La Tipicidad En Las Sanciones En Prevención De Riesgos Laborales

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> NORMATIVA FICHA TÉCNICA AUTOR: SAAVEDRA FAJARDO, Eduardo. TÍTULO: La tipicidad en las sanciones administrativas en prevención de riesgos laborales. FUENTE: Gestión Práctica de Riesgos Laborales, nº 3, pág 48, Marzo 2004. RESUMEN: Después de varios años de vigencia de la LPRL, persisten algunos problemas sobre conceptos de la ley, de los reglamentos y de las normas laborales sancionadoras que por su trascendencia civil, penal y laboral, conviene revisar con el objeto de garantizar la seguridad jurídica a todos los actores implicados. En efecto, no pocos problemas surgen cuando la Administración ejercita su indiscutida potestad sancionadora mediante términos que no son absolutamente identificables con un núcleo fijo o zona de certeza previa que pueda reconocer una conducta sancionable. Es entonces cuando ha de exigirse el más riguroso cumplimiento del principio de tipicidad en las sanciones. DESCRIPTORES: • Tipicidad. • Sanciones Administrativas. La TIPICIDAD en las Sanciones en Prevención de Riesgos Laborales En la legislación sobre prevención de riesgos laborales como, en general, en el resto de la normativa jurídica, hay gran cantidad de conceptos jurídicos indeterminados que son utilizados por la Inspección de Trabajo cuando ejercita su potestad sancionadora. Al objeto de garantizar la seguridad jurídica de todos los implicados en la actividad preventiva se impone exigir el más riguroso cumplimiento del principio de tipicidad de las sanciones. Eduardo Saavedra Fajardo. titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Tarragona y miembro del Consejo Editorial de Gestión Práctica de Riesgos Laborales. Gestión Práctica de • 48 Riesgos Laborales Nº 3 • Marzo de 2004 www.riesgos-laborales.com Si hablamos de prevención de riesgos laborales en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo es indiferente tanto la existencia o no de resultado lesivo para un trabajador concreto como su conducta. reo, querido lector, que la primera diligencia que debo realizar es pedirle disculpas por utilizar un título que ha sido empleado hasta la saciedad en el ámbito de la prevención de riesgos laborales principalmente, y como es lógico, en lo referente a las sanciones y responsabilidades que se exigen, pero estimo que la materia es tan importante y la necesidad de respuesta es tan evidente que no he sabido encontrar otra cabecera que explique el tema que quiero tratar. C Así pues, contando con su benevolencia, me gustaría que conjuntamente nos adentremos en una cuestión que considero de la mayor trascendencia, habida cuenta que una sanción administrativa que establezca o considere que un empresario ha incumplido con una norma de prevención de riesgos laborales y, por lo tanto, que existe una falta de medidas de seguridad e higiene genera, en cuanto adquiere firmeza, unas hipotéticas y posibles responsabilidades en todos los órdenes –civil, penal y laboral (recargo de prestaciones)– de extraordinaria importancia. De todos es conocida la gran tarea hermenéutica que todos los que hemos tenido y tenemos en relación con la prevención –empresarios, administración, universidad, tribunales, servicios de prevención– nos hemos vistos obligados a realizar, no sólo en lo relativo a la aplicación de la ley y en la introducción de la nueva cultura, sino en la determinación y fijación de los nuevos derechos y obligaciones que la ley de prevención ha establecido. Clarificación de conceptos La explicación de los principios del artículo 15 de la ley; la distinción entre formación profesional y formación en prevención; la diferencia entre la vigilancia de la salud y los antiguos reconocimientos médicos; la diferencia entre seguridad y la actividad continua en prevención y tantas cuestiones que, después de nueve años de vigencia de la ley, ya están medianamente claras y conceptualmente determinadas, han sido cuestiones que han constituido materia de continuas controversias doctrinales y distintas interpretaciones judiciales aunque hoy, felizmente, parecen superadas aunque, y sin embargo, todavía existen Nº 3 • Marzo de 2004 problemas sobre conceptos de la ley, de los reglamentos y de las normas laborales sancionadoras que, a mi juicio, deben tratarse de resolver como expresión del principio de seguridad jurídica al que todos los ciudadanos y, en este caso, principalmente, los empresarios y los