la norma en el plano fáctico, es que el legislador explica y precisa de nuevo el significado de la norma jurídica cuestionada. Por otro lado –continuó–, toda ley que faculta privar de un derecho a la persona, debe establecer las causas para hacerlo y los procedimientos a seguir, porque de lo contrario se estaría infringiendo la Constitución, y el principio de legalidad que rige la Administración Pública. De ahí que la actuación de todo funcionario o autoridad administrativa ha de presentarse necesariamente como ejercicio de una potestad o competencia atribuida previamente por la ley. Consecuentemente, las sanciones deben sujetarse estrictamente a lo prescrito por el ordenamiento jurídico legal vigente. Dicho en otras palabras, en materia sancionatoria el principio de legalidad presupone que para el ejercicio de tal potestad, es necesaria la existencia de una infracción, la que exige, a su vez, que los hechos imputados se encuentren calificados como ilícitos en la legislación aplicable. Derivada del principio en mención se encuentra, además, la exigencia de la tipicidad del ilícito en las infracciones administrativas. Implica este principio que la imposición de toda sanción supone la existencia de una norma en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de sanción –Sentencia de 11-XI-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 162001–. Debe entenderse –continuó–, que el principio de legalidad implica el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y a la ley, establecido en el art. 86 Cn.; por lo tanto, los funcionarios y los órganos del gobierno no tienen más facultades que las que expresamente les confiere la misma Constitución. La actuación de la Administración, y en especial los órganos del Gobierno, está vinculada al ordenamiento constitucional, por lo que no basta que se vincule a dicho ordenamiento, sino que su actuación sea conforme a lo prescrito por él; el principio de legalidad implica, por tanto, el sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y a la ley. En tal sentido –afirmó–, esta Sala ha manifestado que el principio de legalidad es la categoría jurídica que rige la actividad estatal, siendo que dicho principio no hace referencia sólo a la legalidad secundaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad; es decir, la legalidad supone el respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende, desde luego, a la Constitución. En ese orden de ideas, opinó que la actuación del Órgano Legislativo al interpretar auténticamente, a través del D. L. 929/2002 el art. 64 de la L. P., se hizo dentro de su facultad constitucional y respetando el contenido esencial de los demás derechos constitucionales. C. En los Considerandos del D. L. nº 930/2002 –continuó–, se advierte que el art. 1 contiene regulaciones complementarias al desarrollo del C. M., el cual se encuentra vigente, por lo tanto la existencia del referido decreto no puede verse de manera aislada, sino que debe integrarse en un contexto lógico, armónico y coherente con el resto del ordenamiento jurídico, ya que el mismo se integra dentro del espíritu de la legislación municipal; razón por la cual –argumentó–, no puede considerarse que tal disposición contradiga el contenido esencial del principio de legalidad y consecuentemente vulnere el principio de libertad. La Asamblea Legislativa, dentro de sus atribuciones constitucionales y con el objeto de suplir las necesidades de la sociedad salvadoreña, en relación con la proliferación de aquellas empresas identificadas como establecimientos dedicados al giro de la explotación de juegos de azar prohibidos por la ley, consideró conveniente emitir las regulaciones necesarias para proceder al cierre definitivo de estas operaciones. De tal forma –dijo–, se emitieron los decretos legislativos impugnados, en virtud que la L. P., contenida en la Codificación de Leyes Patrias, forma parte de nuestro sistema jurídico vigente, y su aplicación se encuentra sujeta a la existencia de una derogatoria tácita. Tomando en consideración que los juegos de azar, que se practican en casinos, afectan seriamente la salud mental de las personas que visitan esos lugares con regularidad; y en aras de fortalecer y dar claridad al marco legal vigente, y habida cuenta de la antigüedad observada en el tenor literal del art. 64 de la L. P., era procedente su interpretación auténtica, debido a que el art. 4 ord. 24º del C. M. establece en el marco de competencias la facultad de autorizar, controlar y regular el funcionamiento de las casas de juego, para que no actúen al margen de la ley. Por lo manifestado –dijo–, ha quedado claro que el interés del legislador al emitir los decretos impugnados, no fue legislar algo nuevo, sino que fortalecer el art. 64 de la Ley de Policía ya existente, ya que por la fecha que data, se argumentaba que estaba derogado por el art. 4 ord. 24º del C. M., el cual regula lo concerniente a la autorización del funcionamiento de las casas de juego, refiriéndose a la lotería, rifas y otros similares; en ningún momento está hablando de establecimientos donde existan juegos de azar. D. a. En relación con la violación al art. 8 Cn., el Fiscal General sostuvo que al interpretar esta disposición constitucional, debe entenderse que el constituyente quiere decir que una vez que la ley ha regulado la conducta, queda a favor del individuo una esfera de libertad jurídica en la que está permitido todo lo que no está prohibido. Luego de citar la jurisprudencia constitucional respecto del derecho general de libertad, afirmó que la Asamblea Legislativa tuvo a bien esclarecer aquellas disposiciones que, por la época que datan, se estaban quedando inexistentes o derogadas. Por lo cual, los decretos impugnados, en ningún momento han modificado las reglas para esclarecer qué juegos están o no prohibidos por la ley, así como de la sanción del cierre del establecimiento, pues ésta es consecuencia de la conducta ilícita de la actividad que se realiza en los establecimientos creados para tales juegos; ello no debe entenderse como una limitación al individuo en forma arbitraria, puesto que la ley es respetuosa de tal derecho, de tal manera que la misma establece un procedimiento a seguir, pues el único propósito que se persigue es el interés general de las personas y su bienestar social. b. En relación con la supuesta violación a los arts. 101 y 102 Cn., afirmó que ésta proporciona el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica, el cual es conocido como el contenido económico de la Constitución. Dentro del mismo se incluye la regulación de los aspectos relacionados al proceso productivo, planificación, actividad económica y ejercicio de la libertad económica, los cuales configuran el ámbito dentro del cual ha de desarrollarse la vida económica del país. En esa regulación se desarrolla el control del Estado sobre la actividad económica, el cual consiste en una función adecuada para supervisar algunas actividades dentro de la economía general del Estado, donde se mueven en un margen de libertad y de oportunidad empresarial en función del interés público; tal actividad económica no supone un desarrollo sin límite o desmedido de su actividad productiva, sino todo lo contrario, supone un control de oportunidad sobre dicho sector –en el presente caso el dedicado a la explotación de juegos de azar–, que en algún momento podría ser parte del desarrollo económico y generar la inversión de dicho rubro, pero dentro de las diversas alternativas de la legalidad; lo que representaría un crecimiento económico, logrando beneficios no sólo para los inversionistas, sino para los fines del Estado al generar un bienestar integral de los ciudadanos, siempre dentro del marco de la legalidad. No obstante lo anterior –continuó–, la presencia estatal debe ser razonable en la actividad económica, lo que no significa que el Estado deba ser un mero espectador, sino que su actividad debe circunscribirse a garantizar al proceso económico productivo. Por tanto, el ejercicio de toda actividad o industria lícita es la facultad de elaborar y transformar los productos o servicios y organizar esos servicios con fines lícitos; a contrario sensu, toda aquella actividad de industria o servicio que sea contraria al orden público, a la moral y buenas costumbres o perjudique a terceros, deberá considerarse ilícita, lo que justifica la intervención del control del Estado, y por tanto –concluyó–, la regulación contenida en el art. 1 del D. L. 930/2002, está enmarcada dentro de la actividad de control del Estado. c. En cuanto a los argumentos expuestos por el actor, relativos a la inconstitucionalidad del art. 2 del D. L. 930/2002 por la supuesta violación al derecho de asociación, el Fiscal General de la República sostuvo que, desde el punto de vista de los individuos, es la facultad de crear o ingresar a una persona jurídica que tenga fines útiles o de carácter público; y desde el punto de vista de la asociación, es el conjunto de facultades que el Estado reconoce a la persona jurídica para desenvolverse como tal, y que son ejercidas por sus miembros. La libertad de asociación –continuó–, reconocida en el texto de la Constitución, encuentra su restricción por razones de seguridad, pues la misma disposición constitucional exige que las asociaciones tengan fines útiles, es decir, que su finalidad tiene que ser coherente con el marco constitucional, lo que equivale al respeto de los derechos fundamentales de la colectividad, pues una asociación o sociedad que afecte esos valores o derechos, sin duda alguna, sería contraria a los fines de la Constitución. En relación con lo expuesto –afirmó–, el art. 2 del D. L. 930/2002 determina la forma de cómo operativizar el control directo de las actividades ilícitas; en ese sentido, no puede considerarse que exista la inconstitucionalidad alegada por el actor. d. En cuanto a la supuesta violación a los arts. 2 y 37 Cn., el Fiscal General de la República sostuvo que el derecho al trabajo reconocido en la Ley Suprema es la facultad de todo individuo o trabajador de elegir la actividad que le servirá como medio de subsistencia, y el derecho subjetivo de todo trabajador en relación de dependencia, de exigir al empleador el cumplimiento de prestaciones irrenunciables de carácter social establecidas en la Constitución y las leyes. Así pues, toda actividad laboral o profesional implica someterse a las reglas, leyes y reglamentos, como única forma de lograr llevar adelante una organización dirigida a producir bienes y servicios que sea coherente con los fines lícitos de su actividad; por lo tanto –concluyó– no puede considerarse vulnerado el derecho al trabajo, pues lo que se pretende es que el trabajo sea realice bajo el amparo de la legalidad, y se enmarque dentro de una actividad lícita. Ahora bien –agregó– , esa facultad de buscar empleo o trabajo, implica la obligación subjetiva del trabajador de emplearse en aquellos centros de trabajo en los cuales su actividad sea permitida y avalada por las leyes. e. En lo que se refiere a la supuesta violación al art. 203 Cn., sostuvo que la Constitución ha establecido la autonomía de la que gozan los gobiernos locales, en lo concerniente a aspectos técnicos, administrativos y económicos; por tanto, tal autonomía se traduce en la facultad de los gobiernos municipales para regular y administrar, dentro de su circunscripción territorial, las materias de su competencia. Para el ejercicio de su gobierno autónomo –agregó– el Municipio tiene, de acuerdo a la Constitución, facultades legislativas y ejecutivas; desde esa perspectiva, cabe señalar que las autoridades municipales se encuentran dentro del marco legal y constitucional de su competencia, de cumplir con sus funciones que enmarcan su actividad, así como aquellas otras que emanan de órganos constitucionalmente facultados, y que de manera directa permiten el desarrollo y cumplimiento de los fines de la actividad municipal. En ese sentido, la aprobación de los decretos impugnados deberá entenderse como una integración normativa, que permite mayor eficacia y desarrollo de las disposiciones municipales, por lo tanto no vulneran lo dispuesto en el art. 203 Cn. Dentro de ese contexto –continuó–, el C. M. enumera algunos de los asuntos que competen al Municipio, estableciendo una cláusula genérica que abarca aquellos aspectos que resultan indispensables para el bienestar de la población. Estas atribuciones pueden ser de organización y prestación de los servicios públicos; de elaboración y ejecución de planes y programas de desarrollo económico y social; de control y regulación de actividades de los particulares, y de promoción de actividades culturales, deportivas, recreativas y de desarrollo industrial, comercial y artesanal. Desde esa perspectiva –señaló–, las autoridades municipales se encuentran dentro del marco legal y constitucional de su competencia, de cumplir las disposiciones que enmarcan su actividad, así como aquellas otras que emanan de los órganos constitucionales facultados, y que, de manera directa, permiten el desarrollo y cumplimiento de los fines de la actividad municipal; en otras palabras –continuó–, la aprobación del D. L. 930/2002, y en especial el art. 2 que se impugna de inconstitucional, deberá entenderse como una integración normativa que permite mayor eficacia y desarrollo de las disposiciones municipales. En ese sentido –concluyó–, la autonomía de los municipios no se vulnera por la disposición impugnada, sino que fortalece su actuación, ya que, con ella disponen de un procedimiento dentro del cual se deben respetar los derechos constitucionales. 7. A. Concluido el trámite relativo a oír las justificaciones de la autoridad emisora de los decretos impugnados y la opinión del Fiscal General de la República, y por advertir que existían algunos aspectos que era necesario comprobar en el presente proceso, esta Sala solicitó a la Asamblea Legislativa que expresara las razones por las cuales la regulación de operaciones de aquellas empresas identificadas como establecimientos dedicados al giro de la explotación de juegos de azar, es un asunto que no puede ser autorizado por los Municipios; es decir, que explicara los motivos por los cuales considera que tal materia es de interés nacional, en contraposición al interés local, excluyéndolo de la competencia normativa de los Municipios Asimismo, se hizo notar que del informe solicitado depende la fundamentación del examen de constitucionalidad de los decretos impugnados por la supuesta violación al art. 203 Cn. B. Ante ello, la Asamblea Legislativa expresó que, de conformidad al art. 131 ord. 5° Cn., tiene la facultad de decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes secundarias, por lo que su actuación ha sido apegada a la Ley Suprema. Por otra parte –continuó–, el interés nacional tiende a satisfacer, por medio de medidas legislativas o administrativas, las necesidades que adolecen los grupos mayoritarios del Estado; asimismo, tal interés opera, cuando se trata de evitar algún problema que afecta o que pueda afectar a dichos grupos, como es el caso del D. L. 930/2002; a lo dicho agregó que ha emitido tal normativa, consciente de la problemática que arrojan los establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar, llamados comúnmente casinos, pues pervierten a la juventud y a la población en general. Por lo expuesto consideró que no existe la violación al art. 203 Cn., sino que se ha brindado una seguridad jurídica, necesaria como derecho fundamental de toda persona frente el Estado; porque la seguridad jurídica significa una libertad sin riesgo de modo tal que el individuo puede organizar su vida sobre la base del orden jurídico existente; por tanto, deberá entenderse que con la emisión del D. L. 930/2002, se ha determinado la seguridad jurídica, en vista que no existía un ordenamiento legal sobre empresas identificadas como establecimientos dedicados a la explotación de los juegos de azar. Por lo dicho afirmó que no existe inconstitucionalidad alguna, pues con la emisión del D. L. 930/2002, se ha beneficiado a grupos mayoritarios y no a un interés particular. II. Expuestos los argumentos de los intervinientes, resulta obligatorio para el examen de los motivos de inconstitucionalidad planteados, la depuración de los mismos, en virtud de advertirse algunos planteamientos inadecuados de las pretensiones, que pueden inducir a un pronunciamiento incongruente por parte de este tribunal. 