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México ante la crisis humanitaria de los desplazados internos Luis Benavides y Sandra Patargo n INTRODUCCIÓN
GENERALMENTE, CUANDO SE HABLA DE desplazamiento interno de personas (o desplazamiento forzado) se piensa en ejemplos de los países africanos, del Medio Oriente, de Centro o Sudamérica que, como consecuencia de luchas internas o conflictos internacionales, obligan a grandes sectores de la población a dejar sus hogares. Cuando lo planteamos de esa manera, el fenómeno del desplazamiento interno en México no resulta tan distinto de lo que ocurre en otros países. En la actualidad, varios grupos criminales, que se enfrentan entre sí y contra las diversas fuerzas del Estado mexicano, han provocado que grandes sectores de la población civil hayan sido forzadas a dejar sus hogares y trasladarse a otras ciudades. De acuerdo con el Conflict Barometer 2011 del Heidelberg Institute for International Conflict Research, la confrontación entre el gobierno mexicano y los cárteles de las drogas han llevado a México a destacar por alcanzar el número cinco —el grado más alto— en la escala de intensidad del conflicto, siendo considerada, por segundo año consecutivo, la única guerra en el continente americano. El problema de los desplazados internos en México como consecuencia de la lucha en contra del crimen organizado —que, sin duda, debe ser considerado una emergencia humanitaria en ascenso— nos obliga a poner sobre la mesa la importancia de que el gobierno mexicano dé los pasos necesarios para garantizar la protección de esta población tan vulnerable. El gobierno mexicano debería tener una pronta reacción, no sólo por tratarse de una urgencia, sino porque la responsabilidad de protección de la población recae en el Estado mexicano. De esta manera, nos disponemos a plantear cuatro pasos que debe seguir el gobierno mexicano ante la crisis humanitaria que viven los desplazados forzados en México. El primer paso consiste en el reconocimiento explícito de las autoridades de este fenómeno y de sus víctimas. El segundo paso es la evaluación y la medición del fenómeno, tanto cuantitativa como cualitativamente. El tercer paso consiste en que, una vez que las víctimas hayan sido identificadas, el Estado debe llevar a cabo las medidas necesarias para minimizar la situación de riesgo de los desplazados. Finalmente, en cuarto lugar, es preciso crear el marco jurídico federal en la materia que no sólo les otorgue un reconocimiento a las víctimas del desplazamiento forzado, sino que sea un instrumento que permita ofrecer soluciones duraderas para este fenómeno.
EL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN MÉXICO ANTES DE
1994
EL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO ha existido desde hace mucho tiempo en México. Las causas de estos desplazamientos son diversas y están profundamente ligadas a los conflictos históricos en distinta regiones: disputas religiosas, luchas territoriales inter e intracomunitarias y conflictos político-militares. Como ejemplos de estos desplazamientos tenemos a Oaxaca, en la región de los Loxichas o de los triquis en la zona de la Mixteca; en Nayarit, con los wixárikas, o los huastecos de Hidalgo. El fenómeno del desplazamiento forzado empieza a hacerse evidente en los años setenta, específicamente en el estado de Chiapas. Antes de eso, la Revolución mexicana y la violencia que generó trajeron como consecuencia un gran número de desplazados internos a lo largo de todo el país; sin embargo, no existen cifras precisas al respecto. Sin duda, entre la Revolución mexicana y los conflictos intercomunitarios en Chiapas han existido otros conflictos armados en el país que han llevado al desplazamiento de personas. Como ejemplo de lo anterior está el desplazamiento que resultó de la llamada Guerra Sucia (de los años sesenta a los años ochenta), y la lucha del gobierno por debilitar los movimientos sociales