La Rendición De Cuentas Del Estado - Buena Gobernanza

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Presidencia Auditoría General de la Nación Una década al cuidado de los fondos públicos Informe sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación 4 Dr. Leandro Despouy La rendición de cuentas del Estado Una década al cuidado de los fondos públicos Una década al cuidado de los fondos públicos La La rendición rendición dede cuentas cuentas del Estado del Estado Informe sectorial del Presidente de la Auditoría General de la Nación Dr. Leandro Despouy Octubre de 2014 Presidencia Auditoría General de la Nación 1 Una década al cuidado de los fondos públicos 2 Una década al cuidado de los fondos públicos ÍNDICE INTRODUCCIÓN A LA SERIE .................................................................................. 5 INTRODUCCIÓN A ESTE NÚMERO ...................................................................... 7 PRÓLOGO ...................................................................................................................... 9 1. LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO .................................................................... 18 Todo comienza con el Presupuesto: definiciones importantes ................................ 18 El camino hacia la Cuenta de Inversión ................................................................... 22 El control de las cuentas públicas y su marco normativo ........................................ 23 Una práctica muy lejana a la teoría ............................................................................ 25 2. LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ENTRE 2003 y 2012 ........................ 26 Evolución de los ingresos de la Administración Nacional ....................................... 27 Evolución del gasto público ....................................................................................... 28 Evolución de la inversión pública .............................................................................. 30 Evolución de la deuda pública ................................................................................... 30 Contexto fiscal en pocas palabras .............................................................................. 31 3. LA CUENTA DE INVERSIÓN BAJO LA LUPA DE LA AGN ........................... 32 Temas destacados sobre Ejecución Presupuestaria ............................................. 34 Modificaciones presupuestarias ................................................................................ 35 Ejecución efectiva del Presupuesto: aprobado versus devengado ........................... 39 Evolución de las transferencias ................................................................................. 40 Cumplimiento de objetivos y metas ........................................................................ 49 Proyectos de inversión pública ................................................................................ 52 Contribuciones al Tesoro Nacional y remanentes ................................................... 56 Cumplimiento de la resolución de cierre ................................................................. 56 Temas destacados sobre Estados Contables ......................................................... 57 Activos incompletos y desactualizados ...................................................................... 58 Deuda Pública: El gran pasivo .................................................................................. 62 Temas destacados en organismos recurrentes y muestra .................................... 65 La sustentabilidad de la ANSES en el centro del debate .......................................... 66 Una visión integral de la AFIP ................................................................................... 68 Cada año, una nueva muestra ................................................................................... 72 4. CONCLUSIONES ..................................................................................................... 80 5. LISTADO DE AUDITORÍAS SOBRE CUENTA DE INVERSIÓN ............... 84 2003-2012 3 Una década al cuidado de los fondos públicos 4 Una década al cuidado de los fondos públicos Presidencia Auditoría General de la Nación Introducción a la serie La serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” cubre los aspectos destacados de la labor de la Auditoría General de la Nación (AGN) desde comienzos de la década pasada, período que coincide con el inicio de la gestión del Dr. Leandro Despouy. Se trata de una lectura transversal de los informes de auditoría, sector por sector, desde la perspectiva del Presidente de la institución. El propósito de esta serie es el de difundir los hallazgos de más de diez años de control de la administración estatal, junto a un diagnóstico que sea de utilidad para el Congreso Nacional, los funcionarios de gobierno actuales y futuros, y la opinión pública en general. Dado que la actividad de la AGN se centra en detectar las desviaciones entre los objetivos expuestos (deber ser) y las falencias en su concreción (ser), este trabajo pone de relieve los aspectos más notorios de las cuentas públicas y de la administración del Estado que requieren revisión y mejora. La evaluación se fundamenta principalmente en las observaciones y recomendaciones de casi 3000 auditorías llevadas a cabo entre 2002 y 2012 e incorpora la visión del Presidente de la AGN, nutrida además por datos y opiniones de expertos en cada uno de los sectores analizados. Con estas entregas, en papel y en soporte digital, se pretende difundir el trabajo de la AGN y aportar la experiencia acumulada a lo largo de más de diez años, contribuyendo así a brindar claridad sobre la realidad argentina en una diversidad de áreas de incumbencia del Estado, tales como energía, transporte, aduanas, seguridad social, infraestructura, medio ambiente y finanzas públicas. Otros números de esta serie ENERGÍA Publicado Diciembre de 2013 TRANSPORTE FERROVIARIO (y especial sobre ACCIDENTES FERROVIARIOS) Publicados Marzo de 2014 5 EL CONTROL EN ADUANAS Y FRONTERAS Publicado Junio de 2014 Una década al cuidado de los fondos públicos 6 Una década al cuidado de los fondos públicos Introducción a ESTE NÚMERO El cuarto número de la serie “Una década al cuidado de los fondos públicos” trata sobre la rendición de cuentas del presupuesto que el Gobierno Nacional realiza ante el Congreso con la presentación de la Cuenta de Inversión anual, auditada por la AGN de acuerdo a su mandato constitucional. El prólogo hace las veces de resumen ejecutivo de la publicación, entrelazando la visión del Presidente de la institución con los hallazgos más destacados de la labor de la AGN en la Cuenta de Inversión a lo largo de los últimos años. El primer capítulo tiene el propósito de exponer el marco normativo dentro del cual se desempeña la tarea de análisis y control de la Cuenta de Inversión, así como también brindar una serie de definiciones, y herramientas para facilitar el entendimiento de las secciones posteriores. El segundo capítulo presenta series históricas de las cuentas del Estado Nacional entre 2003 y 2012, sobre la base de los datos oficiales que la AGN analiza en la Cuenta de Inversión todos los años. Allí se puede apreciar la evolución del gasto, del ingreso y de la deuda pública, y algunos detalles de su composición. En conjunto, la información brinda un panorama fiscal de la década bajo análisis. El tercer y último capítulo, “La Cuenta de Inversión bajo la lupa de la AGN”, es el núcleo de este número. En la introducción se presenta la forma de trabajo de la AGN y se realiza un repaso histórico de los organismos auditados y los dictámenes de opinión año a año. Los siguientes apartados están dedicados a los aspectos más salientes de las dos actuaciones del informe anual de Cuenta de Inversión: la Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional y sus Estados Contables. El capítulo cierra con un análisis más detallado de los principales organismos en los que se realizan auditorías recurrentes –la AFIP y la ANSES–, así como también un resumen de otros organismos relevados mediante un sistema muestral que permite ir teniendo, a lo largo del tiempo, una visión completa de la Administración Nacional. Las Conclusiones se centran en aspectos propositivos para mejorar el proceso de rendición de cuentas del Estado teniendo en consideración los problemas detectados y la necesidad de fortalecer los principios republicanos sobre los que está fundada la AGN. 7 Una década al cuidado de los fondos públicos 8 Una década al cuidado de los fondos públicos PRÓLOGO Los Parlamentos no solo legislan, también controlan. Desde hace un tiempo, particularmente en la última década, esta segunda función ha adquirido una importancia capital debido al mayor peso y a la creciente complejidad del Estado, al extremo de que resulta imposible hablar de una economía sana o de una democracia republicana sin un adecuado sistema de control público gubernamental. En el Congreso radica la función de control estatal por excelencia: la aprobación o rechazo del proyecto de ley de Presupuesto Nacional y, luego del vencimiento de cada ejercicio, la aprobación o rechazo de la Cuenta de Inversión, es decir, de lo que realmente ha acontecido con el Presupuesto. En estos dos instrumentos están volcadas las políticas de un gobierno, sus prioridades, objetivos, metas y programas, primero como proyectos, y luego como rendición de cuentas de los actos realizados. De allí la importancia superlativa de su control. Nuestra Constitución Nacional confiere ambas facultades, legislar y controlar, desde 1853, al Congreso, al que nombra “responsable del control externo del sector público nacional” y establece la necesidad de una ley para aprobar el Presupuesto Nacional y de otra para aprobar la Cuenta de Inversión1. Por su parte, la Auditoría General de la Nación (AGN), desde la última reforma constitucional, tiene el mandato expreso de intervenir en la evaluación de la rendición de cuentas del Estado mediante la emisión de un dictamen anual sobre la Cuenta de Inversión previo al debate en el recinto legislativo2. De este modo, la AGN presta asistencia técnica a los diputados y senadores nacionales, quienes deben basarse en nuestros informes para fundamentar su aprobación o rechazo. La tarea de dictaminar sobre la Cuenta de Inversión no es nueva para la AGN: fue contemplada desde su creación por la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control Público. La novedad que surgió luego de la reforma constituyente de 1994 radica en el carácter obligatorio, previo y periódico de su presentación ante el Congreso. Además, como el examen de la Cuenta de Inversión es la única tarea explícita que establece la Carta Magna para la AGN entre otras más generales, es clara la jerarquización intencional de este cometido. A pesar de la importancia de que el Congreso se expida en tiempo y forma sobre la Cuenta de Inversión, esto ha acontecido de modo excepcional en la historia institucio- 1. 2. Constitución Nacional, art. 75, inc. 8. Constitución Nacional, art. 85. 9 Una década al cuidado de los fondos públicos nal de la Argentina. Durante largos períodos, no se le daba tratamiento en el Congreso o quedaba aprobada automáticamente sin discusión alguna. Cuando asumí la presidencia de la AGN en 2002, el retraso en el tratamiento legislativo de la Cuenta de Inversión de los años precedentes era considerable y esta institución también registraba demoras acumuladas. A partir de la convicción sobre la prioridad absoluta de este tema, el compromiso sostenido del personal de la AGN y la colaboración de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso de la Nación (CPMRC) que se logró bajo las presidencias de Oscar Lamberto (2003-2007) y Heriberto Martínez Oddone (2009-2011) fue posible avanzar en la regularización de la situación. En la actualidad, la AGN presenta el informe y dictamen sobre la Cuenta de Inversión en término, salvo ocasionales dilaciones menores, y la CPMRC lleva a cabo su tratamiento con menor retraso que antes. El trámite de aprobación por las dos cámaras sigue ofreciendo notorias debilidades. De allí que, no obstante los progresos registrados, resultaría necesario que los debates en el Senado o en la Cámara de Diputados no sean “exprés”, sino que cobren la debida relevancia y sean el vehículo para exigir a los funcionarios de gobierno una adecuada rendición de cuentas, que fortalecerá las instituciones, aumentará la transparencia y asegurará la eficacia y eficiencia en la gestión pública. La presente publicación analiza los Informes de la Cuenta de Inversión correspondientes a los años 2003 a 2012 (emitidos entre 2005 y 2014). Este período coincide, a grandes rasgos, con mis funciones al frente del organismo, y es lo suficientemente extenso como para extraer hallazgos, conclusiones y tendencias en la gestión presupuestaria del Estado. El compendio de documentos que integran el informe anual de la Cuenta de Inversión –agrupados en dos actuaciones que abarcan la ejecución presupuestaria propiamente dicha y el análisis de los estados contables y financieros de la Administración Nacional– es un material único que permite comprobar la confiabilidad de la información presentada, el grado de ajuste o desajuste con respecto a la Ley de Presupuesto y sus modificatorias, el destino de los fondos públicos registrados, los beneficiarios de las transferencias y la evolución de gastos, recursos, resultados y endeudamiento público, entre otros temas de suma relevancia política, económica y financiera. Este documento recoge el trabajo realizado por los agentes de la institución a lo largo de los años y su análisis permite establecer una serie de apreciaciones compartidas por quienes representamos a la oposición y constituimos la minoría en el Colegio de Auditores Generales. Así, a mi juicio y el de los auditores Alejandro Nieva y Horacio Pernasetti, surgen las siguientes comprobaciones: • Hay un desajuste considerable entre el Presupuesto aprobado por el Congreso y el efectivamente ejecutado. 10 Una década al cuidado de los fondos públicos • Las modificaciones al Presupuesto durante su ejecución no son instrumentadas por el Congreso –salvo rara excepción3 –, sino por el Poder Ejecutivo, principalmente a través de decretos y decisiones administrativas. • El disminuido rol del Congreso ha puesto en jaque el principio republicano de control entre poderes, y ha dado lugar a una mayor discrecionalidad en la asignación de los recursos públicos. • En los veintidós años desde que se sancionó la Ley 24.156, que regula el sistema presupuestario y su control, no se ha completado su instrumentación, y en la última década se han profundizado ciertos mecanismos de elusión de procesos y controles allí previstos. Tampoco se ha sancionado la adaptación de esa ley al contexto normativo de la reforma de la Constitución Nacional de 1994. • La planificación es una de las tareas pendientes en la Administración Nacional; se comprueba que no hay objetivos y metas adecuados para realizar su seguimiento, lo cual, a su vez, impide evaluar la gestión, aprender de errores cometidos y realizar correcciones de rumbo. • En los procesos de registro contable hay una larga serie de omisiones, errores e imprecisiones. Tanto es así que, en gran parte del período, la AGN se abstuvo de opinar sobre la Cuenta de Inversión al no poder comprobar fehacientemente la veracidad de la información contable y financiera presentada por el Poder Ejecutivo. • En los últimos años, específicamente en los ejercicios correspondientes a 2011 y 2012, se agrega además que ambos informes sobre Cuenta de Inversión fueron aprobados solo por los auditores electos a propuesta del partido político gobernante, mientras que los auditores electos a propuesta de la oposición expresaron su disidencia en minoría manteniendo la abstención de opinión en el dictamen sobre Estados Contables que en años anteriores había sido unánime. En síntesis, estamos frente a un presupuesto que se presenta, promulga, modifica y aprueba en su ejecución por la mayoría oficialista, menoscabando una adecuada rendición de cuentas del gobierno. De estas observaciones de orden general se desprenden situaciones de gran relevancia política y que repercuten de manera directa sobre la población. Los detalles están relatados a lo largo de las páginas de este trabajo, aunque los próximos párrafos arrojan una primera aproximación a las conclusiones más importantes. En los diez años analizados se ha afianzado una forma de administración pública improvisada donde, además, todos los actos se consideran extraordinarios, se dan en situaciones de “emergencia” o requieren instrumentos que, habiendo sido ideados para 3. En los diez años bajo análisis solo hubo una Ley del Congreso para modificar el Presupuesto, en 2006. 11 Una década al cuidado de los fondos públicos excepciones, se han enquistado en la gestión cotidiana. Así, durante cada ejercicio, el Poder Ejecutivo realiza modificaciones al Presupuesto aprobado por el Congreso que, por su frecuencia y significatividad, atentan contra el espíritu de las leyes generales que regulan la institución presupuestaria. Esta práctica se lleva a cabo año tras año mediante decretos de necesidad y urgencia (DNU), decisiones administrativas, resoluciones y disposiciones. El Poder Ejecutivo abusa reiteradamente de estos instrumentos, que debieran ser utilizados solo como último recurso, de modo que se ha desvirtuado el control entre poderes y el Presupuesto quedó transformado en una suerte de “ficción” que encierra un nuevo esquema –más endogámico y discrecional– de distribución de los fondos públicos. La dimensión de las modificaciones presupuestarias se puede apreciar al analizar la diferencia entre el crédito inicial aprobado por el Congreso y el efectivamente gastado. Entre 2003 y 2012, la diferencia promedio entre uno y otro fue de casi 20%, con un pico en 2007, cuando el Presupuesto ejecutado se distanció 31% con respecto al aprobado. El mayor peso que fueron tomando las modificaciones se comprueba al compararlas con la actividad económica: mientras que en 2003, el monto total de las modificaciones representaba el 0,6% sobre el PBI, en 2012 había ascendido a 3,9%. La proyección de esa tendencia se materializó en agosto de 2014 con un DNU en el que el Gobierno Nacional se autorizó a sí mismo un aumento de $200.000 millones en el gasto (22% arriba del crédito inicial contemplado en la Ley). Este cuadro de situación se enmarca en un período en que la estructura estatal no solo se expandió en términos nominales sino que creció a mayor tasa que el resto de las actividades. De hecho, los gastos de la Administración Nacional con relación al producto nacional aumentaron de 15% en 2003 a más de 25% en 2012. La lógica indicaría que a mayor tamaño del Estado, se acentúa la necesidad de mecanismos para asegurar la eficiencia, eficacia y transparencia en la aplicación de recursos. Por el contrario, la delegación creciente de las potestades legislativas, de alguna manera ha ido convalidando el empobrecimiento de los controles. La modificación a la Ley de Administración Financiera en 2006, por ejemplo, otorgó al jefe de Gabinete de Ministros facultades que antes estaban reservadas al Poder Legislativo, entre ellas, la potestad de reasignar partidas presupuestarias a gusto y piacere. Esta reforma, conocida popularmente como “Ley de Superpoderes”, no se dio en un contexto de inestabilidad sino que fue aprobada por el Congreso cuando la Argentina aún disfrutaba de un gran auge económico, superada ya la crisis de principios de la década anterior. Las leyes de Presupuesto se han vaciado así de su valor de compromiso, y solo es posible evaluar las prioridades y el rumbo de un gobierno cuando se procede al examen anual de la Cuenta de Inversión. Allí radica el particular interés del presente trabajo, puesto que es la AGN la encargada de realizar dicho examen, y en la sumatoria de informes a lo largo de la década analizada se visualiza el accionar gubernamental de todo el período. 12 Una década al cuidado de los fondos públicos En primer lugar, son reveladoras las series históricas de cifras que alimentan la Cuenta de Inversión y que las respectivas áreas de la AGN revisan y analizan para elaborar sus dictámenes. De allí surge claramente un punto de quiebre en la política presupuestaria del país entre 2008 y 2009. Mientras en los primeros años analizados hubo superávit fiscal, desde 2009 los gastos superaron los ingresos de manera creciente. Tanto es así que el déficit de los últimos cuatro años analizados superó con creces los ahorros de los primeros seis. Por otra parte, el Estado manifestó un comportamiento procíclico, es decir, aceleró el gasto cuando subió la actividad económica y lo ralentizó cuando bajó. La política fiscal recomendable es diametralmente opuesta, ya que el acopio de recursos en épocas de bonanza permite disponer de esos ahorros en períodos recesivos. Aquí se ha perdido una oportunidad irrecuperable, ya que, con el fuerte crecimiento económico de los primeros años, se hubieran podido destinar ahorros al Fondo Anticlíco Fiscal (existente por ley desde 1999, suspendido recurrentemente por las leyes de presupuesto). En momentos como el actual, en que la Argentina entró en recesión, sufre de la cuarta inflación más alta del mundo4 y tiene clausurado el acceso al crédito, esos recursos, ahorrados justamente para momentos como este, ayudarían a amortiguar los efectos negativos de la caída y permitirían mayor maniobrabilidad en el diseño de políticas de reactivación. El análisis de la composición del gasto a lo largo de los diez años muestra algunas tendencias interesantes. Los gastos que más crecieron entre 2003 y 2012 fueron los relacionados con subsidios a la energía –principalmente a empresas generadoras, importadoras o distribuidoras de gas y electricidad–, y al transporte –ferroviario, automotor y aerocomercial. Mientras que en 2004 los subsidios en energía y transporte representaban 3,3% del Presupuesto, en 2012 subieron su participación a 16,5%. Si esta información es cruzada con auditorías de gestión que realizamos en estos sectores, encontramos que frente a los significativos incrementos de gasto no hay contrapartida de mayores o mejores prestaciones en los servicios. En materia energética, el Estado hizo la vista gorda a los incumplimientos de los concesionarios hidrocarburíferos, permitiendo que extrajeran de forma intensiva sin exigirles las inversiones en exploración correspondientes. En transporte ferroviario, lo mismo; las autoridades nacionales no aplicaron sanciones ni rescindieron oportunamente los contratos con empresas incumplidoras, lo que empeoró las condiciones de mantenimiento y seguridad de los servicios de trenes de pasajeros y carga5. En conclusión, las erogaciones crecientes en subsidios solo sirvieron para sostener tarifas: en un entorno inflacionario, esta política se hace insostenible, tal como se evidencia en la actualidad. Al hacer el balance de la década, el dinero se esfumó y la infraestructura se deterioró. La lectura de diversos informes de auditoría en servicios públicos muestra además que los subsidios en ocasiones no solo se transfirieron discrecionalmente sino que también 4. Según World Economic Outlook, abril de 2014. 5. Ver informes sectoriales de la Presidencia de la AGN sobre Energía y sobre Transporte Ferroviario, de la serie “Una década al cuidado de los fondos públicos”. 13 Una década al cuidado de los fondos públicos se evidenciaron comportamientos desaprensivos o poco transparentes de los funcionarios a cargo de otorgarlos. Este aspecto del trabajo de la AGN –el análisis de cómo se aplican concretamente los fondos públicos– complementa el examen anual de la Cuenta de Inversión y cumple un rol importante en la lucha contra la corrupción. Reviste, además, particular importancia en un país con acentuada tendencia a confundir gobierno con Estado y en el que una cantidad considerable de fondos públicos está fuera de la órbita parlamentaria. Es importante señalar en este contexto que la Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público obliga a los funcionarios a responder de los daños económicos que por “dolo, culpa o negligencia en ejercicio de sus funciones” hayan provocado a los entes y organismos bajo competencia de la AGN6. La comparación entre el gasto devengado y el crédito inicial muestra las prioridades reales en las que se vuelcan los fondos públicos versus las “prometidas” en el texto de la Ley de Presupuesto. Si se analiza el año 2012, se comprueba nuevamente la preponderancia de los subsidios en energía y transporte, que fueron –entre los rubros con presupuestos más significativos– los de mayor sobreejecución. Para gastar más se acudió a decretos y a decisiones administrativas, mecanismos que se mencionaron anteriormente. Para gastar menos no se necesita aprobación alguna. Pero la subejecución revela claramente la menor importancia relativa que se asigna a algunos rubros. En 2012, por ejemplo, hubo reducciones presupuestarias en Relaciones interiores, Promoción y asistencia social, Vivienda y urbanismo, Comunicaciones, Ecología y medio ambiente, Agricultura, Industria, Comercio y Turismo. Otro aspecto relevante del análisis del gasto en los últimos diez años es la creciente incidencia de las transferencias identificadas como “discrecionales”, es decir, sujetas a la decisión del Poder Ejecutivo y no a criterios preestablecidos de distribución. Mientras que en 2003 el 34% de las transferencias con destino a las gobernaciones provinciales y municipales eran discrecionales, hacia 2012 estas ascendían a 62%. El problema de esta nueva tendencia en la distribución de fondos no radica solo en su incremento; el manejo arbitrario puede vulnerar el principio de equidad, al permitir que algunas provincias reciban más recursos que otras, según preferencias políticas y sin otra lógica que no sea la voluntad del Poder Ejecutivo. Los informes de la AGN correspondientes a la Cuenta de Inversión del ejercicio 2012 muestran, por ejemplo, que las provincias de Formosa y La Rioja recibieron a través de transferencias discrecionales entre 21 y 24 veces más fondos por habitante que Córdoba o Santa Fe. Incluso entre provincias de la misma región existen grandes diferencias. Por ejemplo, en la Patagonia, Santa Cruz recibió $3094 por habitante, mientras que Río Negro recibió $612 y Chubut, $394. También en el Noreste se refleja esta situación: Formosa obtuvo $3383 por habitante, mientras que Misiones obtuvo $648. En términos cualitativos, este proceso también ha producido una desmejora institucional debido a que a la vez que las transferencias discrecionales crecieron en magnitud y proporción, los fondos coparticipados redujeron su peso en el total de la recaudación de impuestos. Esto disminuye la autonomía de los gobiernos provinciales, debilitando el federalismo que nuestra Constitución pre- 6. Ley 24.156, arts. 130 y 131. 14 Una década al cuidado de los fondos públicos gona. La ejecución presupuestaria se ha convertido así en una poderosa herramienta susceptible de ser usada con fines electorales o disciplinamiento político. En estas condiciones la intervención del Congreso sería fundamental para limitar las consecuencias económicas y políticas desfavorables de este manejo concentrado de los fondos y evitar el doble juego de privilegios o restricciones presupuestarias infundadas. También es imperioso que el Congreso fije, junto con la aprobación de la Ley de Presupuesto, criterios de asignación de los recursos que se recauden por encima de lo previsto. Cuando analizamos los informes sobre ejecución presupuestaria, salta a la vista que la AGN señala reiteradamente, año tras año, la imperiosa necesidad de definir adecuadamente las metas y objetivos. Cualquier proceso de planificación, aun cuando sea de pequeña escala, requiere proyectar en el tiempo adónde se pretende llegar, de qué manera y con qué recursos. Sin estas definiciones, es imposible evaluar cumplimientos o desvíos. Por eso resulta difícil de comprender –y además limita seriamente el nivel de profundidad al que podemos llegar en nuestras auditorías– que luego de más de dos décadas de vigencia de la Ley de Administración Financiera, un 20% de los organismos analizados en 2012 no haya establecido meta alguna mientras que el 80% restante las fijó de modo tal que hay una disociación total entre metas físicas y ejecución financiera. También hay fallas graves en el tratamiento de proyectos de inversión, tanto metodológicas –mediante la elusión de vías formales de aprobación– como de registro –con la resultante exposición de un resultado fiscal mejorado artificialmente7. En este ámbito nos encontramos también con obstáculos para ahondar en el análisis, debido a que el inventario de proyectos de inversión presenta información con muy bajo nivel de detalle, lo que impide realizar un adecuado análisis y seguimiento. A esto se agrega que la inversión directa de la Administración Nacional ha perdido terreno en los últimos años frente a la realizada mediante transferencias a gobiernos provinciales o municipales que a su vez en muchas oportunidades contratan empresas para realizar las obras; todo esto cubre con más velos la información, ya que sobre las transferencias de capital es aun más escueta la exposición de datos. Con respecto a los Estados Contables, la AGN ha mantenido abstención de opinión a lo largo de los últimos diez años de forma casi permanente. Esto quiere decir que hemos encontrado elementos inciertos de tal relevancia que no ha sido posible emitir un dictamen favorable. Históricamente, una de las principales razones ha sido la ausencia de un inventario completo de los bienes del Estado. Desde 2007, luego de que se reestatizara el sistema previsional, la imposibilidad de opinar se acentuó debido al manejo contable de la ANSES. 7. Los gastos incurridos a través del Programa de Inversiones Prioritarias se contabilizan como “Anticipo a proveedores”, y no se computan como gastos de capital hasta que no se terminen las obras que financian. 