servicios de prevención, tienen derecho. Me refiero, concretamente, a la gran cantidad de conceptos jurídicos indeterminados que se utilizan en prevención y también al problema de aplicación de normas técnicas no laborales como normas tipificadoras en la materia que nos ocupa. Creo que en la mente de todos están sanciones impuestas por “utilización de medios inadecuados de trabajo” o por “culpa in vigilando” o “por diseño” y sin olvidar la consabidas “coordinación”, “información” o la genérica “vulneración del artículo 14 de la ley de prevención de riesgos laborales”. Una aproximación al objeto del artículo debe partir de recordar dos teorías de carácter general sobre el sentido de los conceptos jurídicos indeterminados y el constitucional principio de tipicidad en el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración Pública. Como recuerda el profesor Martínez-Vares citando a García de Enterría, los conceptos que utilizan las leyes pueden ser determinados o indeterminados. Los primeros delimitan el ámbito de la realidad a que se refieren con toda precisión y claridad lo que, obviamente, no sucede con los segundos, que se utilizan cuando aquello que se pretende regular no tiene perfiles precisos (por Ej. Buena fe; intimidad; seguridad; justiprecio etc...). El problema surge cuando, olvidando lo que es ineludible en la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados, cual es la única solución justa, la Administración utiliza uno de estos conceptos para sancionar una conducta empresarial, ejercitando su indiscutida potestad sancionadora mediante términos que no son absolutamente identificables con un núcleo fijo o zona de certeza previa que pueda reconocer una conducta sancionable. En otras palabras, qué sucede cuando la Administración (entiéndase la Inspección de Trabajo) sanciona a una empresa en la que ha ocurrido un accidente de trabajo mediante expresiones tales como “utilización de medios inadecuados de trabajo”. Reconozco, como recuerda el profesor Alejandro Nieto en su magnifica obra sobre el Derecho Administrativo Sancionador (Editorial Tecnos), que el Tribunal Constitucional, en sus sentencias nº 69/1989 y 149/1991, entre otras, permite o declara constitucional que el legislador regule los supuestos ilícitos mediante conceptos jurídicos indeterminados, pero no puede olvidarse que también exige que “la concreción debe ser razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia y permitan prever, por consiguiente, con suficiente seguridad la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada”. Ahora bien, estimo que una cuestión es la utilización de conceptos de esta naturaleza de la que hablamos y otra es sancionar. Pongo por ejemplo, exclusivamente, por vulneración de lo dispuesto en el nº 7 del Art. 12 del RD-L 5/2000 sin especificar qué condición física o psíquica o características personales del trabajador se han tenido en cuenta para sancionar o bien por el “diseño” o “la elección” o “disposición” de lugares de trabajo, herramientas, maquinaria o equipos a los que se refiere la letra b) del nº 16 del citado artículo 12. Tipicidad frente a inseguridad Creo que la cuestión merece una cierta reflexión. Los Tribunales tienen que decidir, continuamente, sobre la infracción o no de medidas de seguridad en las empresas y sus decisiones se toman después de la práctica de pruebas entre las que, generalmente, se encuentra la pericial que permite al órgano decisor dotarse de conocimientos suficientes como para tomar la decisión conforme a derecho. Pero en el Orden Contencioso-Administrativo, que es el que decide sobre la conformidad a derecho de la actuación administrativa, el juzgador lo que tiene que ponderar y lo que tiene que decidir es si dicha actuación está dentro de las previsiones legales, es decir, si hablamos de sanciones lo necesario es decidir si se cumple con los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad. Ello sin olvidar que la interdicción de la aplicación analógica en materia sancionadora y en procedimientos judiciales de esta naturaleza la prueba pericial es, en muchos casos, de dudosa utilidad, máxime si, como tiene reiteradamente 49 • Gestión Práctica de Riesgos Laborales > NORMATIVA establecida la jurisprudencia, la conducta del trabajador es indiferente salvo en los supuestos de manifiesta y constante desobediencia o imprudencia extraordinaria. por su claridad expositiva la de Cantabria de 15-62000 (Edavo 26676) y en la jurisdicción