y los grupos insurgentes, principalmente ubicados en los estados de Guerrero y Oaxaca. La militarización de algunas zonas de ambos estados provocó un gran número de asesinatos, detenciones arbitrarias y desapariciones forzadas, lo que llevó a que muchas familias huyeran de la región. EL LEVANTAMIENTO ZAPATISTA DE 1994 EL DESPLAZAMIENTO DE PERSONAS con motivo del surgimiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN ) en el estado de Chiapas empezó en 1994; sin embargo, los períodos con mayor número de desplazados se dieron en la etapa inicial del conflicto y en los días posteriores a la masacre de Acteal de 1997. Sólo en el primer año del conflicto, 35 000 personas dejaron sus hogares; la mayoría de los desplazados eran simpatizantes del gobernante partido oficial, el PRI. Sin embargo, en 1995, se dio otra ola de desplazamientos cuando, después de una ofensiva militar, los adherentes al EZLN dejaron sus hogares para esconderse en la montaña. Durante este período, los grupos de indígenas contrarios al EZLN ocuparon algunas comunidades abandonadas por los zapatistas. Las regiones de Chiapas en donde ha habido mayor desplazamiento han sido, en un principio, las siguientes: San Juan Chamula, en donde se informó que alrededor de 33 000 chamulas, especialmente católicos, se desplazaron entre 1985 y 2005; asimismo, en los años ochenta, hubo importantes movimientos de personas desplazadas en las comunidades de Amatenango del Valle, Chenalhó, Huixtán, Mitontic, Oxchuc y Zinacantán. Se calcula también que un total de 25 000 personas huyeron a San Cristóbal de las Casas entre 1970 y 1990; a partir de estas expulsiones, San Cristóbal de las Casas se convirtió, desde los años setenta, en el municipio con más llegada de desplazados. De acuerdo con fuentes citadas por el International Displacement Monitoring Centre (IDMC), alrededor de 60 000 personas fueron desplazadas como consecuencia del levantamiento zapatista. Por otro lado, el IDMC informó que, de acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 2010 cerca de 8 000 familias seguían en condiciones de desplazamiento como consecuencia del levantamiento zapatista, y había un gran número de desplazados en estados como Oaxaca y Guerrero por problemas comunitarios. Es importante mencionar que en esta cifra no están considerados los miles de desplazados que son consecuencia de la violencia actual en el país. El desplazamiento interno producto del movimiento zapatista y de las acciones del gobierno en contra del mismo representó un parteaguas en el tratamiento del desplazamiento en México, no sólo debido al número masivo de desplazados, sino por la presión de organizaciones internacionales para atender este fenómeno. Esta presión se vio
reflejada, sobre todo, con la actuación de organizaciones como el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y el PNUD en el estado de Chiapas. La respuesta del gobierno mexicano fue entonces muy focalizada debido a las propias características del conflicto social de aquel entonces.
LA LUCHA CONTRA EL C RIMEN ORGANIZAD O
A INICIOS DEL SEXENIO 2006-2012, el gobierno de México comenzó una lucha en contra del crimen organizado en el país. Lo anterior ha provocado el enfrentamiento entre diversas bandas delincuenciales por el control de “plazas” para llevar a cabo sus operaciones criminales, así como enfrentamientos entre estos grupos y las distintas fuerzas del orden del Estado mexicano. Esta violencia se ha generalizado en diferentes zonas del país, lo que ha provocado ataques contra la población civil y, por lo tanto, miles de personas se han visto obligadas a abandonar sus hogares. Así, de acuerdo con el IDMC, un gran reto al que se han tenido que enfrentar los desplazados internos es la “falta de protección física y jurídica de sus viviendas, tierras y propiedades”. Muchos de estos desplazados se ven en la necesidad de abandonar sus documentos oficiales o los pierden en el camino y, en