15 Una década al cuidado de los fondos públicos En los exámenes más recientes de la Cuenta de Inversión, correspondientes a los ejercicios de 2011 y 2012, se ha dado por primera vez en la historia del organismo una diferencia de opinión sobre este tema en el Colegio de Auditores de modo tal que nos encontramos frente a dos proyectos de dictamen sobre los Estados Contables: uno que contiene una opinión favorable (aunque con salvedades) y refleja la posición de los auditores del oficialismo, que cuentan con mayoría en el Colegio; y otro que no lo califica como favorable sino que se abstiene de opinar, siguiendo la línea histórica del Colegio de Auditores. Este segundo proyecto fue el presentado por la Gerencia de Cuenta de Inversión pero al ser aprobado solo por los auditores que integramos la minoría no pudo ser enviado como dictamen al Congreso sino como voto en disidencia. Estos votos en disidencia muestran la importancia de reglamentar adecuadamente el artículo 85 de la Constitución Nacional que confiere rango constitucional a la AGN y a su Presidente y deposita en el principal partido político de oposición la conducción del organismo. El punto clave de la disidencia en los últimos ejercicios examinados tiene que ver con los Estados Contables de la ANSES, ente que a mi criterio y el de los auditores que me han acompañado en el voto tiene graves problemas de sustentabilidad todavía no dimensionados. Es por ello que nuestra opinión de abstención es la que mejor refleja la imperiosa necesidad de hacer el cómputo adecuado de los beneficiarios del sistema y establecer con claridad la forma en que hará frente a la actualización judicial y al pago de las jubilaciones en el futuro. De lo contrario podríamos estar desatendiendo una seria amenaza a la sustentabilidad del sistema, como lo hace la mayoría oficialista al emitir una opinión favorable. Más recientemente hemos observado que, compartiendo como es mandatorio una posición de defensa del interés nacional –a la que todos nos debemos por encima de cualquier ideología–, no puede dejar de advertirse que existe una incertidumbre sobre el peso real de la deuda externa argentina a partir del fallo Griesa y el rechazo de su apelación en las instancias superiores. Desde la minoría en el Colegio de Auditores hemos sostenido que la mejor forma de ayudar al país y defender sus intereses es señalar que el escenario que pretenden algunos acreedores colocaría a la Argentina en una encrucijada muy difícil de enfrentar. En este punto, la abstención de opinión por la incertidumbre que ello genera es la que mejor refleja la propia opinión del gobierno nacional sobre el impacto de la sentencia judicial. Es en la Cuenta de Inversión donde se ha manifestado con mayor claridad que aun en la búsqueda de consensos, en los auditores generales designados a propuesta del oficialismo, que componen una mayoría propia, ha primado la pertenencia política sobre la visión objetiva de los hechos, documentos y análisis técnicos, particularmente en las cuestiones críticas por su importancia económica y social, y su significatividad desde una perspectiva patrimonial. Ejemplos claros de esto son las evidentes disyuntivas que se presentan sobre la sustentabilidad de la ANSES y la evolución de la deuda pública. 16 Una década al cuidado de los fondos públicos En las páginas que siguen exponemos los principales temas señalados en los informes de Cuentas de Inversión 2003 a 2012, aprobados por el Colegio de Auditores Generales y publicados en el sitio web de la AGN junto con las disidencias y sus fundamentos. Nos permitimos al final del documento extraer algunas conclusiones como punto de partida para comenzar a saldar una cuenta pendiente que tenemos los argentinos: un debate serio sobre el sistema presupuestario, en el cual la creciente concentración de poder y la pérdida de valores republicanos ha puesto en riesgo la administración objetiva, equitativa, transparente y eficaz de los recursos públicos que pertenecen a la ciudadanía en su conjunto. Dr. Leandro Despouy Presidente Auditoría General de la Nación 17 Una década al cuidado de los fondos públicos 1 LA RENDICIÓN DE CUENTAS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO La Cuenta de Inversión no es ni más ni menos que la rendición anual de cuentas: en ella se presentan los resultados de la gestión, la ejecución del Presupuesto nacional y el balance general. Se trata de un conjunto de informes, números e indicadores que muestran cómo el Gobierno Nacional administró los fondos públicos. rumbo del Presupuesto tienen un correlato directo con el bienestar de la ciudadanía. Todo comienza con el Presupuesto: definiciones importantes En un complejo compendio con gran cantidad de planillas anexas, el Poder Ejecutivo presenta al Poder Legislativo los gastos, ingresos, activos y pasivos del Estado a la fecha de cierre del ejercicio. Se convierte así en un instrumento clave para evaluar, año tras año, el cumplimiento de los planes previstos y la eficacia de la gestión gubernamental. Antes de hablar de la Cuenta de Inversión, resulta útil dar un paso atrás y referirnos al Presupuesto nacional, punto de partida de la planificación anual de recursos públicos y base para lo que después será la rendición de cuentas. Cada disciplina suele tener su propia definición sobre el Presupuesto nacional. Así, según el Derecho, es “la ley fundamental” o “la ley de leyes”. Para la ciencia política es “el plan de gobierno en cifras”. Desde la economía, lo relevante es que expresa en cifras todo aquello que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado: refleja las prioridades económicas y sociales en términos monetarios, o bien es donde se materializan las decisiones de política en términos de gasto. Haciendo una analogía con el sector privado, se podría decir que la Cuenta de Inversión es la “Memoria y Balance Anual” que una sociedad anónima presenta, no solo con el fin de cumplir un requisito legal, sino también para informar a los accionistas, es decir, los dueños de la empresa, sobre la gestión y los resultados obtenidos. Cuando los balances muestran resultados satisfactorios, los accionistas premian la tarea de los directores y gerentes; cuando ocurre lo contrario, realizan una devolución crítica, exigen correcciones y pueden incluso sancionar a los responsables. Para los ciudadanos, el Presupuesto es una herramienta a través de la cual informarse sobre el dinero que el gobierno asigna a sus planes y programas, y cómo proyecta obtener los recursos necesarios. En un país, los “accionistas” serían los ciudadanos. Tanto el Presupuesto inicial como la Cuenta de Inversión o rendición final son de dominio público, pero a los no especialistas les resultan difíciles de analizar. El Congreso tiene la potestad constitucional de evaluar ambos instrumentos (para aprobarlos o no) actuando de esta manera en representación del pueblo. Siguiendo los lineamientos de la Ley de Administración Financiera, cada proyecto de ley anual de Presupuesto presentado ante el Congreso contiene los recursos esperados y los gastos que prevén realizar la Administración Central, los organismos descentralizados (AGN, CONICET, Vialidad Nacional, INTA, entre otros) y las instituciones de la seguridad social (principalmente ANSES), que en conjunto conforman la Administración Nacional. De manera accesoria, se muestra a título informativo la situación consolidada del Sector Público Nacional, que incorpora además una síntesis de los presupuestos de las empresas y sociedades del Estado, de los entes públicos, de los fondos fiduciarios y de las universidades. Estos últimos no son aprobados por el Poder Legislativo, sino por los directorios de esas organizaciones y por el Poder Ejecutivo. El Presupuesto Nacional y conse- La misión de los senadores y diputados nacionales es, en este sentido, de importancia superlativa. Las preguntas críticas que deberían contestar al analizar la rendición de cuentas son, en primer lugar, si el Estado cumplió eficazmente sus objetivos y, en segundo lugar, si manejó adecuadamente los recursos de la comunidad para lograrlo. Esto tiene un impacto político trascendental y también jurídico, ya que algunos incumplimientos pueden implicar responsabilidades civiles o penales para los funcionarios del gobierno. El control efectivo y la posibilidad de corregir el 18 Una década al cuidado de los fondos públicos cuentemente la Cuenta de Inversión, documento que plasma su ejecución, se refieren principalmente a la Administración Nacional que representa en su conjunto casi 90% del gasto del Estado Nacional. Porción del Sector Público Nacional que integra el proceso presupuestario * 11,19% Resto del Sector Público Nacional Empresas y Sociedades del Estado (1) Entes Públicos (2) Fondos Fiduciarios (3) Universidades Nacionales 88,81% Adminstración Nacional Administración Central Instituciones de Seguridad Social Organismos descentralizados Presupuesto de la Administración Nacional * El porcentaje corresponde a la participación del gasto de la Administración Nacional sobre el total del sector público nacional para 2012. Abarca las Empresas del Estado, las Sociedades del Estado, las Sociedades Anónimas con Participación Estatal Mayoritaria, las Sociedades de Economía Mixta y todas las otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias. (1) Abarca cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones. (2) (3) Integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional. 19 Una década al cuidado de los fondos públicos Los presupuestos deben contener todos los recursos y gastos, así como el resultado previsto para el ejercicio, con el mayor detalle posible. Para realizar un análisis de esta información, resulta útil familiarizarse con algunas definiciones. La clasificación más sencilla es la que agrupa los grandes rubros del Presupuesto por carácter económico: Hay muchas otras clasificaciones. Del lado de los recursos, lo relevante es poder conocer con detalle de dónde provienen. Por ello, los ingresos de la Administración Nacional se clasifican primordialmente de la siguiente manera, en orden de importancia para el fisco: Ingresos tributarios. Son los impuestos, que, a su vez, se categorizan de diversas formas, la más detallada es por tipo de impuesto (IVA, impuesto a las Ganancias, retenciones, etc.). Gastos corrientes: son los que suelen repetirse de año en año. Los ejemplos más comunes: los salarios públicos, las jubilaciones y los bienes de consumo. Gastos de capital: muestran la inversión realizada por el sector público (tanto de manera directa como la inversión realizada por terceros financiada por el Estado mediante transferencias de capital). Aportes y contribuciones. Son los que hacen trabajadores y empleadores al sistema de seguridad social. Rentas de la propiedad. Son mayormente los intereses de las inversiones o alquileres cobrados por el Estado. Gastos totales: gastos corrientes más gastos de capital. Ingresos no tributarios. Incluyen tasas, derechos, regalías y multas cobradas por el Estado. Ingresos corrientes: ingresos que se perciben año tras año y que no involucran un cambio en el patrimonio estatal. Venta de bienes y servicios. Surgen del cobro de bienes y servicios provistos por el Estado. Ingresos de capital: se originan en la venta de activos o de participaciones accionarias en empresas estatales. Otros. Ya de menos importancia, los restantes recursos están constituidos por transferencias corrientes y de capital, recuperación de préstamos, etc. Ingresos totales: ingresos corrientes más ingresos de capital. Del lado del gasto, las clasificaciones son mucho más variadas. A continuación, las más frecuentes. Resultado financiero: surge de la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales. Resultado primario: a diferencia del anterior, no incluye entre los gastos los pagos de los intereses de la deuda. El gasto según etapas Desde que el Congreso aprueba cuánto dinero podrá disponer cada área del Estado (“crédito”) hasta que efectivamente ese dinero es erogado, el gasto pasa por una serie de etapas en las que va cambiando su denominación: Fuentes financieras: en esta cuenta se registra de qué manera se van a cubrir las necesidades que surjan cuando no alcancen los recursos. Típicamente, son fuentes financieras la venta de activos financieros y el endeudamiento. Crédito inicial. Nivel de gasto aprobado por el Congreso incluido en la Ley de Presupuesto correspondiente a un determinado año. Aplicaciones financieras: son las cancelaciones de pasivos estatales o el otorgamiento de préstamos, es decir, el aumento de activos financieros. 20 Una década al cuidado de los fondos públicos Crédito vigente. A una fecha determinada, incorpora los cambios realizados al crédito inicial, introducidos a través de distintos instrumentos legales, tales como leyes, decretos, resoluciones y decisiones administrativas8. de las cinco), servicios económicos y servicios de la deuda pública (solo incluye el pago de intereses). A su vez, cada finalidad se subcategoriza en funciones, como vemos en la Tabla 1.2: Gasto comprometido. Para que el gasto esté comprometido, debe haber una relación contractual con terceros (orden de compra, contrato, convenio, etc.) que motive un egreso de fondos. Gastos por finalidad y Funciones 1. Administración gubernamental Legislativa Judicial Dirección Superior Ejecutiva Rrelaciones Exteriores Relaciones Interiores Administración Fiscal Control de la Gestión Pública Información y Estadística Básicas Gasto devengado. En esta etapa ya hay una obligación de pago por la recepción de los bienes o servicios contratados o por haberse cumplido los requisitos para los gastos sin contraprestación. Implica la afectación definitiva de los créditos presupuestarios. Gasto pagado. Refleja la cancelación de las obligaciones de pago asumidas. 2. Servicios de Defensa y Seguridad Defensa Seguridad Interior Sistema Penal Inteligencia Ejemplo del gasto de la Administración Nacional a una fecha determinada visto por etapas Crédito Inicial Gastos* $859.582 Crédito Vigente $1.084.333 Devengado Pagado $618.938 $590.186 3. Servicios Sociales Salud Promoción y Asistencia Social Seguridad Social Educación y Cultura Ciencia y Técnica Trabajo Vivienda y Urbanismo Agua Potable y Alcantarillado (*)valores expresados en millones de pesos Fuente: Gasto de la Administración Nacional para 2014 actualizado al 31/08/14 en pesos sobre la base de datos del SIDIF. El gasto según su destino Gasto por objeto. Permite conocer los grandes rubros en que se asigna el Presupuesto. Se incluyen los gastos en personal, bienes de consumo, bienes de uso, servicios no personales y la partida más grande son las transferencias. Estas últimas incluyen primordialmente jubilaciones y subsidios, pero abarcan en forma más global todas las transferencias de fondos sin contraprestación directa por el receptor/el beneficiario. 4. Servicios Económicos Energía, Combustibles y Minería Comunicaciones Transporte Ecología y Medio Ambiente Agricultura Industria Comercio, Turismo y Otros Servicios Seguros y Finanzas Gasto por finalidad. Permite saber para qué se gasta. Hay cinco finalidades: administración gubernamental, defensa y seguridad, servicios sociales (la más sustantiva 5. Deuda Pública Servicio de la Deuda Pública 8. En el Sitio del Ciudadano (http://sitiodelciudadano.mecon.gov.ar), el “crédito vigente” se denomina “presupuestado”. Por su parte, el “crédito inicial” no está informado y por lo tanto debe ser consultado en la Ley de Presupuesto aprobada, donde se expone con otro formato. Esto dificulta las comparaciones entre lo aprobado por el Congreso y lo ejecutado por el Poder Ejecutivo a lo largo del año. 21 Una década al cuidado de los fondos públicos Gasto por programas. Es una de las formas más detalladas de ver el gasto público. Esta forma de presentar el gasto, por ejemplo, el programa “Fútbol para Todos”, el programa del Ministerio de Salud “Atención de la madre y el niño”, planes de empleo, becas educativas y jubilaciones, entre otros; hay unos 500 programas en que se clasifica el gasto nacional. ción Nacional envían sus anteproyectos a la Oficina Nacional de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Economía de la Nación. Una vez realizados los ajustes necesarios, esta Oficina elabora el Proyecto de Ley de Presupuesto y fundamenta su contenido. La primera etapa culmina cuando el Poder Ejecutivo envía el proyecto al Congreso. En la segunda etapa, toma la posta el Poder Legislativo para analizar el proyecto, realizar modificaciones y eventualmente aprobar la ley. En caso de rechazarla y hasta tanto el Congreso no vote una alternativa, rige el Presupuesto del año anterior. Gasto por jurisdicción. Permite saber qué organismos gastan. Resulta muchas veces de utilidad conocer cuántos recursos administran los tres poderes del Estado y cada ministerio. La forma más detallada de analizarlo es ver el gasto por Servicio de Administración Financiera (SAF), que son las unidades en las que se divide la Administración Nacional encargadas de recibir los fondos y presentar la información contable y financiera correspondiente. En 2012 había 115 SAF: entre ellas, incluyen la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), el Ministerio de Economía, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Dirección Nacional de Vialidad y el INADI. Una vez aprobada la ley, comienza la tercera etapa: la ejecución del Presupuesto; es decir, se llevan a cabo las acciones planificadas, para lo cual se recaudan los ingresos y se erogan los gastos aprobados para las dependencias gubernamentales. Si bien los tres poderes del Estado ejecutan gastos, el Ejecutivo es responsable por la gran mayoría. Una vez cerrado el año fiscal, se inicia la cuarta etapa, en la cual el Poder Ejecutivo debe rendir cuentas de lo realizado el año anterior. En ese momento se comienza a elaborar la Cuenta de Inversión, que debe ser presentada dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio al Congreso Nacional, que, de esta manera, debería controlar el accionar del Poder Ejecutivo y aprobar o rechazar la Cuenta de Inversión. Es en esta etapa final cuando interviene la AGN, como se detalla en la próxima sección. De esta manera, la AGN colabora con el Congreso en el control de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal de la administración central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado y entes reguladores. Hay una clasificación adicional que no es según el destino de los fondos sino según sus fuentes de financiamiento: Tesoro Nacional, recursos con afectación específica, crédito externo, etc. El camino hacia la Cuenta de Inversión El proceso presupuestario –desde que se realizan las primeras previsiones hasta que se ejecuta y se aprueba o rechaza la Cuenta de Inversión– consta de cuatro etapas, en las que interactúan el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En la primera etapa –a cargo del Poder Ejecutivo de manera exclusiva– todos los organismos que integran la Administra- El proceso presupuestario Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Ejecutivo 2. Discute, modifica y aprueba la Ley de Presupuesto 3. Ejecuta el Presupuesto y luego rinde cuentas Oficina de Presupuesto 1.Elabora el proyecto de Ley de Presupuesto Jurisdicciones y entidades 22 Poder Legislativo 3. Controla la rendición de cuentas Una década al cuidado de los fondos públicos La alternancia entre estos dos poderes del Estado en el proceso presupuestario (el Ejecutivo propone, el Legislativo aprueba o rechaza, el Ejecutivo ejecuta y el Legislativo controla) tiene su fundamento en los principios republicanos, especialmente dos, ambos esenciales a la hora de administrar recursos públicos: 1) la publicidad de los actos de gobierno y 2) los controles cruzados entre los poderes. De esta manera se asegura que el poder no se concentre en uno de los Poderes del Estado y que las decisiones presupuestarias se debatan entre distintos interesados. La discusión y la difusión deberían promover una mayor representatividad de las decisiones, así como sostenibilidad y eficiencia en el uso de los fondos públicos. 1. La Constitución Nacional El artículo 75, inciso 8, ordena al Congreso fijar el Presupuesto nacional y aprobar o desechar la Cuenta de Inversión. En el artículo 85, incorporado en la reforma de 1994, se atribuye al Poder Legislativo el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, y establece que su opinión debe basarse en los dictámenes de la AGN, definida como organismo autónomo de asistencia técnica del Congreso. La reforma constitucional establece que la AGN “intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos”, es decir que su dictamen sobre la Cuenta de Inversión es de carácter obligatorio y previo al tratamiento en el Parlamento. El control de las cuentas públicas y su marco normativo 2. La Ley de Administración Financiera En la cuarta etapa del proceso presupuestario, hay dos leyes centrales que determinan cómo debe hacerse el control de las cuentas públicas: la Constitución Nacional de 1994 y la Ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, de 1992. La Cuenta de Inversión elaborada por la Contaduría General de la Nación debe ser presentada antes del 30 de junio del año siguiente al Congreso. Según el artículo 95 de la Ley 24.156, su contenido debe mostrar cómo fue ejecutado el Presupuesto, qué resultados se obtuvieron (tanto económico-financieros como físicos) respecto de los objetivos y metas planteadas, el estado de la deuda pública al finalizar el ejercicio, los estados contables financieros, los estados de movimiento y la situación del Tesoro Nacional y verificar – mediante indicadores de costos– si la gestión de los recursos públicos fue eficiente. El control interno es la forma en que el Poder Ejecutivo coordina y supervisa la normativa contable y presupuestaria; lo hace a través de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Pero la responsabilidad del control externo e independiente de las cuentas públicas recae sobre el Congreso Nacional, que debe basarse en el análisis pormenorizado provisto por la AGN en el Informe sobre la Cuenta de Inversión. A nivel internacional, las entidades de fiscalización superior se diferencian, entre otros factores, según hagan control ex post o ex ante; según controlen cumplimiento de normas o resultados obtenidos y según sus recomendaciones sean preventivas, correctivas o punitivas. La AGN ha centrado su labor principalmente en el control ex post de cumplimiento, con recomendaciones preventivas, no vinculantes, por lo que pretenden ser disuasivas aunque no tienen carácter punitivo. Los artículos 121 a 127 delinean las reglas de funcionamiento interno y establecen la interacción de la AGN con el Congreso Nacional a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, encargada de controlar sus actividades y de requerir toda la información que considere oportuna, además de analizar los informes periódicos de auditoría que se le remitan. En resumen, el proceso de aprobación de las cuentas públicas involucra a la Contaduría General de la Nación, que produce la Cuenta de Inversión; al Jefe de Gabinete, que la remite a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas (CPMRC) en el Congreso, la cual a su vez la envía a la AGN Los aspectos normativos más relevantes referidos a los roles que desempeñan el Congreso y la AGN en el proceso de control presupuestario son los siguientes: 23 Una década al cuidado de los fondos públicos para que la analice y emita su opinión. Solo después de haber recibido el informe de la AGN, la CPMRC produce el dictamen, que se eleva a ambas cámaras para que aprueben o rechacen la Cuenta de Inversión. 3. Normativa interna de la AGN En 1993, la AGN asume el mandato de la Constitución Nacional y de la Ley de Administración Financiera, que le ordenan dictar su reglamentación de funcionamiento. Emite entonces la Resolución AGN 145/93, devenida de hecho en el manual básico que regula cómo deben hacerse las auditorías externas y detalla los capítulos que forman parte del informe sobre la Cuenta de Inversión. El espíritu de esta norma es garantizar los estándares técnicos que deben satisfacer los informes de la AGN. La Ley de Administración Financiera ha sido modificada a lo largo de los años. Resalta sobre todo la reforma del artículo 37, que establecía los límites del Poder Ejecutivo para realizar cambios sobre la marcha al Presupuesto aprobado. Esta reforma se instrumentó a través de la Ley 26.124, habitualmente llamada “De Superpoderes”, y refleja prácticas que fueron consolidándose antes de su aprobación en 2006. En su redacción original, sólo el Congreso podía alterar los montos totales del Presupuesto y del endeudamiento, incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras y realizar cambios en la distribución de las finalidades. A partir de la Ley 26.124, la mayor parte de esas facultades le corresponden al Jefe de Gabinete y quedaron reservadas al Congreso solo las decisiones que afecten el monto total del Presupuesto y el endeudamiento. En 2009, la AGN modifica la metodología para la presentación de la Cuenta de Inversión9: establece que deben presentarse dos informes separados, uno, sobre ejecución presupuestaria, cumplimiento de objetivos y metas y proyectos de inversión; el otro, sobre los estados contables de la Administración Nacional. El control del presupuesto Contaduría General de la Nación 1. Produce la Cuenta de Inversión (CI) Auditoría General de la Nación 9. Jefe de Gabinete Congreso de la Nación 2. Remite la CI 5. Aprueba o rechaza la CI Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas de la Administración 3. Elabora un Informe sobre la CI con su opinión (120 días) Disposición AGN 74/09. 24 4. Eleva su dictamen Una década al cuidado de los fondos públicos Sería impracticable examinar la extensa documentación de la Cuenta de Inversión provista por el Poder Ejecutivo y además realizar un control in situ en cada una de las reparticiones del Estado. Por esta razón, las Disposiciones internas 65/2011 y 94/2013 aprueban una metodología para seleccionar una muestra de organismos a auditar. Esa metodología combina criterios relacionados con el peso de cada organismo en el Presupuesto, el nivel de interés del parlamento y mediciones sobre el grado de riesgo de desvíos surgidos de los informes de control interno y externo anteriores. De esta manera, se espera que en un período de ocho años se complete la auditoría de prácticamente todos los organismos del Estado Nacional. miento de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Establece que alcanza con que una de las Cámaras apruebe por mayoría simple un decreto para que sea válido. Pero, para que se lo invalide, se requiere que ambas Cámaras lo rechacen. Si no lo hacen, entonces queda vigente. Incluso, mientras no los traten, son válidos. Es decir, los decretos se aprueban con mayor facilidad y se rechazan con mayor dificultad que las leyes. Finalmente, las leyes de emergencia económica son las que habilitan el uso y abuso de los DNU para decidir en una materia que, en rigor, la Constitución le asigna al Congreso. Una de las leyes de emergencia económica más renombradas es la 23.697, de 1989, que expresamente permitía ampliaciones presupuestarias. Otras leyes de emergencia citadas en los DNU incluyen la ley 25.561 de 2002 y sus prórrogas: por ejemplo, las Leyes 26.204 y 26.896 de 2006 y 2013 respectivamente. Es difícil entender la justificación de esas prórrogas –y la consecuente delegación de las facultades del Congreso en materia presupuestaria– a lo largo de una década que, al menos en la primera mitad, fue beneficiada por un alto crecimiento económico. Una práctica muy lejana a la teoría La Constitución Nacional establece que el Congreso evalúe la propuesta del Poder Ejecutivo y sobre esa base fije el presupuesto. Luego el Ejecutivo ejecuta y el Legislativo controla. Hasta ahí la teoría, sustentada en una dinámica de pesos y contrapesos dentro de la cual el Congreso –como expresión máxima de la voluntad popular– es el poder de control por excelencia. En la práctica, sin embargo, una mayoría parlamentaria ha abdicado crecientemente de este rol constitucional. La rescisión de su crucial función de control se ha plasmado en leyes que vuelcan la ecuación de poder en favor del Ejecutivo. Por otra parte, el cumplimiento de los plazos legales para analizar la Cuenta de Inversión, desde que el Poder Ejecutivo la presenta hasta que el Poder Legislativo se expide, resulta primordial para que el instrumento que pretende controlar, transparentar y producir cambios en la política presupuestaria sea oportuno. Históricamente, las demoras han sido de tal magnitud que las Cuentas de Inversión de 1994, 1995 y 1996 quedaron en el camino y todavía no han sido ni aprobadas ni rechazadas por el Congreso. En primer lugar está la reforma del artículo 37 de la Ley de Administración Financiera referida en un apartado anterior. Dicha reforma, plasmada en la Ley 26.124, brinda “superpoderes” al Jefe de Gabinete de Ministros, que puede hacer todos los cambios que estime necesarios, incluidos los cambios entre gastos corrientes, gastos de capital, aplicaciones financieras y las distintas finalidades de gasto. Al permitir que las aplicaciones financieras se conviertan en gastos, se legaliza el proceso por el cual el Congreso aprueba un cierto resultado fiscal que el Poder Ejecutivo ha empeorado significativamente, sin consecuencias sobre la evaluación de su gestión. Al comienzo de la década bajo análisis, la AGN –que también formaba parte del círculo vicioso de atrasos– logró disminuir los plazos de análisis de la Cuenta de Inversión hasta regularizar la presentación prácticamente en término de su dictamen al Congreso. La segunda ley relevante a los fines de la delegación de funciones del Congreso es la Ley 26.122, que regula el trata- 25 Una década al cuidado de los fondos públicos 2 LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO ENTRE 2003 y 2012 público. El empleo en la Administración Nacional aumentó a lo largo de toda la década: de cerca de 260.000 trabajadores al inicio de 2003, llegó hasta más de 320.000 en 201212, lo que implicó una tasa de crecimiento media anual de 2,33%13. Este crecimiento también refleja una mayor formalización del empleo público, antes más precario, y la estatización de ciertos servicios, como el sistema de jubilaciones y pensiones. A lo largo de la última década, tanto los gastos como los ingresos de la Administración Nacional han aumentado significativamente. Por lo tanto, la atención sobre el uso de los fondos públicos es mayor. La Administración Nacional creció entre 2003 y 2012, tanto en términos nominales y reales como en porcentaje sobre la producción nacional. A partir de 2009, el resultado fiscal de la Administración Nacional pasó a ser negativo. El déficit acumulado de los últimos cuatro años auditados superó ampliamente el ahorro de los seis años anteriores. En términos nominales, es decir, antes de tener en cuenta el efecto de la inflación, los ingresos crecieron casi 9 veces mientras que los gastos se multiplicaron por 10 entre 2003 y 2012. Más aún, la participación de la Administración Nacional en la economía aumentó también si se la mide como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI)10. Es decir, el Estado Nacional creció más rápidamente que el resto de la producción del país. Así, los gastos de la Administración Nacional, por ejemplo, crecieron desde 15% del producto nacional en 2003 a más de 25% en 201211. No es de menor importancia la evolución del resultado fiscal de la Administración Nacional. Como resultado de la ejecución de los ingresos y gastos, a lo largo de la década se obtuvieron resultados fiscales superavitarios desde 2003 hasta 2008, para pasar a un déficit a partir de 2009. Los déficit de 2011 y 2012 son los mayores registrados desde 2001, habiendo alcanzado valores de 2,35% y 2,27% del PBI14 respectivamente. En efecto, los abultados déficit de los últimos años superaron ampliamente los ahorros logrados en la primera etapa de la década. Evolución de los ingresos, gastos y resultado financiero de la Administración Nacional (en porcentaje del PBI) 30% Resultado financiero de la Administración Nacional 25% 20% 20.000 15% 10.000 en millones de pesos 10% 5% 0% -5% Superávit Gastos -10.000 -20.000 928,60 6.674,60 2.039,30 7.124,60 5.043,90 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 -1.880,10 -9.428,70 -30.000 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Ingresos 0 8.813,60 -40.000 Deficit Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (DNCN), INDEC. -50.000 -60.000 Además del gasto y los ingresos públicos, otra medida de la creciente importancia del Estado es la evolución del empleo -43.213,60 -49.072,40 Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 10. Para mantener la comparabilidad con los informes de la AGN, se utiliza la serie de PBI a precios corrientes, base 1993, en lugar de la serie publicada en 2014, con base 2004. 