1. Para tal efecto, es preciso retomar las afirmaciones sostenidas al inicio de esta Sentencia, en la depuración de las pretensiones y, con base en ellas, revisar los argumentos del ciudadano Huezo Serrano, en cuanto a la supuesta violación a los arts. 2, 7, 22, 37 y 101 Cn., de los cuales se advierte el inadecuado planteamiento sobre la incompatibilidad entre los elementos del control de constitucionalidad. A. Así, en cuanto a la supuesta violación a los arts. 2 y 37 Cn., el demandante sostiene que el art. 2 del D. L. 930/2002 sería el detonante del cierre de varias fuentes de trabajo, violando por tanto el art. 37 Cn., en cuanto a la obligación del Estado de emplear todos los recursos que estén a su alcance para proporcionar ocupación al trabajador, manual o intelectual, y para asegurar a él y a su familia las condiciones económicas de una existencia digna. Al respecto advierte este tribunal que tal argumentación, escapa de la modalidad de control que esta Sala realiza en el proceso de inconstitucionalidad, pues los pronunciamientos de este tribunal en los procesos de inconstitucionalidad sólo pueden referirse a la compatibilidad de las disposiciones impugnadas con la Constitución, es decir, se pondera la constitucionalidad del objeto de control, a partir de su contenido normativo y no por el supuesto impacto social del mismo. En ese orden de ideas, existe una imposibilidad de conocer y pronunciarse sobre la pretensión, por ausencia de confrontación internormativa en la argumentación expuesta en la demanda; por lo que esta Sala debe sobreseer en el presente proceso en cuanto al motivo de inconstitucionalidad del art. 2 del D. L. 930/2002, por la supuesta violación a los arts. 2 y 37 Cn. B. a. Así también, en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 2 del D. L. 930/2002, el demandante sostiene que viola el derecho de asociación y reunión, consagrados en el art. 7 Cn., pues como consecuencia de la atribución que se establece para los Municipios, de hacer ejecutar el cierre de los establecimientos que se dediquen a la explotación de juegos de azar, se niega el derecho de los habitantes de la República para que puedan participar en la actividad económica de dicho rubro, restringiendo el derecho constitucional de asociarse para desarrollar una actividad económica legal y pacífica. Asimismo, sostiene el demandante que la disposición impugnada resulta violatoria del derecho de reunión, al generar un ambiente de desconfianza en la población, en relación con la visita que pudiesen efectuar a dichos establecimientos, por el temor a verse involucrados con dicha actividad. En ese sentido, se advierte un erróneo planteamiento en los argumentos expuestos por el demandante en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 2 del D. L. 930/2002, pues en un primer término, esta Sala se encuentra imposibilitada de verificar si en los habitantes de la República se genera un ambiente de desconfianza ante la prohibición de establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar; tal como se ha establecido, el proceso de inconstitucionalidad está destinado a verificar, en un control abstracto, la contradicción normativa entre la disposición legal impugnada y la constitucional propuesta como parámetro de control; y por tanto, no es el objeto de dicho análisis indagar en las emociones que pudieran producirse en la interioridad de cada persona, a fin de verificar el grado de desconfianza que la disposición impugnada genera. En consecuencia, ante la invocación de argumentaciones que carecen de contenido constitucional, se produce en esta Sala la imposibilidad de conocer y pronunciarse sobre los mismos, ya que el conocimiento en un proceso de inconstitucionalidad se circunscribe y encamina a determinar la compatibilidad lógico-jurídica entre los elementos del control, y no una valoración sobre sus consecuencias o impactos psicológicos en la interioridad de las personas. b. Además, en relación con la supuesta violación al derecho de asociación, advierte este tribunal que la insuficiencia en la argumentación no habilita un pronunciamiento de fondo, debido a que la argumentación expuesta por el demandante no logra entablar la contradicción por él advertida –y requerida para el tipo de pretensión– entre la normativa impugnada y las disposiciones constitucionales supuestamente violadas; es decir, los motivos expuestos por el demandante en cuanto a la supuesta violación al derecho de asociación, se limitan a manifestar que existe una violación al mismo, sin esgrimir argumentos normativos que justifiquen suficientemente tal afirmación. Por lo tanto, puede concluirse que, en relación con la supuesta violación al derecho de asociación del art. 7 Cn., no existe fundamentación suficiente que permita entrar a conocer sobre el fondo; por tal razón, debe sobreseerse en el presente proceso en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 2 del D. L. n° 930/2002, por la supuesta violación a los derechos de asociación y reunión, consagrados en el art. 7 Cn. C. En otro orden, el demandante sostiene que el art. 1 del D. L. 930/2002 viola el derecho a la libre disposición de los bienes, consagrado en el art. 22 Cn., pues las personas no tendrían la opción de disponer parte o la totalidad del patrimonio, ya sea como inversionistas en la creación de una sociedad con los fines a los que se refiere la disposición impugnada, o como clientes de los establecimientos de tales sociedades, por estar prohibida su existencia legal. Sobre tal motivo de impugnación, advierte este tribunal que el fundamento expuesto conlleva a la misma situación anteriormente contemplada, de obligar a esta Sala a verificar de manera empírica la restricción de las opciones de disponibilidad del patrimonio, es decir, el demandante no plantea una verdadera confrontación entre las disposiciones impugnadas y la Constitución, sino que atribuye posibles violaciones a derechos fundamentales que no se derivan de la estructura de la disposición. En consecuencia, debe sobreseerse en el presente proceso en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 1 del D. L. 930/2002, por la supuesta violación al art. 22 Cn. D. En relación con la supuesta violación al art. 101 Cn., el demandante sostiene que el art. 1 del D. L. 930/2002, al ordenar el cierre de los establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar, genera una contradicción con el orden económico salvadoreño, el cual se basa en el sistema de libre mercado, ya que la disposición impugnada, además de limitar la libertad y derecho de las personas de acceder a las casas de juego, también restringe la posibilidad de desarrollo económico y social, el cual se encuentra íntimamente ligado al desarrollo de la población mundial en todos los géneros y ámbitos de la vida cotidiana. Al respecto, es preciso recalcar que el proceso de inconstitucionalidad se circunscribe y encamina a determinar la compatibilidad lógico-jurídica entre las disposiciones sometidas a control y las disposiciones constitucionales planteadas como parámetro para examinar la constitucionalidad de las primeras; por tanto, la Constitución es el único corpus iuris sobre el cual pueden basarse las decisiones de este tribunal. En ese orden de ideas, los pronunciamientos de este tribunal en los procesos de inconstitucionalidad sólo pueden referirse a la compatibilidad de las disposiciones impugnadas con la Constitución, quedando fuera de su competencia el enjuiciamiento del impacto socioeconómico de las mismas. Ello no implica prescindir de las conexiones de la realidad social y económica con el Derecho –y especialmente con el Derecho Constitucional–, sino solo la necesidad de establecer de manera clara que, si la incompatibilidad que se plantea en un proceso de inconstitucionalidad contiene, como uno de sus extremos, la realidad económica y social y el sistema de libre mercado, y no la Constitución, se vuelve imposible para este tribunal conocer sobre la pretensión, porque ello no forma parte de su competencia. En consecuencia con lo anterior, y en vista que el demandante se limita a hacer mención del art. 101 Cn., sin atribuir una violación jurídico-constitucional este tribunal debe sobreseer en el presente proceso en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 1 del D. L. n° 930/2002, por la supuesta violación al art. 101 Cn. E. En igual sentido, el motivo relacionado con la inconstitucionalidad del art. 1 del D. L. n° 930/2002, por la supuesta violación a los arts. 102 y 3 Cn., se advierte que el demandante argumenta una violación al derecho de igualdad consagrado en el art. 3 Cn., pues sostiene que es un deber del Estado garantizar a los habitantes de la República la libertad de disponer su inclusión dentro de cualquier rubro de la actividad económica, y por tanto tal protección no puede tener ningún tipo de distingo y debe aplicarse por igual a todas las personas y rubros de la actividad económica. Se evidencia, por tanto, que tales argumentaciones se muestran insuficientes para llevar a esta Sala a un conocimiento de la pretensión, pues en un primer término, no se ha determinado la existencia de una diferenciación o equiparación en la disposición impugnada, además no se ha establecido si la diferenciación o equiparación contenida en la misma es injustificada, y finalmente, no se ha expresado con base en qué situaciones o sujetos se realiza la comparación que lleva al demandante a concluir que existe una violación al derecho de igualdad. En vista que la fundamentación no recae en ningún término de comparación sobre la cual verificar el trato desigual, ya sea por diferenciación o por equiparación, esta Sala debe sobreseer en el presente proceso en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 1 del D. L. n° 930/2002, por la supuesta violación a los arts. 102 y 3 Cn. 3. En relación con la demanda presentada por el ciudadano Hernández Méndez, específicamente en cuanto a la inconstitucionalidad del D. L. n° 930/2002, por la supuesta violación al art. 15 Cn., se advierte la inadecuada configuración de la pretensión, en cuanto a la invocación del parámetro de control de constitucionalidad. De la argumentación expuesta por el demandante sobre tal motivo de inconstitucionalidad se tiene que existe una incongruencia entre el contenido normativo del parámetro de control y la confrontación con el objeto de control; pues, si bien, el art. 15 Cn. contiene –entre otros mandatos normativos– el principio de legalidad procesal, la normativa impugnada, como manifestación de la técnica autorizatoria administrativa, se rige bajo el principio de legalidad de la Administración Pública que tiene un asidero constitucional distinto -Art. 86 Cn.-. Por tanto, debe sobreseerse en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Edwin Amilcar Hernández Méndez, en cuanto a la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo n° 930/2002, por la supuesta violación al art. 15 Cn. 4. En el mismo sentido, se advierte la incorrección en el planteamiento de la pretensión de los ciudadanos Méndez Flores y Santos Castaneda, en cuanto a la inconstitucionalidad de los D. L. 920/2002 y D. L. 930/2002, por la supuesta violación al art. 15 Cn.; pues, tal como ya se apuntó, existe una incongruencia entre el contenido normativo del parámetro de control y la confrontación con el objeto de control. En consecuencia, debe sobreseerse en el presente proceso respecto de la demanda presentada por los ciudadanos Méndez Flores y Santos Castaneda, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos n° 929/2002 y n° 930/2002, por la supuesta violación al art. 15 Cn. 5. Depuradas las pretensiones, resulta procedente resumir los motivos sobre los cuales versará el examen de constitucionalidad de los Decretos Legislativos n° 929/2002 y n° 930/2002. En ese sentido, los argumentos que subsisten plantean la inconstitucionalidad de los decretos mencionados por la supuesta violación al derecho general de libertad, consagrado en el art. 8 Cn.; por la supuesta violación al art. 131 ord. 5° Cn.; y por la supuesta violación a la autonomía municipal, consagrada en el art. 203 Cn. En relación con la supuesta violación a los arts. 8 y 131 ord. 5° Cn., este tribunal advierte que la impugnación se hace descansar en la supuesta derogación del art. 64 de la L. P.; por lo que, previo a realizar el examen de constitucionalidad de los decretos impugnados, es necesario, previamente, determinar si en el ordenamiento jurídico vigente existe prohibición para el funcionamiento de establecimientos dedicados a la explotación de los juegos de azar; es decir, de verificarse la vigencia del art. 64 de la L. P., ya no resultará procedente el examen de constitucionalidad por la supuesta violación a los arts. 8 y 131 ord. 5° Cn., pues los motivos alegados por los demandantes parten de una premisa contraria. En consecuencia, el orden lógico que seguirá la presente sentencia se encaminará a determinar si la disposición que prohíbe los juegos de azar –art. 64 L. P.–, se encuentra actualmente vigente, a fin de dilucidar los motivos de inconstitucionalidad del D. L. n° 929/2002 y el D. L. n° 930/2002 por la supuesta violación a los arts. 8 y 131 ord. 5° Cn. (III); para luego dejar plasmadas las consideraciones pertinentes sobre la autonomía municipal, estableciendo su concepto en relación con las materias que puedan considerarse de interés local y así realizar el examen de constitucionalidad de los decretos impugnados por la supuesta violación al art. 203 Cn. (IV) lo que permitirá pronunciar el fallo que constitucionalmente corresponda. III. Previo a dilucidar la derogatoria o vigencia del art. 64 de la L. P., resulta necesario exponer algunas nociones sobre las características que dotan de estructura al ordenamiento jurídico (1); posteriormente, se determinará si existe contradicción entre el art. 64 de la L. P. y el art. 4 ord. 24º del C. M. (2); para luego, realizar el examen de pertenencia al ordenamiento jurídico de la disposición mencionada (3); finalmente, en este Considerando debe determinarse la posibilidad que el desuso o desuetudo se utilice como parámetro de validez de las normas, a fin de establecer si por esta vía el art. 64 de la L. P. ha perdido vigencia (4). 1. El ordenamiento jurídico instituido como conjunto sistemático de disposiciones e instituciones jurídicas que se interrelacionan entre sí, se encuentra informado por ciertos principios que lo dotan de estructura; pues, si se trata de un ordenamiento sistematizado, en su interior no deben existir contradicciones y vacíos normativos. Por tal razón, y ante la indefectible multiplicidad de órganos con potestades normativas reconocidas por la Constitución y con la finalidad de ordenar la posición de las distintas fuentes que lo conforman, el ordenamiento se basa en los postulados de coherencia, plenitud y unidad. El postulado de coherencia concibe al ordenamiento jurídico como un sistema articulado, dinámico y autorregulado, que contiene los mecanismos pertinentes que eliminan la existencia de antinomias, es decir, situaciones de incompatibilidad o colisiones normativas, determinando el derecho aplicable para tal efecto. En efecto, las colisiones normativas son inevitables; es por ello que el ordenamiento prevé la solución de conflictos tanto entre las disposiciones jurídicas como entre las competencias de los entes que las emiten, a través de los criterios de especialidad, cronológico y de jerarquía. De manera que corresponde al aplicador hacer uso de dichas herramientas para llegar a determinar la disposición aplicable al caso concreto que se le plantee. Pero además, el postulado de coherencia consiste en un principio informador del ordenamiento jurídico que, ante una posible colisión normativa, busca o se inclina -en la manera de lo posiblehacia aquella interpretación que solvente el conflicto preservando los elementos contrastados, de manera que uno no implique la negación del otro. 2. En el presente caso, se ha sostenido que el art. 64 de la L. P. ha sido derogado tácitamente por el ord. 24° del art. 4 del C. M., pues en el primero se prohíben los juegos de azar, mientras que en el segundo se atribuye a los Municipios la potestad de autorizar y regular el funcionamiento de rifas, loterías y similares. Ahora bien, desde un plano abstracto, resulta que ambas disposiciones admiten una consideración en común como componentes de una sola prescripción –vale decir, que no plantean una antinomia–; ello porque, el art. 64 de la L. P. regula una prohibición, mientras que el art. 4 ord. 24° del C. M., con la reforma introducida con el D. L. n° 730, de 14-X-1999, publicado en el D. O. n° 210, de 11-XI-1999, se refiere a una atribución de competencia en plena concordancia con la prohibición mencionada. Parece claro que las expresiones "juegos de azar" por un lado y "loterías, rifas y similares" por el otro, carecen, en principio, de identidad plena, necesaria o inequívoca, en cuanto a su ámbito semántico o significado propio y por ello es inaceptable su categórica equiparación, así como la idea que el Art. 4 Ord. 24 del C. M. permite autorizar lo que en el Art. 64 L. P., es objeto de prohibición. Y es que, consideradas en conjunto y en virtud de una interpretación armónica de ambas disposiciones, debe deducirse que, por un lado, se establece la prohibición de los juegos de azar –art. 64 L. P.–, y en la otra disposición –art. 4 ord. 24° del C. M.