consecuencia, no pueden acceder a servicios sociales y quedan aún más desprotegidos. Algunos estudios indican que las personas que se desplazan están haciéndolo como consecuencia de amenazas directas de los miembros de los cárteles o simplemente porque la violencia y la inestabilidad les impiden vivir en sus hogares. El despliegue de las fuerzas armadas en toda la República tampoco ha sido la solución esperada, sobre todo para evitar el desplazamiento de las personas. La misma presencia militar ha aumentado el número de quejas por violaciones de los derechos humanos por parte de las fuerzas armadas desde 2006. Este fenómeno no es característico de un solo tipo de población, un destino o un origen, ya que la violencia en el país no se encuentra en una sola región. El desplazamiento se está presentando tanto en zonas rurales como en zonas urbanas, y el destino de los desplazados puede ser hacia grandes o pequeñas ciudades, pueblos o comunidades rurales. Asimismo, el desplazamiento forzado se ha sumado a un nuevo tipo de migración hacia Estados Unidos que, sin descartar por completo el antiguo incentivo económico, está impulsada por el miedo y la inseguridad. Por ejemplo, nada más en los 2 primeros meses de 2010, el número de mexicanos que pidieron créditos para comprar casas en Texas se duplicó con respecto al año anterior. En México, se están presentando dos tipos de desplazamientos: en masa y poco a poco. Los primeros se dan, generalmente, después de un incidente cargado de violencia que lleva a que comunidades enteras dejen su lugar de residencia en un mismo momento. El segundo tipo de desplazamiento se da de manera paulatina, y la mayoría de las veces se presenta cuando hay amenazas o pequeños brotes de violencia. Otra característica particular del conflicto que se vive actualmente en México es que afecta a ricos y pobres, a gente de ciudades grandes y de comunidades en zonas rurales, mujeres, niños, jóvenes, gente mayor, empresarios, indígenas, campesinos, funcionarios públicos y prácticamente a cualquier habitante del país. Quizás el grado de vulnerabilidad de cada grupo es diferente, pero la realidad es que ya nadie está exento de vivir una amenaza o extorsión, o de ser víctima de algún tipo de violencia; por lo tanto, cualquier mexicano podría llegar a ser una víctima del desplazamiento forzado. Algunos estudios indican que las personas que están escapando de la violencia en México son, por lo general, profesionista de clase media que huyen de las ciudades. Tal es el caso de Monterrey o de Ciudad Juárez, que ha visto partir a un 10% de su población. El investigador de El Colegio de la Frontera Norte Rodolfo Rubio habla de un nuevo tipo
de desplazados: los profesionistas y empresarios. Estas personas de clase media y alta se han visto en la necesidad de abandonar su lugar de residencia y se llevan el capital laboral que antes aportaban a su comunidad. Rubio señala que en Ciudad Juárez, en los últimos 3 años, aproximadamente 11 000 negocios han cerrado, mientras que alrededor de 11 000 alumnos no han regresado a las escuelas del estado. Generalmente, los grupos con mayores recursos económicos, sociales e intelectuales son los primeros en abandonar las zonas de riesgo, ya que se muestra una relación entre la resistencia a la violencia y la falta de recursos de todo tipo. Esta clase de fenómeno se ha mostrado más en la zona norte del país. En esta región, los empresarios han sido de los primeros grupos en desplazarse tras recibir amenazas o ser extorsionados, han cerrado sus empresas o las han trasladado a lugares más seguros en otra ciudad o fuera del país. Muchas veces, estos grupos cruzan la frontera de Estados Unidos llevándose los negocios que aquí dejaban de ser productivos por las amenazas y las constantes extorsiones. Por lo anterior, es indispensable llevar a cabo una evaluación profunda del fenómeno de desplazamiento para saber con mayor exactitud su dimensión.
