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LEGALIZACIÓN ACTIVIDAD SIN LICENCIA: RÉGIMEN Y NORMATIVA APLICABLE El objeto del presente Informe es determinar el régimen jurídico aplicable a la legalización de las actividades sin licencia existentes y en funcionamiento. Con carácter general nos encontramos ante dos situaciones que, a su vez, dan lugar a dos supuestos: 1) Actividades puestas en funcionamiento con anterioridad al PGOU 1995. a) Conforme: Consolidación. b) Disconforme: Fuera de ordenación. 2) Actividades puestas en funcionamiento con posterioridad al PGOU 1995. a) Conforme: Autorización. b) Disconforme: Denegación de licencia. Considerando que, en caso de disconformidad con las determinaciones del PGOU, procede la estimación del régimen de fuera de ordenación, la circunstancia de ausencia de licencia de actividad tiene consecuencias legales diferentes en lo que se refiere a los usos y a las construcciones. Las construcciones sin licencia que contravengan la normativa sólo podrán ser demolidas en el supuesto de que no haya prescrito la infracción urbanística ( 4 años). Los usos, en cambio, no están afectados por la prescripción, la actividad infractora persiste en el tiempo, en contraste con la actividad constructiva que termina con el remate de la construcción. En conclusión, siempre que el uso esté permitido por el planeamiento, las situaciones al tiempo de conceder una licencia de actividad serían las siguientes: a) En el caso de que la infracción urbanística no se encuentre prescrita, la actividad no podrá legalizarse, puesto que procede la restauración del orden urbanístico vulnerado. b) En el supuesto de que la infracción esté prescrita, no existe obstáculo a la concesión de la licencia de actividad, al no añadir la misma posibilidades edificatorias. Se trata simplemente de autorizar el uso para el que la edificación existente fue construida. La licencia de actividad se limitaría a, una vez contrastada esa realidad urbanística, ejercer sus específicas funciones de control que garanticen, en todo caso, la seguridad y la salubridad de las locales y las instalaciones. En el caso de las legalizaciones de actividades en funcionamiento nos encontramos con otra circunstancia determinante en el análisis de la situación: los edificios (y, por lo tanto, los locales) que fueron construidos con anterioridad a la entrada en vigor de la normativa vigente. Dichos locales fueron construidos al amparo de licencias de obra mayor y, por lo tanto, sus características (alturas, superficies etc.) fueron determinadas en las mismas con arreglo a la normativa vigente al tiempo. La obligatoriedad de obtención de la licencia de actividad no puede suponer la aplicación de normas urbanísticas posteriores a la licencia de obras concedida, que habrá de respetarse en todo momento (Sº J.Cont-Adm nº1 Donostia-San Sebastián 75/2007 de 27/03/2007, PO 638/2005). 1 NORMATIVA APLICABLE: La cuestión que nos ocupa, por lo tanto, se ciñe a la determinación de los supuestos en los que podría aplicarse la normativa vigente a las actividades existentes y en funcionamiento. A. El artículo 2.6.4 del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), documento “B” relativo a Normas Urbanísticas, determina que se declararán “fuera de ordenación” los edificios, las instalaciones y los usos no legalizables de acuerdo con lo dispuesto en el mismo. B. Ello no obstante, el artículo 224.4 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo determina que transcurridos cuatro años desde la total terminación de las obras, trabajos e instalaciones, o desde la aparición de signos físicos exteriores que permitan el conocimiento de su realización, la administración no podrá ordenar la demolición de las edificaciones, las instalaciones o las construcciones correspondientes, siempre y cuando no se realice ningún acto que implique su reforma, ampliación o consolidación. C. Asimismo, cabe subrayar, de la mano del artículo 1.1 de las Ordenanzas Complementarias de Edificación que se recoge a continuación, que procede exigir el cumplimiento de la normativa vigente a los edificios construidos con posterioridad al PGOU, en supuestos de vaciado de edificios o cuando exista un cambio de uso: de uso residencial a uso terciario y viceversa: “Las condiciones que se establecen en la presente sección se aplicarán con carácter general en los edificios destinados a «usos residenciales» que se construyan al amparo del vigente Plan General, sin perjuicio de la prevalencia sobre ellas de la normativa de rango superior, en los casos en que esta