–, se regula una de las implicaciones normativas de la primera. Por tanto, se concluye que la supuesta contradicción entre ambas disposiciones, ha sido resuelta ya por el legislador compatibilizando sus contenidos y dejando el margen de apreciación necesario para que sea el aplicador quien determine su grado de aplicabilidad. 3. En relación con el argumento planteado por los demandantes en cuanto a la derogación del art. 64 de la L. P. por falta de actualidad –desuso–, es preciso exponer que, dentro de los distintos enfoques con los cuales se puede estudiar el derecho, se encuentran los criterios de validez y eficacia, relacionados e independientes entre sí. Desde la perspectiva de la validez, puede entenderse como derecho al juicio prescriptivo sobre las conductas humanas, emitido por un órgano facultado por otra norma jurídica para tal efecto; mientras que desde la perspectiva de la eficacia es norma aquella prescripción sobre las conductas humanas que, amparada por la fuerza bajo un criterio de corrección, tiene la capacidad para imponer las consecuencias previstas a su incumplimiento. Ambos conceptos son independientes entre sí, en el sentido que la eficacia no es parámetro para predicar la validez de una disposición, pues ésta no pierde su pertenencia al ordenamiento jurídico si no es observada ni aplicada, sino que simplemente ha dejado de ser eficaz, conservando su validez. 4. Para el caso en concreto, la validez y, por tanto, pertenencia al ordenamiento jurídico del art. 64 de la L. P. no puede hacerse depender en su falta de actualidad o desuso, pues en todo caso se ha visto afectada su eficacia, no su existencia normativa. Es decir, el transcurso del tiempo y las modificaciones que la modernidad introduce en la realidad normada, no es parámetro para ponderar la existencia de la normativa válidamente emitida, sino para medir su grado de idoneidad o capacidad para alcanzar los objetivos para los que fue creada. En consecuencia con lo anterior, y verificada la vigencia del art. 64 de la Ley de Policía, deben desestimarse las pretensiones de los demandantes sobre la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos n° 929/2002 y n° 930/2002, ambos publicados en el Diario Oficial n° 142, de 31VII-2002, por la supuesta violación a los arts. 8 y 131 ordinal 5° Cn. IV. En otro orden de ideas, y para el adecuado examen de constitucionalidad de los decretos impugnados, por la supuesta violación a la autonomía municipal, consagrada en el art. 203 Cn.; es preciso exponer las nociones que la Constitución prescribe respecto de dicha garantía (1), y caracterizar normativamente a la autonomía municipal, a partir de la idea rectora del interés local (2), asimismo, es preciso definir los principios de subsidiariedad y razonabilidad como condicionantes a la actividad legislativa en la distribución de competencias municipales (3), y las consecuencias que ellos implican, tanto para los Municipios, como para la Asamblea Legislativa (4), aspectos con los cuales, se ponderará la constitucionalidad de la supresión de competencias contenida en los Decretos impugnados (5). 1. A. Los Municipios son distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio de las potestades de la Administración pública; así, dentro del esquema de organización del Estado, el Municipio es un fenómeno que surge por el reconocimiento atributivo de caracteres jurídicos a determinados elementos sociales, territoriales y políticos. Según el art. 202 de la Ley Suprema, el Municipio se instaura para ejercer el gobierno representativo de la localidad, es decir como una forma en que el Estado descentraliza la administración y los servicios públicos correspondientes a un ámbito territorial específico, con el propósito de lograr una gestión más eficaz de los mismos. Los cargos públicos representativos del Gobierno local vienen elegidos por sufragio universal, están sometidos a mandatos de representación y ejercen potestades de dirección política. Este principio democrático representativo estructura una gestión pública de los intereses locales que se legitima en la voluntad popular de los habitantes del municipio. Esto supone, por un lado, cierto ámbito de decisión, y por otro, la asignación de competencias sobre la base de la participación o intervención del Municipio en cuantos asuntos les afecten. B. Como se ha adelantado, el ejercicio del gobierno local es garantizado constitucionalmente a través del reconocimiento de la autonomía local en el artículo 203 de la Constitución. La idea que subyace a ese reconocimiento constitucional, es garantizar la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en beneficio de sus habitantes; se habla, pues, de una capacidad efectiva de autogobierno local, que el legislador no debe ignorar y que, además, obliga a que las normas legales que reconozcan o supriman competencias locales sean enjuiciadas en sede constitucional. 2. De acuerdo con la Constitución, el modelo de Estado salvadoreño incorpora en los Municipios la garantía de la autonomía para el efectivo ejercicio de sus funciones y facultades; por ello, tienen, además, un ámbito propio de intereses, determinados comúnmente por la legislación secundaria –Código Municipal– con base en la misma Constitución -art. 204 Cn.-; ahora bien, la autonomía del Municipio no se agota en el artículo 204 Cn., pues éste nada más es un esbozo de los espacios que el gobierno local pudiera llegar a comprender; por ello, el detalle de esos espacios competenciales se realiza por medio de la legislación secundaria. En efecto, las disposiciones constitucionales, lejos de codificar de manera taxativa los ámbitos de actuación de los entes públicos, instauran un marco abstracto, dentro del cual los órganos estatales –principalmente los que ejercen potestades normativas– se desenvuelven con cierta discrecionalidad. Esta idea se fundamente en que toda norma jurídico-constitucional forma parte de un sistema normativo fundamental, en tanto que la Constitución agrupa los aspectos que se consideran fundamentales para la convivencia social; por ello, y dado el carácter abierto de los preceptos constitucionales, la Constitución no es una unidad sistemática ya cerrada, que postule una jerarquía de unos contenidos en desmedro de otros -Resolución de improcedencia de 8-II-2007, pronunciada en el proceso de Inc. 75-2006-. En ese sentido, el espacio constitucionalmente reservado de la autonomía local no está vacío de contenido, de manera que resulte totalmente disponible por el legislador. La Administración local no es sólo una autonomía "en el marco de la ley" sino en un marco constitucionalmente garantizado. Precisamente su naturaleza de garantía institucional justifica que los principios de razonabilidad y subsidiariedad, a los que se hará referencia en el siguiente parágrafo de este Considerando, condicionen la legitimidad e intensidad de la intervención que el Estado hace en dicho ámbito de autonomía. A. Debe tenerse en cuenta que la finalidad del Constituyente es permitir el establecimiento de un régimen especial para el gobierno y administración del municipio adecuado a sus necesidades peculiares, es decir, la Ley Suprema les asegura una capacidad para reaccionar de manera más objetiva, inmediata y flexible a sus propios intereses. Estos intereses locales, a diferencia de los nacionales, están al servicio predominantemente de las pretensiones de las poblaciones correspondientes, sin salirse del marco material –o competencial– y territorial, que ha sido distribuido constitucional y legalmente. Desde esta perspectiva, el interés local tiene por objeto la mejor organización de los servicios y el cumplimiento de las funciones encomendadas al Gobierno Municipal en la circunscripción territorial de que se trate, a partir de criterios administrativos; es decir, la administración de aquellos aspectos que afecten propia y particularmente a la localidad sobre la cual se ejerce el gobierno. B. Si bien el interés local es un concepto jurídico indeterminado, ello no significa que el legislador pueda determinarlo con discrecionalidad y sin controles; eso sería una indefensión, constitucionalmente inadmisible para la garantía constitucional de la autonomía municipal. Para la efectividad de la autonomía de dichas entidades locales, la legislación estatal, con base en los principios de razonabilidad y subsidiariedad, deberá asegurar a los Municipios su capacidad de intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local. Desde esta perspectiva de distribución administrativa del poder, los principios de subsidiariedad y razonabilidad pueden realizar tres grandes funciones: como títulos habilitantes para fundar competencias ex novo, como criterios de interpretación para fijar el alcance de competencias ya asignadas, o como límites al ejercicio de las competencias que deben ser tenidos en cuenta por los poderes públicos. 3. A. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, la acción normativa de un escalón superior debe restringirse a un tipo de norma menos incisiva y detallada, dejando margen de actuación y alternativas al escalón inferior. Asimismo, implica que el Estado, como comunidad de mayor amplitud competencial, debe ocuparse sólo de las tareas que los Municipios no puedan realizar con la misma eficacia, atendiendo a la amplitud o naturaleza de la tarea, en relación con la inversión de esfuerzos que la misma requiera. Como criterio hermenéutico básico para definir el interés local, el principio en mención presenta una doble vertiente: una negativa o de prohibición que impide la innecesaria intervención del ente superior y el consiguiente centralismo, y otra de carácter positivo o de habilitación, por la que el ente estatal debe intervenir para auxiliar a los entes inferiores cuando éstos no puedan alcanzar por sí mismos los fines del Estado. De este modo, la intervención del ente central está condicionada a que el ente local no pueda alcanzar los objetivos de la acción emprendida de manera suficiente, y que puedan lograrse mejor en el nivel superior por las dimensiones o los efectos de dicha acción. Supone así una evaluación de necesidad y eficacia de la actuación del nivel superior. Así también, exige la demostración de tales extremos y la consecuente motivación de las medidas adoptadas, pues actúa como criterio regulador del ejercicio de la competencia legislativa o administrativa, determinando la intensidad de la acción y la descentralización de la actividad desarrollada hacia los centros más próximos al ciudadano. La asignación de competencias a los Municipios debe complementarse, a su vez, con el principio de proximidad a los ciudadanos, y lo que deben justificarse son las excepciones a esta atribución. Para la no-atribución de competencia al Municipio deberá probarse la imposibilidad de gestión por parte de éste, es decir, debe verificarse el ajuste de una determinada norma a la consecución de los fines propios del Municipio o, en su defecto, del ente territorial superior, y si dicha norma no es desproporcionada desde el punto de vista de su razonabilidad, sin que ello signifique considerar al nivel municipal como una Administración dotada de competencias residuales. Las principales consecuencias que el principio de subsidiariedad postula para la autonomía municipal, se encaminan a: la facilitación del mayor margen posible para la toma de decisiones en los niveles inferiores, ofreciendo el nivel superior formas alternativas para que los Municipios alcancen los objetivos perseguidos; establecimiento de normas mínimas dejando libertad a los Municipios para fijar normas adicionales más estrictas; adopción de la forma de acción más sencilla posible y con el menor detalle en su regulación; elección preferente del fomento de la cooperación entre Municipios y la coordinación con el Estado central, integrando, complementando o apoyando tales medidas. B. En materia de competencias, y frente a una determinada medida que hace referencia a la asignación o recorte de determinada atribución municipal, ella es susceptible de ser sometida al juicio de razonabilidad determinando los presupuestos legitimantes de la intervención. Pues ese principio comporta la principal exigencia de exponer los motivos que dan lugar a la elección de una determinada acción, justificando las medidas adoptadas. Sobre el principio de razonabilidad, la jurisprudencia de esta Sala se ha aproximado a su contenido en casos de supuestas violaciones de derechos fundamentales, por ejemplo en la sentencia del proceso de Inc. 2-2002, del 8-XI-2004, cuyas tesis son seguidas en la sentencia del proceso de Inc. 10-2005 del 15-III-2006. En lo pertinente, dicha jurisprudencia ha establecido que la exigencia de razonabilidad remite a un estado de equilibrio entre una medida que persigue ciertos fines y el grado de afectación que ella provoca en otros intereses o bienes constitucionalmente protegidos. Partiendo de esa idea, el principio de razonabilidad obliga a buscar un equilibrio entre exigencias inicial o aparentemente contrapuestas, mediante la aportación de buenas razones para demostrar que la afectación, limitación o perjuicio de un bien debe aceptarse, por la importancia que tiene el cumplimiento del bien o interés enfrentado. Es necesario resaltar que ese equilibrio es el resultado de sopesar razones o argumentos que justifican una determinada relación de prioridad o –como ha dicho esta Sala– una precedencia condicionada entre los intereses o bienes estimados. Esto significa que, para verificar el cumplimiento del principio de razonabilidad, hay que recurrir a la ponderación de los elementos de la relación que se pretende equilibrar. La ponderación implica identificar los elementos -principios, bienes, valores, derechos, interesesenfrentados, asignarles la importancia que merecen y decidir sobre la prioridad entre unos y otros en el caso concreto. La identificación de los elementos en conflicto implica la consideración de datos de la realidad, desde la perspectiva de su correspondencia con principios o bienes constitucionales. La determinación de la importancia de esos principios o bienes -a su vezconsiste en formular argumentos sobre el grado de cumplimiento de uno y el grado de afectación o perjuicio del otro, en función de las circunstancias concurrentes, para cada una de las soluciones posibles del conflicto. La opción por la prevalencia de uno de los elementos enfrentados se fundamenta en las fases previas del análisis y debe cumplir la condición que cuanto mayor sea el perjuicio del principio que retrocede, mayor debe ser la importancia o cumplimiento del principio que predomina en el caso concreto. Esta referencia a la ponderación como forma de determinar si se ha cumplido con el principio de razonabilidad, confirma que se trata de sopesar razones o argumentos y que éstos, a su vez, derivan en buena medida de datos de la realidad, circunstancias de hecho o información empírica. Así, para identificar los elementos enfrentados se necesita relacionar un estado de cosas con la regulación normativa de principios o bienes constitucionales; mientras que la asignación de importancia o "peso" de cada elemento sólo es posible en función de las circunstancias del caso. En coincidencia con ello, esta Sala –respecto de las disposiciones jurídicas– ha dicho que "mediante el control de razonabilidad, el Órgano Judicial penetra necesariamente en la ponderación de los criterios y medios de que se valen los órganos del poder para ejercer sus competencias (…) Este examen de razonabilidad consiste en examinar directamente las disposiciones promulgadas por el poder público, para ver si los motivos o razones que se alegan para justificar el tratamiento dentro de la norma, están o no de acuerdo con los valores constitucionales y se comprueba directamente si las razones tienen un peso específico capaz de contradecir a los valores constitucionales o no lo tienen" -Sentencia del proceso de Inc. 59-2003, del 12-VII-2005-. Al reconocer la importancia de elementos fácticos o datos empíricos, pero dentro de los límites del control abstracto de constitucionalidad, esta Sala ha aclarado que esa información necesaria para enjuiciar la razonabilidad de una medida legislativa, puede obtenerse de: la argumentación de la autoridad emisora, sobre la constitucionalidad de dicha medida; los considerandos y el texto de la ley respectiva; así como en los documentos oficiales que contengan la propuesta técnica de las disposiciones enjuiciadas -Sentencia del proceso de Inc. 2-2002, del 8-XI-2004-. Entonces, es mediante esas oportunidades que el órgano emisor de una disposición debe documentar en forma seria y suficiente los conocimientos empíricos, estudios técnicos o datos de la realidad –según la naturaleza del asunto que se trate– que permitan justificar, argumentar o demostrar la razonabilidad de una medida. 