EVALUACIÓN Y MEDICIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA DEL DESPLAZAMIENTO INTERNO UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS para el estudio de los fenómenos sociales en México es
la falta de estadísticas confiables. Tal es el caso del desplazamiento interno en el país. Hasta el momento, no existen cifras oficiales respecto del desplazamiento forzado en el territorio nacional; sin embargo, esto no significa que este fenómeno no exista y que no esté adquiriendo dimensiones de catástrofe humanitaria. De acuerdo con el I D M C, los estados que presenta más casos de desplazamiento interno, como consecuencia de los enfrentamientos entre los cárteles del narcotráfico y la respuesta militar del gobierno de Felipe Calderón, son Chihuahua, Tamaulipas, Nuevo León, Durango, Sinaloa, Guerrero y Michoacán (en la zona de Tierra Caliente, se registran más de 10 000 personas desplazadas hasta 2010). La cantidad de personas que han dejado su hogar o su comunidad a causa del incremento de la violencia por la lucha entre los cárteles y las fuerzas de seguridad para diciembre de 2010 era de 230 000 personas, aproximadamente, de las cuales se estima que 115 000 se desplazaron sin haber cruzado fronteras. Un reportaje de Vanessa Job para la revista Emeequis de agosto de 2011 expone la cifra obtenida por Parametría en lo que sería la primera encuesta nacional que mide este fenómeno. La encuesta señala que en la segunda mitad de 2010 y la primera de 2011, alrededor de 700 000 personas tuvieron que dejar su hogar como consecuenc ia de la violencia generalizada que se vive en el país. Además, dentro de esta misma encuesta, Parametría encontró que alrededor de un 2% de la población ha sido desplazada por la violencia, lo que según la misma encuestadora equivaldría a más de un millón y medio de ciudadanos (más precisamente, 1 648 387 personas), víctimas de desplazamiento interno. Lo anterior, indudablemente, hace que el fenómeno del desplazamiento interno en México adquiera una dimensión de crisis humanitaria, pese a que muy pocos medios de comunicación han ayudado a difundir la realidad de este fenómeno. Asimismo, Parametría informa que los estados con la tasa más elevada de homicidios relacionados con la lucha contra el crimen organizado —Chihuahua, Durango, Guerrero y Sinaloa— presentan un saldo negativo con respecto a la migración de 2005 a 2010, lo que se traduce en que, durante este período, más personas salieron de estos estados de las que ingresaron a ellos. Independientemente del aumento en el número de solicitudes de refugio y visas de mexicanos en países como Canadá y Estados Unidos, la cantidad de personas que huyen de sus comunidades hacia otras dentro del mismo país han aumentado de manera
alarmante. Aún así, estas cifras no muestran la gravedad del problema debido a que los países del norte se ven reticentes a aceptar todas las solicitudes de asilo que les llegan como consecuencia de la lucha contra el crimen organizado. Hasta mediados de 2011, el año que más violencia ha generado la batalla en contra del crimen organizado en México ha sido 2010, sobre todo en los estados del norte del país, como Chihuahua y Tamaulipas, debido a que la mayoría de las rutas de los cárteles de las drogas se concentran en esta zona. En ese mismo año, Tamaulipas pasó por uno de los años más inseguros para su población como consecuencia de la violencia generada por la presencia de cárteles del narcotráfico, como los Zetas y el Cártel del Golfo, a los que se les acusa de controlar el 90% del estado. Los municipios más golpeados por la violencia en Tamaulipas son Guerrero, Mier, Miguel Alemán, Camargo y Díaz Ordaz. De esta manera, no es sorprendente que alrededor de 1 800 casas de interés social hayan sido abandonadas en sólo en tres municipios de Tamaulipas. Por otra parte, se estima que unas 230 000 personas han huido de la violencia en Ciudad Juárez desde 2007: la mitad hacia Estados Unidos y unas 110 000 personas se han ido a otros estados de México. Asimismo, el IDMC indica que aproximadamente de 3 000 personas se han desplazado en el estado de Guerrero como consecuencia de la violencia y las amenazas, y otras tantas han hecho lo mismo en estados como Sinaloa. El desplazamiento interno no sólo repercute en los estados emisores, sino en los estados que reciben a los desplazados, por lo que se convierte en un problema con dos caras. El Distrito Federal, Querétaro y otros estados donde todavía se vive con una relativa paz se han convertido en el lugar favorito de destino de los desplazados que huyen de la violencia que envuelve a todo el país. Aun así, no hay cifras oficiales sobre los estados receptores de los desplazados internos.