última defina condiciones más restrictivas, o, niveles de exigencia mayores. (…) Asimismo las Ordenanzas se aplicarán en las operaciones de vaciado de edificios existentes y en la habilitación de locales para usos residenciales cuando estuvieren destinados a otros usos” D. En este mismo sentido, el Código Técnico de la Edificación (CTE) establece en su artículo 2: “2. El CTE se aplicará a las obras de edificación de nueva construcción, excepto a aquellas construcciones de sencillez técnica y de escasa entidad constructiva, que no tengan carácter residencial o público, ya sea de forma eventual o permanente, que se desarrollen en una sola planta y no afecten a la seguridad de las personas. 3. Igualmente, el CTE se aplicará a las obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación que se realicen en edificios existentes, siempre y cuando dichas obras sean compatibles con la naturaleza de la intervención y, en su caso, con el grado de protección que puedan tener los edificios afectados. La posible incompatibilidad de aplicación deberá justificarse en el proyecto y, en su caso, compensarse con medidas alternativas que sean técnica y económicamente viables. 4. A estos efectos, se entenderá por obras de rehabilitación aquéllas que tengan por objeto actuaciones tendentes a lograr alguno de los siguientes resultados: 2 a) la adecuación estructural, considerando como tal las obras que proporcionen al edificio condiciones de seguridad constructiva, de forma que quede garantizada su estabilidad y resistencia mecánica; b) la adecuación funcional, entendiendo como tal la realización de las obras que proporcionen al edificio mejores condiciones respecto de los requisitos básicos a los que se refiere este CTE. Se consideran, en todo caso, obras para la adecuación funcional de los edificios, las actuaciones que tengan por finalidad la supresión de barreras y la promoción de la accesibilidad, de conformidad con la normativa vigente; o c) la remodelación de un edificio con viviendas que tenga por objeto modificar la superficie destinada a vivienda o modificar el número de éstas, o la remodelación de un edificio sin viviendas que tenga por finalidad crearlas. 5. Se entenderá que una obra es de rehabilitación integral cuando tenga por objeto actuaciones tendentes a todos los fines descritos en este apartado.” E. La normativa sobre accesibilidad contiene prácticamente las mismas determinaciones, así la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de la Accesibilidad, en su artículo 4 establece: “4.– Las obras de reforma, ampliación o modificación, conforme a la acepción conferida por la normativa urbanística, de los edificios y locales de uso o servicio público existentes se ejecutarán ajustándose a los requerimientos funcionales y de dimensión que garanticen su accesibilidad en los términos establecidos en la presente ley y en sus normas de desarrollo. En los demás casos, las citadas obras se ejecutarán, cuando afecten a elementos relativos a la accesibilidad de los edificios, ajustándose igualmente a los requerimientos funcionales y de dimensión que garanticen su accesibilidad en los mencionados términos.” En este mismo sentido, su Disposición Transitoria Primera establece que “Lo dispuesto en la presente ley será de aplicación en el otorgamiento de toda clase de autorizaciones, concesiones y licencias solicitadas con posterioridad a la fecha de su entrada en vigor.” En este punto, la mención a las licencias solicitadas se refiere a las nuevas implantaciones, y a la legalización de actividades en funcionamiento posteriores a esta norma. F. Por último, la normativa sobre ruidos y vibraciones que, aun siendo específicamente ambiental, tiene una muy fuerte incidencia en las obras a realizar en los locales, contiene las determinaciones con una lógica análoga. La Ordenanza reguladora de la actuación municipal frente a la contaminación acústica por ruidos y vibraciones de 17/10/2000 en su artículo 28: “1.Todas las instalaciones, establecimientos, industrias, almacenes y otras actividades, sean de titularidad pública o privada, que sean susceptibles de ocasionar molestias o incomodidades por ruido y/o vibraciones, deberán ajustarse a las exigencias estipuladas en la presente Ordenanza. 2.Las actividades señaladas en el apartado precedente, con carácter previo a su puesta en marcha, han de obtener la licencia de actividad y de apertura preceptivas, de acuerdo a la Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, y normativa de desarrollo de la misma, para cuya tramitación han de presentar un proyecto, realizado por personal técnico competente y visado por el colegio correspondiente, que incluya un apartado especial relativo a la prevención de ruido y vibraciones. 