4. A. De lo expuesto, es válido afirmar que la autonomía hace referencia a un poder limitado; en efecto, autonomía no es soberanía, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte de un todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad del Estado, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 203 inc. 2° Cn. Este ámbito de libre decisión de los entes locales no está exento de límites, los Municipios tienen un poder normativo condicionado por la Constitución y por la ley; éstos como entidades protegidas por una garantía institucional, ordenadas en sus potestades por el legislador con arreglo a la lógica del principio de subsidiariedad, y titulares de recursos financieros y de competencias estables conexas al interés local, se encuentran subordinados a la Constitución y los principios que en ella se consagran. B. Asimismo, la Asamblea Legislativa puede ejercer su marco de atribuciones en la definición legal de competencias municipales, siempre que respete la autonomía de los Municipios reconocida constitucionalmente para el ejercicio de sus funciones en la procura de los intereses de la localidad de que se trate; lo que posibilitará un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que la Constitución no se ocupa de la fijación detallada de tales competencias. La Constitución consagra un principio de distribución de competencias en relación con los asuntos de la comunidad local que debe ser respetado por el legislador al regular las mismas; el legislador sólo puede sustraer o desplazar a los Municipios una competencia con marcado carácter local por motivos de interés general y como última opción, es decir, si no existe otro medio de asegurar el ordenado cumplimiento de la competencia. En ese sentido, y no obstante el legislador está constitucionalmente llamado a concretar y detallar en la medida de lo posible la autonomía municipal, con sujeción a la Constitución, siempre se encuentra sujeto a ese marco constitucional que lo obliga a determinar las razones por las cuales se altera la competencia de los Municipios. Tal injerencia únicamente se justifica en términos constitucionales, si dicha materia es un asunto de interés nacional, prevalente en relación con el interés local. 5. En cuanto a la configuración legislativa de la autonomía municipal, el principio de razonabilidad implica para el Órgano Legislativo considerar las razones objetivas que habiliten la afectación de competencias municipales, sobre los establecimientos dedicados al giro de la explotación comercial de juegos de azar. Esa injerencia únicamente se justifica, en términos constitucionales, si dicha materia es un asunto de interés nacional, en prevalencia frente al interés local. La prevalencia de un interés sobre el otro debe sustentarse en razones objetivas o cuando menos objetivables, que a su vez requieren la exposición de datos empíricos suficientes, según el caso, para superar la estructura argumentativa exigida por el expediente de la ponderación. Sin embargo, en el caso sub iudice, la Asamblea Legislativa se limitó a exponer consideraciones sobre grupos mayoritarios, a los cuales supuestamente se ha beneficiado con la sustracción de la competencia municipal, asimismo, argumentó como una de las razones justificativas, la problemática que arrojan los establecimientos dedicados a la explotación de juegos de azar, pues considera que pervierten a la juventud y a la población en general. Ante ello, esta Sala advierte que en el proceso no se han expuesto los elementos técnicos ni jurídicos que evidencien la razonabilidad en la intromisión legislativa, que impone a los municipios la obligación de cerrar los establecimientos dedicados a la explotación comercial de los juegos de azar, a pesar de haber sido requerida por este tribunal mediante la resolución reseñada en el Considerando I 7 de esta decisión, en aplicación de los criterios fijados por la jurisprudencia de esta Sala, relativos a la forma de establecer objetivamente la razonabilidad de una medida legislativa, como se ha expresado en el parágrafo 3 B de este Considerando. Por tanto, la actuación legislativa que afecta las competencias municipales deviene en una trasgresión a la autonomía municipal, es decir, los motivos y razones que se alegan para justificar la disposición impugnada no son constitucionalmente legítimos, según las exigencias de los principios de subsidiariedad y razonabilidad y por tanto debe declararse la inconstitucionalidad alegada. Sin embargo, a partir del texto de las disposiciones impugnadas, resulta que la inconstitucionalidad advertida no puede predicarse por igual respecto de ambos contenidos, pues el D. L. Nº 929/2002 se limita a explicitar el alcance de la prohibición contenida en el Art. 64 L. P., de acuerdo con el contexto actual o temporal en que ella se aplique, sin que esto suponga, automáticamente, una afectación de las competencias municipales. Por el contrario, en el D. L. 930/2002, al suprimir el margen de apreciación necesario para que los Municipios determinen el grado de aplicabilidad referido en el Considerando III.2 de esta sentencia, sí se incide directamente en las competencias municipales y se genera la violación constitucional antes mencionada. V. 1. Ahora bien, advertida la infracción constitucional en que incurre el D. L. 930/2002, resulta procedente plasmar algunas nociones sobre la inconstitucionalidad por conexión o derivada, ya que pudiera verificarse tal incompatibilidad lógico-jurídica en el resto de normativa relacionada con competencias municipales ante los establecimientos que se dedican al giro de explotación de los juegos de azar, aun cuando no haya sido expresamente impugnada en el presente proceso. En sentencia de 1-IV-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 52-2003, esta Sala ha afirmado que, como excepción al principio de congruencia, la inconstitucionalidad por conexión o derivada tiene por objeto expulsar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones cuya ilegitimidad constitucional se deriva como consecuencia de la decisión adoptada; es decir, si se constatan o verifican las conexiones que se coligen de la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición o cuerpo normativo inicialmente impugnado, no puede consentirse la validez de las disposiciones que constituyen el consecuente desarrollo de la que ya ha sido declarada inconstitucional. Tal consecuencia, puede darse –sin ánimo de taxatividad– en caso que la declaración de inconstitucionalidad se extienda hacia otras y diferentes disposiciones que coinciden, junto con la impugnada, en el efecto considerado por este tribunal como inconstitucional; así también, puede darse la inconstitucionalidad derivada o por conexión en caso que la supervivencia de las disposiciones, hacia las cuales se extiende el pronunciamiento estimatorio, plantee la incompatibilidad con la resolución estimatoria, y sobre todo con las finalidades que con la misma se han querido alcanzar, ya sea por contener el mismo reproche de inconstitucionalidad, o por constituir disposiciones, cuya única razón de ser, es dictar una regulación instrumental o complementaria, en relación con la declarada inicialmente inconstitucional. 2. En el presente caso, la intromisión legislativa en las competencias municipales relacionadas con los establecimientos que se dediquen a la explotación comercial de los juegos de azar, se encuentra fragmentada en una diversidad de disposiciones, que presentan una relación directa y de complementariedad, de modo que su interpretación conjunta es la que permite identificar el mandato jurídico completo y coherente de dicha afectación. En el art. 1 del D. L. 930/2002, se especifican algunas de las consecuencias del carácter prohibido de la explotación comercial citada, como la cancelación de matrícula y el cierre del establecimiento respectivo. En el art. 2 del D. L. 930/2002 se determinan las autoridades competentes para aplicar las sanciones detalladas en el art. 1. Asimismo, con carácter igualmente instrumental, la reforma introducida al art. 4 ord. 24° del C. M., por el D. L. nº 730, de 14-X-1999, niega a los Municipios la competencia para autorizar o renovar autorizaciones de los establecimientos que se dediquen a la explotación de los juegos de azar. También la interpretación auténtica de esta última disposición, mediante D. L. nº 27, de 19VI-2000, está vinculada necesariamente con la intromisión legislativa aludida, pues autoriza a la municipalidad que haya otorgado permisos, a efectuar el cierre de "las casas denominadas Casinos o salas de juego" como una consecuencia jurídica complementaria y, por tanto, conexa con toda la regulación anterior. Por tanto, el presente pronunciamiento debe extenderse hacia todas las interrelaciones normativas con el Decreto Legislativo 930/2002, debido a la identidad en el reproche de inconstitucionalidad. Aunque las disposiciones identificadas no se encuentren en una relación jerárquica de producción normativa con el precepto suprimido, por el grado de conexidad material que presentan, aquellas generan la misma afectación a la autonomía municipal, en los términos expuestos, de manera que dicho vicio debe ser también declarado por este tribunal, como un supuesto de inconstitucionalidad por conexión. En consecuencia debe declararse la inconstitucionalidad de la parte final del ord. 24° del art. 4 del D. L. n° 274, de 31-I-1986, publicado en el D. O. n° 23, de 5-II-1986, que contiene el Código Municipal, reformado por D. L. nº 730, de 14-X-1999, publicado en el D. O. nº 210,de 11-XI1999, así como de la interpretación auténtica que se realizó mediante D. L. nº 27, de 19-VI-2000, publicado en el D. O. nº 124, de 4-VII-2000, por ser en conjunto una intromisión legislativa en la autonomía municipal, garantizada en el art. 203 Cn. 3. El presente pronunciamiento no debe entenderse en el sentido que esta Sala dé un visto bueno o legitime desde la perspectiva constitucional la actividad de casinos. Esta sentencia no niega los perjuicios económicos, familiares, morales, etc. que derivan de ella. El asunto que ha sido sometido a conocimiento de este tribunal, como se dijo en el Considerando II 5 de esta decisión, es la determinación técnico-jurídica de si el D. L. n° 929/2002 y el D. L. n° 930/2002 incurren en violación a los arts. 8, 131 ord. 5° y 203 de la Constitución. En congruencia con lo planteado, el fallo que pronunciamos se circunscribe únicamente a la contradicción del segundo de estos decretos con la regulación constitucional de la autonomía municipal. Si se pone atención al desarrollo argumental de esta decisión se constatará que no es objeto de la misma legitimar o validar el giro comercial de las casas de juego de azar. Lejos de ello, únicamente se reafirman ámbitos competenciales garantizados constitucionalmente a favor de los Municipios, en función de los elementos de juicio aportados en este proceso particular. De lo que se trata en esta sentencia es de ponderar si la regulación impugnada está justificada, desde la perspectiva de la garantía constitucional de la autonomía municipal. Para ello este Tribunal ha concretizado dicha garantía a partir de los principios de razonabilidad y subsidiariedad en el reparto constitucional de competencias. Con base en esta interpretación constitucional se ha determinado que la Asamblea Legislativa no expresó los fundamentos técnicos ni jurídicos para evidenciar la razonabilidad de la intromisión legislativa que impone a los municipios la obligación de cerrar y la prohibición de autorizar, establecimientos dedicados a la explotación comercial de los juegos de azar, a pesar de que tal información le fue requerida expresamente. Esta determinación no debe entenderse en perjuicio del art. 131 ord. 5° Cn., pues como efectivamente se ha mencionado y debe reiterarse: en primer lugar, autonomía municipal no implica soberanía sino que, más bien, la organización territorial dotada de autonomía es parte de un todo; en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad del Estado, porque es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 203 inc. 2° Cn.; el ámbito de decisión de los entes locales tiene límites; y los Municipios tienen un poder normativo condicionado por la Constitución y por la ley. En segundo lugar, la Asamblea Legislativa puede ejercer su marco de atribuciones en la definición legal de competencias municipales, siempre que respete los parámetros que al efecto le establece la Constitución, con relación a la autonomía municipal; en esta sentencia únicamente se ha determinado la falta de justificación de la normativa impugnada, sin afectar o sustraer a la Asamblea Legislativa su competencia constitucional en la configuración de la legislación secundaria, incluso sobre la materia aludida en este proceso, con la justificación exigida por la garantía constitucional de la autonomía municipal. Por tanto: Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta Sala Falla: 1. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Rony Huezo Serrano, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, por la supuesta violación a los artículos 2 y 37 de la Constitución, debido a que el objeto de control en este proceso es el contenido normativo de las disposiciones y no su hipotético impacto social. 2. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Rony Huezo Serrano, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, por la supuesta violación al artículo 7 de la Constitución, en vista de que las argumentaciones del demandante carecen de contenido constitucional y, en consecuencia, son ajenas al objeto de conocimiento en este proceso. 3. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Rony Huezo Serrano, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, por la supuesta violación al artículo 22 de la Constitución, porque no se ha planteado una confrontación normativa entre la disposición impugnada y el artículo constitucional antes citado. 4. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Rony Huezo Serrano, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, por la supuesta violación al artículo 101 de la Constitución, pues el sistema de libre mercado y desarrollo económico y social del país no son parámetro de control en el proceso de inconstitucionalidad. 5. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por el ciudadano Rony Huezo Serrano, en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 1 del Decreto Legislativo n° 930, de 18-VII-2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, por la supuesta violación a los artículos 3 y 102 de la Constitución, pues la fundamentación de tal motivo no recae en ningún término de comparación sobre el cual verificar el trato desigual. 6. Sobreséese en el presente proceso respecto de la demanda presentada por los ciudadanos Hernández Méndez, Méndez Flores y Santos Castaneda, en cuanto a la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos n° 929/2002 y 930/2002, por la supuesta violación al artículo 15 de la Constitución, ya que existe incongruencia entre el contenido del parámetro de control y la pretendida confrontación con el objeto de control. 7. Declárase que en los Decretos Legislativos n° 929/2002 y n° 930/2002, ambos publicados en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, no existe la inconstitucionalidad alegada, en cuanto a la supuesta violación a los artículos 8 y 131 ordinal 5° de la Constitución, pues no existe antinomia entre el artículo 64 de la Ley de Policía y el artículo 4 ordinal 4° del Código Municipal. 8. Declárase que en el Decreto Legislativo n° 929/2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, no existe la inconstitucionalidad alegada, en cuanto a la supuesta violación al artículo 203 de la Constitución, pues dicho decreto se limita a explicitar el alcance de la prohibición contenida en el Art. 64 L. P., sin que esto suponga necesariamente una afectación de las competencias municipales. 9. Declárase, de un modo general y obligatorio, que el Decreto Legislativo nº 930/2002, publicado en el Diario Oficial n° 142, de 31-VII-2002, es inconstitucional por contradecir al artículo 203 de la Constitución, en tanto que contiene una intromisión legislativa no justificada en la autonomía municipal. 10. Declárase, de un modo general y obligatorio, que la parte final del ordinal 24° del artículo 4 del Decreto Legislativo n° 274, de 31-I-1986, publicado en el Diario Oficial n° 23, de 5-II-1986, que contiene el Código Municipal, reformado por Decreto Legislativo nº 730, de 14-X-1999, publicado en el Diario Oficial nº 210,de 11-XI-1999, en conexidad con el resto de disposiciones, es inconstitucional al contravenir al artículo 203 de la Constitución, en tanto que contiene una intromisión legislativa no justificada en la autonomía municipal. 11. Declárase, de un modo general y obligatorio, que la interpretación auténtica del artículo 4 ordinal 24° del Código Municipal, realizada por medio de Decreto Legislativo nº 27, de 19-VI2000, publicado en el Diario Oficial nº 124, de 4-VII-2000, en conexidad con el resto de disposiciones, es inconstitucional al contravenir al artículo 203 de la Constitución, en tanto que contiene una intromisión legislativa no justificada en la autonomía municipal. 