11. La evolución del gasto habría sido de 13% del PBI en 2003 a más de 20% en 2012 si se tuviera en cuenta la serie de PBI publicada en 2014, con base 2004, que tiene valores mayores de PBI. 12. Siguiendo la definición de Administración Nacional, no se incluyen los trabajadores de las empresas públicas, entes, universidades nacionales ni fondos fiduciarios. 13. Este número de empleados públicos no incluye distintas formas de trabajo asalariado oculto bajo modalidades contractuales diversas, formas de trabajo precarias y sin estabilidad laboral de los trabajadores del Estado. Incluso, algunas de esas formas contractuales tampoco ofrecen beneficios sociales típicos de una relación laboral asalariada. 14. Con la nueva serie de PBI, el déficit fiscal fue de 1,9% del PBI en 2011 y 1,8% en 2012. 26 Una década al cuidado de los fondos públicos Evolución de los ingresos de la Administración Nacional La reestatización del sistema de jubilaciones y pensiones en diciembre de 2008 fue la principal causa de los cambios en la estructura de ingresos. A partir de 2009, las contribuciones de la seguridad social aumentaron su importancia, pasando de representar 18% en promedio en el período 2003-2008 a 28% de los ingresos en el período 2009-2012. La Administración Nacional financia sus gastos principalmente a través de cuatro fuentes de ingresos: lo que recauda en impuestos, lo que recibe a través del sistema previsional (contribuciones de la seguridad social), las rentas de propiedades y los ingresos varios por bienes y servicios. Gran parte del aumento de los ingresos en la década se explica por el salto extraordinario que siguió a la reestatización del sistema de jubilaciones y pensiones. Entre 2003 y 2012, hubo un crecimiento de 788% nominal en el total de ingresos, es decir que se multiplicó casi 9 veces, una cifra importante –aunque inferior al crecimiento del gasto. Si bien la mayor parte de los recursos del Estado proviene históricamente de la recaudación impositiva –y lo sigue haciendo–, esta disminuyó su participación de 74% en 2003 a 62% en 201215. En la contabilización de los ingresos resaltan algunas controversias en las rentas de la propiedad, rubro en el que se registran intereses y arrendamientos percibidos por el Estado, y que en 2012 representó 6% de los ingresos totales. Por un lado, tras la reestatización del sistema de jubilaciones y pensiones el Estado comenzó a percibir rendimientos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), el cual incorporó a su cartera los activos financieros que antes estaban en manos de las ex Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP). En esa cartera hay una alta participación de títulos emitidos por el Tesoro Nacional. Esto significa que es el mismo Estado el que paga y el que cobra esos rendimientos. Evolución de la estructura de ingresos de la Administración Nacional 100% 90% 80% 70% 60% 50% El otro componente de las rentas que explica su aumento en los ingresos proviene de rendimientos del Banco Central (BCRA) correspondientes sobre todo a variaciones en la valuación de los activos que integran las reservas (oro y divisas). A pesar de que no se trata de rendimientos realizados –situación que ocurre solo con la venta de dichos activos–, el Estado dispone de esa supuesta ganancia. Se trata entonces de una decisión de financiamiento y no de un flujo de recursos adicionales. Más aún, cuando las reservas presentan pérdidas en su valuación, no se contabilizan simétricamente. 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Otros Ingresos no tributarios Rentas a la propiedad Ingresos tributarios Contribuciones de la Seg. Soc. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 15. Los ingresos tributarios aquí consignados no incluyen los que son transferidos automáticamente a través del sistema de coparticipación a las provincias y municipios, debido a que la Cuenta de Inversión trata sobre la Administración Nacional. 27 Una década al cuidado de los fondos públicos Evolución del gasto público De esta manera, la finalidad Servicios Económicos pasó de representar 9% del gasto de la Administración Nacional en 2003 a 21% en 2012. Dentro de los servicios económicos, hay dos funciones que se destacan. Por una parte, lo gastado en energía, combustibles y minería creció a una tasa media anual del 73,3% hasta conformar el 52% de los gastos de la finalidad. En este caso se trata, principalmente, de subsidios a la energía –especialmente a las empresas generadoras, importadoras o distribuidoras de electricidad y gas–, que se ejecutan con transferencias a empresas privadas, como CAMMESA o empresas productoras de petróleo. Por otra parte, casi el 37% de los gastos de la finalidad corresponde a transporte, y consisten primordialmente en subsidios al sistema de transporte automotor de pasajeros (principalmente para el Área Metropolitana de Buenos Aires), el sistema ferroviario de carga y de pasajeros y el transporte aerocomercial. Su tasa de crecimiento media anual para la década fue cercana al 49%, de forma que también creció su participación en el gasto público. Entre 2003 y 2012, el gasto de la Administración Nacional creció un 889,1%, a una tasa media anual del 29%. Pasó de $56.805 millones en 2003 a $561.833 millones en 2012, es decir que se multiplicó casi 10 veces. Se aprecia una creciente importancia de los gastos corrientes con relación a los gastos de capital. En los primeros cuatro años del decenio 2003-2012, los gastos de capital aumentaron su peso en el gasto total. Sin embargo, a partir de 2007 la inversión realizada por la Administración Nacional perdió relevancia. Así, en 2006 los gastos de capital fueron el 16,2% del gasto total de la Administración Nacional, mientras que en 2012 esa participación se redujo al 10,5%. Los gastos de capital fueron perdiendo relevancia frente a los gastos corrientes; pasaron de representar 16,2% de las erogaciones totales de la Administración Nacional en 2006 a 10,5% en 2012. Los servicios económicos fueron los que más aumentaron en el período, pasando de ser 9% de los gastos totales en 2003 a 21% en 2012; los subsidios en energía y transporte explican la mayor parte de ese crecimiento. Mirando el gasto según finalidades, el mayor crecimiento ocurrió en los servicios económicos, que crecieron a una tasa media anual del 41,5%, mientras que el menor crecimiento se observó en los servicios de defensa y seguridad, que creció 565,5% en los 10 años a una tasa media anual de 23,4%. Evolución de la estructura de gastos en servicios económicos por función Evolución de la estructura de gastos de la Administración Nacional por finalidad 100% 100% 90% 90% 80% 80% 70% 70% 60% 60% 50% 50% 40% 40% 30% 30% 20% 20% 10% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Deuda pública Otras Industria Agricultura Ecología y medio ambiente Transporte Comunicaciones Energía, combustible y minería Servicios económicos Servicios sociales Servicios de defensa y seguridad Administración gubernamental Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 28 Una década al cuidado de los fondos públicos permitió postergar el pago de los intereses, implicó una disminución del peso de esta finalidad sobre los gastos de la Administración Nacional. Además, otros dos factores permiten complementar esta tendencia: a) la cancelación de la deuda, especialmente con organismos internacionales, y b) la apreciación real del peso hasta 2012, que abarató el costo de los intereses de la deuda (expresados en moneda nacional). Es notable la escasa importancia que el Estado Nacional le ha dado a la industria dentro de la finalidad Servicios Económicos. Por el contrario, a lo largo de la década, el gasto en Comunicaciones creció cerca de 42 veces, y la mayor parte corresponde al financiamiento de la empresa AR-SAT y de los gastos de las empresas Radio y Televisión S.E. y TELAM. Los Servicios Sociales presentan una tasa de crecimiento a lo largo de la década inferior a la del gasto de la Administración Nacional, pero con grandes diferencias entre las funciones que la componen. La función seguridad social, además de ser la de mayor peso en esta finalidad (72% en 2012), aumentó a un ritmo del 30,7% anual promedio desde 2003. Por el contrario, otras funciones –como promoción y asistencia social, vivienda y urbanismo o la función trabajo– redujeron fuertemente su participación. Las primeras dos, con tasas de crecimiento inferiores con respecto a los gastos de la finalidad y a los del total de la Administración Nacional, mientras que la tercera presenta una reducción en el valor nominal de su gasto. En el caso de la función de educación y cultura, el gasto ha crecido a una tasa elevada fundamentalmente por transferencias a universidades nacionales y gastos en la formación de las fuerzas armadas y de seguridad, y porque la Ley 26.075, de Financiamiento Educativo, de 2006, exige que el gasto público consolidado en educación alcance el 6% del PBI. El gasto y el ciclo Es notable cómo, a lo largo de la década, el gasto del Estado ha sido “procíclico”. Esto es, el gasto de la Administración Nacional ha variado siguiendo el comportamiento del nivel de actividad económica. El Estado ha tenido un comportamiento prociclíco, gastando más cuando subía la actividad económica y menos cuando bajaba. Los fondos que por ley debían ir al Fondo Anticiclíco Fiscal no fueron allí en ninguno de los años de la década bajo análisis. La intención del Estado debería ser la de implementar una política fiscal diametralmente opuesta, “anticíclica”, a través de la cual se buscaría “ahorrar” en los períodos de crecimiento económico para utilizar esos recursos ahorrados en los períodos recesivos. Ello serviría para amortiguar los ciclos económicos, lo cual pondría paños fríos a la inflación y aliviaría a los hogares en épocas de recesión. Esta intención quedó plasmada en la Ley 25.152, de 1999, que creó el Fondo Anticíclico Fiscal. Sin embargo, en cada Ley de Presupuesto desde entonces se ha decidido no constituir el Fondo y, por tanto, de manera sistemática se ha descartado esa política justamente en un período de fuerte crecimiento económico que hubiera permitido un ahorro significativo. Los servicios sociales crecieron a menor ritmo que el gasto global de la Administración Nacional. La función de seguridad social es la de mayor peso dentro de esta finalidad, mientras que muestran baja participación las funciones de promoción y asistencia social, vivienda y urbanismo y trabajo. El proceso de renegociación de la deuda pública externa se pone de manifiesto en la evolución de los gastos de la finalidad Deuda Pública que solo incluye el pago de servicios de la deuda (principalmente intereses), quedando fuera de este concepto los pagos de capital. Esta renegociación, que El siguiente gráfico muestra las tasas de variación nominal de los gastos totales de la Administración Nacional y el PBI (base 1993), y pone de manifiesto el carácter procíclico del gasto, con una moderación en 2004, 2006 y 2009. 29 Una década al cuidado de los fondos públicos las transferencias de capital17 y una partida menor llamada “inversión financiera”) mostró una recuperación a partir del 2003 de manera poco uniforme, con un primer pico en 2006 de 2,2% sobre el PBI y un segundo pico –el mayor de todo el período– en 2010, cuando la inversión pública asumió valores cercanos al 3% del PBI18. Crecimiento del gasto con relación al crecimiento económico 40% 36,93% 35% 30% 27,68% 25% El componente de transferencias de capital alcanzó en 2003 un valor de 0,6% sobre PBI, el mínimo de todo el período; su máximo valor fue alcanzado en 2010 (2,2% del PBI), tras lo cual se estabilizaron en un valor cercano a 2% del PIB en 2011 y 2012. Parte del crecimiento de las transferencias de capital surgió a partir de la creación del Fondo Federal Solidario (del cual se presentan más detalles en la siguiente sección), que implicó un cambio en las transferencias de capital a las provincias. En tanto, la inversión real directa como proporción del PBI casi llegó a alcanzar 1% del PBI. 20% 15% 13,15% 10% 10,91% 5% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Crecimiento de los gastos Crecimiento del PIB nominal Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales (DNCN), INDEC. La inversión directa del Estado perdió terreno frente a las transferencias de capital, de modo tal que la inversión pública –que creció en la década– se fue llevando a cabo cada vez más de forma indirecta, a través de terceros. Evolución de la inversión pública Un componente de lo que se computa como gasto de la Administración Nacional es el gasto de capital, que en realidad es inversión. La inversión pública (compuesta por la inversión real directa de la Administración Nacional16, Si se analizan ambos componentes como proporción del total de la inversión pública, la inversión real directa alcanzó su mayor participación en 2007. A partir de ese año, la participación de las transferencias de capital sobre la inversión pública aumentó al punto de alcanzar valores semejantes a los del inicio del período 2003. Evolución de la inversión pública 3,5% 3,0% 3,0 2,6 2,5% 2,2 2,0% 1,8 Evolución de la deuda pública 3,0 2,7 2,2 2,0 En 2002, luego de que el Estado argentino declarara su incapacidad de pago (default), se inició un proceso de renegociación de la deuda pública. En 2002, el nivel de endeudamiento del Estado Nacional llegó a un pico de 145% del PBI19. 1,5% 1,1 1,0% 0,8 0,5% 0,0% Mientras que en años anteriores la mayor parte del endeudamiento había sido con el exterior en moneda extranjera, con bancos privados y con organismos financieros internacionales, a partir de la declaración de la incapacidad de pagar y en el marco del proceso de renegociación, el país no logró nuevos préstamos ni el refinanciamiento de la 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Inversión real directa/PBI Transferencia de capital/PBI Inversión pública/PIB Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal, BAPIN II y PBI (base 1993) de la DNCN (INDEC). 16. 17. 18. 19. en 2002. Gastos destinados a la adquisición o producción por la Administración Nacional de bienes de capital. Gastos sin contraprestación, con el objeto de que los diferentes agentes económicos se capitalicen mediante inversiones reales o financieras. Con la nueva serie de PBI (base 2004), la inversión pública llegó a 1,8% del PBI 2006 y 2,4% en 2010. Esto es con el PBI base 1993. Extrapolando la nueva serie de PBI hacia atrás, el cociente deuda pública/ PBI habría alcanzado un pico de 109% 30 Una década al cuidado de los fondos públicos Deuda Pública * (en millones de pesos) 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 26.488 42.854 45.765 91.759 102.187 108.515 122.916 138.519 144.047 156.823 179.787 Títulos en moneda extranjera 212.420 255.518 276.681 156.538 205.220 231.448 253.565 282.610 304.332 373.081 470.478 Banca privada, proveedores, bilaterales y multilaterales 213.421 194.237 203.178 194.985 166.874 176.886 192.506 210.189 227.766 264.159 348.256 Deuda pública total 452.329 492.609 525.624 443.282 474.281 516.849 568.987 631.318 676.145 794.063 998.521 Tipo Títulos en pesos Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal y Secretaría de Finanzas del MECON. * Valor de la deuda pública al cierre de cada ejercicio fiscal. El valor de 2002 corresponde al inicio de la serie, esto es, el comienzo de 2003 Deuda pública como porcentaje del PBI deuda con el exterior. El siguiente cuadro muestra el valor de la deuda pública desde 2003 hasta 2012. La reducción nominal en 2005 responde a los acuerdos alcanzados en el primer canje y a la cancelación de algunas deudas. Si bien el proceso de renegociación de la deuda externa argentina no ha concluido, una porción significativa se normalizó a partir de 2005. Sin embargo, dada la incapacidad de lograr nuevos acuerdos o préstamos externos –a excepción de los otorgados por organismos internacionales–, la mayor parte del nuevo endeudamiento se ha realizado en el mercado local con la venta de títulos, del cual una porción relevante encuentra comprador en el mismo sector público. 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Hasta 2011 disminuyó significativamente la deuda pública en términos del PBI, debido a la falta de acceso al crédito, las renegociaciones con los acreedores, la cancelación de algunos préstamos, la evolución del tipo de cambio y el aumento del nivel de actividad, entre otros factores. Títulos en pesos Títulos en moneda extranjera Banca privada, proveedores bilaterales y multilaterales Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal y PBI (base 1993) de la DNCN (INDEC). Nota: Valor de la deuda pública al cierre de cada ejercicio fiscal en relación al PBI a precios corrientes. El valor de 2002 corresponde al inicio de la serie, esto es, inicios de 2003. En términos del PBI, se presenta una reducción significativa de la deuda pública hasta 2011, año a partir del cual vuelve a elevarse. La disminución en términos de PBI encuentra su explicación en ciertas variables interrelacionadas. Por un lado, el default restringió el acceso al crédito. La renegociación de la deuda con el exterior produjo además una reducción nominal de la deuda medida en moneda extranjera. La cancelación de algunas deudas, especialmente con organismos internacionales, también ayudó a disminuir este cociente. Y por supuesto, el fuerte crecimiento del PBI nominal también implicó una reducción de la deuda relativa, justamente en porcentaje del PBI. cuentas públicas aumenta su relevancia al considerar que el resultado de la evolución de ingresos y gastos es crecientemente deficitario. Algunos componentes del gasto han aumentado más que otros, como por ejemplo el nivel de gastos corrientes por sobre los de capital. Se destacan también los subsidios en servicios económicos, como energía y transporte. El comportamiento fiscal en su conjunto es marcadamente procíclico, es decir que el ciclo económico se exacerba a través de la ejecución del gasto. A pesar de la creciente importancia del control de las cuentas públicas, se percibe que el Congreso sigue abdicando de su rol de contralor del Presupuesto establecido en la Constitución Nacional, tal como explicamos en la sección anterior. Por su parte, la AGN realiza año a año un análisis pormenorizado de la Cuenta de Inversión, advirtiendo sobre las cuestiones centrales a resolver. Los detalles de los hallazgos de los informes elaborados por la AGN sobre la Cuenta de Inversión se exponen en el próximo capítulo. Contexto fiscal en pocas palabras El inédito crecimiento de la Administración Nacional, medido en varias de sus manifestaciones –nivel de gastos e ingresos en términos del PBI, el empleo público–, torna cada vez más importante controlar las cuentas públicas. El control de las 31 Una década al cuidado de los fondos públicos 3 LA CUENTA DE INVERSIÓN BAJO LA LUPA DE LA AGN A lo largo de sus más de veinte años de labor –desde que se instrumentó la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Estado Nacional que le dio origen–, la AGN ha acumulado una valiosa experiencia y un conjunto de conocimientos único con relación a las sucesivas Cuentas de Inversión que ha analizado. Ello constituye un hecho histórico que se produce por primera vez en el devenir institucional del país. El resultado de este trabajo permite una mirada retrospectiva e integradora de los sucesivos hallazgos, uniendo diversos puntos para establecer tendencias, advertir sobre la reiteración de determinadas situaciones o señalar errores a corregir para ir mejorando el proceso presupuestario. La AGN realiza su informe anual de la Cuenta de Inversión no solo analizando la documentación que presenta el Poder Ejecutivo sino también verificando de manera directa la información de base en los organismos sujetos a control. Algunos de ellos, por su importancia relativa en el cálculo de recursos y presupuestos de gastos, cuentan con agentes de la AGN asignados in situ a lo largo de todo el período auditado. Se trata de los denominados “órganos rectores”, es decir, los que están a cargo de los sistemas presupuestario, contable, de tesorería y de crédito público. Son, respectivamente, la Oficina Nacional de Presupuesto, la Contaduría General de la Nación, la Tesorería General de la Nación y la Oficina Nacional de Crédito Público. Además, por la magnitud de recursos que manejan, se pone especial énfasis en organismos que deben ser auditados todos los años, y que por eso son denominados “organismos recurrentes”: la AFIP (DGI y DGA) y la ANSES. Los informes sobre Cuenta de Inversión de la AGN, tanto sobre ejecución presupuestaria como sobre estados contables de la Administración Nacional, permiten realizar un análisis de la gestión estatal a lo largo del tiempo, así como detectar desvíos y tendencias. Con respecto a los más de cien organismos restantes, sería inviable –tanto desde el punto de vista de la cantidad de personal necesaria como de los tiempos de procesamiento de la información– que la AGN asignara agentes a auditar cada uno de ellos. Por lo tanto, recurre a un método estadístico de muestreo que implica ir rotando de año a año los organismos auditados según criterios de riesgo preestablecidos para cada ejercicio fiscal20. A comienzo del período bajo análisis, la AGN reforzó la idea de dar al examen de la Cuenta de Inversión el rol protagónico que le confirió la Constitución Nacional. Así, agilizó los tiempos de análisis y fue volcando una creciente cantidad de recursos, capacitación y personal en las áreas de la institución que crean los insumos para la elaboración del Informe sobre la Cuenta de Inversión. La prioridad que esta tarea adquirió en la AGN se refleja en la planificación operativa anual, que entre 2003 y 2012 incrementó la cantidad de horas asignadas al análisis de la Cuenta de Inversión. De esta manera, se pudo auditar una porción significativa del creciente presupuesto de la Administración Nacional. El producto del trabajo de auditoría sobre la Cuenta de Inversión es un conjunto de documentos que puede sumar el millar de páginas y cuyas conclusiones se plasman en el denominado “Informe del auditor”. El propósito de este compendio es que los legisladores nacionales puedan encontrar en un solo lugar las principales observaciones y, de esta manera, “navegar” el enorme caudal de información sobre el que se fundamentan. Presupuestos de los organismos de la Administración Nacional auditados en millones de pesos 600.000 500.000 Como vimos en el capítulo 1, hasta 2008 la AGN elaboraba un único dictamen de opinión sobre su informe final consolidado, mientras que, por Disposición 74/09, comenzó a emitir dos dictámenes separados, uno sobre los Estados Contables y otro sobre Ejecución Presupuestaria. 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20. Los lineamientos metodológicos para la selección de la muestra de la Cuenta de Inversión están contenidos en la Disposición 65/11 de la AGN. Presupuesto de los organismos auditados Presupuesto total de la Administracion Nacional Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada período fiscal y los informes de auditoría sobre la misma cada año. 32 Una década al cuidado de los fondos públicos El informe sobre Estados Contables evalúa si los registros contables exponen razonablemente los ingresos, gastos, resultado, deuda, patrimonio, etc. Así, el dictamen puede ser “favorable”, cuando los registros son razonables –con o sin salvedades que tengan en cuenta un margen acotado de diferencias–; “adverso”, cuando los registros tienen errores significativos; o con “abstención de opinión”, cuando se presentan dudas de magnitud considerable (ver recuadro). auditor debe evaluar la posibilidad de aplicar procedimientos alternativos. Si esta salvedad resulta significativa, el auditor puede resolver abstenerse de opinar. - Cuestiones de valuación. Para aquellos casos en que el auditor detecte que el ente auditado se apartó de las normas contables vigentes. - Incertidumbre sobre la ocurrencia de hechos futuros. En los casos en que el auditor concluye que los estados financieros pueden ser afectados por un hecho contingente de significativa magnitud, deberá incluir en el informe una referencia a tal hecho, ya sea haciendo una salvedad o absteniéndose de opinar, según su importancia; o bien podrá emitir una opinión sin salvedad, con un párrafo aclaratorio que explique el tema. - Falta de exposición de información. Cuando los estados financieros del ente auditado no incluyan toda la información necesaria, de acuerdo con las normas vigentes, el auditor deberá exponer esa salvedad. - Falta de uniformidad. Si hay cambios en los criterios de valuación o exposición, y estos generan una diferencia significativa con respecto al criterio utilizado hasta el período anterior; o por una limitación en el alcance que afecta la opinión principal. En cambio, el informe sobre Ejecución Presupuestaria se asemeja más a un control de cumplimiento de ciertas pautas preestablecidas (en las leyes de Presupuesto, en la Ley de Administración Financiera, en la Ley de Inversiones, entre otras). Por ello, no siempre se pueden aplicar los mismos criterios para emitir los dictámenes tipificados para los informes de Estados Contables. Tipificación de opiniones del auditor La Resolución 145/93 de la AGN, sobre auditoría externa, dispone, en su capítulo tercero, normas particulares relacionadas con la auditoría financiera. Allí establece que “el auditor debe formarse una opinión sobre la razonabilidad de la información que brindan los estados financieros, a menos que la evidencia obtenida no sea válida y suficiente para hacerlo”. La tipificación es la siguiente: C) ADVERSA. El auditor debe emitir una opinión adversa cuando al haber realizado su examen tome conocimiento de uno o más problemas que indiquen la necesidad de informar que los estados financieros no reflejan razonablemente la información que deberían contener. A) FAVORABLE SIN SALVEDADES. Cuando el auditor entiende que los estados financieros, objeto de la auditoría, presentan razonablemente la información que deben brindar. D) ABSTENCIÓN DE OPINIÓN. El auditor debe abstenerse de emitir opinión cuando no haya obtenido los elementos de juicio válidos y suficientes para expedirse sobre los estados contables o los asuntos financieros en un particular objeto de examen. En su informe, deberá explicar las razones por las que se abstuvo de emitir opinión, p. ej., limitaciones importantes en el alcance de la auditoría o la sujeción de una parte o de toda la información contenida en los estados financieros a hechos futuros, cuya concreción no pudiera evaluarse en forma razonable y cuya planificación no admita emitir una opinión con salvedad indeterminada. B) FAVORABLE CON SALVEDADES. Cuando el auditor no haya obtenido información satisfactoria acerca de montos o aspectos que, por su significación, no justifican la emisión de una opinión adversa sobre el objeto de la auditoría ni una abstención. Las salvedades pueden ser “determinadas”, cuando se conoce el monto de la discrepancia, o “indeterminadas”, en caso contrario. Las salvedades se originan en: - Limitaciones al alcance. Resultan de la imposibilidad para el auditor de realizar un procedimiento de revisión para que su examen esté de acuerdo con normas de auditoría. El 33 Una década al cuidado de los fondos públicos En el cuadro a continuación se expone de manera muy sintética la evolución de los principales dictámenes de la AGN en sus informes de Cuenta de Inversión desde 2003 a 2012. Temas destacados sobre Ejecución Presupuestaria El informe sobre ejecución presupuestaria evalúa cómo se implementó la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso para el ejercicio en cuestión. Para esa tarea, diversos departamentos de la AGN analizan los recursos recaudados y los gastos erogados a lo largo del año, los proyectos de inversión y el cumplimiento de objetivos y metas, entre otras cuestiones. Las conclusiones de este conjunto temático conforman el Informe del Auditor sobre Ejecución Presupuestaria. El único informe con dictamen adverso a lo largo de toda la década es el de metas y objetivos, ya que nunca se ha podido cumplir con lo estipulado en la Ley de Administración Financiera: que se deben programar las metas físicas y financieras para poder luego evaluar su ejecución. Las abstenciones de opinión con respecto a la ANSES y a los Estados Contables en su conjunto también señalan áreas donde el Estado debe proveer información más completa o exponerla de manera más clara de modo tal de que sea posible emitir un juicio de auditoría. A pesar de que el resto de los insumos que componen el informe de Cuenta de Inversión presentan dictámenes favorables con salvedades, el diablo se esconde en la letra chica. Por ello, es importante ahondar en cuáles fueron los motivos de las salvedades y de las abstenciones de opinión mencionadas. Son esas las observaciones que se detallan a continuación.   El rasgo más saliente es la reiteración de señalamientos relacionados con fallas en la instrumentación de la Ley 24.156. Esto denota que los sistemas previstos para la administración financiera y su control no han sido plenamente adoptados por el Estado argentino en más de dos décadas desde su configuración. En el período que acá analizamos se destacan particularmente falencias en la fijación y el control de objetivos y metas, en el seguimiento de inversiones públicas y en otros aspectos previstos para el análisis y monitoreo de la gestión presupuestaria más allá de la precisión de los registros contables. Síntesis de los principales dictámenes de los informes de Cuenta de Inversión elaborados por AGN Órganos rectores y organismos recurrentes 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ONP- Modificaciones presupuestarias FS FS FS FS FS FS FS FS Análisis de transferencias SD SD SD SD SD SD SD SD ONP- Objetivos y metas AD AD AD AD AD AD AD AD AD AD ONP- Proyectos de inversión FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS TGN- Contribuciones y remanentes FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS CGN- Relevamiento de información de cierre Análisis macroeconómico SD SD SD SD Obligaciones a cargo del Tesoro Nacional CGN- Auditoría de Estados contables CGN- Estados presupuestarios CGN- Ingresos por privatizaciones AO SD SD SD SD SD SD FS FS FS FS FS FS AO AO AO AO AO AO AO FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS(1) FS(2) FS (1) FS (1) FS FS FS FS (2) Deuda pública FS FS FS FS FS FS FS FS ANSES AO AO AO AO AO AO AO AO AFIP FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS TGN- Registro y exposición de recursos FS FS FS FS FS FS FS FS FS FS Favorable con salvedades Dictamen favorable con salvedades aprobado por la mayoría con el voto en disidencia de la minoría Dictamen favorable con salvedades aprobado por la mayoría con el voto en disidencia de la minoría expresado en los fundamentos de su opinión sobre los Estados Contables de la Cuenta de Inversión. AO Abstención de opinión SD Sin dictamen AD Dictamen adverso FS (1) FS (1) Fuente: Elaboración propia sobre la base de Informes de Cuenta de Inversión (AGN) 2003-2012. Inversión. ONP: Oficina Nacional de Presupuesto. TGN: Tesorería General de la Nación. CGN: Contaduría General de la Nación. ANSES: Administración Nacional de la Seguridad Social. AFIP: Administración Federal de Ingresos Públicos. 