ACCIONES FRENTE A LA VULNERABILIDAD DE LOS DESPLAZADOS EL PAPEL QUE DESEMPEÑ A en estos casos la ayuda humanitaria es de suma importancia;
sin embargo, son los gobiernos y sus acciones los que realmente pueden ponerles fin a los desplazamientos internos al combatir los problemas que hay detrás de este fenómeno. Por lo tanto, independientemente del apoyo brindado por la sociedad civil o por las organizaciones internacionales, el gobierno tiene la responsabilidad de proporcionar los medios necesarios para solucionar este problema. En este sentido, Marguerite Conant Hickel , asesora diplomática e integrante del CICR, presenta tres tipos de acciones destinadas a proteger a los desplazados internos: las acciones reactivas, las cuales se realizan durante la etapa de emergencia para proteger inmediatamente a la víctima; las acciones correctivas, que se llevan a cabo en la etapa posterior a la emergencia, con el objetivo de establecer condiciones dignas de vida para la víctima; y la construcción de entorno, con el cual se busca establecer un ambiente en el que se respeten plenamente los derechos humanos y donde las personas se puedan desarrollar social, económica y culturalmente. Además de estas acciones, algunas soluciones más específicas podrían ser las siguientes: el retorno al lugar de origen con apoyo para su reinserción, la integración en el lugar de destino o, en caso de reasentamiento, la garantía de la inserción en el nuevo lu gar de destino. Por su parte, la respuesta del gobierno mexicano, pese a estar padeciendo una crisis humanitaria, ha sido bastante débil. Así, entre las pocas acciones que ha llevado a cabo el Estado mexicano en la materia se encuentran las siguientes: a) la Ley para la prevención y atención del desplazamiento interno en el estado de Chiapas (2012), b) el Acuerdo de coordinación entre la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y la Secretaría de Desarrollo y Participación Social del Gobierno de Chiapas para
impulsar acciones conjuntas en beneficio de 17 comunidades indígenas en situación de desplazamiento en dicho estado (2012), c) el Proyecto para la Atención a Indígenas Desplazados —indígenas urbanos y migrantes desplazados — (PAID), del cual es responsable la CDI y cuyo objetivo es “contribuir a crear las condiciones para reproducir la identidad cultural de la población indígena desplazada de manera forzosa por hechos de intolerancia religiosa, política, cultural o étnica mediante apoyos para su reinserción en el nuevo entorno social” (para 2012, el PAID contó con un presupuesto de 23 millones de pesos), d) la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima), que ha realizado algunas acciones, a petición de parte, para atender a aquellos desplazados que solicitan su ayuda para que se lleven a cabo políticas integrales de atención a desplazados internos. Naciones Unidas (ONU ) ha emprendido algunas acciones para atender a los desplazados en México, pero éstas se han concentrado en las poblaciones indígenas desplazadas como consecuencia del movimiento zapatista en Chiapas. Por ejemplo, se puso en marcha el Programa Prevención del conflicto, desarrollo de acuerdos y construcción de paz para personas internamente desplazadas de 2009 a 2012. Sus principales objetivos eran el acceso a la justicia penal para la población desplazada, la reducción de la conflictividad mediante la construcción de una cultura de paz y la mejora de la vivienda y del ingreso de las personas desplazadas.