12. Notifíquese la presente decisión a todos los intervinientes. 13. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial.--------------A. G. CALDERON------------J. N. CASTANEDA S.----------J. ENRIQUE ACOSTA--------------M. CLARÁ------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.- IV. LEGISLACIÓN C87 Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo: Convocada en San Francisco por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 17 junio 1948 en su trigésima primera reunión; Después de haber decidido adoptar, en forma de convenio, diversas proposiciones relativas a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación, cuestión que constituye el séptimo punto del orden del día de la reunión; Considerando que el preámbulo de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo enuncia, entre los medios susceptibles de mejorar las condiciones de trabajo y de garantizar la paz, "la afirmación del principio de la libertad de asociación sindical"; Considerando que la Declaración de Filadelfia proclamó nuevamente que "la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante" ; Considerando que la Conferencia Internacional del Trabajo, en su trigésima reunión, adoptó por unanimidad los principios que deben servir de base a la reglamentación internacional, y Considerando que la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su segundo período de sesiones, hizo suyos estos principios y solicitó de la Organización Internacional del Trabajo la continuación de todos sus esfuerzos a fin de hacer posible la adopción de uno o varios convenios internacionales, adopta, con fecha nueve de julio de mil novecientos cuarenta y ocho, el siguiente Convenio, que podrá ser citado como el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948: Parte I. Libertad Sindical Artículo 1 Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes. Artículo 2 Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas. Artículo 3 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción. 2. Las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal. Artículo 4 Las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. Artículo 5 Las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones, así como el de afiliarse a las mismas, y toda organización, federación o confederación tiene el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. Artículo 6 Las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio se aplican a las federaciones y confederaciones de organizaciones de trabajadores y de empleadores. Artículo 7 La adquisición de la personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores, sus federaciones y confederaciones no puede estar sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de las disposiciones de los artículos 2, 3 y 4 de este Convenio Artículo 8 1. Al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad. 2. La legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio. Artículo 9 1. La legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio. 2. De conformidad con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, no deberá considerarse que la ratificación de este Convenio por un Miembro menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía garantías prescritas por el presente Convenio. Artículo 10 En el presente Convenio, el término organización significa toda organización de trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores. Parte II. Protección del Derecho de Sindicación Artículo 11 Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a adoptar todas las medidas necesarias y apropiadas para garantizar a los trabajadores y a los empleadores el libre ejercicio del derecho de sindicación. Parte III. Disposiciones Diversas Artículo 12 1. Respecto de los territorios mencionados en el artículo 35 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, enmendada por el Instrumento de enmienda a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, 1946, excepción hecha de los territorios a que se refieren los párrafos 4 y 5 de dicho artículo, tal como quedó enmendado, todo Miembro de la Organización que ratifique el presente Convenio deberá comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, en el plazo más breve posible después de su ratificación, una declaración en la que manifieste: a) los territorios respecto de los cuales se obliga a que las disposiciones del Convenio sean aplicadas sin modificaciones; b) los territorios respecto de los cuales se obliga a que las disposiciones del Convenio sean aplicadas con modificaciones, junto con los detalles de dichas modificaciones; c) los territorios respecto de los cuales es inaplicable el Convenio y los motivos por los que es inaplicable; d) los territorios respecto de los cuales reserva su decisión. 2. Las obligaciones a que se refieren los apartados a) y b) del párrafo 1 de este artículo se considerarán parte integrante de la ratificación y producirán sus mismos efectos. 3. Todo Miembro podrá renunciar, total o parcialmente, por medio de una nueva declaración, a cualquier reserva formulada en su primera declaración en virtud de los apartados b), c) o d) del párrafo 1 de este artículo. 4. Durante los períodos en que este Convenio pueda ser denunciado, de conformidad con las disposiciones del artículo 16, todo Miembro podrá comunicar al Director General una declaración por la que modifique, en cualquier otro aspecto, los términos de cualquier declaración anterior y en la que indique la situación en territorios determinados. Artículo 13 1. Cuando las cuestiones tratadas en el presente Convenio sean de la competencia de las autoridades de un territorio no metropolitano, el Miembro responsable de las relaciones internacionales de ese territorio, de acuerdo con el gobierno del territorio, podrá comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una declaración por la que acepte, en nombre del territorio, las obligaciones del presente Convenio. 2. Podrán comunicar al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo una declaración por la que se acepten las obligaciones de este Convenio: a) dos o más Miembros de la Organización, respecto de cualquier territorio que esté bajo su autoridad común; o b) toda autoridad internacional responsable de la administración de cualquier territorio, en virtud de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas o de cualquier otra disposición en vigor, respecto de dicho territorio. 3. Las declaraciones comunicadas al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, de conformidad con los párrafos precedentes de este artículo, deberán indicar si las disposiciones del Convenio serán aplicadas en el territorio interesado con modificaciones o sin ellas; cuando la declaración indique que las disposiciones del Convenio serán aplicadas con modificaciones, deberá especificar en qué consisten dichas modificaciones. 4. El Miembro, los Miembros o la autoridad internacional interesados podrán renunciar, total o parcialmente, por medio de una declaración ulterior, al derecho a invocar una modificación indicada en cualquier otra declaración anterior. 5. Durante los períodos en que este Convenio pueda ser denunciado de conformidad con las disposiciones del artículo 16, el Miembro, los Miembros o la autoridad internacional interesados podrán comunicar al Director General una declaración por la que modifiquen, en cualquier otro respecto, los términos de cualquier declaración anterior y en la que indiquen la situación en lo que se refiere a la aplicación del Convenio. Parte IV. Disposiciones Finales Artículo 14 Las ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. Artículo 15 1. Este Convenio obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General. 2. Entrará en vigor doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas por el Director General. 3. Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación. Artículo 16 1. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrá denunciarlo a la expiración de un período de diez años, a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtirá efecto hasta un año después de la fecha en que se haya registrado. 2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año después de la expiración del período de diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artículo quedará obligado durante un nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este Convenio a la expiración de cada período de diez años en las condiciones previstas en este artículo. Artículo 17 1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificará a todos los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la Organización. 2. Al notificar a los Miembros de la Organización el registro de la segunda ratificación que le haya sido comunicada, el Director General llamará la atención de los Miembros de la Organización sobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio. Artículo 18 El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al Secretario General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro y de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una información completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia que haya registrado de acuerdo con los artículos precedentes. Artículo 19 A la expiración de cada período de diez años, a partir de la fecha en que este Convenio entre en vigor, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo deberá presentar a la Conferencia General una memoria sobre la aplicación de este Convenio, y deberá considerar la conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestión de la revisión total o parcial del mismo. Artículo 20 1. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisión total o parcial del presente, y a menos que el nuevo convenio contenga disposiciones en contrario: a) la ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicará, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio, no obstante las disposiciones contenidas en el artículo 16, siempre que el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor; b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Convenio cesará de estar abierto a la ratificación por los Miembros. 2. Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para los Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor. Artículo 21 Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente auténticas. C98 Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo: Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo, y congregada en dicha ciudad el 8 junio 1949 en su trigésima segunda reunión; Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones relativas a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, cuestión que constituye el cuarto punto del orden del día de la reunión, y Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio internacional, adopta, con fecha primero de julio de mil novecientos cuarenta y nueve, el siguiente Convenio, que podrá ser citado como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949: Artículo 1 1. Los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación tendiente a menoscabar la libertad sindical en relación con su empleo. 2. Dicha protección deberá ejercerse especialmente contra todo acto que tenga por objeto: a) sujetar el empleo de un trabajador a la condición de que no se afilie a un sindicato o a la de dejar de ser miembro de un sindicato; b) despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra forma a causa de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales fuera de las horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo. Artículo 2 1. Las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración. 2. Se consideran actos de injerencia, en el sentido del presente artículo, principalmente, las medidas que tiendan a fomentar la constitución de organizaciones de trabajadores dominadas por un empleador o una organización de empleadores, o a sostener económicamente, o en otra forma, organizaciones de trabajadores, con objeto de colocar estas organizaciones bajo el control de un empleador o de una organización de empleadores. Artículo 3 Deberán crearse organismos adecuados a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para garantizar el respeto al derecho de sindicación definido en los artículos precedentes. Artículo 4 Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo. Artículo 5 1. La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente Convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía. 2. De acuerdo con los principios establecidos en el párrafo 8 del artículo 19 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, la ratificación de este Convenio por un Miembro no podrá considerarse que menoscaba en modo alguno las leyes, sentencias, costumbres o acuerdos ya existentes, que concedan a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía las garantías prescritas en este Convenio. Artículo 6 El presente Convenio no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado y no deberá interpretarse, en modo alguno, en menoscabo de sus derechos o de su estatuto. Artículo 7 Las ratificaciones formales del presente Convenio serán comunicadas, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. Artículo 8 1. Este Convenio obligará únicamente a aquellos Miembros de la Organización Internacional del Trabajo cuyas ratificaciones haya registrado el Director General. 2. Entrará en vigor doce meses después de la fecha en que las ratificaciones de dos Miembros hayan sido registradas por el Director General. 3. Desde dicho momento, este Convenio entrará en vigor, para cada Miembro, doce meses después de la fecha en que haya sido registrada su ratificación. Artículo 9 1. Las declaraciones comunicadas al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, de acuerdo con el párrafo 2 del artículo 35 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, deberán indicar: a) los territorios respecto de los cuales el Miembro interesado se obliga a que las disposiciones del Convenio sean aplicadas sin modificaciones; b) los territorios respecto de los cuales se obliga a que las disposiciones del Convenio sean aplicadas con modificaciones, junto con los detalles de dichas modificaciones; c) los territorios respecto de los cuales es inaplicable el Convenio y los motivos por los cuales es inaplicable; d) los territorios respecto de los cuales reserva su decisión en espera de un examen más detenido de su situación. 2. Las obligaciones a que se refieren los apartados a) y b) del párrafo 1 de este artículo se considerarán parte integrante de la ratificación y producirán sus mismos efectos. 3. Todo Miembro podrá renunciar, total o parcialmente, por medio de una nueva declaración, a cualquier reserva formulada en su primera declaración en virtud de los apartados b), c) o d) del párrafo 1 de este artículo. 4. Durante los períodos en que este Convenio pueda ser denunciado de conformidad con las disposiciones del artículo 11, todo Miembro podrá comunicar al Director General una declaración por la que modifique, en cualquier otro respecto, los términos de cualquier declaración anterior y en la que indique la situación en territorios determinados. Artículo 10 1. Las declaraciones comunicadas al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, de conformidad con los párrafos 4 y 5 del artículo 35 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, deberán indicar si las disposiciones del Convenio serán aplicadas en el territorio interesado con modificaciones o sin ellas; cuando la declaración indique que las disposiciones del Convenio serán aplicadas con modificaciones, deberá especificar en qué consisten dichas modificaciones. 2. El Miembro, los Miembros o la autoridad internacional interesados podrán renunciar, total o parcialmente, por medio de una declaración ulterior, al derecho a invocar una modificación indicada en cualquier otra declaración anterior. 3. Durante los períodos en que este Convenio puede ser denunciado de conformidad con las disposiciones del artículo 11, el Miembro, los Miembros o la autoridad internacional interesados podrán comunicar al Director General una declaración por la que modifiquen, en cualquier otro respecto, los términos de cualquier declaración anterior y en la que indiquen la situación en lo que se refiere a la aplicación del Convenio. Artículo 11 1. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio podrá denunciarlo a la expiración de un período de diez años, a partir de la fecha en que se haya puesto inicialmente en vigor, mediante un acta comunicada, para su registro, al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo. La denuncia no surtirá efecto hasta un año después de la fecha en que se haya registrado. 