34 Una década al cuidado de los fondos públicos Es así como se observó que, exceptuando 200321, los gastos realizados durante cada año del período analizado excedieron los créditos iniciales en un promedio anual de casi 20%. En 2007 se registró el mayor valor modificado con respecto al Presupuesto inicial, cuando se gastó un 31% más que lo aprobado por el Congreso. El informe de Ejecución Presupuestaria ha señalado también de manera reiterada la notable distancia entre el Presupuesto inicial aprobado por el Congreso y el efectivamente ejecutado, producto de sucesivas modificaciones. Con tantos cambios realizados, las leyes de Presupuesto prácticamente se han convertido en un formalismo de escaso valor en términos de política económica. Cómo se modifica la Ley de Presupuesto Las fallas en la instrumentación de las normas que regulan la administración y el control financiero en el Sector Público atentan contra una evaluación integral de la gestión presupuestaria. • Por ley. La Constitución Nacional indica que la instancia que fija el Presupuesto es el Congreso, que también puede sancionar leyes para modificar los créditos de gasto asignados. • Según la Ley de Administración Financiera. En tanto no se altere el total del Presupuesto aprobado, el Poder Ejecutivo Nacional puede disponer cambios en las asignaciones presupuestarias (Ley 24.156, art. 37). La única limitación a las facultades presupuestarias del Jefe de Gabinete de Ministros –desde la modificación por ley del artículo 37 en 2006– es reservar para el Congreso las decisiones que afecten el monto total del Presupuesto y del endeudamiento previsto, y las decisiones relativas al incremento de las partidas de gastos reservados y de inteligencia. • Mediante Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). El Poder Ejecutivo puede dictar DNU incluso para elevar el total del gasto previsto. Para rechazar un DNU deben pronunciarse ambas Cámaras. • Aplicando artículos de las mismas leyes de Presupuesto de cada año que presenten la posibilidad de modificarlo. P. ej., el artículo 46 de la Ley 26.728, de Presupuesto General de la Administración Nacional, para el ejercicio 2012 dice textualmente en el último párrafo: “Facúltase al jefe de Gabinete de Ministros, en la medida en que se perfeccionen las operaciones de crédito aludidas, a realizar las ampliaciones presupuestarias correspondientes a fin de posibilitar la ejecución de las mismas”. Análogamente, hay varios artículos que permiten aumentos de gasto si son acompañados por aumentos en los recursos propios de la Administración Nacional. A continuación, se presentan detalles sobre estas y otras observaciones que, por su frecuencia o significatividad, son las más destacadas de los informes de Ejecución Presupuestaria sobre las Cuentas de Inversión 2003-2012. Modificaciones presupuestarias Ejercicio tras ejercicio, se comprueba una brecha significativa entre el crédito inicial aprobado por el Congreso y el gasto que luego autoriza el Poder Ejecutivo, diferencia que alcanzó un máximo de 31% en 2007. La mayor parte de las modificaciones se hizo mediante decretos, eludiendo así el debate legislativo. Las leyes de Presupuesto exponen una estimación de los recursos que se espera obtener durante el ejercicio fiscal respectivo y establecen los topes máximos de gasto. Durante el período de ejecución, es posible realizar modificaciones en los créditos iniciales para los gastos a través de varios mecanismos (ver recuadro). En sus informes anuales sobre la Cuenta de Inversión, la AGN revisa las modificaciones al Presupuesto general, tanto en los recursos como en los gastos. 21. La Ley de Presupuesto de 2003 preveía un crecimiento real y de los precios mayor al que se produjo. Además, se había contemplado el pago de servicios de la deuda externa pública pero no se ejecutaron a raíz del proceso de renegociación de la deuda. 35 Una década al cuidado de los fondos públicos Modificaciones al presupuesto de gastos aprobado por el Congreso Modificaciones al presupuesto de gastos (en porcentaje del PBI) 31% 30% 27% 24% 390 16% 290 18% variacion entre inicial y vigente en miles de millones de pesos 490 18% 23% 17% 13% 190 90 6% 40% 590 20% 10% 3% 2,1% 2% 1% -10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 4,5% 4,3% 4,3% 2,7% 2,5% 4,8% 3,9% 4% 0% -4% -10 5% 2,7% 0,6% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Presupuesto inicial Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión y PBI (base 1993) de la DNCN (INDEC). Modificaciones al presupuesto inicial Porcentaje de las modificaciones en relacion al presupuesto inicial Para lograr estos cambios, el Poder Ejecutivo se valió de diversos instrumentos legales, entre los que se destacan los DNU. Tras la aprobación de la llamada “Ley de Superpoderes” en 2006, en el total de modificaciones aumentó el peso de las Decisiones Administrativas, instrumento que no requiere la intervención del Congreso de la Nación. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión y las Leyes de Presupuesto de cada ejercicio fiscal. Cabe resaltar como ejemplo singular lo ocurrido con el Presupuesto de 2011. En septiembre de 2010, el Poder Ejecutivo envió su propuesta de Presupuesto para 2011, en la que contemplaba un monto de gastos de casi $373 mil millones. El Congreso la rechazó, por lo que debió haberse prorrogado el Presupuesto de 2010 (el original, de $276 mil millones, había sido ampliado durante el año en 24%, a $342 mil millones). No obstante, a comienzos de 2011 el Poder Ejecutivo emitió la Decisión Administrativa 1, en la que se estipuló un monto total de gastos de $380,4 mil millones, es decir, un 2% más que el presupuesto rechazado por el Congreso. Y, durante el año, lo amplió en 23% adicional, alcanzando $469 mil millones. En rigor, la comparación debería ser con el Presupuesto vigente de 2010, es decir que la ampliación fue de 37%. El único año en que hubo modificaciones al Presupuesto aprobadas por ley del Congreso fue 2006. Durante los otros nueve años del período analizado, las realizó el Poder Ejecutivo, principalmente a través de decretos y decisiones administrativas. En términos relativos, las modificaciones presupuestarias aumentaron su peso en la economía. En 2004, el monto total de las modificaciones representaba el 2,1% sobre el total del PBI, mientras que en 2011 ese porcentaje había ascendido al 4,8% del PBI22. 22. Con la serie de PBI a precios de 2004, las modificaciones al Presupuesto habrían representado 1,8% del PBI, mientras que en 2011 ese porcentaje habría ascendido al 3,8%, tomando el Presupuesto 2011 aprobado en la Decisión Administrativa 1 de ese año. 36 Una década al cuidado de los fondos públicos gasto en personal (también casi 11%), tras el cual se hallan los bienes de uso (3,8%) y los servicios no personales (3,2% del Presupuesto). Los bienes de consumo, los activos financieros y otros gastos suman 2,8%. Es por ello que al analizar las modificaciones, se observa que aunque las transferencias aumentaran durante el año menos que otras partidas (21,6% en promedio para la década, algo menos que el 23,7% que aumentó el crédito en bienes de uso), al ser un monto tan grande del Presupuesto, absorbieron en promedio el 89% de las modificaciones. Dentro de esta partida, las jubilaciones y pensiones constituyen un caso relevante por su alto peso relativo. En las leyes de Presupuesto se subestimaron los aumentos que luego, durante el año, debieron realizarse por la Ley de movilidad jubilatoria sancionada en 2008. Instrumentos utilizados por el Poder Ejecutivo para modificar el presupuesto de gastos 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 0% -20% Modificaciones en los principales rubros del Presupuesto analizado por objeto del gasto con respecto al crédito original (promedio 2003-2012) -40% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Decreto Decisión administrativa Ley Otros Delegación de facultades Resoluciones y disposiciones 23,7% 25% 19,4% 20% 15% Fuente: *2003-2004: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión 2003 y 2004 e informes de la AGN. 10% **2005-2006: Elaboración propia sobre la base de informe de modificaciones presupuestarias y Cuenta de Inversión 2005 y 2006. No están diferenciados los DNU y los Decretos ordinarios. 21,6% 13,2% 11,9% 8,9% 5% 0% e n sd o s e al ne sum storson e i a n B co G pe De 2007 a 2012: Elaboración propia sobre la base de los informes de la Cuenta de Inversión de la AGN. s s os cia ne o ici s ren riv nale Bie e us e e f o d s S rs an pe Tr e s d da cio deu i v r Se la Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión. Según objeto del gasto Más allá de las modificaciones en transferencias para el pago de jubilaciones y pensiones, se destacan las destinadas a las empresas privadas o públicas: Para comprender adónde fueron asignadas las modificaciones, a continuación se analizan siguiendo la clasificación del Presupuesto por objeto del gasto. Vale aclarar primero que las transferencias (gastos sin contraprestación, entre las cuales están las jubilaciones y los subsidios, entre otros) han absorbido prácticamente el 70% del Presupuesto vigente en la década. La partida que le sigue en importancia, en un valor muy lejano: los servicios de la deuda pública, con casi 11% en promedio para la década. Le sigue muy de cerca el Empresas privadas. Durante 2012, las más favorecidas por estos aumentos decididos por el Poder Ejecutivo fueron los productores de petróleo crudo23 , CAMMESA y Aerolíneas Argentinas24, que concentraron el 95% de las modificaciones a empresas privadas para ese año. Todas esas modificaciones se destinaron a cubrir gastos operativos (no a inversiones). 23. En parte como consecuencia del Convenio de Estabilidad de Suministro del Gasoil (ver Decreto 652/02). 24. La empresa actúa bajo la forma de Sociedad Anónima si bien es administrada por un directorio nombrado en su integridad por el Estado. La transferencia al Estado argentino del paquete accionario del accionista mayoritario privado, dispuesta por ley de expropiación, aún no ha sido perfeccionada. 37 Una década al cuidado de los fondos públicos Empresas públicas. ENARSA, Nucleoeléctrica Argentina y Ferrocarril General Belgrano fueron las que más dinero obtuvieron por encima de lo inicialmente aprobado por el Congreso. Las modificaciones cubrieron tanto gastos corrientes como de capital. Gastos corrientes vs. gastos de capital Antes de la Ley “de Superpoderes”, la Ley de Administración Financiera restringía ciertas modificaciones presupuestarias. Por ejemplo, en su versión original, no se podían aumentar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital. De este modo se contenía la tendencia al aumento irreversible del gasto y se preservaba la importancia de la inversión pública. La previsión quedó descartada tras los “superpoderes” otorgados por el Congreso al Jefe de Gabinete de Ministros del Poder Ejecutivo. Según finalidad y función En todos los incisos y en todos los años se incurrió en más gastos que los inicialmente aprobados, a excepción de 2003, cuando se redujeron los fondos previstos para el pago de servicios de la deuda pública. Entre 2003 y 2008, las ampliaciones en los gastos de capital fueron mayores a las ampliaciones de los gastos corrientes. Pero de 2009 a 2012, los gastos corrientes se aceleraron, no así los gastos de capital, cuyos créditos iniciales crecieron en menor cuantía. Los servicios económicos fueron los que concentraron la mayor cantidad de modificaciones. Su presupuesto se vio ampliado en un promedio de casi 70% anual entre 2003 y 2012, concentrado principalmente en energía, combustibles, minería y transporte. Modificaciones en los gastos corrientes y de capital 80% Modificaciones del gasto por finalidad respecto del crédito original 70% 60% 140% 50% 120% 40% 100% 30% 80% 20% 60% 10% 40% 0% 20% 0% -20% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Administracion Servicios de Gubernamental Defensa y Seguridad Servicios Sociales Servicios Económicos Deuda Pública -40% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Gasto corriente Gasto de capital Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada período fiscal. En síntesis, el rubro que más modificaciones sufrió fue el de transferencias, principalmente en jubilaciones y subsidios. Entre 2003 y 2008 el gasto de capital fue ampliado durante cada ejercicio más que los gastos corrientes, mientras que de 2009 en adelante los mayores aumentos fueron a gastos corrientes. 2012 Prom. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada período fiscal. Gastos corrientes vs. gastos de capital 38 Una década al cuidado de los fondos públicos Modificaciones en el presupuesto de la Administración Nacional (año 2012) Ejecución efectiva del presupuesto: aprobado versus devengado Finalidad/Función Presupuesto original Gasto devengado Modificaciones (en millones de pesos) Al comparar el crédito inicial con el gasto efectivamente devengado al final de cada ejercicio surgen funciones subejecutadas, tales como Vivienda, Ecología, Transporte, Comercio y Turismo (2012). Esto quiere decir que se destinó a ellas menos dinero del que disponía la ley y deja manifiesta la diferencia entre la intención declarada (en el Presupuesto) y la prioridad real que se le da en la práctica. ADMINISTRACION GUBERNAMENTAL Así como es importante ver los cambios autorizados al Presupuesto aprobado por el Congreso, es relevante analizar la efectiva ejecución del Presupuesto. Para ello, hay que comparar el gasto devengado con el crédito inicial. Tal como vimos en la sección anterior, el gasto devengado fue mucho mayor en seguridad social y en los subsidios en energía y transporte. Tomando como ejemplo el año 2012, también aparecen la función Legislativa, el Control de la gestión pública, y Seguro y finanzas con altos niveles de sobreejecución, pero estas son partidas mucho más pequeñas del gasto. 32.861,8 32.822,3 -39,4 -0,12% Legislativa 2.294,7 Control de la Gestión Pública 488,3 Dirección Superior Ejecutiva 3.654,9 Judicial 8.406,0 Relaciones Exteriores 2.787,3 Administración Fiscal 2.740,7 Información y Estadística Básicas 387,3 Relaciones Interiores 12.102,5 3.020,2 725,5 31,62% 550,1 61,8 12,65% 3.847,9 8.836,8 2.687,5 2.586,3 193,0 430,9 -99,8 -154,5 5,28% 5,13% -3,58% -5,64% 354,8 10.938,7 -32,5 -1.163,8 -8,38% -9,62% SERVICIOS DE DEFENSA Y SEGURIDAD 29.141,3 30.445,5 1.304,3 4,48% Defensa Seguridad Interior Sistema Penal Inteligencia 10.799,7 14.676,4 2.339,2 1.326,0 11.727,8 15.182,9 2.297,7 1.237,2 928,1 506,5 -41,6 -88,8 8,59% 3,45% -1,78% -6,70% SERVICIOS SOCIALES Lo más interesante de este análisis aparece cuando se miran las subejecuciones. En esos renglones se evidencia que la promesa del Presupuesto a veces es menos que una promesa. En 2012 se destacan las reducciones del presupuesto asignado a Relaciones interiores, Promoción y asistencia social, Vivienda y urbanismo, Comunicaciones, Ecología y medio ambiente, Agricultura, Industria, Comercio y Turismo. 303.023,0 330.569,6 27.546,5 9,09% Seguridad Social 211.210,7 Salud 17.934,7 Ciencia y Técnica 8.137,7 Agua Potable y Alcantarillado 7.267,7 Educación y Cultura 38.478,1 Trabajo 3.276,4 Promoción y Asistencia Social 11.294,3 Vivienda y Urbanismo 5.423,4 236.508,7 19.602,3 8.650,6 25.298,0 1.667,6 512,9 11,98% 9,30% 6,30% 7.630,6 38.956,1 3.259,1 363,0 477,9 -17,2 4,99% 1,24% -0,53% 10.809,0 5.153,0 -485,2 -270,4 -4,30% -4,99% 94.994,5 119.988,8 24.994,2 26,31% 196,9 323,0 126,2 64,08% 43.209,6 34.795,3 3.778,6 5.707,5 1.711,6 62.344,6 43.866,9 3.545,5 4.936,2 1.448,6 19.135,0 9.071,6 -233,1 -771,4 -263,0 44,28% 26,07% -6,17% -13,52% -15,37% Ecología y Medio Ambiente 2.052,4 Comercio, Turismo y Otros Servicios 3.542,6 1.575,3 -477,0 -23,24% SERVICIOS ECONOMICOS Seguros y Finanzas Energía, Combustibles y Minería Transporte Agricultura Comunicaciones Industria DEUDA PUBLICA Servicio de la Deuda Pública TOTALES 39 Modificaciones (en porcentaje del presupuesto original) 1.948,6 -1.594,0 -45,00% 45.109,4 48.006,8 2.897,4 6,42% 45.109,4 48.006,8 2.897,4 6,42% 505.130,0 561.833,0 56.703,0 11,23% Una década al cuidado de los fondos públicos Participación de las transferencias en el total del gasto de la Administracioón Nacional Evolución de las transferencias 73% 74% 73% 72% 70% 72% 70% 69% Las transferencias aumentaron en importancia en el Presupuesto, pasando de representar 68,9% en 2003 a 73,3% en 2012. Las jubilaciones y pensiones son las destinatarias de casi dos tercios de las transferencias, mientras que las remitidas a empresas y a gobiernos provinciales y municipios fueron el otro tercio. Se observa un creciente peso de subsidios a empresas, mientras que caen relativamente las transferencias a provincias y municipios. Y en estas últimas se vuelven más significativas las transferencias discrecionales, distribuidas geográficamente con notoria inequidad. embargo, luego de 2007 las transferencias crecieron a un ritmo apenas mayor que el resto del gasto público. La Administración Nacional realiza transferencias de fondos con múltiples motivos, tanto al sector privado –que comprende empresas, organizaciones e individuos– como hacia diferentes entidades del propio sector público nacional, provincial y municipal, y también hacia el exterior del país. Se trata de la partida de mayor importancia, que reúne un promedio de 70% del total de gastos de la Administración Nacional para el período 2003-2012. Su peso relativo dentro del Presupuesto ha aumentado algunos puntos a lo largo de estos años. Tanto las transferencias como el gasto total aumentaron cerca de 30% anual desde 2003 hasta 2012. Sin Dentro de esta partida, las transferencias dirigidas al sector privado son las más significativas; las de mayor peso son las destinadas al pago de jubilaciones y pensiones. Entre 2003 y 2012, estas concentraron un promedio de 57% del total de las transferencias. Sin embargo, las transferencias a empresas privadas (principalmente en concepto de subsidios) aumentaron de forma importante en los últimos años. Al mismo tiempo, las empresas públicas recibieron una proporción cada vez mayor de las transferencias, mientras que las provincias y municipios perdieron peso relativo a partir de 2006. 68% 67% 68% 70% 66% 66% 64% 66% 62% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cuentas de Inversión de cada ejercicio fiscal. Transferencias totales de la Administración Nacional (en millones de pesos) (en millones de pesos) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Transferencias al sector privado* 26.813 30.219 37.757 45.142 71.454 101.536 126.057 169.277 230.283 293.290 - Jubilaciones, pensiones, becas y ayudas sociales a personas 24.822 27.527 30.469 38.531 58.791 76.051 99.217 129.309 174.206 236.314 - A empresas privadas 141 951 5.354 4.164 8.970 21.308 20.939 30.786 45.202 43.834 Transferencias a entidades del Sector Público Nacional 3.208 707 1.282 2.188 5.575 9.078 12.753 25.348 40.190 58.927 Transferencias a universidades nacionales 1.993 2.168 2.924 4.016 5.454 7.498 10.005 12.887 16.974 21.723 Transferencias a instituciones provinciales y municipales 6.755 10.549 15.143 18.196 12.853 15.650 25.632 33.192 35.085 36.201 Transferencias al exterior 397 317 345 389 414 432 545 625 1.233 1.551 39.166 43.960 57.451 69.931 95.750 134.194 174.992 241.329 323.765 411.692 Total Transferencias Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. * No se presentan todas las partidas que componen los rubros principales, por lo que su adición no coincide con los totales presentados. 40 Una década al cuidado de los fondos públicos Empresas privadas Por su singular evolución y para focalizar en los rubros más discrecionales de las transferencias, en las siguientes secciones se exponen mayores detalles sobre las transferencias 1) con destino a empresas privadas, 2) las que se otorgan a entidades del sector público nacional y 3) las dirigidas a los gobiernos de las provincias y los municipios. Estructura de algunas transferencias de la Administración Nacional* Transferencias a empresas privadas 12% 11,0% 10% 8,4% 8% 100% 6% 90% 4% 80% 2% 70% 0 50.000 10,0% 9,4% 6,2% en millones de pesos En cambio, no se exponen las transferencias en concepto de jubilaciones, pensiones, becas y ayudas sociales a personas ni las realizadas a las universidades y al exterior. Las transferencias con destino a empresas privadas aumentaron su participación en el gasto público total. En 2003 representaban solo el 0,2% del Presupuesto ($141 millones), mientras que en 2012 ascendieron al 7,8% ($43.834 millones). 40.000 7,8% 6,3% 30.000 20.000 3,9% 10.000 1,5% 0,22% 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 60% Participación de las transf. a emp. privadas sobre el gasto público 50% Transferencias a empresas privadas (en millones de pesos) 40% Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 30% 20% Las transferencias a empresas tienen dos grandes componentes: las que financian gastos corrientes y las que financian gastos de capital. Mientras que las primeras pueden identificarse bajo la denominación de “subsidios”, las segundas corresponden al financiamiento de inversiones. A lo largo de la década, pero especialmente a partir de 2007, se elevaron los subsidios en desmedro de la inversión. Esto en parte se debe a la necesidad de elevar las transferencias a las empresas proveedoras de servicios públicos, ya que no se han ajustado las tarifas a la par de la inflación. 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 A fondos fiduciarios y otros entes publicos A empresas públicas A empresas privadas A provincias y municipios Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. *Se excluyen las transferencias en concepto de jubilaciones, pensiones, ayudas sociales a personas, becas, las transferencias a universidades, al sistema financiero y al exterior. Asimismo, se observa una desigualdad regional muy importante en su asignación: la mayor parte corresponde a subsidios en el ámbito de la región metropolitana. 41 Una década al cuidado de los fondos públicos La mayor parte de este dinero se destinó a subsidiar la energía eléctrica: CAMMESA25 recibió casi el 50% de las transferencias destinadas a empresas privadas entre 2003 y 2012. Evolución de las transferencias corrientes y de capital a empresas privadas (en millones de pesos) 45.000 40.000 En los últimos cinco años se verifica una creciente participación de las empresas productoras de gas y petróleo que supera la preponderancia de las empresas del sector ferroviario de inicios de la década. 35.000 30.000 25.000 20.000 CAMMESA recibió la mitad de las transferencias a empresas privadas de la década, con el fin de subsidiar la energía eléctrica. Por su parte, ENARSA, creada en 2004, obtuvo la mitad de los fondos remitidos a empresas públicas, y destinó el 89% a afrontar gastos corrientes. 15.000 10.000 5.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Transf. corrientes a empr. privadas Transf. de capital a emp. privadas Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuentas de Inversión. La empresa Aerolíneas Argentinas S.A., controlada y gestionada por el Estado desde 2009, aún no ha terminado de instrumentar el traspaso de activos desde el Grupo Marsans, razón por la cual figura entre las empresas privadas receptoras de transferencias. Estas suman casi $13.000 millones en tan solo cinco años. Para 2012, todas las transferencias a esta empresa fueron para cubrir gastos corrientes. Esto significa que financian la operatoria cotidiana de la compañía y no se destinan a inversiones. Distribución de transferencias a las principales empresas privadas* 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Prom. CAMMESA Empresas sector ferroviario Aerolineas Argentinas S.A. Productores de petroleo y gas YPF Sector Agropecuario No discriminadas Resto** En el caso de las transferencias al sector agropecuario, los subsidios fueron aplicados a mantener los precios de productos agroindustriales. Una parte importante tuvo por destino subsidiar la producción de trigo, maíz y oleaginosas, política que hasta 2011 fue ejecutada a través de la Oficina de Control Comercial Agropecuario, ONCCA. Luego de ese año, las transferencias por ese motivo se redujeron, tanto por la disolución del organismo como porque se permitió que se aumentasen los precios de varios productos, como la harina y sus derivados. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal e informes de la AGN. *Transferencias para las cuales no se discriminan las empresas de destino. ** Incluye aquellas transferencias a otras empresas privadas para diversas actividades, por ejemplo: sector automotor, sector financiero y apoyo a pequeñas y medianas empresas. En 2005 se realizaron transferencias a entidades financieras por la pesificación asimétrica de más de $3000 millones (66% del total transferido a empresas privadas durante ese año). 25. La Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima (CAMMESA) es una empresa de gestión privada con fines públicos y participación accionaria estatal que coordina el abastecimiento de energía eléctrica y establece los precios mayoristas. 42 Una década al cuidado de los fondos públicos Empresas públicas ENARSA es la empresa que más transferencias obtuvo, especialmente a partir de 2008, puesto que acumuló el 50% del dinero transferido a lo largo de la década. Fue creada en 2004 con el objetivo principal de explorar y explotar yacimientos de hidrocarburos; sin embargo, la mayor parte del dinero que recibió se destinó a financiar la importación de combustible y gas26. En 2012, el 89% de sus transferencias cubrió gastos corrientes, y solo el restante 11% se destinó a gastos de capital. Las empresas públicas nacionales son aquellas en donde el Estado nacional es propietario o tiene el control efectivo y mayoritario sobre el proceso de toma de decisiones. Entre otras, se encuentran Energía Argentina S.A. (ENARSA), Télam, Canal 7 S.A., Nucleoeléctrica Argentina S.A. y Agua y Saneamientos Argentinos (AySA). A lo largo de la década en estudio, las transferencias a estas empresas fueron aumentando. Mientras que en 2003 se les destinaba menos del 0,4% del total de transferencias, en 2012 ese valor había ascendido al 8,5%. Las empresas públicas del sector ferroviario ocupan un lugar importante en cuanto al monto de transferencias recibidas, especialmente luego de 2009, cuando su importancia relativa pasó del 2,2% promedio entre 2003 y 2008 al 12,1% promedio para el resto del período. Dentro de este sector, la de mayor relevancia es el Ferrocarril General Belgrano27, que recibió en 2012 poco más del 80% destinado a las empresas de este sector. La mayor parte de esos fondos tuvo como objeto financiar gastos corrientes, aunque desde 2010 las transferencias de capital se elevaron significativamente, con las empresas AR-SAT, Nucleoeléctrica Argentina S.A. y AySA como principales destinatarias. Distribución de las transferencias a empresas públicas nacionales Evolución de las transferencias discrecionales y no discrecionales a gobiernos provinciales y municipales. 100% 7% 30.000 80% 6% 25.000 70% en millones de pesos 90% 5% 20.000 4% 15.000 3% 10.000 2% 1% 0% Trans. corrientes (en millones de pesos) 50% 40% 30% 5.000 20% 0 10% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Trans corrientes (% del total) 60% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Trans. de capital (% del total) Trans. de capital (en millones de pesos) Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. Medios de comunicacion* AySA Yacim. Carb. Rio Turbio ENARSA AR-SAT Empresas públicas ferroviarias Ente Binacional Yaciretá Resto** Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal e informes de la AGN. *Incluye transferencias a TELAM, Sistema Nacional Medios Públicos, Canal 7 S.A. y otros. **Se incluyen transferencias a empresas públicas de varios sectores de actividad. 26. Ver informe de la Presidencia sobre Energía en esta misma serie, “Una década al cuidado de los fondos públicos.” 27. Esta empresa había sido concesionada a manos privadas, luego pasó a ser operada por el Estado y recientemente volvió a ser concesionada. Estos cambios también impactan en los números aquí consignados por el cambio de categoría que implican. Para ver más detalles, ver informe de la Presidencia sobre Transporte Ferroviario en esta misma serie, “Una década al cuidado de los fondos públicos.” 