LA CREACIÓN DE UN MARCO JURÍDICO FEDERAL EL DESPLAZAMIENTO INTERNO ES un fenómeno considerado tradicionalmente
como exclusivo del dominio de los Estados; esto es, que sólo en los Estados donde ocurrían tenían incidencia directa en el fenómeno. Quizá esto explica por qué hasta la fecha no contamos con ningún instrumento internacional específico obligatorio en la materia. Sin embargo, dicha visión no corresponde con la evolución y el estado en el que actualmente se encuentra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La ONU , a través de diversos organismos como el Consejo de Derechos Humanos, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, han señalado en repetidas ocasiones que las violaciones de derechos humanos al interior de un Estado son del interés de la comunidad internacional; en algunas ocasiones llegan a ser consideradas, dependiendo de las circunstancias, como amenazas para la paz y la seguridad internacionales. Lo anterior no significa que no exista ningún instrumento jurídico respecto del desplazamiento: de hecho, su principal regulación se encuentra en el Derecho Penal Internacional y en el Derecho Internacional Humanitario. Así, el desplazamiento forzado se encuentra sancionado en los Convenios de Ginebra de 1949 (por ejemplo, en el IV Convenio de Ginebra, artículo 49) y sus Protocolos adicionales de 1977 (por ejemplo, el Protocolo II, artículo 17), así como en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (artículos 7 y 8). Lo anterior significa que el desplazamiento forzado, en ciertas circunstancias, puede llegar a constituir un crimen de lesa humanidad o de guerra. Subsidiariamente, los desplazados cuentan con la protección de todo el marco normativo e institucional de l Derecho Internacional de los Derechos Humano; es decir, que se les deben respetar todos y cada uno de sus derechos humanos, y en caso de violación de los mismos, se debe de reparar el daño ocasionado. El único instrumento específico sobre desplazados, no vinculante para los Estados, es el de Principios Rectores de los desplazamientos internos de Naciones Unidas (1998). Si bien el documento no es obligatorio en sí mismo para los Estados, lo importante es que compila una serie de obligaciones proveniente del Derecho Internacional de los Refugiados, del Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, todos los cuales deben respetar los Estados. Este instrumento consta de trienta principios
que comprenden todas las fases del desplazamiento interno: prevención, protección y asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno, el reasentamiento y la reintegración. Asimismo, los Principios Rectores estipulan que las personas tienen, entre otros, los siguientes derechos: acceso a necesidades básicas, protección contra ataque físico, el derecho a la educación, el derecho a recuperar sus bienes o recibir una indemnización. Este instrumento es una especie de guía para los Estados en caso de desplazamiento. En el ámbito internacional, diversos países cuentan con leyes en materia de desplazamiento, con diferentes grados de protección a estos grupos en situación de vulnerabilidad. En nuestra opinión, la legislación más completa en la materia es la de Colombia, la cual cuenta con tres importantes leyes que contribuyen a la protección de las personas desplazadas: la Ley 387 de 1997, los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social, y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011. Estas leyes, más las instituciones y programas creados por éstas (por ejemplo, el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia , el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, el Plan y Programa Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y el Sistema Único de Registro de Desplazados), constituyen un marco de protección muy importante en la materia. Evidentemente, dicho marco normativo e institucional es resultado del largo conflicto que vive Colombia, pero también de una voluntad política innegable para atender el problema. Es importante destacar que Colombia basa una buena parte de su legislación en los Principios Rectores de Naciones Unidas. Asimismo, en el continente americano también cuentan con legislación en la materia; por ejemplo: Perú, a través de su Ley 28223, publicada el 19 de marzo de 2004, tiene como objetivo darle reconocimiento explícito al estatus de desplazado y establece algunos de sus derechos; Guatemala cuenta con el Decreto 73-95 de la Ley temporal de documentación personal de la población temporal desarraigada que, si bien no resuelve el problema de los desplazados, sí intenta atacar la problemática. En 2000, Guatemala emitió el Decreto 67-2000 con el que se reformó la Ley temporal de documentación personal. De esta manera, el Estado guatemalteco amplió la definición de “desplazado interno”. Otros países que también cuentan con legislación en materia de desplazados son Angola, Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Croacia, España, Georgia, la India, Iraq, Montenegro, Reino Unido, Ruanda, Rusia y Serbia. Del análisis de las legislaciones anteriores podemos concluir que la protección a los desplazados internos es muy disímbola. Si bien todas las legislaciones cuentan con una definición de desplazados o de desplazamiento interno, los parámetros de atención y protección varían radicalmente y, en muchos casos, se encuentran lejos de los estándares internacionales en la materia. Es muy probable que el hecho de no contar con instrumentos internacionales obligatorios haya dificultado su avance normativo al interior de los Estados. MÉXICO : EL DEBER DE LEGISLA R EN MATERIA DE DESP LAZAMIENTO INTERNO C OMO SEÑALAMOS, EL PROBLEMA del desplazamiento en México es añejo,