2. Todo Miembro que haya ratificado este Convenio y que, en el plazo de un año después de la expiración del período de diez años mencionado en el párrafo precedente, no haga uso del derecho de denuncia previsto en este artículo quedará obligado durante un nuevo período de diez años, y en lo sucesivo podrá denunciar este Convenio a la expiración de cada período de diez años, en las condiciones previstas en este artículo. Artículo 12 1. El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo notificará a todos los Miembros de la Organización Internacional del Trabajo el registro de cuantas ratificaciones, declaraciones y denuncias le comuniquen los Miembros de la Organización. 2. Al notificar a los Miembros de la Organización el registro de la segunda ratificación que le haya sido comunicada, el Director General llamará la atención de los Miembros de la Organización sobre la fecha en que entrará en vigor el presente Convenio. Artículo 13 El Director General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará al Secretario General de las Naciones Unidas, a los efectos del registro y de conformidad con el artículo 102 de la Carta de las Naciones Unidas, una información completa sobre todas las ratificaciones, declaraciones y actas de denuncia que haya registrado de acuerdo con los artículos precedentes. Artículo 14 Cada vez que lo estime necesario, el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo presentará a la Conferencia General una memoria sobre la aplicación del Convenio y considerará la conveniencia de incluir en el orden del día de la Conferencia la cuestión de su revisión total o parcial. Artículo 15 1. En caso de que la Conferencia adopte un nuevo convenio que implique una revisión total o parcial del presente, y a menos que el nuevo convenio contenga disposiciones en contrario: a) la ratificación, por un Miembro, del nuevo convenio revisor implicará, ipso jure, la denuncia inmediata de este Convenio, no obstante las disposiciones contenidas en el artículo 11, siempre que el nuevo convenio revisor haya entrado en vigor; b) a partir de la fecha en que entre en vigor el nuevo convenio revisor, el presente Convenio cesará de estar abierto a la ratificación por los Miembros. 2. Este Convenio continuará en vigor en todo caso, en su forma y contenido actuales, para las Miembros que lo hayan ratificado y no ratifiquen el convenio revisor. Artículo 16 Las versiones inglesa y francesa del texto de este Convenio son igualmente auténticas. DECRETO No. 98 LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR, CONSIDERANDO: I. Que el Art. 228 de la Constitución de la República establece que una Ley Especial regulará las pensiones y jubilaciones cuando éstas afecten fondos públicos; II. Que es conveniente mejorar el perfil de los mecanismos del financiamiento que el Estado tiene con los afiliados a los Sistemas de Ahorro para Pensiones y de Pensiones Públicos, para asegurar el continuo servicio de dicho financiamiento; III. Que la regulación mercantil salvadoreña dispone que la emisión de obligaciones negociables emitidas por el Estado, Municipios y Entidades Autónomas, esté regulada por una Ley Especial; IV. Que, en general, los Fideicomisos ofrecen esquemas legales y seguros para el cumplimiento de fines particulares, especialmente útil para administrar los flujos derivados de la colocación de títulos valores, de manera que el pago del mecanismo de financiamiento mencionado se vuelva lo más eficiente posible; V. Que la deuda previsional que el Estado tiene con los afiliados a los Sistemas de Ahorro para Pensiones y de Pensiones Públicos debe gozar de las mayores garantías que el mismo Estado pueda proporcionar. POR TANTO, en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa de los Diputados Guillermo Antonio Gallegos Navarrete y Julio Antonio Gamero Quintanilla. DECRETA la siguiente: LEY DEL FIDEICOMISO DE OBLIGACIONES PREVISIONALES. Objeto de la Ley Art. 1.- La presente Ley tiene por objeto que el Ministerio de Hacienda, el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, constituyan, por plazo indeterminado, un Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, cuyo fiduciario será el Banco Multisectorial de Inversiones. Otras personas, naturales o jurídicas, de derecho público o privado, podrán realizar aportes al patrimonio del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. Se autoriza al Ministerio de Hacienda, al Instituto Salvadoreño del Seguro Social y al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, para actuar como Fideicomitentes del citado Fideicomiso. Asimismo, y de conformidad a la Ley de creación del Banco Multisectorial de Inversiones, quien tiene facultades para constituir y/o administrar Fideicomisos; en consecuencia, desígnase y facúltase expresamente a dicho Banco para desempeñarse como ente Fiduciario del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, con el fin de administrar tal fideicomiso con las necesarias y plenas facultades de gestión. También se entenderán atribuidas al Banco Multisectorial de Inversiones las facultades que sobre esta materia establece el Código de Comercio. Los Fideicomisarios del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales serán el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos. Definiciones Art. 2.- Para efectos de esta Ley, se entenderá: 1. Fideicomiso, por el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales; 2. BMI, por el Banco Multisectorial de Inversiones; 3. Superintendencia, por la Superintendencia de Pensiones; 4. ISSS, por el Instituto Salvadoreño del Seguro Social; 5. INPEP, por el Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos; 6. AFP, por Instituciones Administradoras de Fondos de Pensiones; 7. Títulos previsionales, por tipo de títulos valores que incluyen Certificados de Traspaso, Certificados de Traspaso Complementarios y Certificados de Inversión Previsionales; 8. Ley SAP, por Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones; 9. SSF, por la Superintendencia del Sistema Financiero; 10. DGT, Dirección General de Tesorería. Objeto del Fideicomiso Art. 3.- El Fideicomiso tendrá por objeto atender exclusivamente las obligaciones que se generen del sistema previsional, para lo cual podrá emitir Certificados de Inversión Previsionales. Los fondos que se obtengan una vez realizada la colocación de los Certificados de Inversión Previsionales serán destinados por parte de los fideicomisarios, únicamente para los fines establecidos en el artículo 16 de esta ley. Tampoco podrán recibir títulos previsionales de los fondos de pensiones, cuando éstos no hayan sido emitidos por el fideicomiso, a cambio de los cuales se les entregará Certificados de Inversión Previsionales, de conformidad a las normas indicadas en la presente Ley. Constitución del Fideicomiso Art. 4.- La constitución del fideicomiso será realizada por escritura pública que deberá inscribirse en el Registro de Comercio. De igual manera, toda modificación al Fideicomiso, para que surta efecto, deberá ser inscrita en dicho Registro. Al otorgamiento de la Escritura de constitución del Fideicomiso comparecerán como fideicomitentes, el Ministro o Viceministro de Hacienda, en representación del Ministerio de Hacienda, el Director General del ISSS o en su defecto el Subdirector General de dicha Institución, el presidente o el Gerente General del INPEP y como Fiduciario el Presidente del Banco Multisectorial de Inversiones o el miembro de Junta Directiva que se designe. En el acto de constitución del Fideicomiso se determinará la comisión por administración del fiduciario, que estará a cargo del Ministerio de Hacienda. Aportes Art. 5.- Formará parte del patrimonio fideicomitido: 1. Un aporte inicial que deberá hacer el Estado, al momento de constituir el Fideicomiso, que será de Veinte Millones de Dólares de los Estados Unidos de América (US$20,000,000.00), y se entenderá como el patrimonio fundacional del mismo; 2. Los demás aportes que deberá realizar el Estado al Fideicomiso, de conformidad a los recursos que se aprueben en el Presupuesto General del Estado, para cada ejercicio. Esta asignación tendrá prioridad dentro del conjunto de las asignaciones del presupuesto; 3. EI ISSS y el INPEP por medio de sus representantes, al momento de constituir el Fideicomiso, aportarán los derechos que les conceden la Ley SAP. También podrán aportar al patrimonio del Fideicomiso otras personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado; 4. Los intereses, rendimientos o utilidades entre otros, que resulten de las operaciones del mismo; Para efectos de la presente Ley, se entenderá que el patrimonio del BMI no responderá de ninguna manera por las obligaciones y operaciones del Fideicomiso; asimismo, las operaciones de dicho Fideicomiso ponderarán cero por ciento en el patrimonio del Banco, para efecto de cuantificar su nivel de solvencia. Obligaciones de los Fideicomitentes Art. 6.- Serán obligaciones de los Fideicomitentes: 1. Constituir el fideicomiso de conformidad a las disposiciones de esta Ley, al Código de Comercio y Ley SAP, que resulten aplicables; 2. Transferir los bienes y derechos fideicomitidos; 3. Proporcionar al Fiduciario los bienes y derechos necesarios para cumplir con los compromisos del mismo, haciendo las aportaciones que sean necesarias; 4. Proporcionar al Fiduciario cualquier información necesaria para la realización de los fines y objetivos del Fideicomiso. Obligaciones del Fiduciario Art. 7.- Serán obligaciones del fiduciario: 1. Destinar los recursos humanos y operativos necesarios para que el fideicomiso cumpla con los objetivos encomendados, los cuales serán costeados con el producto de la remuneración acordada al efecto; 2. Abrir en el Banco Central de Reserva y/o en Bancos Comerciales, las cuentas que sean necesarias para el funcionamiento del Fideicomiso; 3. Realizar todos los actos que sean necesarios y complementarios para la consecución de los fines del Fideicomiso; 4. Previa autorización del Consejo de Administración del Fideicomiso, deberá emitir los Certificados de Inversión Previsionales a que hace referencia la presente ley; 5. Mantener cuentas y registros contables separados para el manejo de los recursos del patrimonio fideicomitido; 6. Preparar los estados financieros e informes de cualquier naturaleza que sean requeridos para el cumplimiento de los objetivos del fideicomiso; 7. Elaborar un informe operativo anual y presentarlo a los fideicomitentes dentro de los noventa días del ejercicio fiscal inmediato siguiente; 8. Contratar a una firma de Auditores Externos y/o auditores fiscales anualmente y entregar el correspondiente informe final a los fideicomitentes dentro de los noventa días del ejercicio fiscal inmediato siguiente; 9. Todas aquellas que le sean atribuidas por las normas e instrucciones de los fideicomitentes, a través del Consejo de Administración del fideicomiso, en el desempeño de las actividades encomendadas en esta Ley; 10. Todas las demás establecidas en la legislación aplicable y las que se estipulen en la escritura de constitución del fideicomiso. Obligaciones de los Fideicomisarios Art. 8.- Son obligaciones de los Fideicomisarios: 1. Destinar los fondos recibidos para el pago de los beneficios previsionales a que se refiere el artículo 16 de la presente ley; 2. Presentar trimestralmente al BMI, en su calidad de fiduciario, la solicitud de los fondos mencionados, de acuerdo al Plan Anual de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales; 3. Todas las demás establecidas en la legislación aplicable y las que se estipulen en la escritura de constitución del fideicomiso, sus reglamentos, anexos y documentos complementarios, según sea el caso. Consejo de Administración Art. 9.- El Fideicomiso tendrá un Consejo de Administración que estará integrado por los siguientes directores y cuyo funcionamiento se determinará en la escritura de constitución: a) El Ministro de Hacienda, que será el Presidente de dicho Consejo, y el Viceministro de Hacienda en su calidad de suplente; b) El Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Subdirector del ISSS en calidad de suplente; c) El Presidente del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, y su suplente que sea designado por el Presidente del INPEP; d) El Presidente del Banco Multisectorial de Inversiones en su calidad de representante del Fiduciario, que será el Secretario del Consejo, quien tendrá voz pero no voto en las decisiones del Consejo y su suplente que designe la Junta Directiva del Banco. Funciones y Atribuciones del Consejo de Administración Art. 10.- Son funciones y atribuciones del Consejo de Administración: a) Asegurar que la administración de los recursos fideicometidos es consistente con el cumplimiento de las finalidades y objetivos del fideicomiso; b) Solicitar los reportes suficientes para darle seguimiento a las emisiones y a las inversiones del Fideicomiso; c) Conocer sobre cualquier modificación propuesta por los fideicomitentes al presente fideicomiso; d) Revisar y aprobar cada emisión de Certificados de Inversión Previsionales, así como las condiciones y términos de colocación; e) Velar por el cumplimiento de las obligaciones de los fideicomitentes, fiduciario y fideicomisarios; f) Decidir en cualquier circunstancia sobre el cambio de fiduciario y autorizar el cambio de la comisión por administración, la cual recibirá el nuevo Fiduciario; para lo cual deberá efectuarse la modificación correspondiente en el instrumento respectivo; g) Nombrar al Auditor Externo del fideicomiso; h) Aprobar el plan anual de gastos de funcionamiento del fideicomiso; i) Cualquier otro aspecto no contemplado en la presente disposición que deba ser objeto de conocimiento y autorización por parte del Consejo, ya sea que implique o no, modificación al instrumento constitutivo. Emisión de Certificados de Inversión Previsionales Art. 11.- El BMI, en su calidad de Fiduciario, podrá emitir Certificados de Inversión Previsionales que servirán para financiar el pago de beneficios previsionales a que se refiere el artículo 16 de la presente Ley. Para realizar las emisiones de Certificados de Inversión Previsionales, dada su naturaleza de obligaciones negociables, no será necesario que la Superintendencia del Sistema Financiero, ni cualquier otra entidad realicen valúos del patrimonio del mismo. Posteriormente a la realización de cada emisión, el BMI como Fiduciario comunicará las características de la misma al Ministerio de Hacienda y a la Superintendencia de Pensiones. Características de los Certificados de Inversión Previsionales Art. 12.- Los Certificados de Inversión Previsionales son títulos valores que tendrán las siguientes características: a) Al Portador, en serie y con plazo de 25 años contados a partir de la fecha de emisión; b) Expresados en dólares de los Estados Unidos de América; c) Devengarán una tasa de interés ajustable semestralmente. Esta tasa de interés será equivalente a la London Interbank Offered Rate de ciento ochenta días (LIBOR 180 días), reportada por la British Bankers Association al cierre de la semana anterior a la emisión. A esta tasa se le deberá sumar una sobretasa de 0.75%, la que será fija durante el plazo al cual fue emitido el valor. El ajuste semestral se hará con base en la LlBOR indicada anteriormente, reportada la semana anterior al vencimiento del semestre respectivo; d) Los intereses se pagarán semestralmente y, se incorporará al pago cuando corresponda una amortización anual creciente de capital que iniciará con el 1% del capital el primer año, la cual crecerá 10.11 % anual respecto del porcentaje del año anterior, hasta extinguirse la obligación, de conformidad a lo siguiente: Año Porcentaje 1 1% 2 1.10% 3 1.21% 4 1.33% 5 1.47% 6 1.62% 7 1.78% 8 1.96% 9 2.16% 10 2.38% 11 2.62% 12 2.88% 13 3.17% 14 3.49% 15 3.85% 16 4.24% 17 4.66% 18 5.14% 19 5.66% 20 6.23% 21 6.86% 22 7.55% 23 8.31% 24 9.15% 25 10.18% e) Transferibles por simple entrega del título valor; f) Representan la participación individual de sus tenedores en un crédito colectivo a cargo del Fideicomiso. La emisión de los Certificados de Inversión Previsionales será en los meses de enero, abril, julio y octubre de cada año, y la fecha de emisión se establecerá dentro de los primeros 20 días calendario de cada uno de esos meses. Los Certificados de Inversión Previsionales podrán representarse por medio de un macrotítulo representativo de la totalidad o una parte de la emisión de dichos certificados. Cuando así lo soliciten los Tenedores de Certificados de Inversión Previsionales o cuando lo considere conveniente el fiduciario, este último deberá convocar a los representantes de los Tenedores de los Certificados de Inversión Previsionales, a fin de que éstos conformen una Junta de Tenedores, la cual ejercerá las acciones y derechos que al conjunto de tenedores le correspondan. Los tenedores de los Certificados de Inversión Previsionales, reunidos en junta general, convocada por el Fiduciario en el caso previsto en el inciso anterior, designarán un representante común propietario y un suplente, designándole en ese mismo acto sus atribuciones, quienes ejercerán su cargo durante el tiempo que la junta general señale al nombrarlo. Cada Certificado de Inversión Previsional confiere un voto. Para la convocatoria, quórum y toma de decisiones de la junta general de tenedores se estará a lo dispuesto en las normas establecidas para las juntas generales extraordinarias de accionistas. Monto de las Emisiones Art. 13.