43 Una década al cuidado de los fondos públicos Gobiernos provinciales y municipales Las transferencias a los gobiernos provinciales y municipales, tanto las destinadas a financiar gastos corrientes como las destinadas a financiar gastos de capital, presentan una evolución singular. Mientras que las de tipo corriente se redujeron con relación al total de transferencias, las segundas aumentaron en dos etapas. La primera, hasta 2006, para el financiamiento de la inversión. La segunda, a partir de 2009, al crearse el Fondo Federal Solidario. Este fondo, que distribuye entre las provincias el 30% de lo que el Estado obtiene por los aranceles a la exportación de soja y productos derivados, solo puede utilizarse para la ejecución de obras de infraestructura social básica. Por este motivo, se las contabiliza como transferencias de capital. De hecho, estas transferencias suplieron y desplazaron a otras que el Estado Nacional realizaba con los mismos fines. Son fondos que se distribuyen con los mismos coeficientes que los de fondos coparticipados. El gobierno nacional ha desaprovechado la oportunidad de utilizar criterios más equitativos de distribución, repitiendo los defectos de aquel histórico sistema. Las provincias y municipios reciben de modo automático un porcentaje preestablecido de lo que el gobierno nacional recauda en concepto de impuestos. Tal es el caso de la porción de impuestos que se les transfiere por el sistema de coparticipación (Ley 23.548 y otras leyes complementarias). Tanto el monto como la asignación geográfica están establecidos por las leyes citadas. Estos montos no se presentan en el Presupuesto de la Administración Nacional porque no son sus recursos propios sino que pertenecen a las provincias y municipios. Por otro lado, la Administración Nacional transfiere a los gobiernos subnacionales otra porción de recursos a través del Presupuesto de la Administración Nacional, para que ejecuten ciertas obras o para aliviar su situación financiera, por ejemplo. En conjunto, estas transferencias a provincias y municipios muestran una caída relativa con respecto a las transferencias a empresas públicas y privadas, fondos fiduciarios y entes públicos y al exterior. Así es como en 2003 representaban el 71,2% de las transferencias, excluidas del análisis las jubilaciones, pensiones, ayudas sociales a personas, becas y las transferencias al sistema financiero, mientras que en 2012 ese valor se redujo al 22,4% (ver Gráfico 3.9 al inicio de esta sección). Las transferencias a gobiernos provinciales y municipales disminuyeron en términos relativos. El criterio de asignación fue crecientemente arbitrario: mientras que en 2003 las transferencias discrecionales representaban el 34% del total con ese destino, hacia 2012 esa relación fue del 62%. Fondos con destino a gobiernos provinciales y municipales Modificaciones en los gastos corrientes y de capital 18% Coparticipaciòn y leyes complementarias Transferencias a instituciones provincias y municipios 16% 14% 12% Fuera del presupuesto de la Administración Nacional (desde 2007) 10% 8% 6% 4% Clasificaciòn presupuestaria: Clasificaciòn AGN: Corrientes de capital Discrecionales No discrecionales 2% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Transf. corrientes a inst. provinciales y municipales Transf. de capital a inst. provinciales y municipales Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 44 Una década al cuidado de los fondos públicos Hacia el final de la década se constata que los recursos transferidos a gobiernos provinciales y municipales son de una magnitud similar a los destinados a un número reducido de empresas privadas. Distribución de las transferencias totales a gobiernos municipales 2003 2012 28% Municipios de la provincia de Buenos Aires Si bien la mayor parte de las transferencias fue destinada a los gobiernos provinciales, aquellas con destino a los gobiernos municipales crecieron a lo largo de la década a una tasa superior, en especial las transferencias a los municipios de la provincia de Buenos Aires. 36% Resto de municipios del paìs Distribución de transferencias entre gobiernos provinciales y municipales 100% 90% 72% 80% Resto de municipios del pais 70% 64% Municipios de la provincia de Buenos Aires Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión e informes de la AGN. 60% 50% Gobiernos provinciales Gobiernos municipales Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión e informes de la AGN. Entre las transferencias que el gobierno nacional realiza a las provincias del presupuesto de la Administración Nacional, existen algunas que en principio, no son discrecionales. Bajo esta categoría se incluyen los montos que el gobierno nacional debe transferir a las provincias para cubrir los déficit de las cajas previsionales provinciales –en cumplimiento de sucesivos pactos fiscales–, así como el Fondo de Incentivo Docente (FONID, determinado por la cantidad de docentes en cada provincia), y el Fondo Federal Solidario (FFS, distribuido con los mismos criterios que la coparticipación), entre otros fondos regulados en disposiciones y leyes. El caso de la provincia de Buenos Aires es particular. Hasta 2009, la gobernación provincial recibía la mayor parte de las transferencias, mientras que a partir de 2010, cerca del 80% de las transferencias son canalizadas directamente a sus municipios. El FFS, creado en 2009, representa una porción importante de las transferencias no discrecionales. De hecho, para 2010, 2011 y 2012, representó el 66%, 57% y 55%, respectivamente, del total de transferencias no discrecionales de la Nación a los gobiernos provinciales y municipales. 40% 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 45 Una década al cuidado de los fondos públicos En cambio hay otras transferencias que sí son más pasibles de discrecionalidad, sea en la definición del monto total o en su asignación geográfica, ya que ni su valor total ni su distribución están delineados en la regulación existente. Tal sería el caso, por ejemplo, del programa Techo Digno28, sobre el cual se realizó una auditoría específica de gestión (Resolución AGN 131/04). figuran algunas de las provincias de mayor nivel de pobreza. Es el caso de Formosa, Chaco o La Rioja. No obstante, sobresale el hecho de que Santa Cruz sea la segunda provincia que más transferencias discrecionales recibió, en pie de igualdad con Córdoba, mucho más poblada. Distribución de las transferencias por gobierno provincial. (acumulado 2003-2012) En el informe, se relatan los antecedentes de Techo Digno y se advierte la mayor discrecionalidad que aparece en la asignación de viviendas a partir de 2009, cuando el programa cambia de nombre y método de distribución29. CABA Bs. As. Catamarca Córdoba Corrientes Chaco Chubut Entre Ríos Formosa Jujuy La Pampa La Rioja Mendoza Misiones Neuquén Rio Negro Salta San Juan San Luis Santa Cruz Santa Fe S. del Estero Tucumán T. del Fuego No clasifica En 2003, el conjunto de las transferencias clasificadas en los informes de AGN como discrecionales representaban el 34% del total con destino a las gobernaciones provinciales y municipales, mientras que hacia 2012 esa relación fue del 62%. Evolución de las transferencias discrecionales y no discrecionales a gobiernos provinciales y municipales. En millones de pesos 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Transferencias discrecionales Transferencias no discrecionales Transferencias netas no discrecionales del FFS 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión e informes de la AGN. Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión e informes de la AGN. Analizando los datos de transferencias discrecionales acumuladas en los diez años, es evidente que algunas provincias fueron más beneficiadas que otras. Más allá de la provincia de Buenos Aires –la que más dinero recibió–, Incluso entre provincias similares, se presentan diferencias significativas. Por ejemplo, las transferencias realizadas a La Rioja fueron cinco veces más grandes que las que recibió Catamarca. La provincia de Formosa recibió más fondos que 28. Programa administrado por el Ministerio de Planificación orientado al desarrollo de infraestructura habitacional, por el cual se devengaron más de $2000 millones en 2012. 29. Originalmente, el programa presupuestario 26 “Desarrollo Urbano y Vivienda” incluía tres líneas de acción: FONAVI, Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica, y Acciones para Planes Federales de Vivienda. Las actividades buscaban “dar solución… en los centros poblacionales con más fuerte déficit de viviendas, con especial énfasis en la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI)”. Así funcionó hasta que se lo fraccionó en cinco nuevos programas presupuestarios, entre los que se incluyó el programa “Techo Digno”, creado en 2009. Este se basa no ya en parámetros preestablecidos como las NBI sino que se formalizó bajo el sistema de demanda libre, en el que cada jurisdicción puede atender sus necesidades habitacionales sin tener en cuenta el “cupo convencional”. 46 Una década al cuidado de los fondos públicos Misiones, a pesar de que la segunda tiene el doble de población y los indicadores sociales son similares. Las provincias de mayor tamaño poblacional presentan también diferencias. Por ejemplo, la provincia de Córdoba recibió en la década transferencias por el doble que Santa Fe. De hecho, esta última recibió mucho menos que la provincia del Chaco a pesar de las diferencias poblacionales. Debe indicarse que a pesar de que el Chaco tiene índices de pobreza mayores que Santa Fe, el número de pobres en la segunda es mucho mayor. Estos ejemplos ponen en entredicho los criterios que el Poder Ejecutivo aplica al decidir los destinos de las transferencias. Otro ejemplo: Santa Cruz recibió a lo largo de la década poco más de $9000 millones, mientras que otras provincias patagónicas recibieron mucho menos, como Chubut ($1900 millones), Neuquén ($1283 millones) o San Luis, que fue la que menos recibió, con tan solo $371 millones. Evolución de las transferencias discrecionales a gobiernos provinciales y municipales por provincia (en millones de pesos) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 CABA 331 504 611 347 138 380 676 336 720 830 4873 Buenos Aires 238 672 1837 2397 2196 2325 6833 5913 5495 5438 33344 Catamarca Córdoba Acumulado 28 65 74 109 126 72 109 126 228 327 1264 173 484 770 974 709 1135 1473 1793 800 530 8841 Corrientes 29 41 148 112 182 164 94 221 383 390 1764 Chaco 54 73 227 237 473 705 1016 1216 1558 2060 7619 1923 Chubut 30 38 126 231 208 369 347 179 194 201 Entre Ríos 69 133 214 286 383 313 713 846 1043 1129 5129 Formosa 38 95 168 189 188 326 360 1085 1448 1793 5690 34 63 130 218 246 341 662 489 558 742 3483 La Pampa 159 114 178 111 199 184 167 640 267 273 2292 La Rioja 214 222 356 421 396 517 774 926 1181 976 5983 Mendoza 41 55 138 200 220 287 453 436 471 539 2840 Jujuy Misiones 51 64 171 207 207 308 404 484 645 714 3255 Neuquén 31 54 43 87 76 113 168 227 160 322 1281 Río Negro 27 73 115 139 120 175 334 439 467 391 2280 Salta 37 42 103 199 231 222 411 430 347 604 2626 3159 San Juan 25 80 170 328 357 521 383 394 469 432 San Luis 16 24 30 24 32 11 21 45 61 107 371 Santa Cruz 70 97 211 496 1039 1455 1131 1485 2212 848 9044 330 294 412 619 313 457 354 452 528 437 4196 37 37 164 133 132 346 663 1192 865 1168 4737 Santa Fe Santiago del Estero Tucumán 40 84 168 288 489 619 892 1023 1144 1082 5829 Tierra del Fuego 14 11 41 85 84 82 210 187 139 205 1058 No clasificado Total 109 43 71 31 176 128 9 409 57 33 1066 2225 3462 6676 8468 8920 11555 18657 20973 21440 21571 123947 Fuente: Elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión e informes de la AGN. 47 Una década al cuidado de los fondos públicos El siguiente gráfico muestra que la evolución de las transferencias discrecionales no siempre fue lineal. La provincia de Santa Fe fue recibiendo un monto prácticamente decreciente en términos nominales, lo cual implica una fuerte caída en términos reales. Córdoba y Santa Cruz vieron aumentos en las transferencias, pero con una fuerte caída desde 2010 y 2011 respectivamente. Chaco es una de las provincias que recibió un aumento sostenido en las transferencias discrecionales. en millones de pesos 3000 situación: Formosa obtuvo $3383 por habitante, mientras que Misiones obtuvo $648. En la comparación entre transferencias discrecionales y no discrecionales, es notable que las últimas se distribuyen un poco más equitativamente que las primeras. Transferencias automáticas y discrecionales a gobiernos provinciales y municipales (en pesos por habitante, año 2012) Formosa Santa Cruz La Rioja Chaco T. del Fuego S. del Estero Jujuy Entre Rios Catamarca La Pampa Tucumán Misiones San Juan Río Negro Neuquén Salta Chubut Corrientes Buenos Aires Mendoza CABA San Luis Córdoba Santa Fe Evolución de las transferencias discrecionales a gobiernos provinciales seleccionados (en millones de pesos) 2500 2000 1500 1000 500 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Córdoba Santa Cruz Catamarca Chaco Santa Fe San Luis Santiago del Estero Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal e informes de la AGN. Si se analizan las transferencias discrecionales teniendo en cuenta la cantidad de habitantes para cada jurisdicción, resaltan algunas desigualdades en su distribución. Teniendo solo en cuenta los datos de transferencias discrecionales en 2012 (y la población del censo 2010), las provincias de Formosa y La Rioja recibieron entre 21 y 24 veces más transferencias discrecionales por habitante que Córdoba o Santa Fe. Incluso entre provincias de la misma región existen grandes diferencias. Por ejemplo, en la Patagonia, Santa Cruz recibió $3094 por habitante, mientras que Río Negro recibió $612 y Chubut $394. También en el Noreste se refleja esta 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 Transferencias discrecionales Transferencias no discrecionales Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión 2012 e informes de la AGN. Los datos de población son del Censo 2010 (de INDEC) para todas las jurisdicciones. 48 Una década al cuidado de los fondos públicos En el sistema presupuestario nacional prima el “presupuesto por programas”31 como esquema organizativo, y si bien se establece que la Cuenta de Inversión (a la hora de la rendición de cuentas) debe contener el grado de cumplimiento de las metas previstas en el Presupuesto32, las metas establecidas no sirven al propósito buscado33. El presupuesto por programas dificulta relacionar las metas físicas (lo producido) con lo financiero (el monto gastado, por ejemplo). Es decir, las cuotas presupuestarias se asignan con base en las categorías programáticas (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra), pero cada una de estas puede tener varias metas (un mismo programa incluye varias metas, p. ej., “congreso dictado”, “persona capacitada”, “certificado emitido”). Por lo tanto, es imposible vincular el monto para cada una de las metas de los programas. Cumplimiento de objetivos y metas Cerca del 80% de los programas presupuestarios tiene metas físicas, pero en la mayoría de ellos resulta imposible relacionar monto gastado con cantidad de bienes y servicios producidos. Esto impide un análisis sobre la razonabilidad de los costos. A lo largo del año, no hay información sobre el grado de ejecución de las metas físicas. Solo cuando ya se ha cerrado el año se puede verificar cuánto se cumplió con las metas físicas, a través de la Cuenta de Inversión. La Dirección Nacional de Vialidad (DNV) es uno de los pocos organismos que sí presenta el monto erogado junto a la meta física realizada. Se verifica allí que más de 60% de las metas no se alcanzan o no son ejecutadas, a pesar de que los recursos asignados se gastan en su totalidad. A modo de ejemplo, se presenta a continuación el cuadro que muestra el grado de cumplimiento de las metas del programa “Prevención, asistencia, control y lucha contra la drogadicción” de la Cuenta de Inversión de 2012. Los bienes producidos y servicios prestados por las instituciones públicas pueden ser cuantificables. Establecer metas y objetivos medibles acerca de estos bienes y servicios sirve para el análisis, control y evaluación de la ejecución presupuestaria, a la vez que debería enriquecer la toma de decisiones de políticas públicas. Metas ejecutadas del Programa “Prevención, asistencia, control y lucha contra la drogadicción” de la Presidencia de la Nación Las metas físicas deberían ser una parte importante en el proceso presupuestario, y necesarias para una buena planificación y su posterior evaluación, en la Administración Pública de la Argentina están ausentes, disociadas o bien no diseñadas apropiadamente para ese fin. Crédito final % ejec. $ 90.211.793 95 Gasto devengado $ 85.728.004 El órgano responsable de evaluar la ejecución física y financiera de los presupuestos de los distintos organismos de la Administración Nacional es la Oficina Nacional de Presupuesto. Al cierre de cada ejercicio debe preparar un resumen anual sobre el cumplimiento y los desvíos de las metas físicas y financieras establecidas30. 30. 31. 32. 33. Tipo de producción: Unidad de Programa Meta bienes o servicios medida anual ejec. Organizaciòn de congresos y seminarios Congreso organizado Capacitaciòn integrantes fuerzas de seguridad 12 % ejec. 11 91,70 Persona capacitada 1500 2222 148,10 Control de empresas importadoras/ exportadoras de precursores quìmicos Certificado expedido 10000 8265 82,70 Fomento de actividades de prevenciòn de adicciones Jornada de capacitaciòn 350 237 67,70 Asistencia financiera integral a drogadependientes Paciente asistido 750 844 112,50 Fuente: Cuenta de Inversión 2012. Ley 24.156, arts. 44 y 45. Reglamentación del art. 12 de la Ley 24.156 según Decreto 2662/92 Ley 24.156, art. 95. El art. 34 de la Ley 24.156 se refiere a la “ejecución física”. 49 Una década al cuidado de los fondos públicos Como se advierte, en este cuadro no hay una adecuada exposición que permita relacionar la información física y la información financiera de las metas; se expone el monto presupuestado total ($90,2 millones) pero no cuánto de ese dinero estaba destinado a cada uno de los cinco programas del ejercicio. Ello impide conocer si los programas se realizaron utilizando los recursos previstos y además imposibilita la comparación de los costos erogados con los precios de mercado. Esta deficiente exposición de la información es generalizada en la Cuenta de Inversión para todos los programas a excepción de los de la Dirección Nacional de Vialidad, que se explica más adelante. Como consecuencia es imposible individualizar el gasto incurrido por meta física en prácticamente la totalidad de los programas. La AGN recomendó en varias oportunidades que la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) instrumente procedimientos que permitan relacionar la ejecución física de las metas con la ejecución financiera del Presupuesto. En razón de ello, en 2012 la ONP dictó la Circular 1, que establece que “la programación y reprogramación de cuotas de compromiso y devengado deberán estar acompañadas de la identificación de las metas, avance de proyectos y obras y otros indicadores de gestión del período, que estén directamente relacionados con los gastos propuestos”. La Circular responde satisfactoriamente y en forma directa a la recomendación de la AGN, aunque la vigencia está acotada solo a 2012. Debiera extenderse a todos los ejercicios futuros. En cuanto al aspecto normativo y de registro de información, las falencias centrales detectadas por la AGN incluyen: • Además, este seguimiento trimestral contiene una gran cantidad de datos provisorios34. • La creación de los Centros de Coordinación de Información Física (Decreto 1344/07) nunca se efectivizó. En el mecanismo actual de recolección y análisis de información hay carencias en cuando a su oportunidad, representatividad, verosimilitud, confiabilidad y objetividad. El Sistema de Información Financiera (SIDIF) tampoco presenta información sobre metas físicas, lo cual dificulta realizar un seguimiento del grado de ejecución a lo largo del año. Cantidad de programas con metas Las mencionadas dificultades se suman a que, a pesar de los 18 años transcurridos desde que se aplica el sistema de presupuesto por programas, continúa habiendo un significativo número de programas sin metas. En 2012, el 20% de los programas, es decir, uno de cada cinco, no tenía metas consignadas Programas totales y con metas 2003-2012 400 90% 350 88% 300 86% 250 84% 200 82% 150 80% 100 78% 50 76% 0 74% • Entre 2003 y 2006, la AGN observó que la Dirección de Evaluación Presupuestaria realiza un seguimiento trimestral basado exclusivamente en la información remitida por los distintos organismos (Servicios Administrativos Financieros o SAF) sin verificar su validez. No hay una sistematización de los controles. De esta manera los incumplimientos pueden pasar inadvertidos. 34. 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Programas totales Programas con metas físicas Porcentaje de programas con metas Fuente: Elaboración propia según datos de los informes de la AGN sobre la Cuenta de Inversión. Ver las publicaciones de la Oficina Nacional de Presupuesto en www.mecon.gov.ar/onp 50 Una década al cuidado de los fondos públicos El caso de la Dirección Nacional de Vialidad surge que su ejecución financiera durante el período 20042012 fue total (100%), mientras que el porcentaje de ejecución física fue inferior al 50% en la mayoría de los años, existiendo períodos en que no hubo ejecución física. Uno de los pocos casos que permite analizar con mayor detalle la ejecución de metas físicas es el de la Dirección Nacional de Vialidad. Algunos de sus programas incluyen subprogramas y estos a su vez tienen una sola meta, por lo que es posible determinar el crédito asignado y vincularlo con la ejecución de las metas. Resulta aconsejable que esto sea implementado en todos los organismos de la Administración Pública. Ejecución de metas financieras y físicas del programa “Mejoramiento y reconstrucción de puentes” 160% 140% 120% Entre 2003 y 2012, el porcentaje de metas no alcanzadas y no ejecutadas supera el 60%, con un valor máximo en 2008 equivalente al 76,2%. 100% 80% Evolución de la ejecución físicas de metas de la Dirección Nacional de Vialidad 60% 40% 100% 20% 90% 0% 80% 2004 70% 2006 2007 Ejecución financiera 60% 2008 2009 2010 2011 2012 Ejecución física Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. 50% Nota: Esta meta no fue contemplada en 2003. 40% En palabras simples, en cada año se ejecutó casi la totalidad del crédito asignado, pero solo se cumplió con un porcentaje muy variable de las metas físicas. En particular se destacan los años 2005, 2006 y 2007, en los que se utilizó el dinero otorgado, pero no se cumplió nada de lo previsto. La imposibilidad de evaluar el cumplimiento de metas y objetivos ha llevado a la AGN a emitir dictámenes adversos en este acápite en los diez años analizados en este informe. 30% 20% 10% 0% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 No ejecutado Metas superadas Metas no alcanzadas Ejecutado al 100% Fuente: Elaboración propia según datos de la Cuenta de Inversión de cada ejercicio fiscal. Del análisis de la ejecución físico-financiera del caso específico de la meta “Mejoramiento y reconstrucción de puentes”35 35. 2005 Programa 22, subprograma 6, de la Dirección Nacional de Vialidad. 51 Una década al cuidado de los fondos públicos Solidario, conformado con el 30% de las retenciones a la soja y derivados y distribuido a provincias y municipios para que estos realicen inversiones. Proyectos de inversión pública La Ley 24.35436, de Inversión Pública Nacional –sancionada en 1994 en consonancia con la reestructuración de la Administración Financiera Nacional–, es la principal herramienta con la que cuentan el Gobierno Nacional y sus dependencias para guiar sus acciones en materia de inversión pública. Los principales sistemas y procedimientos que establece son: El tratamiento de los proyectos de inversión presenta varias debilidades, tanto metodológicas –mediante la elusión de vías formales de aprobación– como de registro –con la resultante exposición de un resultado económico mejorado con respecto al real. Por otra parte, el Banco de Proyectos de Inversión (BAPIN), una poderosa herramienta, se encuentra subutilizado, ya que presenta información incompleta. Todo esto atenta contra un adecuado análisis y seguimiento. • Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP). Objetivos básicos: 1) elaborar un inventario actualizado de los proyectos de inversión del Estado y 2) gestionar el Plan Nacional de Inversiones Públicas (PNIP), que detalla anualmente los proyectos de inversión de cada Ley de Presupuesto. La inversión pública es una de las formas –quizá la más visible– en que el Estado transforma los recursos recaudados en capital para la población, que resulta crucial para el desarrollo económico y social a mediano y largo plazo. • Dirección Nacional de Inversión Pública y Financiamiento de Proyectos (DNIP). Dependiente del Ministerio de Economía, es la autoridad de aplicación responsable de proveer información adecuada, oportuna y confiable sobre el comportamiento financiero y sustantivo de las inversiones públicas. De esta manera, posibilita el seguimiento de los proyectos de inversión individualmente y del plan de inversiones públicas en forma agregada. En términos legales, se denomina inversión pública a “la aplicación de recursos en todo tipo de bienes y actividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el Sector Público, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o prestadora de servicios” (Ley 24.354, de Sistema Nacional de Inversiones Públicas). La inversión que realiza el sector público reviste particular importancia dado que posibilita un conjunto de prestaciones indispensables para el desarrollo de las actividades productivas y para el bienestar general, en especial en materia de infraestructura básica de servicios (vialidad, sistemas de agua y saneamiento, salud, educación, transporte, energía, etc.). En todo proyecto que se incorpore al plan y, por ende, al proyecto de Presupuesto nacional, debe intervenir la DNIP antes de iniciarse su ejecución. Este control es metodológico, no emite opinión sobre la pertinencia de llevar adelante el proyecto en cuestión, ya que esa es potestad del organismo iniciador. La intervención se materializa a través de un dictamen y es obligatoria para todos los proyectos cuyo monto supere el 1 por mil del monto total de inversión pública nacional del año anterior . En términos presupuestarios, la inversión se compone de la inversión real directa que hace el Estado Nacional y las transferencias de capital. Estas últimas implican que la inversión la ejecutan terceros, particularmente gobiernos provinciales o municipales. Tal es el caso del Fondo Federal 36. 37. En 2012, siguiendo estas pautas, todo proyecto de más de $50 millones hubiera requerido dictamen de la DNIP37. Ley 24.354, art. 11. El valor fue fijado en la Resolución 125/12. 52 Una década al cuidado de los fondos públicos el nuevo sistema redujo el nivel de análisis: el BAPIN II no registra el grado de avance físico de los proyectos de inversión, lo que impide realizar un correcto seguimiento de los proyectos y un adecuado control de la información. Peor aún es la situación de las transferencias de capital, ya que el BAPIN II tiene un registro menos detallado sobre estas obras, a cargo de terceros, primordialmente gobiernos provinciales y municipales. Permanecen sin identificar así las obras realizadas mediante transferencias de capital, las cuales representan una porción mayoritaria y creciente de la inversión del Estado. Se presentaron 473 proyectos que superaban ese monto, totalizando $80.251 millones. De estos, solo 59 tuvieron dictamen. Esto implica que solo un 12,5% de los proyectos (en pesos, un 13,6%) sobre los que correspondía dictaminar tuvieron efectivamente el dictamen. A continuación se presenta la evolución desde 2008 de los proyectos dictaminados por la DNIP y se los pondera respecto del total de proyectos identificados que requirieron intervención. El inventario de proyectos de inversión pública actual no registra el grado de avance ni identifica las obras realizadas por terceros con fondos originados en transferencias de capital. Evolución de los Proyectos con Dictamen de la DNIP Proyectos que requirieron intervenciòn Año Q (a) Monto (en millones) Proyectos con dictamen Q (a) %(b/a) Posteriormente, la DNIP continuó desarrollando de una nueva versión del sistema BAPIN (III) y, durante el ejercicio 2012 realizó una prueba piloto en conjunto con la Dirección de Inversión Pública de la Provincia de Buenos Aires para testear las funcionalidades y realizar ajustes. Ello permitió incorporar al sistema varios organismos del gobierno y una cantidad numerosa de municipios. Sería recomendable profundizar el BAPIN III y extenderlo a los ejercicios venideros. Si bien el sistema es robusto y ha sido evaluado positivamente desde la perspectiva de sus funcionalidades, está subutilizado debido a los pocos datos que allí se ingresan. Monto (en millones) 2008 501 $ 51.044 45 $ 6.589 9,0% 2009 503 $ 44.353 74 $ 10.410 14,7% 2010 478 $ 58.174 63 $ 7.633 13,2% 2011 587 $ 72.464 69 $ 8.193 11,8% 2012 473 $ 80.251 59 $ 10.933 12,5% Fuente: Elaboración propia en base a información de la DNIP. Banco de Proyectos de Inversión Pública Programa de Inversiones Prioritarias Como ya vimos, la DNIP debe llevar adelante y mantener actualizado un inventario. Con tal fin, se creó en 1995 el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN)38, cuya función es mantener y actualizar permanentemente el inventario de los proyectos de inversión pública. El Programa de Inversiones Prioritarias (PIP) se incluyó por primera vez en la Ley de Presupuesto de 201039 por solicitud del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. Se trata de un conjunto de proyectos “para el desarrollo del transporte, la generación y provisión de energía, el desarrollo de la infraestructura educativa, ambiental y la cobertura de viviendas sociales” que “serán tratados como adelantos a proveedores y contratistas hasta su finalización”, y financiados mediante emisión de deuda pública. A fines de 2002, la Secretaría de Política Económica decidió implementar el BAPIN II, que aporta información más integrada sobre proyectos de inversión. En la práctica, 38. 39. Decreto 720/95, art. 3. Ley 26.546, art. 17 (2010), y Decreto 949/10. 53 Una década al cuidado de los fondos públicos El tratamiento de estos proyectos de inversión considerados prioritarios por el Poder Ejecutivo elude los procesos habituales requeridos por la Ley de Inversión Pública, específicamente la norma que requiere la intervención de la Secretaría de Política Económica mediante dictamen de la DNIP. Si bien los proyectos de inversión prioritaria fueron propuestos dentro de la Ley de Presupuesto de 2010, se decretó su prórroga en 2011 y se autorizaron las operaciones financieras necesarias para su continuidad40. Mientras que “arriba de la línea” se registran ingresos y gastos, “debajo de la línea” se exponen las variaciones de activos y pasivos. El resultado del ejercicio del año (superávit o déficit) surge de la diferencia entre ingresos y egresos, es decir, “arriba de la línea”. Si bien la inversión pública es un tipo de gasto público, en rigor se trata de un activo en potencia, es decir, transcurrido el tiempo que requiere realizar una determinada obra pública, el Estado habrá adquirido un activo (una escuela, una represa, un camino, etc.). ¿Cómo se registran, entonces, los pagos que se van realizando para financiar esas obras? En la Ley de Presupuesto de 2012 no hay una identificación expresa del PIP, pero sí hay artículos que habilitan su financiamiento, que terminó dándose por sentado en el Presupuesto. Cuando la AGN pidió información sobre la ejecución y el detalle de las obras, la Secretaría de Hacienda de la Nación informó que no era posible identificar plenamente los proyectos del PIP. Las obras públicas se deberían registrar como gastos de capital (o en bienes de uso en la clasificación por objeto) en la medida en que estén devengadas, arriba de la línea. Pero estas obras en la práctica, son tratadas como activos financieros hasta que se concluyen, y los pagos realizados se imputan “debajo de la línea” como “Adelantos a proveedores y contratistas”. Solo después de finalizadas aparecen como gastos de capital, “arriba de la línea”. Algunas obras que integran el PIP están a cargo de empresas públicas, razón por la cual no se reflejan en la estructura programática del Presupuesto de la Administración Nacional, de manera que quedan excluidas del sistema de seguimiento físico y de la rendición anual de la Cuenta de Inversión. Esta metodología implica que el resultado económicofinanciero del ejercicio no es estrictamente el que se presenta, porque esa magnitud registrada como “Adelantos a proveedores y contratistas” distorsiona el resultado. Esta situación se puede perpetuar en el tiempo durante muchos años, generando una diferencia considerable. En el siguiente cuadro se detalla la información brindada por la DNIP sobre la jurisdicción y el SAF al que pertenecen las obras prioritarias, el número de registro en el sistema BAPIN II, apertura programática, el estado del dictamen, la ejecución y el ingreso al PNIP durante el ejercicio fiscal 2012. En síntesis, los informes de la AGN sobre proyectos de inversión han presentado dictámenes favorables con salvedades. Estas salvedades se fundamentan en que en el BAPIN los proyectos de inversión están registrados de manera incompleta y en la imposibilidad de monitorear el avance físico de las obras. Además, ciertos proyectos eluden la intervención de la DNIP, y registrarlos como adelanto a proveedores distorsiona el resultado fiscal del ejercicio. En un rubro tan importante como las inversiones públicas, urge mejorar las condiciones de control. Es de destacar que la mayoría de las obras son extrapresupuestarias, muchas no están registradas en el BAPIN y eluden la necesidad de dictamen contenida en la Ley de Inversión Pública Nacional. Adicionalmente, hay una distorsión que surge de la forma en que se tratan estas inversiones prioritarias en los estados contables de la Administración Pública, ya que mientras están en ejecución se las registra como “Adelantos a proveedores” y durante ese tiempo no aparecen como gastos, creando la ilusión de un mejor resultado fiscal. 