social la de Asturias de 9-4-99 (ED 13108). Todo lo que antecede no es otra cosa que la denuncia de la posible inseguridad que se puede generar si no se exige el más riguroso cumplimiento del principio de tipicidad en las sanciones. Hacia un estudio doctrinal La aplicación de este constitucional principio se encuentra en plena actualidad sobre todo en dos materias: Extranjería y prevención de riesgos laborales. La posición más reciente del Tribunal Constitucional se puede encontrar en STC 25/2002 de 11 de febrero (BOE de 14 de marzo) y a ella, como es obvio, nos remitimos. En este capítulo es esencial recordar los siguientes principios básicos: 1º Si hablamos de prevención de riesgos laborales en el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo es indiferente tanto la existencia o no de resultado lesivo para un trabajador concreto como su conducta, porque lo que se enjuicia es si existe incumplimiento de las normas sobre seguridad e higiene en el trabajo que las administraciones fijan como obligatorias en los centros de trabajo (STSJ Cataluña 26-3-1998 AR 799 a título de ejemplo). 2º En consideración al hecho de encontrarnos ante un procedimiento sancionador debe enjuiciarse, según constante doctrina del Tribunal Constitucional, si se cumplen por parte de la Administración sancionadora los principios de legalidad, tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad. La práctica diaria de los juzgados de lo contencioso demuestra que se ha trasladado a esta jurisdicción la modalidad o uso forense que se practicaba en la jurisdicción social en los procesos sobre recargo de prestaciones. 3º Es obligación de la Administración la prueba de la existencia de una norma concreta y su vulneración. En esta materia y estando en discusión, por lo que se refiere a prevención, si son de aplicación en el ejercicio de la potestad sancionadora normas no laborales tales como normas técnicas, de calidad o UNE, creo que la respuesta no puede ser sino la positiva no sólo por la redacción del Art. 1 de la Ley 35/1995. Véanse SSTC 69/1989; 116/1993; 120/1996 y 153/1996 además de la Gestión Práctica de • 50 Riesgos Laborales anteriormente citada. Por lo que se refiere al Tribunal Supremo es de especial importancia la de 16-11-1999 (ED avo 40741) y respecto a los Tribunales Superiores de Justicia cabe traer a colación la sentencia del de Cataluña de 16-2-2001 (ED avo 14607) y las de Canarias 15-3-1999 Ar820; Murcia 30-11-1998 AR 9566 y sin olvidar Por otro lado, hay que convenir que el Tribunal Constitucional (SSTC 42/87; 3/88; 305/93; 310/94 y 184/95 entre otras) admite la colaboración del reglamento en la definición de figuras sancionadoras, pero ello es siempre que en la ley “queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer”, y por ello se considera que en prevención de riesgos laborales los artículos 14 y 15 son principios y los artículos 46, 47 y 48, hoy sustituidos por los artículos 11, 12 y 13 de la Ley 5/2000, son normas dictadas para cumplir con el principio de legalidad, pero que la tipicidad se cumple con la remisión a normas reglamentarias completadas con la demostración de lo que técnica y razonablemente debe y puede ser exigido (Directivas 80/110 CEE y 86/188 CEE y STSJ Cataluña de 28de mayo de 1997 art. 2236), contenido en las normas técnicas o jurídico-técnicas referentes al sector o actividad, razón por la que muy recientemente ya se ha dictado alguna sentencia estimando el recurso interpuesto contra una sanción por infracción de normas de prevención por no acompañarse informe del centro de seguridad e higiene u otro informe técnico que pruebe que “el método de trabajo empleado no era el adecuado”. La práctica diaria de los juzgados de lo contencioso demuestran que se ha trasladado a esta jurisdicción la modalidad o uso forense que se practicaba en la jurisdicción social en los procesos sobre recargo de prestaciones, resultado perfectamente lógico cuando lo enjuiciado es el incumplimiento de normas de prevención o protección. Como ve, si ha tenido la amabilidad y paciencia de llegar hasta aquí, creo que la cuestión es de la máxima importancia y que debería ser no sólo objeto de estudio doctrinal sino de reflexión por parte de la Administración competente y de los Tribunales. Cuando estoy escribiendo estas últimas líneas me viene a la memoria el problema competencial en las distintas jurisdicciones, pero eso es otra cuestión que trataremos en otro momento. Nº 3 • Marzo de 2004