- Cada emisión de Certificados de Inversión Previsionales será aprobada por el Consejo de Administración del Fideicomiso, de acuerdo a los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales y deberá estar enmarcada dentro del Programa Anual de Emisiones. Cada Programa Anual de Emisiones deberá ser autorizado por el Consejo de Administración del Fideicomiso, el que deberá consolidar las necesidades expresadas en los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales que hayan sido aprobadas por el Consejo Directivo del ISSS y la Junta Directiva del INPEP dentro de sus respectivos presupuestos. Para asegurarse que en dichos Planes se contemplen las necesidades de pago de los beneficios indicados en el artículo 16 de la presente Ley, la Superintendencia consolidará las proyecciones de beneficios realizadas por las AFP para entregárselas a cada uno de los organismos de dirección del ISSS y del INPEP. Una vez aprobados los Planes a que se refiere este inciso, deberán ser remitidos a la Superintendencia para revisar su razonabilidad. Corresponderá a la Superintendencia comunicarlos al Consejo de Administración del Fideicomiso, al BMI en su calidad de Fiduciario y a las AFP, cuando hayan sido revisados por aquélla. Cada Programa Anual de Emisiones deberá ser notificado a las AFP, para los efectos de la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Los Programas y Planes anuales podrán ser modificados, previa revisión de la Superintendencia, la que los comunicará. Las emisiones de Certificados de Inversión Previsionales a que se refiere este artículo no podrán exceder el Programa Anual de Emisiones, el cual a su vez no podrá ser superior a la suma de las necesidades contenidas en los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales. Art. 14.- El BMI como Fiduciario también emitirá Certificados de Inversión Previsionales, hasta por el monto de los títulos previsionales que reciba de los fondos de pensiones, de conformidad a lo establecido en el inciso segundo del artículo 3 de esta Ley. Estos otros títulos serán transferidos directamente al Fideicomiso, al monto valorizado a la fecha de su transferencia. Las AFP quedan autorizadas por ministerio de Ley para endosar a favor del Fideicomiso los títulos previsionales a que se refiere el inciso anterior. Este endoso podrá hacerse, aún cuando el afiliado a favor de quien se haya emitido no lo haya endosado. Los Certificados de Inversión Previsionales que se emitan a cambio de los títulos previsionales a que se refine el primer inciso, tendrán las mismas características indicadas en el artículo 12 de la presente Ley, con excepción del literal c del mismo artículo 12, ya que el devengo de intereses se realizará así: Una tasa de interés equivalente al promedio ponderado que pagan los Certificados de Traspaso y Certificados de Traspaso Complementario objeto del cambio regulado en el presente artículo más una sobretasa, de conformidad a lo siguiente: Año Sobretasa Primer año 0% Segundo año 1% Tercer año 2% Del cuarto año en adelante, devengarán una tasa de interés ajustable semestralmente. Esta tasa de interés será equivalente a la London Interbank Offered Rate de ciento ochenta días (LIBOR 180 días) reportada por la British Bankers Association al cierre de la semana anterior a la fecha del reajuste. A esta tasa se le deberá sumar una sobretasa de 0.75%, la que será fija durante el resto del plazo. La tasa de interés de los Certificados de Inversión Previsional que se establezca no podrá ser superior a la LIBOR a 180 días a la fecha del reajuste más la sobretasa de 0.75% antes indicada. El Fideicomiso tendrá un plazo no mayor a 5 días hábiles, contados a partir del día en que hayan recibido los títulos previsionales de los fondos de pensiones, para emitir los Certificados de Inversión Previsionales, con valor nominal igual al monto valorizado de los títulos previsionales a la fecha de su transferencia al Fideicomiso. Esta transferencia deberá realizarse directamente a los Fondos de Pensiones. Este plazo se deberá contar desde el día en que sean recibidos los títulos previsionales a que se refiere el primer inciso del presente artículo. Mientras no se haya realizado la entrega de los Certificados de Inversión Previsionales, los Fondos de Pensiones crearán una cuenta por cobrar a cargo del Fideicomiso. La Superintendencia regulará la forma de ejecutar lo indicado en el presente artículo. La emisión de los Certificados de Inversión Previsionales a que se refiere el presente artículo, por la naturaleza de los mismos, no se incluirá dentro de los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales, ni en el Programa Anual de Emisiones del Fideicomiso. Oferta Pública Art. 15.- Tanto los Cerificados de Inversión Previsionales, como el BMI en su calidad de Fiduciario, tendrán el mismo tratamiento que tienen el Estado y el Banco Central de Reserva de El Salvador y sus valores, en la Ley del Mercado de Valores. El Banco Central de Reserva de El Salvador pondrá a disposición del BMI sus sistemas de colocación y liquidación de valores, de manera que los Certificados de Inversión Previsionales puedan ser colocados utilizando los sistemas del Banco Central de Reserva. No será necesario emitir prospecto para cada emisión. Sin embargo, previo a la colocación de cada emisión, el BMI pondrá a disposición de los inversionistas potenciales el acuerdo del Consejo de Administración del Fideicomiso, el que contendrá todas las características de la emisión. Lo indicado en el inciso anterior, podrá cumplirse por medios electrónicos o físicos, a conveniencia del BMI. Las Administradoras de Fondos de Pensiones podrán adquirir con los recursos de los fondos de pensiones los Certificados de Inversión Previsionales en la misma forma que invierten o compran los títulos valores emitidos por la DGT y Banco Central de Reserva de El Salvador. Destino de los Fondos Art. 16.- Realizada la colocación de los Certificados de Inversiones Previsionales, el BMI en su calidad de fiduciario, entregará los fondos captados a los fideicomisarios de conformidad a los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales. Los fideicomisarios deberán destinar los fondos recibidos del fiduciario, para el pago de los beneficios a que se refieren los artículos 184, 186, 187, del 196 al 211, y el 215 de la Ley SAP; así como para los beneficios contemplados para los afiliados que se pensionen por vejez que optaron por el Sistema de Ahorro para Pensiones. Los Certificados de Inversión Previsionales a que se refiere el artículo 14 de esta Ley, serán transferidos, por el BMI en su calidad de fiduciario, a los Fondos de Pensiones. Asimismo, no generarán entrega de dinero de parte de los Fondos de Pensiones al Fideicomiso. Adquisición por los Fondos de Pensiones Art. 17.- Las AFP adquirirán, como inversión de los Fondos de Pensiones, los Certificados de Inversión Previsionales en las condiciones que indique la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. Los Certificados de Inversión Previsionales no requerirán de ninguna clasificación de riesgo para que sean objeto de inversión de los recursos que constituyen los Fondos de Pensiones, ni para que éstos los negocien. En el caso de los Certificados de Inversión Previsionales a que se refiere el artículo 14 de esta Ley, a pesar de lo indicado en el inciso primero del presente artículo, no generarán entrega de dinero de parte de los Fondos de Pensiones al Fideicomiso. Art. 18.- Los fideicomisarios deberán liquidar trimestralmente los recursos recibidos del fiduciario contra la ejecución de los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales. Las emisiones de Certificados de Inversión Previsionales que se hagan el subsiguiente trimestre deberán ajustarse contra la liquidación antes referida. Auditores Externos Art. 19.- El Fideicomiso estará sujeto a la auditoría externa que deberá practicarse cada año, la cual tendrá que realizarla una firma de auditores independientes y concluirse dentro de los noventa días siguientes a la finalización del ejercicio a auditarse. Dichas auditorías deberán, en adición al alcance normal de las mismas, revisar especialmente que las emisiones realizadas hayan cubierto los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales. La auditoría contemplada en el inciso anterior será contratada por el Fiduciario con cargo al Fideicomiso. Los Auditores Externos del ISSS y del INPEP, al revisar los estados financieros de los respectivos Institutos, deberán verificar que los Fondos que dichas Instituciones hayan recibido producto de las colocaciones de los Certificados de Inversión Previsionales, hayan sido utilizados exclusivamente para el cumplimiento del destino de los fondos establecidos en el artículo 16 de la presente Ley. Los auditores externos deberán notificar, en caso de advertir discrepancias durante sus revisiones, al Consejo de Administración y a la Superintendencia, sin perjuicio de las acciones administrativas que le correspondan. Tratamiento fiscal aplicable al fideicomiso Art. 20.- Por su naturaleza, declárase al Fideicomiso exento del pago de todo tipo de impuestos y gravámenes fiscales, inclusive el Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, así como de su obligación de presentar las respectivas declaraciones tributarías. Transitorios Art. 21.- La Escritura de Constitución del Fideicomiso deberá otorgarse dentro de los quince días siguientes a la vigencia de este Decreto, la cual deberá elaborar el BMI. La inscripción de la citada escritura, así como de las modificaciones que se hagan al mismo, no causarán derechos para su inscripción en el Registro de Comercio. Art. 22.- Las Administradoras de Fondos de Pensiones, ISSS e INPEP, deberán remitir a la Superintendencia de Pensiones, en un plazo de 5 días hábiles a partir de la vigencia de la presente Ley, la información correspondiente a los Plantes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales, para el 2006. La Superintendencia de Pensiones deberá remitir al Fiduciario los Planes Anuales de Cumplimiento de Obligaciones Previsionales, en forma integrada y luego de haber sido evaluada la razonabilidad, para lo cual tendrá un máximo de 5 días hábiles, posterior a la recepción señalada en el inciso anterior. Para que el BMI, en su calidad de fiduciario del Fideicomiso, pueda emitir Certificados de Inversión Previsionales durante el año 2006, remitirá su programa Anual de Emisiones a la Superintendencia de Pensiones. Reglamento Art. 23.- Para la transferencia de recursos, desde el ISSS e INPEP hacia las AFP, para el pago de pensiones de afiliados que optaron por el SAP y se pensionen por vejez, el Órgano Ejecutivo elaborará un reglamento en un plazo de 90 días, contados a partir de la vigencia de esta Ley. Especialidad de la Ley Art. 24.- La presente Ley, por su carácter especial, prevalecerá sobre cualesquiera otras que la contradigan. Vigencia Art. 25.- El presente Decreto entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial. DADO EN EL SALÓN AZUL DEL PALACIO LEGISLATIVO: San Salvador, a los siete días del mes de septiembre del año dos mil seis. RUBÉN ORELLANA PRESIDENTE ROLANDO ALVARENGA ARGUETA VICEPRESIDENTE FRANCISCO ROBERTO LORENZANA DURÁN VICEPRESIDENTE JOSÉ RAFAEL MACHUCA ZELAYA VICEPRESIDENTE RODOLFO ANTONIO PARKER SOTO VICEPRESIDENTE ENRIQUE ALBERTO LUIS VALDÉS SOTO SECRETARIO MANUELORLANDO QUINTEROS AGUILAR SECRETARIO JOSE ANTONIO ALMENDÁRIZ RIVAS SECRETARIO NORMAN NOEL QUIJANO GONZÁLEZ SECRETARIO ZOILA BEATRIZ QUIJADA SOLÍS SECRETARIA CASA PRESIDENCIAL: San Salvador, a los catorce días del mes de septiembre del año dos mil seis. PUBLIQUESE, ELÍAS ANTONIO SACA GONZÁLEZ, Presidente de la República. CARMEN REGINA DE ARÉVALO, Viceministra de Hacienda, Encargada del Despacho. JOSÉ ROBERTO ESPINAL ESCOBAR, Ministro de Trabajo y Previsión Social. DECRETO No. 343 LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR, CONSIDERANDO: I. Que el artículo 2 de la Constitución de la República consagra el derecho a la seguridad como un derecho fundamental cuya protección, conservación y defensa es obligación del Estado. II. Que el artículo 53 de la Constitución de la República establece que es obligación y finalidad primordial del Estado, el fomento de la educación, lo cual a su vez es un derecho fundamental del ser humano. III. Que el Estado, para cumplir con sus obligaciones, debe crear o utilizar los mecanismos de financiamiento necesarios y a su alcance, para hacer efectiva la protección de los derechos consagrados en los considerandos anteriores. IV. Que los fideicomisos ofrecen esquemas legales y seguros para generar y administrar recursos complementarios, los cuales pueden ser obtenidos a través de la emisión de certificados fiduciarios, donaciones, aportes, entre otros, a fin de que éstos contribuyan a que las instituciones y entes estatales encargados de velar por la seguridad y educación, cumplan con su mandato. V. Que con base en el artículo 225 de la Constitución es facultad del Estado, para la consecución de sus fines, la constitución e incremento de patrimonios especiales destinados a instituciones públicas. POR TANTO: en uso de sus facultades constitucionales y a iniciativa del Presidente de la República, por medio del Ministro de Hacienda, DECRETA la siguiente: LEY DEL FIDEICOMISO PARA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN, PAZ SOCIAL Y SEGURIDAD CIUDADANA. Objeto de la Ley Art. 1. De conformidad a la presente Ley, el Ministerio de Hacienda constituirá, por plazo indeterminado, un Fideicomiso, que tendrá por objeto la administración de los aportes, donaciones o transferencias, así como la emisión de Certificados Fiduciarios de Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana, en adelante "los Certificados". Los fondos del Fideicomiso, incluyendo los captados a través de los Certificados, deberán destinarse a las actividades que el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, la Fiscalía General de la República, la Policía Nacional Civil y la Procuraduría General de la República, en adelante denominadas "Instituciones Fideicomisarias" desarrollan para la prevención, combate a las distintas formas de delincuencia, incluidas el narcotráfico y la criminalidad organizada trasnacional y en materia de reclusión, readaptación y rehabilitación de privados de libertad; así como a las actividades que desarrolle el Ministerio de Educación, también Institución Fideicomisaria, todo de acuerdo a los programas propuestos por las Instituciones Fideicomisarias. En lo sucesivo, el Fideicomiso para Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana se denominará "el Fideicomiso". Se autoriza al Ministerio de Hacienda para actuar como Fideicomitente del referido Fideicomiso. Asimismo, y de conformidad a la Ley de Creación del Banco Multisectorial de Inversiones, el cual tiene facultades, para constituir y/o administrar Fideicomisos, se designa expresamente a dicho Banco, en adelante denominado "BMI", para desempeñarse como ente Fiduciario del Fideicomiso, con las necesarias y plenas facultades de gestión. También se entenderán atribuidas al BMI las facultades que sobre esta materia establece el Código de Comercio, inclusive tendrá la facultad para poder enajenar inmuebles que puedan estar dentro del patrimonio del Fideicomiso, previa autorización del Consejo de Administración del mismo. Los Fideicomisarios del Fideicomiso serán el Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, la Fiscalía General de la República, la Policía Nacional Civil, el Ministerio de Educación y la Procuraduría General de la República. En caso de existir un remanente después de haberse pagado la totalidad de los certificados fiduciarios emitidos, y haberse cubierto los gastos correspondientes, dicho remanente deberá ser transferido al fideicomitente. Constitución del Fideicomiso Art. 2. La constitución del fideicomiso será realizada por escritura pública que deberá inscribirse en el Registro de Comercio, la cual no causará ningún arancel, tasa o derecho de Registro para su inscripción. Al otorgamiento de la Escritura de constitución del Fideicomiso comparecerá como fideicomitente, el Ministro de Hacienda, o el funcionario que designe, en representación del Ministerio de Hacienda, y como Fiduciario, el Presidente del BMI o el funcionario que designe. En el acto de constitución del Fideicomiso se determinará la comisión por administración, del fiduciario, que estará a cargo del Ministerio de Hacienda, la cual podrá cargarse en el patrimonio del fideicomiso. Patrimonio del Fideicomiso. Art. 3. Formará parte del patrimonio fideicomitido: 1. Una asignación inicial del Fideicomitente, al momento de constituir el Fideicomiso, que será de diez millones de dólares de los Estados Unidos de América y se entenderá como el patrimonio inicial del mismo. 