40. Decreto 2054/10. 54 Una década al cuidado de los fondos públicos Análisis de los proyectos incluidos en el Programa de Inversiones Prioritarias (PIP) Proyectos Jurisdicción SAF Nestor Kirchner - Jorge Cepernic Condor Cliff Barrancosa (complejo hidroeléctrico) Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 354-MPFIYS Reg. BAPIN 50784 Apertura programática 52391523845238752390 Extrapresupuestario Plan Director de Obras Ministerio de de Aguas y Saneamiento Planificación SA Federal, Inv. Pública y Servicios 753-AYSA Construcción del Sistema Ministerio de Satelital Argentino Planificación ARSAT I-II Federal, Inv. Pública y Servicios Adquisición de material Ministerio del ferroviario, tractivo y Interios y rodante a la República Transporte Popular de China 754-AR-SAT SA 46387 Central A Carbón Río Turbio y obras complementarias Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 721Yacimientos Río Turbio Barragán Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 510-ENARSA Extrapresupuestario Brigadier López Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 510-ENARSA Extrapresupuestario Carem Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 105-Comisión 30251 Nacional de Energía Atómica Proyecto 5 Obra 51 Prolongación Vida Ministerio de Central Atómica Embalse Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios Obras y adquisición de Ministerio de materiales e insumos Planificación para la puesta en Federal, Inv. funcionamiento de Pública y Atucha II Servicios Azud de derivación sobre Ministerio de el Río Salado Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios Túnel de Agua Negra Ministerio de Planificación Federal, Inv. Pública y Servicios 794-NASA 30768 Extrapresupuestario 795-NASA 30770 Extrapresupuestario Polo Industrial Ministerio de Petroquímico y Polo de Defensa Producción de Amoníaco 451-Dirección General de Fabricaciones Militares Torre del Bicentenario Torre única de comunicaciones Obras de infraestructura energética-Ampliación gasoductos y redes de distribución 325-Secretaría de Transporte 354-Dirección Nacional de Arquitectura Extrapresupuestario 3961157564575665757257992 49851 Extrapresupuestario 51022 Proyecto 51 Obra 51 Dictamen PNP 12/2012 Aprobado con observaciones 20132015 24/2009 Aprobado Ejecución Comentarios sobre los proyectos Cuenta con informe técnico 20/2012 - En el diseño del proyecto definitivo que surja de la licitación deberán tenerse en cuenta las observaciones vertidas en los estudios ambientales. En la página de la secretaría de política económica figura un PNIP posterior al que fue informado La DNIP dictaminó por la solitud del préstamo CAF para financiar obras del plan director. En la página de la secretaría de política económica no figura bajo el N°52384, ya que los préstamos no se informan. El tendido de fibra óptica no está informado en el BAPIN. En la página figura inicio ejecución 2006. No ingresado en el PNIP 2012-2014 20092011 No se presentaropn las obras para dictaminar 24/2010 Aprobado 20102012 El BAPIN 49851 corresponde a obras complementarias: adquisición de Frentes Largos Completos YCRT $ 33,8 millones Solicitud intervención Fondo de Garantía y Sustentabilidad (ANSES) Solicitud intervención Fondo de Garantía y Sustentabilidad (ANSES) Dictamen N7/2008 Aprobado con observaciones Sin dictamen ENARSA no carga en Bapin ENARSA no carga en Bapin Falta presentar el estado de avance del estudio de impacto ambiental y la intervención de las autoridades ambientales competentes. Ratificar o rectificar los beneficions obtenidos por el proyecto respecto de las exportaciones relacionadas BAPIN desactualizado 354Subsecretaría de Recursos Hídricos 604-Dirección Nacional de Vialidad 56251 El organismo debe presentar estudio impacto ambiental y certificación de la intervención de la autoridad ambiental competente No se pueden identificar las obras por falta de información 54250 Chiuidos, Los Blancos y Punta Negra Central Atucha III No se encuentra registrado en BAPIN No se encuentra registrado en BAPIN 55 Una década al cuidado de los fondos públicos El 31 de diciembre de cada año cierra el ejercicio fiscal. Para esa fecha, la Contaduría General de la Nación debe centralizar toda la información sobre ingresos, gastos y variaciones patrimoniales de cada una de las dependencias de la Administración Nacional. Contribuciones al Tesoro Nacional y remanentes En los cuadros de contribuciones y remanentes que se exponen en la Cuenta de Inversión, persisten errores conceptuales que han sido objetados por la AGN. Entre otras irregularidades, se informan saldos pendientes de larga data que debieran regularizarse para valuarlos de manera realista. El análisis de esa información lo realiza la Oficina Nacional de Presupuesto y forma parte de la Cuenta de Inversión de cada año41. En el ejercicio 2012, de un total de 232 entidades del Sector Público Nacional no Financiero, 120 presentaron en término la información requerida por la Secretaría de Hacienda para la elaboración de la Cuenta de Inversión, 81 entidades la presentaron fuera de término y 31 no las presentaron. Es decir que aproximadamente la mitad no cumple el requerimiento de enviar su información contable o lo hace fuera de término. Hasta 1999, la Contaduría elaboraba un anexo donde resumía el resultado de las verificaciones efectuadas para asegurar la razonabilidad de los informes y los estados presupuestarios, financieros y contables presentados por las jurisdicciones y entidades de la Administración Nacional. Además, informaba las inconsistencias detectadas en la ejecución de gastos y recursos presupuestarios. A partir del ejercicio 1999 se discontinuó la presentación de ese anexo. En su reemplazo, actualmente se selecciona una muestra y es la propia AGN la que verifica si los entes cumplen en remitir esta información. Se denomina contribuciones a los aportes que deben realizar las jurisdicciones y entidades del Sector Público Nacional al Tesoro Nacional, provenientes de las utilidades obtenidas de su gestión. Por su parte, se denomina remanentes al excedente financiero, producto de la diferencia entre el monto total de los ingresos percibidos y el monto de gastos devengados durante el ejercicio para la misma fuente de financiamiento. La Cuenta de Inversión informa las contribuciones y remanentes en donde se exponen los saldos pendientes de ingreso al Tesoro, la condonación por la Secretaría de Hacienda de deudas de aquellos organismos que lo solicitan y los remanentes de fondos del ejercicio anterior. La observación recurrente en los informes de AGN es que en este renglón se incluyen saldos de contribuciones y remanentes pendientes de ingreso al Tesoro de considerable antigüedad, no regularizados. Del total de entidades públicas que debían remitir su información presupuestaria y contable a la Secretaría de Hacienda para la elaboración de la Cuenta de Inversión 2012, 35% lo hicieron fuera de término y 13% no presentaron nada. Cumplimiento de la resolución de cierre Como resultado de esta labor de auditoría, se detectó un error de procedimiento administrativo: la Contaduría exige información de cierre únicamente a las entidades que cuentan con crédito presupuestario para ese año. Esta falencia podría estar omitiendo variaciones patrimoniales, especialmente las ocurridas en entidades que no contaron con presupuesto en algún año. La Contaduría General de la Nación dejó de elaborar el anexo donde se informa el cumplimiento de la resolución de cierre. Además, solo exige esta información a los organismos que cuentan con presupuesto, A esto se suma que muchos organismos no envían la información contable a tiempo, lo cual dificulta un análisis pormenorizado de la situación contable y patrimonial del Estado. 41. Ley de Administración Financiera, art. 43. 56 Una década al cuidado de los fondos públicos bienes de uso, ausencia de inventarios, inconsistencias en la consolidación de activos y pasivos de entes y organismos de la Administración Nacional, incertidumbre en la valuación y recupero de diversos créditos y la inadecuada medición del pasivo de la ANSES. Se suman innumerables salvedades y limitaciones descriptas por la AGN, de las cuales se destaca la incertidumbre sobre la deuda pública externa no reestructurada (“holdouts”), agravada por el fallo Griesa de 2014. Temas destacados sobre Estados Contables El Balance General de los Estados Contables42 de la Administración Central, con un detalle de los activos y los pasivos, así como del patrimonio neto, fue presentado por primera vez en la Cuenta de Inversión de 1998 como parte de la instrumentación definitiva de la Ley de Administración Financiera. Fuera de estos grandes temas, hay otras críticas a la contabilidad de la Administración Nacional en partidas menos cuantiosas del patrimonio. La Contaduría General de la Nación fue designada por esa Ley como órgano rector del sistema de contabilidad gubernamental y en función de sus atribuciones dictó los “Principios de Contabilidad y Normas Generales y Particulares de Contabilidad para el Sector Público Nacional”. Las observaciones de la AGN señalan las imprecisiones acerca de la real recuperabilidad de los créditos (casi el 20% del activo), de los bienes de uso, en especial por la falta de finalización del inventario integral de los inmuebles del Estado y su tasación (5% del activo); la mecánica utilizada en Disponibilidades (5% del activo) para determinar ciertos saldos que lo componen, los saldos de los fondos fiduciarios (2% del activo) por ausencia o deficiencia en sus Estados Contables, la antigüedad e inmovilización de saldos de activos y pasivos a asignar (1% del activo y 0,2 % del pasivo), entre otros. A partir de ese momento, y a diferencia del sistema anterior, la contabilidad gubernamental quedó definida como un sistema común, único, uniforme y aplicable a todos los organismos del sector público nacional. La AGN ha mantenido abstención de opinión sobre los Estados Contables con carácter casi permanente, principalmente por inconsistencias en la consolidación de activos y pasivos, errores y omisiones significativas en el registro de bienes de uso, ausencia de inventarios e inadecuada medición del pasivo de la ANSES. La evolución patrimonial de la Administración Central en el período 2003-2012 –es decir, el contexto en el que se dan estas observaciones– muestra que el Patrimonio Neto se mantuvo en valores negativos. El activo aumentó en valores absolutos prácticamente en la misma medida que el pasivo. En cada uno de los rubros que componen el Balance General, la AGN ha formulado procedimientos para auditar una muestra, teniendo en cuenta su importancia porcentual. En porcentaje, el aumento fue mucho más significativo para el activo, que alcanzó un 467% como consecuencia del traspaso de los ahorros que antes estaban en las AFJP, al Fondo de Garantía de Sustentabilidad, en el patrimonio de ANSES. En cuanto al comportamiento del pasivo, si bien también experimentó un aumento del 103%, fue mucho menor que el activo, siempre hablando en términos porcentuales. La AGN ha mantenido abstención de opinión sobre los Estados Contables con carácter casi permanente43. Durante la mayor parte del período analizado, este dictamen arrastró a toda la Cuenta de Inversión. A partir de 2009, con la instrumentación de dos informes separados, la abstención se refirió exclusivamente a los Estados Contables. Las razones por las cuales la AGN no ha podido formular una opinión, ni favorable ni adversa, sobre los Estados Contables residen principalmente en insuficiencias en el registro de los 42. Los Estados Contables están compuestos por el Balance General, el Estado de Recursos y Gastos Corrientes, el Estado de Origen y Aplicación de Fondos y el Estado de Evolución del Patrimonio Neto, con las Notas a los Estados Contables y los Anexos relacionados con Bienes de Uso y con los Patrimonios Netos de las entidades del Sector Público Nacional y Aportes a Organismos Internacionales. 43. En los informes de Cuenta de Inversión 2011 y 2012, la minoría en el Colegio de Auditores mantuvo el dictamen con abstención –como en años anteriores–, pero la mayoría oficialista la aprobó. Al hacerlo, esa mayoría ignoró severas deficiencias en el balance de la ANSES así como la incertidumbre sobre el monto de la deuda pública. 57 Una década al cuidado de los fondos públicos Balance general de la Administracion Central Evolucion 2003-2012 (en millones de pesos) ACTIVOS INCOMPLETOS Y DESACTUALIZADOS 1.200.000 1.000.000 Dos temas referidos a activos han sido razón de que la AGN se abstuviera de opinar sobre los Estados Contables a lo largo del tiempo y –a pesar de algunas mejoras implementadas– persisten en 2012. Por un lado, la imposibilidad de conocer el valor de los Bienes de Uso del Estado, dado que no hay un inventario completo adecuadamente valuado. En segundo lugar, la diferencia de criterios de valuación provoca distorsiones en el Patrimonio Neto, y esto es particularmente significativo con respecto a títulos públicos que la ANSES tiene entre sus activos. Otras observaciones se refieren a inconsistencias y omisiones, problemas de exposición en varios de los rubros del activo, así como falta de documentación respaldatoria, ausencia de mecanismos de control e incumplimientos de presentación de la información en tiempo y forma. 800.000 600.000 400.000 200.000 0 2003 -200.000 2012 -400.000 Activo Pasivo Patrimonio neto Fuente: Cuentas de Inversión 2003-2012. A continuación se exponen los comentarios y observaciones más relevantes sobre los Estados Contables en las Cuentas de Inversión. Para ello, se informa por rubro, tomando como referencia el año 2012. El activo total al 31 de diciembre de 2012 alcanzó la suma de $696.880 millones, del cual 6% eran activos corrientes y 94%, activos no corrientes. En el siguiente cuadro se exponen en forma sintética los rubros del activo: Si bien hubo avances, algunas observaciones se mantienen prácticamente iguales desde que se emitió el primer estado contable, allá por el año 1998. Activos en millones de pesos Activo Corriente Disponibilidades Inversiones a corto plazo Créditos a corto plazo Bienes de Cambio Otros Activos a Asignar 41.054 34.606 4,97% 244 0,04% 5.342 0,77% 856 0,12% 6 0,001% Activo No Corriente Inversiones a largo plazo Créditos a largo plazo Bienes de Uso Bienes Inmateriales Aportes y Participaciones de Capital Otros Activos a Asignar Total Activo 6% 655.825 94% 781 0,11% 165.350 23,73% 34.366 4,93% 76 0,01% 447.065 64,15% 8.187 1,17% 696.880 100% Fuente: Cuenta de Inversión 2012. 58 Una década al cuidado de los fondos públicos • las condiciones aplicables a la tarifa, • la deuda con el Gobierno Argentino, • la compensación por territorio inundado y • la integración del capital. Disponibilidades El rubro Disponibilidades está integrado por los saldos de las cuentas bancarias operadas por la Tesorería General de la Nación, los saldos de los Fondos Rotatorios y Cajas Chicas de los Servicios Administrativos de la Administración Central, los saldos bancarios de los Servicios Administrativos que no se han adherido al Sistema de la Cuenta Única del Tesoro y los fondos correspondientes a las Unidades Ejecutoras de Préstamos Externos (UEPEX). 2. Créditos antiguos incobrables o de cobrabilidad dudosa que se mantienen registrados en “Cuentas a Cobrar”. Se trata de créditos de antigüedad significativa, que no han experimentado variación alguna en los sucesivos ejercicios y sobre los cuales no se advierten acciones para obtener su recupero o regularización definitiva. Es el caso de los créditos atribuidos a la ANSES, créditos a provincias (por rescate de LECOP y Bonos del Tesoro), Dirección General de Fabricaciones Militares, Provincia de Misiones, Créditos por Privatizaciones y los que se incluyen bajo la denominación de “Otros”. Tanto en el crédito de la ANSES como en el de la Dirección General de Fabricaciones Militares, se debieron realizar ajustes de eliminación de créditos y deudas recíprocas, y de cualquier otra transacción u operación en forma previa a su consolidación. Otro crédito que integra esta categoría –desde 1998– es un supuesto saldo a cobrar de $1024 millones que debería pagar PARQUES INTERAMA S.A. (sociedad fallida y quebrada). En realidad, ese supuesto saldo a cobrar debe registrarse como pérdida, ya que la Corte Suprema rechazó la demanda del Estado. El 26% de los SAF no están integrados a la Cuenta Única del Tesoro, razón por la cual el cálculo de sus disponibilidades se hace por diferencia entre el saldo de la cuenta contable Bancos y el saldo de las cuentas bancarias administradas por la Tesorería General de la Nación. Esta situación, vigente desde 1998, implicó en el ejercicio 2012 que un 1,25% del activo no esté sujeto a ningún tipo de control o conciliación de saldos por la Contaduría General de la Nación. Créditos a cobrar El rubro Créditos a Cobrar a largo plazo es el segundo más representativo en términos porcentuales del activo total, luego de aportes y participaciones de capital. Se reiteran históricamente comentarios y observaciones sobre una serie de Cuentas a Cobrar, íitem que en total sumó $136.648 millones en 2012 y representó el 83% del total de Créditos a largo plazo. A continuación se mencionan algunas de ellas. 3. Fondos fiduciarios sin balance o con información incompleta. Algunos de estos fondos omiten la presentación de Estados Contables año tras año. Por otra parte, los Estados Contables de las entidades fiduciarias cuyo agente fiduciario es el Banco Nación no están respaldados por auditores externos. Hay otros Fondos, como Infraestructura Hídrica y Recursos de Tasa de Gas Oil y Recursos de Tasas Viales, que, si bien presentan balance, no informan quiénes son sus acreedores financieros. En general, no se exponen créditos de la ANSES con respecto a los fondos, que posibilitarían su consolidación al ser deudor y acreedor integrante del sector público. 1. Deuda de la Entidad Binacional Yacyretá con el Estado Nacional. La situación de la deuda de la entidad con el Estado Nacional presenta incertidumbres muy importantes. El último Estado Contable de la entidad que auditó la AGN, cerrado al 30/06/2011, mereció un dictamen con abstención de opinión fundado en: • el efecto significativo que representan los asuntos sobre los cuales las Altas Partes Contratantes no se han definido aún. 59 Una década al cuidado de los fondos públicos Con respecto a los Créditos a Cobrar a corto plazo –conformados en un 79% por Cuentas a Cobrar– de los cuales $2007 millones corresponden a aplicaciones financieras del servicio de la deuda pública por la emisión de órdenes de pago a acreedores externos, para los vencimientos del ejercicio siguiente. Las demás subcuentas representan valores menos significativos. Bienes de uso En 1992, la Ley de Administración Financiera ordenaba al Poder Ejecutivo proponer un sistema que organizase la administración de los bienes del Estado. Y en 1999 se inició un proceso de valuación de los bienes de uso de la Administración Nacional. A pesar de los años transcurridos, este proceso está muy lejos de concluirse. En ninguno de los informes de la década la AGN ha podido dictaminar favorablemente acerca de los bienes de uso. Se mantienen registrados créditos de larga data, en algunos casos con certeza de incobrabilidad y otros con fuertes presunciones en el mismo sentido. En los balances de la Cuenta de Inversión, los bienes de uso representan un 5% del activo (en 2012). Están constituidos por bienes inmuebles (por ej., edificios y terrenos), bienes muebles (maquinaria, computadoras y equipo militar, entre otros) y otros bienes de uso (que incluyen bienes entregados en concesión a empresas privatizadas). Sobre cada uno de estos ítem, los sucesivos informes de la AGN han expresado críticas, significativas a tal punto que no le permiten asegurar que el valor mostrado en las Cuentas de Inversión refleje la verdadera valuación de los bienes de uso en el sector público (tanto de la Administración Central como de los organismos descentralizados). Aún se mantienen registrados como anticipos los pagos de los certificados de obra de la Central Termoeléctrica de Río Turbio en Santa Cruz que se vienen realizando desde 2007. Para su correcta exposición, este activo debería ser clasificado –dependiendo de su estado de avance– como Obras en Proceso o como Bien de Uso. En Documentos a Cobrar se encuentran registrados $42,5 millones de la acreencia que el Estado Nacional tiene con la Sociedad Rural Argentina, originada en la adquisición del inmueble del predio histórico ubicado en el barrio de Palermo y que se conforma por cuotas vencidas e impagas desde 2000. Por otra parte, el Organismo Nacional de Administración de Bienes del Estado (ONABE) informó a la Contaduría General cuando la Sociedad Rural fue intimada a pagar, interpuso un recurso administrativo de reconsideración y jerárquico en subsidio. Con respecto a esta situación, no se han obtenido nuevas evidencias sobre el estado –administrativo o judicial– en que se encuentra la prosecución del cobro. El rubro Bienes de Uso ha sido uno de los motivos de la abstención de opinión de la AGN sobre los Estados Contables. La falta de un registro completo de bienes inmuebles y muebles, su incompleta valuación, la imposibilidad de verificar la información presentada y otras inconsistencias, han imposibilitado modificar la opinión sobre este rubro del activo. El rubro más grande son los bienes inmuebles. La primera crítica al respecto es que los inmuebles registrados no cubren el total de inmuebles sino solo aquellos que fueron voluntariamente informados por los organismos. Un logro es que el porcentaje de inmuebles valuados fue creciendo: mientras que en 2003 solo el 45% de los inmuebles registrados estaba valuado, en 2011 se llegó a valuar el 86% y en 2012, el 88%. En cambio, según informó la ONABE, la deudade la Sociedad Rural al 06/04/10 era de $119. conforme a la liquidación practicada de acuerdo a las pautas indicadas por el servicio jurídico. Los procedimientos de auditoría llevados adelante y la información obtenida no fueron suficientes para emitir con certeza una opinión sobre cuál cifra es la cifra procedente. 60 Una década al cuidado de los fondos públicos Cuando la AGN tuvo oportunidad de analizar organismos en detalle, se encontró que muchos de los bienes de uso de esos organismos no estaban registrados ni valuados. Por citar un ejemplo, en el informe sobre la Cuenta de Inversión 2008, sobre una muestra representativa del 36,26% del total de inmuebles de los organismos descentralizados, surge la falta de registro (57,58%) y de valuación (60,61%). todas las transferencias para gastos de capital que el Tesoro Nacional realiza a la empresa Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AYSA) para desarrollar obras de infraestructura. Las participaciones de capital son las participaciones de la Administración Central en los patrimonios netos de los organismos descentralizados, instituciones de la seguridad social, universidades nacionales, empresas y sociedades del Estado, que –de acuerdo a las disposiciones reglamentarias de la Ley 24.156, art. 87– deben ser consolidadas al momento de emitir los Estados Contables de la Administración Central. La otra reiterada crítica sobre bienes inmuebles es que se detectaron errores de registro (por ej., terrenos registrados como edificios y viceversa) y cálculos erróneos de amortizaciones. La diferencia de valuación de créditos y deudas entre organismos o entes resulta en distorsiones en el Patrimonio Neto. Al no respetar criterios básicos de consolidación, hay casos en que un mismo bien está registrado a un valor como activo y a otro diferente como pasivo. La creación del Sistema de Administración de los Bienes del Estado Nacional (SABEN) ha implicado algunas mejoras en el registro de los bienes inmuebles, pero en cuanto a los bienes muebles, el sistema tiene limitaciones muy importantes. Peor aún, las dificultades para validar la información remitida por los organismos son más grandes que para los bienes inmuebles. Cuando la Contaduría General de la Nación incorpora estas participaciones a través de los patrimonios netos, no realiza los ajustes de exposición y valuación que debieran surgir luego de la identificación y eliminación de créditos y deudas recíprocas, como asimismo de cualquier otra transacción u operación entre los entes sujetos a consolidación. Ello implica una distorsión al momento de presentar el estado financiero final del Estado Nacional. Por último, no hay un inventario físico de los bienes entregados en concesión a empresas privatizadas, lo que imposibilita auditar la razonabilidad del monto expuesto en ese renglón. En síntesis, el rubro Bienes de Uso presenta saldos que carecen de la certidumbre necesaria respecto a la integridad y valuación, por ello la AGN se abstiene de opinar sobre la razonabilidad de los valores expuestos en los Estados Contables. El ejemplo más claro de esta distorsión es el de la ANSES, sobre todo a partir de 2008 con la modificación del sistema de jubilación. Los fondos acumulados en las AFJP pasaron a manos del Estado en el actualmente denominado Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), que constituye el activo más relevante del Patrimonio Neto de la ANSES (96,5% del total). Ahora bien, el FGS está compuesto principalmente por Títulos de la Deuda Pública, que, como tales, están expuestos en el pasivo de los Estados Contables del Estado Nacional. Aportes y participaciones de capital El 64,15% del activo está constituido por aportes ($209.098 millones) y participaciones de capital ($237.967 millones). Los aportes de capital son aquellos efectuados en empresas y organismos nacionales e internacionales, de manera directa o mediante la adquisición de acciones u otros valores representativos de derechos patrimoniales. Ejemplo de ello son 61 Una década al cuidado de los fondos públicos 2011 (1,9% del total de los organismos o empresas), 11 casos a 2010 (6,9% del total), 4 casos a 2009 (2,5% del total) y 47 casos (29,4% del total) corresponden a 2008 o años anteriores. Por otro lado, hay otros que directamente no informan o no disponen de estados contables auditados. En sus Estados Contables, la ANSES tiene valuados los títulos de la deuda pública a valor de mercado, mientras que en el pasivo de los estados contables de la Administración Central estos mismos títulos están expuestos a valor nominal más los intereses devengados y no pagados. Como consecuencia de la diferencia de criterios, un mismo bien (título de la deuda pública) figura como activo a un valor y como pasivo a otro valor. Esto representa una falla en el proceso de consolidación e impide exponer correctamente el valor patrimonial de los entes consolidados. Activos a asignar a largo plazo Los activos a asignar son créditos de antigua data que la Contaduría General de la Nación todavía no analizópara su adecuada exposición en el Balance. En estos activos se mantienen saldos de significativa cuantía y considerable antigüedad desde el año 1998, en que se presentó el primer balance; sin embargo, han transcurrido más de diez años y prácticamente no se han registrado ajustes y/o reclasificaciones que permitan su definitiva valuación y exposición. Entre los activos del Estado no están registradas en ninguna parte las participaciones de YPF, Aerolíneas Argentinas S.A. y Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA), entre otras empresas. La ANSES es el ejemplo más significativo, aunque hay una gran cantidad de organismos que mantienen créditos y deudas recíprocas, como es el caso de los fondos fiduciarios y empresas del Estado. Al no realizarse los ajustes pertinentes, no es posible medir cuantitativamente la importancia que estos tendrían en los Estados Contables. DEUDA PÚBLICA: EL GRAN PASIVO La Deuda Pública, que representa más del 96% del total de pasivos del Estado, presenta/otro verbo? incertidumbre en cuanto al monto consignado en la Cuenta de Inversión debido a procesos de negociación abiertos, falta de información, ausencia de cálculos e inconsistencias en la contabilización. Con respecto a otros pasivos, en 2012 persistía una gran cantidad de registros de larga data que aún no han sido debidamente revalorizados, expuestos o regularizados. Otras deficiencias: -La participación del Estado en empresas emblemáticas como Aerolíneas Argentinas S.A. y Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (CAMMESA), entre otras, no está registrada en ninguna parte. - Los organismos presentan información inadecuada, ya sea porque los Estados Contables son provisorios, antiguos o porque no presentan dictamen de auditoría. Algunos organismos no presentan información alguna. En tal sentido, el Anexo B de los Estados Contables de la Cuenta de Inversión 2012 muestra que, sobre un total de 159 organismos, ninguno presentó información de 2012, solo 3 casos corresponden a El pasivo total al 31 de diciembre de 2012 alcanzaba la suma de $1.035.048 millones. El 32,03% eran pasivos corrientes y 67,97% correspondían al pasivo no corriente. En el siguiente cuadro se exponen en forma sintética los rubros que componen el pasivo. 