3.Las mismas especificaciones serán requeridas en los casos de ampliación o reforma de las actividades actualmente en funcionamiento, que se autoricen a partir de la entrada en vigor de esta norma.” 3 CONCLUSIONES Una vez garantizadas la seguridad y salubridad, etc. de las instalaciones y/o actividades mediante la imposición de las oportunas medidas correctoras,: no cabe la aplicación de la normativa urbanística vigente salvo en los casos de vaciado de edificio, reforma integral, ampliación, consolidación o cambio de uso. La cuestión fundamental reside en las obras que se hayan realizado en dichos usos o actividades, todo ello a la luz de la normativa urbanística de aplicación. La aplicación de la normativa vigente supondría la imposibilidad de legalización de la mayoría de las actividades implantadas desde hace tiempo en muchas zonas de la ciudad o de nuevas implantaciones en las mismas, condenando numerosos locales de uso terciario y/o dotacional reconocido por el planeamiento a su inutilidad. Es por ello que ha de aplicarse el principio de proporcionalidad y su eficacia moduladora; según la STS 15/11/1999 (RJ 1999, 9299), ha de tenerse en cuenta la importancia del establecimiento o de la actividad de que se trate y cuantas circunstancias deban considerarse para que, sin mengua de las referidas comodidad, salubridad y seguridad, no se pongan trabas excesivas al ejercicio de aquella actividad. En consecuencia, los supuestos ante nos encontramos son los siguientes: 1.- LEGALIZACIÓN DE ACTIVIDADES SIN OBRAS. A. Las Ordenanzas Complementarias de Edificación: No son de aplicación a los edificios/locales construidos con anterioridad a 1999, salvo en caso de vaciado o reforma integral B. Código Técnico de la Edificación (CTE): No es de aplicación a los edificios/locales construidos con anterioridad a 2006. C. Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de la Accesibilidad: No es de aplicación a los edificios/locales construidos con anterioridad a 1997. D. La Ordenanza reguladora de la actuación municipal frente a la contaminación acústica por ruidos y vibraciones de 17/10/2000: No es de aplicación a los edificios/locales construidos con anterioridad a 2000. En definitiva, en el proceso de legalización de las actividades, los titulares deberán acreditar fehacientemente el año de implantación de la actividad, para así establecer la normativa de aplicación. No obstante, todas las actividades que pretendan legalizarse deberán cumplir, como mínimo, con el Decreto 171/1985, de 11 de junio, por el que se aprueban las normas técnicas de carácter general, de aplicación a las actividades MINP a establecerse en suelo urbano residencial, por tratarse de la normativa ambiental básica de aplicación. 4 2.- LEGALIZACIÓN DE ACTIVIDADES CON OBRAS. En caso de que se pretenda la legalización de la actividad habiéndose ejecutado obras se aplicará la normativa aplicable en el momento de la acreditación de dicha ejecución. E. Las Ordenanzas Complementarias de Edificación: Son de aplicación a los edificios/locales construidos con posterioridad a 1999, y en los casos en los que la totalidad del edificio vaya a ser vaciado o reformado integralmente o exista cambio de uso F. Código Técnico de la Edificación (CTE): Se aplicará en caso de obras de ampliación, modificación, reforma o rehabilitación. No es de aplicación en las licencias de actividad los preceptos establecidos en el mismo en materia de accesibilidad G. Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la Promoción de la Accesibilidad: Así se aplicará en caso de obras de reforma, ampliación o modificación. H. La Ordenanza reguladora de la actuación municipal frente a la contaminación acústica por ruidos y vibraciones de 17/10/2000: Se aplicará en caso de ampliación o reforma de la actividad. NOTA ADICIONAL Respecto a las nuevas IMPLANTACIONES se aplicará la normativa en vigor. No obstante si se solicita la ejecución de obras en un edificio anterior a las vigentes Ordenanzas Complementarias de Edificación ( 99), en la reforma interior se aplicarán las determinaciones contenidas en la misma, ello sin perjuicio de respetar las condiciones estructurales del local, tales como altura y superficie, si son conformes a las ordenanzas que le sean de aplicación. En cuanto a accesibilidad solo se exigirá en caso de obras como lo determina el Consejo Vasco para la Promoción en su informe de 23 de junio de 2009. 5