y las acciones para su atención han sido irregulares, limitadas y descoordinadas. A partir de 1994, el gobierno mexicano recibe una mayor presión internacional para atender el problema del desplazamiento interno. Por ejemplo, el CICR realizó trabajos de asistencia humanitaria de 1994 a 2004 en Chiapas, y muchas de sus acciones fueron encaminadas a las poblaciones indígenas desplazadas en la región. De la misma manera, la ONU se ha involucrado en el tema: tanto el Representante del
Secretario General sobre los Desplazados Internos como el Relator Especial sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas, en sus informes relativos a sus visitas a México en 2002 y 2003, respectivamente, indicaron la imperiosa necesidad de que México atendiera a la población desplazada. Asimismo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Acnudh), en su Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México (2 003), señaló diferentes propuestas para atender dicha problemática, entre ellas, generar un sistema que permita medir el problema a nivel federal, establecer políticas integrales para vincular la atención humanitaria y la búsqueda de soluciones durables, e incorporar en la legislación nacional los lineamientos establecidos en los Principios Rectores aplicables a los Desplazamientos Internos de la ONU . Hasta la fecha, ninguna de estas propuestas y recomendaciones se ha cumplido. Es claro que México carece de un marco jurídico específico para la protección de desplazados internos. Dicho marco sería de gran utilidad para identificar responsabilidades concretas y exigir una mejor rendición de cuentas. Un primer intento para legislar sobre la materia se llevó a cabo en 2004 con una propuesta para modificar el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de desplazados internos; en ella se señalaba la obligación del Estado mexicano de atender a dicho grupo. La propuesta no fructificó. El único instrumento legal de protección a desplazados internos que está en vigor en México es la recién aprobada (febrero de 2012) Ley para la prevención y atención del desplazamiento interno en el estado de Chiapas. Esta ley es de suma importancia, no sólo por ser la primera en la materia en todo el país, sino porque nace en un estado donde el problema del desplazamiento interno ha sido histórico. Es importante mencionar que esta ley surge de una propuesta de académicos y de miembros de la sociedad civil. La ley sigue los Principios Rectores de Naciones Unidas y en gran medida se encuentra al mismo nivel que la legislación colombiana en la materia. La ley también establece la creación de una estructura institucional conformada por el Programa Estatal para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno y el Consejo Estatal de Atención Integral al Desplazamiento Interno. El Consejo será el encargado de crear el Registro Estatal de Población Desplazada, que funcionará como un mecanismo para identificar a la población desplazada y saber sus características. Este último artículo es importante, ya que al establecer un registro para la población desplazada, ya se va a contar con cifras oficiales provenientes del estado. Es la primera vez que se contaría en México con un registro de esta naturaleza. La ley tiene como objetivo la prevención del desplazamiento interno, la asistencia y la aplicación de soluciones duraderas para su superación, y el establecimiento de un marco de atención de esta población. Una de las características positivas de esta ley es el reconocimiento del deber de las autoridades para garantizarles a los desplazados internos el goce de condiciones satisfactorias de vida, incluido el derecho a la seguridad, salud e higiene. Otra característica importante es el reconocimiento del carácter de víctima de los desplazados internos, por lo que tienen un derecho de restitución o compensación de sus derechos vulnerados en materia de tierras, vivienda y propiedad. Es importante reiterar que los desplazados internos son un grupo vulnerable cuya esfera de derechos humanos se ha visto violentada; por lo tanto, son candidatos a una reparación integral por la afectación sufrida. Asimismo, la ley reconoce que: “[l]os desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional, lo que genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria”. Lo anterior resulta interesante debido a que la comunidad internacional ha desempeñado un papel fundamental para la atenc ión y reconocimiento del fenómeno de desplazamiento interno en México.