62 Una década al cuidado de los fondos públicos Pasivos No obstante, en los informes sobre Cuenta de Inversión de 2002 y 2003 ya se tenían a la vista los documentos de la reestructuración de deuda que tuvo fecha de corte en febrero de 2005. Por ello, las opiniones en esos informes sobre la deuda resultaron, desde entonces y hasta la Cuenta de Inversión 2011, favorables con diversas salvedades que más adelante se expondrán. En el dictamen de 2012, la minoría –representada por los auditores Leandro Despouy, Horacio Pernasetti y Alejandro Nieva– consideró que estando ya a la vista una serie de hechos originados en el fallo del juez Griesa de febrero de 2012, cabía la abstención de opinión, debido a la incertidumbre sobre el cálculo de la deuda que surge, por ejemplo, de la posibilidad de que los que ya ingresaron al canje exijan un tratamiento similar al que los holdouts45 pretenden hacer valer. en millones de pesos Pasivo Corriente Deudas Deuda Pùblica Fondos de terceros en garantìa Previciones Otros Pasivos 331.476 25.557 2,47% 299.158 28.90% 5.595 0,54% 15 0,00% 1.150 32,03% Pasivo No Corriente Deudas 32% 703.572 68% 781 0,11% 698.221 67,46% Previsiones 2.841 0,27% Otros Pasivos a Asignar 2.510 0,24% Deuda Pùblica Total Pasivo 1.035.048 100% La AGN siempre expresó reparos respecto del valor de la deuda pública expuesto en la Cuenta de Inversión en todos los ejercicios. En primer lugar, por no ponderar escenarios negativos de las negociaciones con acreedores; en segundo lugar, por la existencia de “salvedades” que representaron, en promedio a lo largo de los diez años analizados, más del 25% del valor total de la deuda. Fuente: Cuenta de Inversión 2012. Deuda Pública La deuda pública constituye el 96,5% del pasivo de la Administración Central. De allí, la importancia que se le da en los informes de Cuenta de Inversión de la AGN. De la lectura de estos capítulos elaborados en los últimos diez años surge una interesante cronología sobre la situación de la deuda pública argentina, con valiosos detalles sobre la reestructuración de 2005 y 2010, la evolución de la deuda con organismos internacionales, con el Club de París y las que surgen de los reclamos presentados ante el Centro Internacional de Arbitraje para las Diferencias con Inversores (CIADI44) contra la República Argentina. En los diez informes de la década sobre deuda se repiten dos temas centrales. Por un lado, está la incertidumbre acerca del valor registrado como deuda. Si bien siempre se expuso en los cuadros la deuda en default, su valor no era un valor cierto, ya que estaba en proceso de renegociación. Esta situación no estaba contemplada ni siquiera en notas aclaratorias al Balance. Además no se exponía una estimación de intereses y punitorios. Algunos juicios contra el Estado Nacional, incluso con sentencias firmes adversas, tampoco aparecían contabilizados en la deuda. Y ciertos avales otorgados por el Estado no figuraban correctamente valuados. Todo ello tornaba dudoso el valor total de la deuda pública. La magnitud de esta incertidumbre fue disminuyendo tras los La crisis que conllevó al default declarado en el Congreso Nacional a fines de 2001 y la postergación de los pagos de la deuda externa llevaron a que el primer análisis de la Cuenta de Inversión bajo la actual presidencia de la AGN, tuviera una abstención de opinión fundada en la magnitud de la incertidumbre que regía sobre la mayor parte de la deuda externa argentina. 44. Durante la década del 90 se establecieron innumerables acuerdos bilaterales por ley para la protección mutua de inversiones –los casos de Estados Unidos, Gran Bretaña, España, Francia, Italia, Alemania, Australia, etc. Estas leyes de protección de inversiones fueron votadas en el Congreso argentino por unanimidad o bien por mayorías calificadas. Esas leyes establecen que los Estados se comprometen a otorgar a los inversores de los países firmantes el mismo tratamiento que a los nacionales y que eventuales reclamos de esos inversores pueden sustanciarse en tribunales locales o en el CIADI, organismo dependiente del Banco Mundial. 45. Holdouts: tenedores de bonos que no quisieron aceptar las condiciones de los canjes ofrecidos en 2005 y 2010. 63 Una década al cuidado de los fondos públicos el BID que no fueron registrados como deuda. Asimismo, la AGN discrepa sobre la forma de registrar los pagos realizados por los bonos indexados al Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER) y el impacto de la evolución del tipo de cambio, sobre la deuda. Estas diferencias en la forma de contabilización no son tan significativas como la incertidumbre sobre el stock de deuda referido más arriba. canjes implementados en 2005 y 2010 y más recientemente con la negociación de la deuda con el Club de París, en 2014. Estas fueron las principales salvedades indeterminadas en los informes de Cuenta de Inversión entre 2002 y 2011. El fallo de Griesa y las actuales restricciones del gobierno para pagar a los acreedores vuelven a traer mayor incertidumbre sobre la deuda pública argentina. La suma de las salvedades ha puesto siempre en duda el valor expuesto por el Poder Ejecutivo como deuda. Las partidas en duda han sumado más del 25% de la deuda, en promedio para la década. A continuación se exponen las salvedades determinadas e indeterminadas identificadas por los informes de la AGN. Deuda en situación de pago normal, en default y con atrasos según cifras del Poder Ejecutivo 300.000 250.000 200.000 150.000 Salvedades identificadas por la AGN sobre la deuda pública 100.000 40% 50.000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Deuda remanente (holdouts) Atrasos (Club de Parìs y otros) Deuda en pago normal Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Secretaría de Finanzas. en porcentaje de la deuda 35% 0% En segundo lugar, en los informes de auditoría se identificaron algunos errores de contabilización, que son definidos en los informes como salvedades determinadas porque su monto es calculable con mayor precisión que las salvedades indeterminadas. Por ejemplo, se detectaron errores de conciliación entre las distintas formas de presentar los datos: en particular entre el SIDIF y el SIGADE (Sistema Integrado de Información Financiera y Sistema de Gestión y Administración de la Deuda, respectivamente). Un ejemplo no menor es el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial que en uno se clasifica como deuda directa y en otro como indirecta. 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012* Determinadas Indeterminadas Fuente: Elaboración propia sobre la base de los Informes de AGN (2002-2012). *: Medida antes del fallo Griesa. Los informes más recientes también mencionan, sin hacer una valoración al respecto, el crecimiento de la deuda intrasector público. Ante la falta de acceso al crédito, se observa un aumento de la participación del Banco Central (BCRA), el Banco Nación y el Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) entre los acreedores del Estado. Además, se identificó un préstamo del Banco Nación a la Secretaría de Hacienda y algunos proyectos financiados por 64 Una década al cuidado de los fondos públicos ha puesto en duda la certeza del nivel de deuda registrada en la Cuenta de Inversión 2012 porque las consecuencias del fallo Griesa podrían aumentar significativamente la deuda a pagar. Resulta necesario monitorear la evolución de la deuda intrasector público, que tiene el potencial de “vaciar” de activos al Estado. Tal sería el caso, por ejemplo, si se tomara excesiva deuda del FGS de la ANSES o si se sobreutilizaran las reservas del Banco Central. Y por último, si bien el aumento de endeudamiento por DNU es legal, contradice el espíritu republicano de controles y contrapesos en materia presupuestaria delineado en la Constitución Nacional. Evolución de la Deuda Pública por acreedor (en millones de dólares) 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0% 2009 2010 Agencias del Sector Pùblico(*) 2011 Multilaterales y Bilaterales (**) 2012 2013 Otros pasivos a asignar Sector Privado Se mantienen saldos en pasivos a asignar de significativa cuantía y considerable antigüedad. Desde 1998, en que se presentó el primer balance, prácticamente no se han registrado revaluaciones, por lo tanto es necesario que sean analizados para su definitiva valuación, exposición o regularización.   Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Secretaría de Finanzas. (*) Incluye títulos públicos, pagarés, préstamos y anticipos otorgados o en cartera de Organismos del Sector Público Nacional. (**) No incluye intereses moratorios ni punitorios. Temas destacados en organismos recurrentes y muestra Por último, varios Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) que modificaron las respectivas leyes de presupuesto (y por tanto, afectaron el endeudamiento necesario para financiar el nivel de gasto previsto) fueron presentados entre el 20 y el 31 de diciembre de los años respectivos y al momento del análisis de la Cuenta de Inversión aún no habían sido expresamente aprobados por el Congreso. Debido a que los DNU permanecen vigentes a menos que ambas cámaras del Congreso los rechacen, ampliar el presupuesto y el endeudamiento en una fecha tan cercana al cierre fiscal elude el mandato constitucional de que es el Congreso el que contrae la deuda en nombre del Estado Nacional . Para emitir el dictamen sobre la Cuenta de Inversión, la AGN organiza su labor de campo en dos niveles de tareas. Por un lado, las concernientes a los órganos rectores (compuesto por la Contaduría General de la Nación, Oficina Nacional de Presupuesto, Oficina Nacional de Crédito Público y Tesorería General de la Nación), que son los responsables de mantener los sistemas contables, presupuestarios, de tesorería y de deuda. Ellos concentran y consolidan la información, coordinan su presentación y dictan las normas técnicas de cada uno de estos sistemas, entre otras responsabilidades delineadas en la Ley de Administración Financiera. En síntesis: La incertidumbre sobre el verdadero nivel de deuda que se produjo tras el default y ciertas inconsistencias en la contabilización han sido documentadas por la AGN. Ello no impidió un dictamen favorable, salvo para la Cuenta de Inversión de 2001. La minoría no oficialista nuevamente Por otro lado, realiza su labor en el nivel correspondiente a los Servicios Administrativos Financieros (SAF), el universo de entes que conforman la administración central y los organismos descentralizados. Cada uno de ellos es responsable de 65 Una década al cuidado de los fondos públicos la ejecución y registro de sus respectivos presupuestos. De esta manera se audita la Cuenta tanto desde un punto de vista agregado como desde una perspectiva particular. La ANSES percibe el 43,6% de los recursos y administra el 37% de los gastos de la Administración Nacional. Esto le da un alto grado de significatividad económica, razón por la cual es un capítulo importante del informe de la Cuenta de Inversión. El carácter autónomo de esa dependencia estatal, si bien se encuentra bajo intervención del Poder Ejecutivo, que designa al titular del ente, también le confiere un interés particular. Dado que la cantidad de SAF es muy importante (115 entes al 2012), la AGN ha construido un sistema de selección de organismos. Por su importancia, algunos organismos son recurrentes (se auditan todos los años), mientras que otros se seleccionan por “muestreo”. Por su importancia presupuestaria, la ANSES y la AFIP son dos organismos recurrentes. En cambio, del resto de los ministerios, organismos y dependencias de la Administración Nacional se seleccionan algunos, en base a una metodología que pondera su importancia en el Presupuesto, el interés de los legisladores, el tiempo transcurrido desde la última vez que fue auditado, entre otros criterios. A continuación se sintetizan los hallazgos más relevantes realizados por la AGN en sus informes sobre Cuenta de Inversión con relación a estos organismos recurrentes y a los de la muestra. En los informes producidos por la AGN se advierte de manera sistemática que el organismo no informa ni contabiliza en sus estados contables la deuda que generan las futuras jubilaciones de los aportantes activos, pero sí los ingresos por aportes y contribuciones que percibe actualmente para su administración y devolución futura como beneficio. El tratamiento contable dado a esos aportes los asimila a meras donaciones sin contraprestación o compromiso alguno. Los criterios contables que sigue el ente están basados en una de las opciones brindadas por la Contaduría General de la Nación, que viola las exigencias de la Resolución Técnica 23 del Consejo Profesional de Ciencias Económicas y la normativa internacional en esta materia establecida por el IASB (International Accounting Standard Board). La sustentabilidad de la ANSES en el centro del debate Existen serias dudas sobre la sustentabilidad de la ANSES debido a que, a contramano de los estándares contables de la profesión, no registra la deuda que se genera con los aportantes al sistema. El peso de la ANSES en los Estados Contables es insoslayable. Sobre sus cuentas hay diversas incertidumbres que han llevado a la abstención de opinión, antes unánime en la AGN y más recientemente solo en cabeza de los Auditores no oficialistas. La incertidumbre surge principalmente porque no se registra la deuda con los aportantes activos del sistema, porque no se previsionan de manera cabal los juicios contra la ANSES y porque ciertos activos en el Fondo de Garantía de Sustentabilidad no están contabilizados de manera consistente en los registros del Estado. Todo ello quita transparencia y certidumbre a una de las cuentas más importantes de la Administración Nacional. Esta severa observación es uno de los motivos por los que la minoría en el Colegio de Auditores (que incluye al Presidente y a los dos Auditores Generales nombrados por la principal oposición en Senado y Cámara de Diputados) se abstuvo de opinar sobre los Estados Contables de la ANSES y, por su significatividad sobre el pasivo, la abstención fue trasladada también al dictamen global de Estados Contables presentados en la Cuenta de Inversión. 66 Una década al cuidado de los fondos públicos dos desde la ANSES contrariando la normativa vigente, hay gastos del Ministerio de Desarrollo Social, entre otros. De este modo se “castiga” la cuenta de ANSES con gastos que exceden las obligaciones jubilatorias. La suma de desvíos de recursos entre 2004 y 2008 ascendió a más de 26.400 millones. A eso se sumó luego el gasto en el subsidio universal a la niñez, un programa plausible pero que debería contar con una fuerte propia de financiación y no con el dinero de la tercera edad. Un sistema previsional debe contabilizar sus recursos y sus obligaciones presentes y estimar las futuras en cuanto estén devengadas, mediante el registro de previsiones contables, que constituyen un pasivo al igual que sus deudas. Esta preocupación hace esencialmente a la sustentabilidad del sistema46. Para dimensionar el monto del pasivo omitido basta advertir que el 66% de los recursos corrientes que ingresan anualmente a la ANSES proviene de los aportes previsionales. En 2012 esos aportes ascendieron a $147 mil millones, correspondientes a 9,1 millones de aportantes activos. El gasto promedio por beneficiario para la ANSES ese año representó $29.280, por lo que con una población pasiva de 5,7 millones, el gasto total fue de $168,7 mil millones. Los 9,1 millones de aportantes se irán retirando en el tiempo conforme lleguen a la edad de retiro, descontando un porcentaje importante por los casos que salen del sistema, los que no completan la totalidad exigida y deben acogerse a moratorias, los fallecimientos antes del retiro activo, entre otros. Quienes efectivamente se retiren, cobrarán los montos correspondientes durante el resto de su vida, no menos de diez años teniendo en cuenta la expectativa media de vida de la población. Se deduce que el pasivo omitido por la ANSES supera largamente el billón de pesos47, mientras que su patrimonio neto es de solo $230 mil millones (según Cuenta de Inversión 2012). La omisión de los pasivos, que son la razón de ser de la ANSES –el pago a futuros jubilados y otros beneficiarios del sistema—, así como otros criterios adoptados por el ente para contemplar contingencias, distorsionan el Balance y muestran excedentes que no son tales. En la actualidad, ese dinero se destina a diversos fines ajenos al sistema previsional. En los dictámenes sobre la Cuenta de Inversión de la ANSES, en sus estados contables se viene señalando también que se han detectado numerosas debilidades en el sistema de control interno de los circuitos operativos y administrativos. Esas debilidades tienen un fuerte impacto en todo lo relativo a la previsión para juicios previsionales, cuyo inventario no garantiza integridad ni consistencia de los valores registrados. Con ello, se subestima el pasivo contingente, es decir, los montos que tiene que afrontar el sistema por errores en el cálculo del haber inicial y otros juicios en contra de la ANSES. Este es el otro fuerte condicionamiento que conduce a la abstención de opinión en todos esos dictámenes. Por todo ello y atendiendo a la baja relación hoy existente entre aportantes y jubilados (apenas 1,6 a fines de 2012) y aun con la “ayuda” de la coparticipación, no resultaría conveniente que la ANSES siguiera derivandorecursos a otras finalidades seguramente loables y meritorias, que, de no existir excedentes en el sistema, deberían financiarse con otras fuentes de recursos. La falsa sensación de excedentes que genera el registro contable adoptado pone en riesgo el dinero de los jubilados y otros beneficiarios del sistema previsional, actuales y futuros. En los Estados Contables más recientes de la ANSES se señala un cambio en la metodología de cálculo de la previsión por juicios. Tras este cambio, se dejan sin previsionar aquellos juicios con sentencia pero sin movimientos desde hace más de 2 años y hasta 10 años (recordemos que en los juicios con más de 10 años sin movimientos nunca se efectuó previsión alguna). Con ello se redujo aun más la ya insuficiente previsión de la ANSES, en este caso con un recorte (traducido en Pero además en distintos informes sobre la Cuenta de Inversión se ha señalado que, dentro de los gastos financia- 46. La AGN ha hecho estimaciones al respecto, sobre la base de un conjunto de supuestos, que arrojan alguna preocupación. Pero como dato importante debe señalarse que se solicitó a la ANSES que presentara un estudio actuarial. La ANSES se limitó simplemente a señalar que no contaba con ese estudio actuarial y que había encargado su preparación, sin comprometer fecha para tal cometido. 47. Se trataría de una obligación anual promedio, a valores de 2012, de $266 millones/año durante diez años ($2666 millones, que debe ser llevada a valores presentes). 67 Una década al cuidado de los fondos públicos ción correcta de los saldos de los bancos, de las inversiones temporarias, de los títulos y valores en cartera, de los documentos a cobrar a largo plazo, entre otros, todo lo cual afecta considerablemente la medición del Fondo50. una menor pérdida) del orden de los $5769 millones, un 28% de la previsión total por juicios. En los estados contables de 2012 se informa también que de un total de 404.405 causas judiciales no se previsionan 233.706 casos (58% del total), incluyendo 39.144 que responden al cambio de criterio antes comentado. Las causas previsionadas por tener sentencia firme y con movimiento en los últimos 2 años son 131.555 casos por un monto de $20.920 millones. Una visión integral de la AFIP La AFIP ha asumido una posición de avanzada en el uso de tecnología informática, apoyada en importantes inversiones en infraestructura y desarrollo, que ha producido transformaciones en los servicios y en acciones de control fiscal. Sin embargo, persisten recurrentes debilidades en los procesos internos y en los reportes de emisión, que son permanentemente expuestos por la AGN en sus distintos informes –de auditorías financieras y de gestión– y que ameritan renovados esfuerzos de mejora. Ahora bien, al no previsionar esos 233.706 casos, la mayoría de los cuales no cuenta con sentencia firme, se adopta un criterio contrario a la prudencia y objetividad cuando se advierte que en la historia de la ANSES, incluyendo la última década, la casi totalidad de los juicios se resuelven con sentencia condenatoria para ese organismo y a favor del beneficiario reclamante. Para dimensionar de manera estimada el tenor económico de este “ahorro” en la previsión de juicios del ANSES, asumiendo similar valor medio para los casos previsionados que para los no previsionados, y asumiendo, con criterio conservador, que solo el 50% de las causas en curso sin sentencia deberán ser abonadas, la diferencia equivaldría a $18.583 millones48. El sistema tributario involucra varias instituciones: por un lado, la AFIP, organismo responsable de la recaudación, reglamentación y aplicación de impuestos, fiscalización y ejecución judicial de los tributos nacionales, los recursos de la seguridad social y las actividades de control relacionadas con el comercio exterior. Por otro, las instituciones bancarias comunes de todo el país, como miembros de la red bancaria de la recaudación tributaria. Ese monto representa más del 85% del total previsionado por la ANSES y más del 50% del pasivo total del organismo, lo que revela la importancia del monto omitido en el balance. La necesidad de previsionar estos juicios se agrava frente a la reciente Acordada 14 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de mayo de 2014, en la cual exhorta al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a acelerar el proceso de resolución de los juicios iniciados, sin demorarlos con continuas apelaciones, tal como lo viene haciendo la ANSES49. El siguiente operador importante es la Tesorería General de la Nación, responsable del registro de los fondos del Sector Público Nacional (Ley 24.156, art. 72). Por último, juegan su papel quienes terminan administrando y asignando esos recursos: los organismos de la Administración Nacional, los organismos descentralizados, las instituciones de seguridad, así como otros organismos del Sector Público Nacional y los gobiernos provinciales, receptores de una porción de los recursos tributarios. Con relación al FGS, que nace en el año 2008 pero con vigencia desde el 1/1/09, el informe de la Cuenta de Inversión señala que diversas partidas no conciliadas afectan la medi- 48. La ANSES solo previsiona 131.555 casos con sentencia firme por $ 20.920 millones, a un promedio de $159 mil cada uno. Aplicando ese valor medio al 50% de las 233.700 causas en curso sin sentencia firme, llegamos a esa suma. 49. Además, las auditorías de gestión sobre juicios efectuadas por la AGN han encontrado que la ANSES incumple el plazo máximo de 180 días que le fija la ley para el pago de las sentencias firmes, llegando a superar el año y medio en promedio. 50. También esos fondos podrán verse afectados por la evolución de la deuda externa argentina, de la que es un importante tenedor. 68 Una década al cuidado de los fondos públicos dualizada). Ellos constituyen los Estados Financieros auditados anualmente por la AGN. Por esta complejidad de actores, los comentarios de la AGN sobre los recursos pueden encontrarse en una diversidad de informes, donde sobresalen las auditorías de la AFIP, la sección sobre “Registro y exposición de recursos” en la que se audita la documentación de la Tesorería General de la Nación y en auditorías de gestión que no aparecen en el informe sobre Cuenta de Inversión. En esta sección se resumen los aspectos salientes de todos esos informes. En los informes de auditoría sobre los Estados Contables de la AFIP una de las críticas realizadas por la AGN es que los ingresos solo se registran cuando son percibidos, pero no cuando son devengados, incumpliendo las normas contables profesionales. Esto implica que se desconoce el devengado no percibido, es decir, los impuestos que debieron cobrarse pero no ingresaron (lo cual genera una deuda de los contribuyentes con el Estado). También hay algunas dudas acerca de la confiabilidad de inventarios de bienes de uso (muchos no están registrados), bienes inmateriales y bienes de consumo, además de distintas debilidades de control interno en distintas áreas. La figura de secreto fiscal estatuida por ley limita el acceso a cierta información y documentación de la AFIP y actúa como una restricción a la tarea de control. Varios informes de auditoría financiera y de gestión se han visto limitados muy significativamente por la imposibilidad de acceder a información y/o documentación de gestión financiera y operativa de la AFIP, con motivo de la interposición de la figura del “secreto fiscal” estatuido por la Ley 11.683, art. 101, que actúa como una restricción de importancia en la ejecución de las acciones de control en el marco de lo establecido por el artículo 85 de la Constitución Nacional. Haciendo un poco de historia, la tarea de auditar la recaudación tributaria tal como se hace actualmente comenzó a realizarse en 1993. Muchos han sido los avances, en particular en materia de informatización, que mejoraron la presentación de la información. En el camino, no obstante, los informes que auditan la recaudación tributaria han advertido deficiencias en varios frentes, en lo que hace a los procesos administrativos contables y de presupuesto, compras y contrataciones, gestión de cobro, gestión contencioso-impositiva, así como en el registro específico de los recursos tributarios y de la seguridad social. La AFIP ha realizado avances, en particular en la informatización y consecuente mejora en la presentación de información, aunque en materia de recaudación persisten deficiencias en los procesos, en las compras y contrataciones, en las gestiones de cobro e impositivas, y en el registro de recursos. Una cuestión de suma importancia en las auditorías financieras deriva de la gestión judicial, principalmente en lo contencioso-impositivo y aduanero, donde se observan debilidades en materia de gestión y registro de las actuaciones. Esta incertidumbre sobre el tenor de los reclamos y valores en juego impide evaluar el impacto de tales asuntos judiciales. No hay evaluación ni monitoreo de las causas y el registro de los juicios se encuentra desactualizado. Asimismo, ese registro está desvinculado de los sistemas de información financiera sobre cobros y pagos de juicios, como así también de otros sistemas operativos de la entidad respecto de transacciones vinculadas. Por ello, luego se pierde el origen del litigio, lo que hace imposible, por ejemplo, la coparticipación de lo cobrado posteriormente. Todo ello ha sido motivo de auditorías de gestión específicas que evidenciaron las relevantes debilidades en materia de gestión judicial contencioso-impositiva y aduanera. La AFIP emite actualmente sus Estados Contables, en los que se exhiben sus ingresos, egresos y patrimonio, además de la Cuenta Ahorro Inversión Financiamiento, que presenta su ejecución presupuestaria.También emite con periodicidad mensual los Estados de Recaudación que exponen la percepción de la recaudación administrada, sus afectaciones y la transferencia a destinatarios (en forma agregada, no indivi- 69 Una década al cuidado de los fondos públicos Tras la crisis de 2001, la AFIP debía hacer cuantiosas devoluciones, reintegros y reembolsos a los contribuyentes. Como no disponía de fondos, la Secretaría de Hacienda cubrió la deuda por orden y cuenta de la AFIP mediante la entrega de bonos. Se advirtieron deficiencias en su registro contable, y aún se encuentra no está definido si la AFIP cancelará ese pasivo con la Secretaría de Hacienda. ser alcanzar un porcentaje sobre el total posible o una mejora respecto del año anterior. En cuanto a los Estados de Recaudación, también se observan serias debilidades en el registro de la recaudación tributaria y de recursos de la seguridad social. Como se mencionó más arriba, la percepción de ingresos se registra contablemente, pero solo el flujo de la recaudación efectiva. Es decir, se limita a los movimientos operados en las cuentas bancarias recaudadoras. El registro no considera lo devengado, en particular el “devengado conocido”, es decir, el que incluye los impuestos que deberían cobrarse pero que no se han cobrado. Dicho esquema de registro (soportado en un aplicativo de elaboración propia sin homologación de su desarrollo y reemplazado?, a partir de 2013, por ERP-SAP), además de exhibir distintas inconsistencias informativas, es débil en cuanto a la detección de errores y limita la posibilidad de practicar el control contable de las operaciones. Otro motivo de incertidumbre surge del reclamo entablado por algunas provincias y el gobierno de la CABA ante la Corte Suprema por las sumas retenidas de la recaudación a fin de solventar los gastos del ente recaudador. A esa incertidumbre se suma el impacto de cerca de $600 millones de una cancelación de contratos por la implementación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP) y el Sistema Tributario (SITRIB), iniciado con las firmas IBM Argentina S.A. y a Banelco S.A. – UTE en 1994 y 1995. La cancelación de esos contratos impulsó una demanda de la AFIP para recuperar lo pagado, ante lo cual IBM y Banelco iniciaron sus respectivas acciones administrativas y judiciales. Por su parte, persisten en los distintos ejercicios ciertas debilidades en el sistema de compras –reglamentado por la propia entidad–, donde se han advertido - gastos por “legítimo abono”, es decir que se admitió la recepción y pago del bien o servicio sin haber cumplido el proceso de compra adecuado a la normativa. Como los criterios de registro no están estandarizados, se practican modificaciones de contenido y de criterios de exposición sin trámite formal, lo que afecta la uniformidad. Adicionalmente, se advierten inconsistencias entre la percepción de pagos contabilizados y la información de imputación de pagos en el sistema de control de las obligaciones tributarias suministrada por la entidad. En cuanto a las actividades de planificación y control de gestión de cobro de créditos impositivos –cobro coactivo–, se advierten debilidades en la planificación, ejecución y monitoreo de su ejecución. Además, se incluye una cartera de ejecuciones fiscales con una considerable antigüedad y un elevado porcentaje de incobrabilidad. Tampoco la entidad llega a cumplir en su presupuestación con todas las exigencias de la Ley de Administración Financiera: por ejemplo, no es posible vincular sus planes de gestión con las metas físicas a alcanzar y la presupuestación financiera, por lo que no se puede evaluar apropiadamente su gestión. Asimismo, la definición de algunas metas y objetivos (más allá de su falta de correlato financiero) no es útil a la hora de monitorear su cumplimiento. Por ejemplo, se definen metas globales como declaraciones juradas presentadas o pagos recibidos, cuando una forma más pertinente podría Reiteradamente, en los informes de auditoría se observa la inadecuada gestión de pago de las devoluciones tributarias de un registro extracontable, lo que está fuera de un marco básico de control