2. Las asignaciones que realice el Ministerio de Hacienda al Fideicomiso, de conformidad a los recursos que se aprueben en el Presupuesto General del Estado, a fin de incrementar el patrimonio del mismo en la medida necesaria para cumplir sus fines y obligaciones públicas. 3. Asignaciones extraordinarias que por cualquier concepto le otorgue el Estado. 4. Herencias, legados y donaciones realizada por personas u organismos nacionales o extranjeros destinados a la consecución de los objetivos del citado fideicomiso. 5. Los bienes muebles, inmuebles y valores adquiridos a cualquier título al inicio de sus funciones o durante su operación. 6. Los intereses, rendimientos o utilidades entre otros, que resulten de las operaciones del mismo. 7. Cualquier otra asignación que se realice al patrimonio del Fideicomiso. Para efectos de la presente Ley, se entenderá que el patrimonio propio de la Institución Fiduciaria no responderá de ninguna manera por las obligaciones y operaciones del Fideicomiso; asimismo, las operaciones de dicho Fideicomiso ponderarán cero por ciento en el patrimonio del Fiduciario, para efecto de cuantificar su nivel de solvencia. Obligaciones del Fideicomitente. Art. 4. Serán obligaciones del Fideicomitente: 1. Constituir el fideicomiso de conformidad a las disposiciones de esta Ley, al Código de Comercio y demás leyes que resulten aplicables. 2. Transferir los bienes y recursos fideicomitidos. 3. Proporcionar al Fiduciario los montos aprobados en el Presupuesto General del Estado, con el fin que el fiduciario los destine a los fines establecidos en el Art. 1 de la presente Ley. 4. Proporcionar al Fiduciario cualquier información necesaria para la realización de los fines y objetivos del Fideicomiso. 5. Otorgar y firmar cualquier clase de contrato o convenio con el fiduciario, otras Instituciones del Gobierno o terceros particulares, para ejecutar los programas a que se refiere el Art. 1 de la presente Ley, siempre y cuando dichos programas cuenten con la aprobación de las Instituciones Fideicomisarias. Obligaciones del Fiduciario Art. 5. Serán obligaciones del fiduciario: 1. Destinar los recursos humanos y operativos necesarios para que se cumplan los fines del Fideicomiso, los cuales serán costeados con el producto de la remuneración acordada al efecto. 2. Abrir en el Banco Central de Reserva de El Salvador y/o en Bancos Comerciales, las cuentas que sean necesarias para el funcionamiento del Fideicomiso. 3. Invertir, conforme a las políticas emitidas por el Consejo de Administración del Fideicomiso, los recursos líquidos y excedentes del Fideicomiso de acuerdo a las políticas de inversión del fiduciario. 4. Realizar todos los actos jurídicos que sean necesarios y complementarios para la consecución de los fines del Fideicomiso. 5. Emitir los Certificados Fiduciarios de Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana a que hace referencia la presente ley, previa autorización del Consejo de Administración del Fideicomiso. 6. Mantener cuentas y registros contables separados para el manejo de los recursos del patrimonio fideicomitido. 7. Preparar los estados financieros e informes de cualquier naturaleza que sean requeridos para el cumplimiento de los objetivos del fideicomiso. 8. Elaborar un informe operativo anual y presentarlo al fideicomitente dentro de los noventa días del ejercicio fiscal inmediato siguiente. 9. Contratar a una firma de auditores externos y/o auditores fiscales anualmente y entregar el correspondiente informe final al fideicomitente dentro de los noventa días del ejercicio fiscal inmediato siguiente. 10. Todas las demás establecidas en la presente ley, las demás leyes aplicables y las que se establezcan en la escritura de constitución del fideicomiso. 11. En caso de ser necesario, otorgar y firmar cualquier clase de contrato o convenio con el fideicomitente, Instituciones del Gobierno o terceros, para ejecutar los programas a que se refiere el Art. 1 de la presente Ley, siempre y cuando dichos programas cuenten con la aprobación de las instituciones fideicomisarias. 12. Redimir los certificados que se hubieren emitido y sus respectivos intereses, con el patrimonio del Fideicomiso. Art. 6. El Fideicomiso podrá adquirir e invertir en títulos valores o valores, nacionales o internacionales, con el fin de garantizar el pago de los Certificados. Asimismo, podrá contratar seguros, avales, fianzas u otras garantías para el mismo fin. Para todo lo anterior, el Fiduciario queda facultado pata suscribir los documentos e instrumentos necesarios o complementarios para realizar las operaciones y negocios establecidos en este artículo. Consejo de Administración Art. 7. El Fideicomiso tendrá un Consejo de Administración que estará integrado por los siguientes directores: 1. Quien se desempeñe en el cargo de Secretario Técnico de la Presidencia de la República, tendrá la función de Director Presidente y su suplente, que será el Subsecretario Técnico. 2. Quien se desempeñe en el cargo de Ministro de Hacienda, tendrá la función de Director Vicepresidente y su suplente, que será el Viceministro de Hacienda. 3. Quien se desempeñe en el cargo de Presidente del BMI, tendrá la función de Director Secretario y su suplente, que será designado por la Junta Directiva del referido Banco. El Presidente del BMI, en su calidad de representante del Fiduciario, tendrá voz pero no voto en las decisiones del Consejo. 4. Quien se desempeñe en el cargo de Presidente del Banco Central de Reserva de El Salvador, tendrá la función de Director Vocal y su suplente será quien se desempeñe en el cargo de Primer Vicepresidente del Banco Central de Reserva de El Salvador. Los cargos del Consejo de Administración serán, desempeñados ad honorem. En caso de impedimento o ausencia temporal de un Director Propietario, éste será sustituido por su respectivo suplente. Los Directores Suplentes que sustituyan a un Propietario, lo harán en forma temporal, según sea la clase de vacante acaecida. De las Sesiones del Consejo de Administración y de sus Resoluciones. Art. 8. El Consejo de Administración se reunirá semestralmente y extraordinariamente cuando se considere necesario y se tendrá por legalmente instalado cuando concurran al menos dos directores con derecho a voto y sus decisiones se tomarán así: si concurrieran 3 Directores con derecho a voto, sus decisiones serán tomadas por mayoría simple y si únicamente comparecieren 2 Directores con derecho a voto, sus decisiones serán tomadas por unanimidad. El Presidente tendrá voto de calidad en caso de empate. Funciones y Atribuciones del Consejo de Administración Art. 9. Son funciones y atribuciones del Consejo de Administración: 1. Velar porque ingresen oportunamente al Fideicomiso los recursos que le corresponden y ejercer las acciones legales y extrajudiciales. 2. Asegurar que la administración de los recursos fideicomitidos sea consistente con el cumplimiento de las finalidades y objetivos del Fideicomiso. 3. Aprobar la memoria de labores del año anterior, elaborada por el fiduciario, y presentarla al Ministerio de Hacienda. 4. Velar que las auditorías se practiquen oportunamente. 5. Revisar y aprobar las emisiones de Certificados Fiduciarios; así como las características, condiciones y términos de los mismos. 6. Velar por el cumplimiento de las obligaciones del fideicomitente y del fiduciario. 7. Decidir en cualquier circunstancia sobre el cambio de fiduciario y autorizar el cambio de la comisión por administración, la cual recibirá el nuevo Fiduciario; para lo cual deberá efectuarse la modificación correspondiente en el instrumento respectivo. 8. Nombrar al Auditor Externo del fideicomiso. 9. Aprobar el plan anual de gastos de funcionamiento, operación y colocación del fideicomiso y sus emisiones. Es entendido que todos los gastos y pagos que realice el Fiduciario serán liquidados con los recursos del Fideicomiso. 10. Resolver cualquier otro asunto operativo, administrativo, financiero, funcional o relacionado con la emisión y colocación de los certificados, que no esté regulado en esta Ley. 11. Autorizar las inversiones de los recursos líquidos y excedentes del Fideicomiso, de acuerdo a las políticas de inversión del fiduciario. 12. Autorizar los convenios o contratos a celebrarse con el fideicomitente, instituciones gubernamentales o con terceros, en los términos establecidos en los artículos 4, número 5 y 5 número 11. 13. Establecer el plazo y la distribución de los recursos provenientes de las emisiones de los Certificados, conforme a lo establecido en la presente Ley, así como el mecanismo de entrega de los recursos obtenidos, que el fiduciario deberá entregar a las Instituciones Fideicomisarias aplicando los procedimientos establecidos en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado. Art. 10. Por medio de esta Ley quedan expresamente facultadas las Instituciones Fideicomisarias, así como el fideicomitente y Fiduciario para poder suscribir y otorgar los convenios o contratos que sean necesarios para cumplir con los fines y objetivos del presente fideicomiso. Emisión de Certificados Art. 11. El BMI, en su calidad de Fiduciario, podrá emitir Certificados hasta por la cantidad equivalente a una captación de recursos de 350 millones de dólares de los Estados Unidos de América, de los cuales hasta 200 millones de dólares serán destinados a Educación, y hasta 150 millones de dólares serán destinados a Seguridad Pública. La emisión de los certificados deberá realizarse hasta por un monto de 60 millones de dólares dentro de los seis meses después de haberse inscrito en el Registro correspondiente la escritura del Fideicomiso; hasta 100 millones de dólares durante el primer semestre de 2008; hasta 100 millones de dólares durante el segundo semestre de 2008; y hasta 90 millones de dólares durante el primer semestre de 2009. Para realizar las emisiones de los Certificados no será necesario que la Superintendencia del Sistema Financiero realice avalúos del patrimonio del Fideicomiso. Características de los Certificados Fiduciarios de Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana. Art. 12. Los Certificados son títulos valores que tendrán, entre otras, las siguientes características: 1. En serie y con plazos de hasta 5 años contados a partir de la fecha de emisión. 2. Expresados en dólares de los Estados Unidos de América. 3. Podrán ser a descuento o devengarán una tasa de interés. En cualquier caso, dicho descuento o la tasa de interés, será definido por el Consejo de Administración para cada una de las emisiones de certificados que se realice. 4. Transferibles por simple entrega. 5. No será necesaria la firma autógrafa del emisor en los certificados, para lo cual se podrán utilizar medios electrónicos o de impresión masiva. 6. Los certificados pueden ser objeto de premios provenientes de sorteos, según lo defina el Consejo de Administración para cada una de las emisiones, por medio de sorteos que realice el fiduciario. Monto y otras características de las Emisiones. Art. 13. Las emisiones de los Certificados y sus características no definidas por esta Ley deberán ser aprobadas por el Consejo de Administración del Fideicomiso, las cuales no podrán modificarse por ninguna circunstancia una vez colocadas. Cada una de las emisiones se formalizarán por medio de escritura pública, en la cual únicamente se especificarán las características y montos de la misma, la cual tendrá la calidad de prospecto de la emisión, sin necesidad de inscripción en ningún registro bursátil o de comercio. Oferta Pública Art. 14. Tanto los Certificados, como el BMI en su calidad de Fiduciario, tendrán el mismo tratamiento que tienen el Estado y el Banco Central de Reserva de El Salvador y sus valores, en la Ley del Mercado de Valores y en la Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones. El Banco Central de Reserva de El Salvador pondrá a disposición del BMI sus sistemas de colocación, liquidación, transporte y custodia de valores, de manera que los Certificados puedan ser colocados utilizando los sistemas del Banco Central de Reserva de El Salvador. No será necesario emitir prospecto para cada una de las emisiones. Destino de los Fondos Art. 15. Realizada la colocación de los Certificados, el BMI, en su calidad de fiduciario, entregará a las Instituciones Fideicomisarias los recursos del fideicomiso en el plazo y forma que establezca el Consejo de Administración. Adquisición por Instituciones del Estado Art. 16. Quedan autorizados para adquirir certificados: la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, CEL; el Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL, FANTEL; y la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, CEPA. Los Certificados no requerirán de ninguna calificación de riesgo para que sean objeto de inversión por la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa, CEL; el Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL, FANTEL; y la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma, CEPA; ni para que éstos los negocien. Art. 17. La colocación de las emisiones podrá negociarse en mercado primario y secundario a través de Bolsas de Valores locales e internacionales o en la forma que establece el Art. 14 de la presente Ley, según lo acuerde el Consejo de Administración del Fideicomiso. Auditores Externos Art. 18. El Fideicomiso estará sujeto a la auditoría externa que deberá practicarse cada año, la cual deberá realizarse por una firma de auditores independientes y concluirse dentro de los noventa días siguientes a la finalización del ejercicio a auditarse. La auditoría contemplada en el inciso anterior será contratada a través de concurso público por el Fiduciario, con cargo al Fideicomiso. Los auditores externos deberán notificar, en caso de advenir discrepancias durante sus revisiones, al fiduciario y al Consejo de Administración, sin perjuicio de las acciones administrativas que le correspondan. Tratamiento fiscal aplicable al fideicomiso Art. 19. Por su naturaleza, declárase al Fideicomiso y a los títulos que emita, exentos del pago de todo tipo de impuestos; tasas, contribuciones especiales y gravámenes fiscales, inclusive el Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios, así como de su obligación de presentar las respectivas declaraciones tributarias. Fiscalización de los fondos Transferidos. Art. 20. La Corte de Cuentas de la República será el organismo encargado de fiscalizar y auditar la aplicación y uso de los fondos transferidos a las instituciones beneficiarias del presente Fideicomiso. Liquidación. Art. 21. El fideicomitente, podrá solicitar la liquidación del Fideicomiso, siempre y cuando estén pagadas totalmente todas las emisiones de los Certificados, la cual deberá practicarse por el fiduciario en un plazo que no exceda de 120 días después de solicitado. Es entendido que los gastos y costos causados por la liquidación, sean directos o indirectos, así como los honorarios de abogados, notarios y cualesquiera otro necesarios para dicho fin, correrán por cuenta y costo del fideicomiso, pagándose los mismos con los recursos y fondos existentes del mismo fideicomiso. En caso de no haber suficientes fondos, el fideicomitente absorberá los mismos, con cargo a las asignaciones presupuestarias correspondientes. Art. 22. Para los efectos de la presente Ley, se autoriza a la Lotería Nacional de Beneficencia para suscribir y firmar los convenios que sean necesarios o complementarios para el desarrollo de los fines de esta Ley. La Lotería Nacional de Beneficencia pondrá a disposición del Fiduciario sus sistemas de operación, funcionamiento, colocación, sorteo, impresión, control, verificación y cualesquiera otro que requiera el fiduciario para cumplir con los fines de esta Ley. Especialidad de la Ley Art. 23. La presente Ley, por su carácter especial, prevalecerá sobre cualquier otra que la contradiga. Vigencia. Art. 24. El presente Decreto entrará en vigencia ocho días después de su publicación en el Diario Oficial. DADO EN EL SALÓN AZUL DEL PALACIO LEGISLATIVO. San Salvador, a los veintiún días del mes de junio del año dos mil siete. RUBÉN ORELLANA PRESIDENTE ROLANDO ALVARENGA ARGUETA VICEPRESIDENTE FRANCISCO ROBERTO LORENZANA DURÁN VICEPRESIDENTE JOSÉ RÁFAEL MACHUCA ZELAYA VICEPRESIDENTE RODOLFO ANTONIO PARKER SOTO VICEPRESIDENTE ENRIQUE ALBERTO LUIS VALDÉS SOTO SECRETARIO MANUEL ORLANDO QUINTEROS AGUILAR SECRETARIO JOSÉ ANTONIO ALMENDÁRIZ RIVAS SECRETARIO NORMAN NOEL QUIJANO GONZÁLEZ SECRETARIO ZOILA BEATRIZ QUIJADA SOLÍS SECRETARIA CASA PRESIDENCIAL: San Salvador, a los veinticinco días del mes de junio del año dos mil siete. PUBLIQUESE, ELlAS ANTONIO SACA GONZALEZ, Presidente de la República. WILLIAM JACOBO HANDAL HANDAL, Ministro de Hacienda.