Finalmente, la ley establece que las autoridades deben facilitar el regreso voluntario de los desplazados, así como promover que participen en la planificación y gestión de su “regreso, reasentamiento y su reintegración”. También se dan los criterios para identificar cuándo el desplazado supera esta condición. En este sentido, se trata de una ley progresista, ya que plantea soluciones duraderas; además, incluye un artículo sobre la superación del estatus de desplazado, integra un artículo acerca de la reparación de daño y la compensación justa, y, en general, cumple con lo expuesto en los Principios Rectores. Cabe destacar que durante el proceso de creación de esta Ley hubo un grupo de académicos, miembros de organizaciones no gubernamentales y consultores, entre otros, que trabajaron y siguen trabajando en el tema. Una de sus mayores aportaciones al tema de los desplazados internos en México fue la creación de un modelo de ley de prevención sobre el desplazamiento forzado y sobre los derechos de la población forzada para incidir en el proyecto de ley que se trabajaba en Chiapas y, más adelante, en uno federal. Es urgente contar con una legislación federal, que permita la atención del fenómeno de desplazamiento interno de una manera integral y acorde con los estándares internacionales en la materia.
CONCLUSIÓN E L PROBLEMA DE LOS DESPLAZADOS internos como
resultado de la lucha contra el crimen organizado en México ha sido subestimado e incluso ignorado. Si bien las cifras sobre el número de desplazados varían según las diferentes fuentes, lo cierto es que se cuentan por miles y no existen políticas públicas que atiendan de manera integral este fenómeno. Así, el desplazamiento interno, al igua l que otras violaciones de derechos humanos — como las desapariciones forzadas o el homicidio de migrantes—, forman parte de una terrible tragedia humanitaria que en buena medida se ha mantenido en silencio y que sólo surge en la opinión pública cuando ocurren hechos masivos y aterradores. México está enfrentando una crisis humanitaria en el fenómeno de desplazamiento interno, que no ha sido reconocido por el Estado mexicano en toda su dimensión. El Estado mexicano, al no tener una pronta respuesta al proble ma de los desplazados internos como consecuencia de la lucha contra el crimen organizado, corre el riesgo de repetir lo mismo que ocurrió con los desplazados por el levantamiento zapatista: casi 20 años después, muchos de ellos siguen sin ser reubicados o retornados, y sin reparación alguna. La comunidad internacional ha señalado en diversas ocasiones la necesidad de que México emprenda acciones para atender debidamente el desplazamiento interno; sin embargo, hasta ahora se han llevado a cabo sólo algunas medidas de manera descoordinada y, por lo tanto, poco eficaz. El Estado mexicano debe garantizar la protección de los derechos de los desplazados internos y para ello debe a) hacer un reconocimiento explícito del desplazamiento y de sus víctimas, b) realizar una la evaluación y medición del fenómeno, tanto cuantitativa como cualitativa, c) llevar a cabo las medidas necesarias para minimizar la situación de riesgo de los desplazados, d) y crear un marco normativo a nivel federal que incluya no sólo el reconocimiento de los derechos de las víctimas de desplazamiento, sino que identifique claramente a los responsables de atender este fenómeno y que coadyuve a instrumentar políticas públicas de atención a los desplazados internos. Ñ