contable. Para cancelar las obligaciones (es decir, para efectuar las devoluciones), la AFIP acopia re- 70 Una década al cuidado de los fondos públicos cursos en cuentas pagadoras que están fuera del sistema de registro contable, con fondos que provienen de cuentas recaudadoras, sin vincular en forma directa los fondos tomados de las respectivas cuentas bancarias recaudadoras con las correspondientes liquidaciones pagadas. Estas “apropiaciones” directas de fondos de la recaudación hacen que el Estado de Recaudación no exponga la real cuantía de lo abonado, sino el acopiado efectuado para realizar pagos. Las auditorías no encontraron evidencias de un criterio previamente establecido para determinar la toma de fondos con los que efectuar las devoluciones, ni sobre cómo documentar las decisiones adoptadas. Tampoco se encuentra normativa que respalde los criterios de selección de los pagos que se realizaron. obtuvo evidencia de la estandarización de procesos de conciliación entre la información del ente recaudador y la que cuentan los destinatarios por la recepción de fondos. En otras palabras, la información de los Estados de Recaudación no permite validar que el monto de los fondos transferidos por el BNA al Tesoro Nacional y otros destinatarios sea correcto según criterios normativos de afectación y distribución. También el dictamen sobre la Cuenta de Inversión de la AFIP sobre el cobro de las obligaciones impositivas de los contribuyentes, que son la base de la masa coparticipable, advierte que hay “créditos con entidades financieras” por “incumplimientos en el proceso de recaudación”. Las distintas entidades financieras, es decir bancos públicos y privados, intervienen como agentes de recaudación y tienen un plazo de 24 horas (puede ser más, en el caso de entidades localizadas en el interior) para depositar lo recaudado en una cuenta a favor de la AFIP. El monto luego se transfiere a las cuentas recaudadoras de los distintos tributos en el Banco Nación, que distribuye los fondos entre el Tesoro y demás destinatarios de la coparticipación. El dictamen de la Cuenta de 2011 advierte que la AFIP informó sobre acreditaciones tardías en 26 entidades financieras, entre las cuales hay tres entidades financieras estatales que los montos más significativos. Esto implica que estos bancos se han estado financiando temporariamente con recursos tributarios. Incluso se han iniciado acciones de cobro compulsivo, pero se desconoce su resultado. Esas falencias o debilidades de los sistemas de registro de la AFIP se hacen presentes también en la contabilización de las transferencias de la recaudación de impuestos, que se realizan conceptualmente según el régimen legal de distribución (incluyendo la Coparticipación Federal y los aportes especiales). Los criterios de distribución se aplican sobre el total de las transferencias efectuadas por el Banco de la Nación Argentina (BNA), sin que la distribución en sí a cada uno de los destinatarios esté “soportada” (respaldada) en documentación. En tal sentido, las auditorías revelan que el esquema registral y la metodología de exposición no minimizan el riesgo de error de carga y procesamiento de datos. Se advierten, asimismo, diferencias entre los criterios utilizados por la AFIP para el registro y ¿por? el BNA para la distribución, lo que resulta en discrepancias entre lo expuesto en los Estados de Recaudación y lo informado por la entidad financiera. A ello se suma que el procedimiento implementado por la AFIP no constituye un marco de control sobre la gestión distribuidora del Banco que, en materia de coparticipación federal, tiene la responsabilidad directa de efectuar la distribución. El dictamen de la Cuenta de 2011 advierte que varias entidades financieras están acreditando tardíamente la recaudación. Los montos más grandes son retenidos por bancos estatales (nacionales y provinciales). La Contaduría General de la Nación (CGN), como ente rector en materia contable, debería reglamentar específicamente la metodología y los criterios de registro de la AFIP en todos los aspectos vinculados a la recaudación. Sin embargo, al presente no ha expedido normativa en la materia. Tampoco se Sin agotar la lista de las observaciones que destacan las debilidades de registro en materia de la recaudación de la AFIP, otras observaciones se refieren a diversas cuestiones que hacen a los Estados de Recaudación. Entre ellas: 71 Una década al cuidado de los fondos públicos a) los Estados exhiben salidas de fondos con destino a provincias por Derechos de Exportación (por aplicación del Decreto 206/09 sobre Fondo Federal Solidario), pero no fue posible identificar en los cuadros de la Contaduría General de la Nación (CGN) esas erogaciones; (p. ej., “Plan canje automotor”, Bienes de capital, etc.) y, sobre el particular, la entidad informó que se obtiene reintegro de los fondos sólo respecto de cuatro regímenes sobre un total de nueve. Por último, entre las observaciones cabría señalar la referida al régimen de cancelación por el Estado Nacional de deuda vinculada a la recaudación (p. ej., repetición de tributos, Ley 23.982, art. 7) mediante la entrega de bonos “BOCON”, con lo que ha solventado con fondos nacionales tales obligaciones y no se ha afectado el régimen de distribución específica de cada tributo (p. ej., coparticipación federal). Además, no se practican las cancelaciones estatuidas en la Ley 23.982, art. 6. b) se contabilizan ingresos por recaudación pagada con Certificados de Crédito Fiscal (CCF) que no se evidencian en la Cuenta de Inversión; c) el 15% de la masa de coparticipación federal que se destina a la seguridad social no estaba discriminado en la información obrante en la AFIP –incluida como transferencia al Tesoro–, mientras que los referidos cuadros de la Cuenta de Inversión exhiben un acápite, “15% coparticipados brutos”, con un monto menor; En suma, este conjunto de observaciones sobre los Estados Contables de la AFIP y los Estados de Recaudación señalan que más allá del crecimiento de la recaudación, el ente evidencia serias deficiencias en sus sistemas y procesos internos, lo que afecta la gestión de sus recursos, inversiones y gastos, la percepción, registro y control de la recaudación tributaria. En este punto, llama la atención que la AFIP detraiga una porción de lo que recauda (1,9% de impuestos51 y recaudación aduanera y 1,43% de recursos de la seguridad social) para financiarse; sin embargo, desde 2010, ese monto no alcanza a cubrir los gastos, por lo que el Tesoro Nacional ha debido realizar transferencias para solventar su déficit. d) la información en la Cuenta de Inversión discrimina como recursos tributarios conceptos tales como Fondo Nacional de Justicia y Aportes del Tesoro de la Nación (1% sobre coparticipación), cuando ellos no constituyen un recurso sino una afectación específica de tributos recaudados por la AFIP; e) el Estado de Recaudación de la AFIP exhibe como salidas por aportes del Tesoro Nacional (ATN) a las provincias un monto superior a lo que puede identificarse en la información de la Cuenta de Inversión; CADA AÑO, UNA NUEVA MUESTRA f) se muestran importes significativos de recaudación mediante Certificados de Crédito Fiscal sin que esas salidas o “descargos” tengan documentación que avale su procedencia ni que evidencie la debida distribución entre los beneficiarios (p. ej., Nación, provincias, ANSES, etc.). Parcialmente, se ha advertido la incorporación de algunos montos en los regímenes de saneamiento financiero de las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por compensación; La AGN ha auditado casi el 80% de los Servicios Administrativos Financieros (SAF) de la Administración Nacional a lo largo de la década analizada. Gran parte de los organismos obtuvo un dictamen favorable con salvedades, aunque algunos SAF presentaron motivos suficientes para emitir una opinión adversa. Ese fue el caso, por ejemplo, de la Oficina Nacional de Control g) se aplican Certificados de Crédito Fiscal (CCF) a tributos originados en distintos regímenes promocionales 51. Ver Decreto 1399 de 2001. 72 Una década al cuidado de los fondos públicos Agropecuario (ONCCA), el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, la Comisión Nacional de Comunicaciones y del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA). Entre los múltiples hallazgos relevantes están los vinculados con las observaciones a la ejecución presupuestaria de los organismos, tales como: • ejecución del gasto no conforme a normas y a procedimientos establecidos por las normas vigentes; • falta de integridad en la ejecución de los recursos; • inconsistencia en la exposición de los recursos; • incorrecta imputación presupuestaria en las diferentes etapas del gasto; • falencias en la documentación de respaldo; • ausencia y/o carencia de respaldo documental en la liquidación de haberes; entre otros. Tal como se explicó al inicio del capítulo, cada año se selecciona una muestra de Servicios Administrativos Financieros (SAF) de la Administración Nacional. Las Disposiciones internas 65/11 y 94/13 de la AGN contienen una metodología para realizar la selección. Tiene en cuenta el porcentaje de cada organismo en el Presupuesto, el interés parlamentario y el grado de riesgo, que surge de los desvíos identificados en los informes de control interno y externo anteriores. Se espera así que en un período de aproximadamente ocho años se auditen casi todos los organismos de la Administración Nacional. De hecho, durante la década en estudio, se auditó el 78% de la Administración Pública Nacional, mientras que se pretende cubrir el restante 22% en el corto plazo. Respecto a la elaboración de los cuadros y anexos que integran la Cuenta de Inversión de los organismos, las observaciones relevadas se refieren a: • inconsistencias y omisiones en los registros de los rubros disponibilidades, créditos, deudas y bienes de consumo; • el rubro de bienes de uso no cuenta con documentación e información adecuada que permita asegurar su existencia y valuación correcta; • ausencia de inventario de bienes de uso e intangibles; • contingencias significativas como consecuencia de procesos judiciales en curso; • valuación y exposición incorrecta de garantías y valores de terceros, anticipo de proveedores. De los SAF auditados, se pudo emitir una opinión en el 79% de los casos en cualquiera de sus variantes –adverso, favorable (excepto por), favorable (sujeto a)– y en un 21% la AGN debió abstenerse de opinar dada la falta de evidencias suficientes. En cuanto al tipo de opinión para cada organismo, el 5% ha presentado motivos lo suficientemente significativos para que la AGN emita opinión adversa, mientras que el 74% tuvieron un dictamen con salvedades. Dictámenes de opinión de la AGN sobre los Servicios Administrativos Financieros 57% Excepto por Se ha observado en general que aquellos organismos cuya administración evidencia falencias en sus cuentas de inversión, presentan, a su vez, serios problemas de ambiente de control que explican, en parte, sus acciones y gestiones ineficaces. 17% Sujeto a La tabla siguiente expone la totalidad de los SAF de la Administración Nacional junto al gasto devengado para 2012, para mostrar la importancia relativa de cada uno de ellos. Allí se puede observar cuál fue el dictamen para sus estados de ejecución presupuestaria y sus estados contables, y también para los cuadros y anexos financieros y de bienes. 5% Adverso 21% Abstenciòn Fuente: Elaboración propia sobre la base de los informes de Cuenta de Inversión (2003-2012). 73 Una década al cuidado de los fondos públicos Los organismos que obtuvieron algún dictamen adverso a lo largo del periodo analizado fueron la Comisión Nacional de Comunicaciones, la Comisión Nacional de Comercio Exterior, la Secretaría de Cultura, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el Ministerio de Defensa, el Servicio Meteorológico Nacional, la Oficina Nacional de Control Comercial Agropecuario (ONCCA), el Instituto Nacional de Semillas, el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA), el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) y la Superintendencia de Servicios de Salud. En tanto, la AGN se abstuvo de emitir opinión en 52 casos mientras que en 169 se resolvió un dictamen favorable con algún tipo de salvedad (“excepto por” o “sujeto a”). 74 Una década al cuidado de los fondos públicos 113 113 114 114 115 115 116 116 117 117 118 118 119 119 200 200 201 201 202 202 203 203 204 204 250 250 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 2 2 5 5 2000; 2006 2000; 2006 2.574.260.590,23 2.574.260.590,23 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 2000 2000 1.017.006.067,26 1.017.006.067,26 0 0 0 0 3 3 1 1 4 4 2005 2005 611.740.748,35 611.740.748,35 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 3 3 2003 2003 82.735.589,37 82.735.589,37 0 0 0 0 2 2 1 1 3 3 2004 2004 125.678.992,35 125.678.992,35 0 0 0 0 Años Años auditados auditados Sujeto Sujeto a a Excepto Excepto porpor 3 3 0 0 55.030.371,80 55.030.371,80 363.822.445,12 363.822.445,12 ■ ■ ■ ■ 0 0 0 0 2 2 0 0 2 2 2006 2006 53.255.718,81 53.255.718,81 ■ ■ 0 0 0 0 3 3 1 1 4 4 2003 2003 733.583.841,35 733.583.841,35 1 1 0 0 2 2 0 0 2 2 2004 2004 301.884.604,26 301.884.604,26 0 0 1 1 3 3 0 0 3 3 2005 2005 120.349.154,36 120.349.154,36 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 1 1 2 2 0 0 2 2 2002 2002 63.090.712,23 63.090.712,23 ■ ■ 0 0 1 1 1 1 1 1 2 2 2004 2004 62.899.792,66 62.899.792,66 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ■ ■ 0 0 3 3 2 2 0 0 2 2 ■ ■ 2 2 1 1 2 2 1 1 3 3 0 0 2 2 2 2 0 0 2 2 2005 2005 53.931.605,46 53.931.605,46 0 0 1 1 2 2 0 0 2 2 2011 2011 198.225.401,48 198.225.401,48 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 1 1 3 3 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ Abstención Abstención Sujeto Sujeto a a ■ ■ Adverso Adverso Excepto Excepto porpor Abstención Abstención Adverso Adverso Sujeto Sujeto a a Excepto Excepto porpor Abstención Abstención Adverso Adverso Sujeto Sujeto a a ■ ■ Total Total Salvedades Salvedades 112 112 ■ ■ Total Total Sujeto Sujeto a a 108 108 ■ ■ Total Total Excepto Excepto porpor 107 107 ■ ■ Cuadros y anexos de bienes Cuadros y anexos de bienes Estados contables Estados contables Total Total Abstención Abstención 106 106 ■ ■ Cuadros y anexos financieros Cuadros y anexos financieros Total Total Adverso Adverso 105 105 FUNDACION MIGUEL LILLO FUNDACION CONSEJO MIGUEL LILLO NACIONAL CONSEJO DE INVESTIGACIONES NACIONAL DE CIENTIFICAS Y INVESTIGACIONES TECNICAS CIENTIFICAS Y COMISION TECNICAS NACIONAL COMISION DE ENERGIA NACIONALATOMICA DE ENERGIA ATOMICA COMISION NACIONAL COMISION DE ACTIVIDADES NACIONAL DE ESPACIALES ACTIVIDADES ADMINISTRACION ESPACIALES DE PARQUES ADMINISTRACION NACIONALES DE PARQUES INSTITUTO NACIONALES NACIONAL INSTITUTO DEL AGUA NACIONAL DEL AUTORIDAD AGUA REGULATORIA AUTORIDAD NUCLEAR REGULATORIA TEATRO NUCLEARNACIONAL CERVANTES TEATRO NACIONAL CERVANTES INSTITUTO NACIONAL INSTITUTO DE ASOCIATIVISMO NACIONAL DE Y ECONOMIA SOCIAL ASOCIATIVISMO Y INAES ECONOMIA SOCIAL COMISION INAES NACIONAL COMISION DE COMUNICACIONES NACIONAL DE COMUNICACIONES BIBLIOTECA NACIONAL BIBLIOTECA INSTITUTO NACIONAL NACIONAL INSTITUTO DEL TEATRO NACIONAL DEL INSTITUTO TEATRO NACIONAL INSTITUTO DE ASUNTOS NACIONAL DE INDIGENAS ASUNTOS INSTITUTO INDIGENAS NACIONAL INSTITUTO DE PROMOCION NACIONAL DE TURISTICA PROMOCION REGISTRO TURISTICA NACIONAL REGISTRO DE LAS PERSONAS NACIONAL DE LAS DIRECCION PERSONAS NACIONAL DIRECCIONDE MIGRACIONES NACIONAL DE INST NAC CONTRA MIGRACIONES LA INST NAC CONTRA DISCRIMINACIÓN, LA LA XENOFOBIA Y DISCRIMINACIÓN, EL LA RACISMO XENOFOBIA Y AGENCIA EL RACISMO NACIONAL AGENCIA DE SEGURIDAD VIAL NACIONAL DE AUTORIDAD SEGURIDAD VIAL FEDERAL DE AUTORIDAD SERVICIOS DE FEDERAL DE COMUNICACIÓN SERVICIOS DE AUDIOVISUAL COMUNICACIÓN CAJA DE RETIROS AUDIOVISUAL JUBILACIONES Y CAJA DE RETIROS PENS. DE LA Y JUBILACIONES POLICIA PENS. DEFEDERAL LA POLICIA FEDERAL Excepto Excepto porpor 101 101 103 103 Abstención Abstención SAF Organismo SAF Organismo Adverso Adverso Estados de ejecución presupuestaria de Estados de ejecución gastos y de recursos presupuestaria de gastos y de recursos Gasto Gasto devengado devengado (año (año 2012 2012 - en- en pesos) pesos) Dictámenes de la AGN sobre los SAF seleccionados para la muestra (2003-2012) ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 75 296.861.228,24 296.861.228,24 2001; 2012 2001; 2012 2007; 2012 2007; 2012 1.091.420.967,95 1.091.420.967,95 517.916.212,38 517.916.212,38 191.660.654,74 191.660.654,74 2007 2007 5.040.608.573,96 5.040.608.573,96 101 FUNDACION 301 SECRETARIA MIGUEL LILLO 103GENERAL CONSEJODE LA PRESIDENCIA NACIONAL DEDE LA NACION INVESTIGACIONES 302 SECRETARIA CIENTIFICAS DE Y INTELIGENCIA TECNICAS 303 SEC. PREVENCION 105 COMISION YNACIONAL LUCHA CONTRA DE EL NARCOTRAFICO ENERGIA ATOMICA 106 COMISION 305 DIRECCION NACIONAL DE GRAL.DE ACTIVIDADES ADMINISTRACION ESPACIALES 107JEFATURA ADMINISTRACION DE DE PARQUES GABINETE 307 MINISTERIO DE NACIONALES 108RELACIONES INSTITUTO EXTERIORES, NACIONAL DEL COMERCIO INTERN AGUA 112YAUTORIDAD CULTO 310 MINISTERIO DE REGULATORIA SALUD NUCLEAR 311 DE 113MINISTERIO TEATRO NACIONAL DESARROLLO CERVANTES SOCIAL 317 114SECRETARIA INSTITUTO DE RECURSOS NACIONAL DE NATURALES Y ASOCIATIVISMO Y DESARROLLO ECONOMIA SOCIAL SUSTENTABLE INAES 319 115DEFENSORIA COMISION DEL PUEBLO NACIONAL DE 320 CONSEJO DE LA COMUNICACIONES MAGISTRATURA 321 116INSTITUTO BIBLIOTECA NACIONAL NACIONALDE 117ESTADISTICA INSTITUTO Y NACIONAL DEL CENSOS 322 SECRETARIA DE TEATRO 118TURISMO INSTITUTO 323 COMISION NACIONAL DE NACIONAL ASUNTOS DE COMERCIO INDIGENAS 119EXTERIOR INSTITUTO 325 MINISTERIO DEL NACIONAL DE INTERIOR PROMOCION (GASTOS TURISTICA 200PROPIOS) REGISTRO 326 POLICIA FEDERAL NACIONAL DE LAS ARGENTINA PERSONAS 201 DIRECCION 330 MINISTERIO DE NACIONAL DE EDUCACION MIGRACIONES 331 202SERVICIO INST NAC CONTRA PENITENCIARIO LA FEDERAL DISCRIMINACIÓN, 332 MINISTERIO DE Y LA XENOFOBIA JUSTICIA, EL RACISMO 203SEGURIDAD AGENCIA Y NACIONAL DE DERECHOS SEGURIDAD VIAL HUMANOS 334 DE 204ENTE AUTORIDAD COOPERACION FEDERAL DE TEC. Y FINANCIERA SERVICIOS DE DEL SERV. COMUNICACIÓN PENITEN. FED AUDIOVISUAL 250 CAJA DE RETIROS 336 MINISTERIO DE Y JUBILACIONES CIENCIA, PENS. DE LA TECNOLOGIA E POLICIA FEDERAL INNOVACION PRODUCTIVA 337 SECRETARIA DE CULTURA 338 SLyT 340 PROCURACION PENITENCIARIA 341 SECRETARIA NACIONAL DE NIÑEZ, ADOLESCENCIA y FAMILIA 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 76 2 0 3 5 0 0 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 2 1 1 4 3 Gasto devengado (año 2012 - en pesos) Años auditados Total Salvedades Total Sujeto a Total Excepto por 3 0 1 0 55.030.371,80 2001 2000; 2006 2000 2012 2005 2006 652.942.201,32 2.574.260.590,23 535.453.187,37 1.017.006.067,26 85.728.004,73 611.740.748,35 2.884.074.086,56 0 0 0 0 0 00 00 23 20 43 0 0 0 1 2 2 1 0 3 2 00 20 32 00 32 00 00 03 01 04 2003 717.579.670,61 733.583.841,35 0 1 0 0 0 0 0 2 0 0 0 0 0 2 0 2004 93.340.740,97 301.884.604,26 5.386.816.094,48 0 0 1 0 3 2 0 2 3 4 2005 2007 120.349.154,36 344.078.902,00 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 2 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 ■ ■ ■ ■ 0 Total Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Adverso Cuadros y anexos de bienes Estados contables Sujeto a Excepto por Abstención Cuadros y anexos financieros Adverso Sujeto a Excepto por Abstención SAF Organismo Adverso Estados de ejecución presupuestaria de gastos y de recursos Total Adverso Una década al cuidado de los fondos públicos 1 2 0 2 363.822.445,12 2000; 2003 2005 2004; 2004 2010 2000; 2006 2003; 2009 2002 2.287.152.811,02 82.735.589,37 125.678.992,35 8.488.480.740,04 31.443.150.357,69 53.255.718,81 63.090.712,23 0 0 3 0 3 2002 0 1 1 0 1 1 1 0 2 1 2004 2010 0 0 0 0 0 2 0 0 0 2 2005 296.861.228,24 11.327.639.655,42 0 0 3 0 2 2 0 1 2 3 2001; 2012 2001 1.091.420.967,95 6.680.242.900,00 2 0 1 0 2 3 1 0 3 3 2007; 2002; 2012 2008 517.916.212,38 30.649.382.042,78 0 0 0 2 2 2 1 0 3 2 2002 2005 3.286.582.342,85 53.931.605,46 0 0 0 1 1 2 1 0 2 2 2004 2011 823.514.117,63 198.225.401,48 0 0 0 1 0 2 0 0 0 2 2008 191.660.654,74 239.739.201,97 0 0 0 0 2 0 1 0 3 1 2007 2012 5.040.608.573,96 1.019.311.003,33 1 2 0 0 0 2011 593.401.647,81 0 0 0 0 0 76.945.871,03 0 0 0 0 0 51.299.892,00 0 1 1 2 3 2007 327.021.362,56 62.899.792,66 13.601.101,17 567.044.131,08 101 FUNDACION 342 AUTORIDAD MIGUEL LILLO MATANZA 103 CUENCA CONSEJO RIACHUELO NACIONAL DE ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 77 ■ Gasto devengado (año 2012 - en pesos) Total Salvedades Total Sujeto a Total Excepto por Años auditados 55.030.371,80 0 0 0 0 0 3 0 2 0 5 0 2000; 2006 2013 2.574.260.590,23 370.389.875,90 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2000 20.872.519,17 1.017.006.067,26 0 0 0 0 0 3 0 1 0 4 2005 90.859.347,04 611.740.748,35 0 0 0 0 0 2 0 1 0 3 0 0 3 0 3 2003 82.735.589,37 00 00 22 01 23 2004; 2004 2008 54.588.288.082,92 125.678.992,35 0 2 0 0 2 2 0 0 2 2 2006 2003; 2009 53.255.718,81 2.408.859.738,43 2003 733.583.841,35 0 3 1 4 153.379.497,91 2007 2004 363.822.445,12 3.171.369.212,20 0 1 2 0 2 1 0 0 0 2 0 0 0 2 0 2004 301.884.604,26 1.182.152.235,24 0 0 1 0 3 0 0 0 3 0 2005 120.349.154,36 640.250.441,14 0 1 2 0 2 2002 63.090.712,23 0 1 0 2 1 0 0 1 0 2 2 1 2011 2004 2012 64.735.913,17 571.603.710,81 62.899.792,66 2.488.396.074,41 0 0 0 0 0 1 0 3 3 1 2 0 0 1 2 2006 2001; 2012 730.333.494,32 1.091.420.967,95 02 01 02 01 03 2007; 2012 398.882.618,41 517.916.212,38 00 02 02 00 02 2005 89.233.738,74 53.931.605,46 00 21 22 10 32 2001; 2011 2007 7.637.849.800,76 198.225.401,48 0 2 2 0 2 2004; 2011 6.753.197.921,03 0 ■■ 0 0 0 ■ ■ 0 0 0 ■ 0 0 0 ■ 0 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ 113 TEATRO NACIONAL 357 MINISTERIO DE CERVANTES ECONOMÍA Y ■ FINANZAS 114 INSTITUTO PÚBLICAS NACIONAL DE 359 ORGANISMO ASOCIATIVISMO Y NACIONAL DE ECONOMIA SOCIAL ADMINISTRACIÓN INAES BIENES DEL 115 DE COMISION ESTADO NACIONAL DE 360 PROCURACION COMUNICACIONES GENERAL DE LA 116 NACION BIBLIOTECA 361 DEFENSORIA NACIONAL GENERAL DE LA 117 INSTITUTO NACION NACIONAL DEL 362 MINISTERIO DE TEATRO 118 PRODUCCIÓN INSTITUTO O DE INDUSTRIA NACIONAL DE Y TURISMO ASUNTOS 363 MINISTERIO DE INDIGENAS 119 AGRICULTURA, INSTITUTO GANADERIA Y NACIONAL DE PESCA PROMOCION 370 MINISTERIO DE TURISTICA (GASTOS 200 DEFENSA REGISTRO PROPIOS) NACIONAL DE LAS ■ Total Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Sujeto a Cuadros y anexos de bienes Estados contables ■ NACIONAL DEL 354 MINISTERIO DE AGUA PLANIFICACION 112 AUTORIDAD FED., INVERSION REGULATORIA PUBLICA Y SERVIC NUCLEAR 381 ESTADO MAYOR GENERAL DE LA FUERZA AEREA 382 POLICIA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA Cuadros y anexos financieros 0 INVESTIGACIONES 343 MINISTERIO DE CIENTIFICAS Y SEGURIDAD TECNICAS 344 UNIDAD DE 105 COMISION INFORMACIÓN NACIONAL DE FINANCIERA ENERGIA ATOMICA 345 CONSEJO NACIONAL 106 COMISIONDE COORDINACIÓN NACIONAL DE DE POLITICAS ACTIVIDADES SOCIALES ESPACIALES 350 MINISTERIO DE 107 ADMINISTRACION TRABAJO, EMPLEO DE PARQUES Y SEGURIDAD NACIONALES SOCIAL 108 INSTITUTO PERSONAS 371 MAYOR 201 ESTADO DIRECCION CONJUNTO NACIONAL DE F.F.A.A. MIGRACIONES 372 202 INSTITUTO INST NAC CONTRA INVESTIGACIONES LA CIENTIFICAS Y DISCRIMINACIÓN, TECNICAS F.F.A.A LA XENOFOBIA Y EL RACISMO 374 203 ESTADO AGENCIAMAYOR GENERAL NACIONALDEL DE EJERCITO SEGURIDAD VIAL 375 204 GENDARMERIA AUTORIDAD NACIONAL FEDERAL DE 376 DIRECCIÓN SERVICIOS DE GENERAL DEL COMUNICACIÓN SERVICIO AUDIOVISUAL LOGÍSTICO DE LA 250 CAJA DE RETIROS DEFENSA JUBILACIONES Y 379 ESTADO MAYOR PENS. DE LA GENERAL DE LA POLICIA FEDERAL ARMADA 380 PREFECTURA NAVAL ARGENTINA Excepto por Abstención SAF Organismo Adverso Estados de ejecución presupuestaria de gastos y de recursos Total Adverso Una década al cuidado de los fondos públicos 0 0 0 296.861.228,24 0 191.660.654,74 0 0 0 0 0 5.133.144,67 00 00 22 11 33 2001; 2007 2013 5.040.608.573,96 4.295.776.832,43 0 1 3 1 4 2007 4.177.272.508,79 0 0 2 0 2 2013 3.677.219.247,76 0 0 0 0 0 2002 521.772.641,19 101 FUNDACION 450 INSTITUTO MIGUEL LILLO 103 GEOGRAFICO CONSEJO NACIONAL NACIONAL DE 451 DIRECCION GRAL. INVESTIGACIONES DE CIENTIFICAS Y FABRICACIONES TECNICAS 105 MILITARES COMISION 452 SERVICIO NACIONAL DE METEOROLÓGICO ENERGIA ATOMICA NACIONAL 470 106 INSTITUTO COMISION AYUDA FINANCIERA PAGO NACIONAL DE DE RET. PENS. ACTIVIDADES MILITARES ESPACIALES 107 ADMINISTRACION DE PARQUES 602 COMISION NACIONALES 108 NACIONAL INSTITUTODE VALORES NACIONAL DEL 603 SUPERINTENDENCI AGUA DE SEGUROS DE 112 AAUTORIDAD LA NACION REGULATORIA NUCLEAR 604 113 DIRECCION TEATRO NACIONAL NACIONAL DE CERVANTES VIALIDAD 606 114 INSTITUTO INSTITUTONAC. DE TECNOLOGIA NACIONAL DE AGROPECUARIA ASOCIATIVISMO Y 607 INST. NAC. DE ECONOMIA SOCIAL INVEST. INAES Y 115 DESARROLLO COMISION PESQUERO NACIONAL DE 608 INSTITUTO COMUNICACIONES NACIONAL DE 116 TECNOLOGIA BIBLIOTECA INDUSTRIAL NACIONAL 609 117 INSTITUTO INSTITUTO NACIONAL NACIONALDE DEL VITIVINICULTURA TEATRO 611 OFICINA NACIONAL 118 INSTITUTO DE CONTROL NACIONAL DE COMERCIAL ASUNTOS AGROPECUARIO INDIGENAS 119 INSTITUTO 612 TRIBUNAL NACIONALDE DE TASACIONES PROMOCION DE LA NACION TURISTICA 613 NACIONAL 200 ENTE REGISTRO DE OBRAS DE LAS NACIONAL HIDRICAS DE PERSONAS 201 SANEAMIENTO DIRECCION 614 INSTITUTO ■ NACIONAL DE NACIONAL DE MIGRACIONES 202 SEMILLAS INST NAC CONTRA 620 TRIBUNAL FISCAL LA ■ DE LA NACION DISCRIMINACIÓN, LA XENOFOBIA Y 622 INSTITUTO EL RACISMO 203 NACIONAL AGENCIA DE LA PROPIEDAD NACIONAL DE INDUSTRIAL SEGURIDAD(INPI) VIAL 204 AUTORIDAD 623 SERVICIO FEDERAL DE NACIONAL SERVICIOSDE DE SANIDAD Y COMUNICACIÓN ■ CALIDAD AUDIOVISUAL 250 AGROALIMENTARI CAJA DE RETIROS AJUBILACIONES Y 624 SERVICIO PENS. DE LA GEOLOGICO POLICIA FEDERAL MINERO ARGENTINO 651 ENTE NACIONAL REGULADOR DEL GAS 652 ENTE NACIONAL REGULADOR DE LA ELECTRICIDAD 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ Gasto devengado (año 2012 - en pesos) Años auditados Total Salvedades Total Sujeto a 10 21 00 10 10 2000 2010 1.017.006.067,26 87.665.821,02 0 0 0 1 3 0 1 0 4 0 2005 2007 611.740.748,35 4.594.853.532,11 0 0 0 0 0 ■ ■ Total Excepto por ■■ ■ ■ 0 3 2 5 2.574.260.590,23 556.883.817,25 363.822.445,12 0 0 0 0 0 3 1 0 1 3 2003; 2009 2003 0 0 1 0 0 2 2 1 2 3 2000; 2003 2004 163.298.096,53 125.678.992,35 ■■ 00 10 32 10 42 2003 2006 14.243.984.782,61 53.255.718,81 ■ 0 0 1 0 1 3 1 1 2 4 2001; 2006; 2003 2010 1.710.351.192,85 733.583.841,35 0 0 0 0 0 ■ ■ ■ ■ ■ 44.403.404,11 1 ■ ■ 55.030.371,80 2007 0 0 ■ ■ 0 5 1 ■ ■ 0 2 2 ■ ■ 0 3 0 ■ ■ ■ 0 1 ■ ■ ■ ■ 2000; 2006 2002 ■ ■ ■ Total Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Adverso Cuadros y anexos de bienes Estados contables Sujeto a Excepto por Abstención Cuadros y anexos financieros Adverso Sujeto a Excepto por Abstención SAF Organismo Adverso Estados de ejecución presupuestaria de gastos y de recursos Total Adverso Una década al cuidado de los fondos públicos ■ 84.430.759,69 1 0 2 0 2 2004 301.884.604,26 0 0 0 1 0 3 0 0 0 3 2013 2005 436.771.832,88 120.349.154,36 ■ ■ ■ ■ ■ ■ 00 01 02 00 02 2002 135.657.117,38 63.090.712,23 ■ 20 11 01 01 02 2004 2009 62.899.792,66 0,00 00 00 00 00 00 ■ 00 03 22 00 22 2001; 2007 2012 1.091.420.967,95 1.530.232.692,14 ■ 2 1 1 1 2 2 1 1 3 3 2007; 2012 2008 517.916.212,38 40.112.981,14 10 02 02 00 02 2012 2005 50.091.258,03 53.931.605,46 00 11 32 00 32 2008 2011 71.332.910,86 198.225.401,48 ■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■■ ■■ ■■ ■ ■ ■ ■ 45.532.546,07 82.735.589,37 ■ ■ 0 ■ ■ ■ ■ 0 0 2001; 2006 191.660.654,74 1.313.367.547,96 1 2 0 2 0 0 0 0 2 2 1 0 3 2 ■ 1 0 1 1 2 2001; 2013 163.626.759,52 ■ 1 0 2 0 2 2001; 2006 119.224.276,65 0 0 0 0 0 2013 24.708.965,11 ■ ■ 0 1 ■ ■ 0 296.861.228,24 14.952.680,14 656 ORGANISMO REGULADOR DE SEGURIDAD DE PRESAS 78 ■ 2007 2002 5.040.608.573,96 108.931.976,32 101 FUNDACION 661 COMISION MIGUEL LILLO NACIONAL DE 103 CONSEJO REGULACION DEL NACIONAL DE TRANSPORTE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS Y 664 ORGANISMO TECNICAS DEL REGULADOR 105 COMISION SISTEMA NACIONAL DE NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA AEROPUERTOS 669 ADMINISTRACIÓN 106 COMISION NACIONAL DE NACIONAL DE AVIACIÓN CIVIL ACTIVIDADES 802 FONDO NACIONAL ESPACIALES DE LAS ARTES 107 ADMINISTRACION DE PARQUES 804 COMISION NACIONALES NACIONAL DE 108 INSTITUTO EVALUACION Y NACIONAL DEL ACREDITACION AGUA 112UNIVERSITARIA AUTORIDAD 852 SUPERINTENDENCI REGULATORIA A DE RIESGOS DEL NUCLEAR 113TRABAJO TEATRO NACIONAL LA 910 INST. NAC. DE DISCRIMINACIÓN, REHAB. PSICOF. LA XENOFOBIA Y DEL SUR DR. JUAN EL RACISMO TESONE 203OTIMIO AGENCIA NACIONAL DE 912 SERVICIO SEGURIDAD VIAL DE 204NACIONAL AUTORIDAD REHABILITACION FEDERAL DE 913 ADMINISTRACION SERVICIOS DE DE PROGRAMAS COMUNICACIÓN ESPECIALES AUDIOVISUAL 250 CAJA DE RETIROS 914 SUPERINTENDENCI JUBILACIONES Y A DE SERVICIOS PENS. DE LA DE SALUD POLICIA FEDERAL 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ ■ 0 0 3 0 1 3 1 1 2 4 2011 2005 936.997.054,39 611.740.748,35 0 1 2 0 2 2009 ■ ■ 0 0 0 0 0 0 1 0 2 3 0 0 2 3 2010 2003 34.254.257,93 82.735.589,37 0 0 0 1 2 0 1 0 3 0 2004 2001 125.678.992,35 87.775.376,66 0 0 2 0 2 2006 53.255.718,81 0 0 0 0 3 0 0 1 0 4 2003 733.583.841,35 180.292.392,66 1 0 2 0 2 2004 301.884.604,26 0 0 0 1 3 3 2 0 5 3 2000; 2011 2005 206.047.981,51 120.349.154,36 1 0 2 0 0 0 2 0 2 0 ■ 00 03 02 00 02 ■ 2 0 1 0 2 0 1 0 3 0 0 0 TOTAL 44.170.468,49 0 0 0 ■ 363.822.445,12 0 2 0 ■ 22.135.892,83 0 1 0 ■ Gasto devengado (año 2012 - en pesos) 128.006.836,67 1.017.006.067,26 0 0 ■ Años auditados 2001 2000 2 ■ ■ ■ Total Salvedades 2 0 1 ■ ■ Total Sujeto a 0 0 0 ■ Total Excepto por 2 0 1 ■ 2.574.260.590,23 1 1 1 ■ 142.406.242,19 0 0 0 ■ 55.030.371,80 2002 2000; 2006 5 0 ■ 0 2 2 0 ■ 0 0 3 0 ■ ■ 0 2 0 0 ■ ■ 0 1 0 0 ■ Total Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Adverso Cuadros y anexos de bienes Estados contables Sujeto a Excepto por Abstención Adverso Sujeto a Cuadros y anexos financieros ■ CERVANTES 902 CENTRO NACIONAL DE 114 INSTITUTO REEDUCACION NACIONAL DE SOCIAL ASOCIATIVISMO Y 903 HOSPITAL ECONOMIA SOCIAL NACIONAL DR. INAES 115BALDOMERO COMISION SOMMER NACIONAL DE 904 ADM.NAC.DE COMUNICACIONES MEDICAMENTOS, 116ALIMENTOS BIBLIOTECAY TECNOLOGIA NACIONAL MEDICA 117 INSTITUTO 905 INST.NAC.CENTRA NACIONAL DEL L UNICO TEATRO DE 118COORDINADOR INSTITUTO ABLACION NACIONALEDE IMPLANTE ASUNTOS 906 ADM. NAC. DE LAB. INDIGENAS E INST. DE SALUD 119 INSTITUTO DR. CARLOSDE G. NACIONAL MALBRAN PROMOCION TURISTICA 908 HOSPITAL 200 REGISTRO NACIONAL DR. NACIONAL DE LAS ALEJANDRO PERSONAS 201POSADAS DIRECCION 909 COLONIA NACIONAL DE NACIONAL MANUEL MIGRACIONES MONTES DE OCA 202 INST NAC CONTRA Excepto por Abstención SAF Organismo Adverso Estados de ejecución presupuestaria de gastos y de recursos Total Adverso Una década al cuidado de los fondos públicos 2 0 1 2 0 2 0 0 0 2 2002 2013 2004 2007 2001; 2012 2007; 2012 2005 0 2 63.090.712,23 60.799.159,27 62.899.792,66 226.277.142,84 296.861.228,24 1.091.420.967,95 678.549.165,82 517.916.212,38 151.961.790,42 53.931.605,46 59.070.430,26 2011 198.225.401,48 0 1 2 0 2 2000 81.011.463,78 0 0 0 0 0 3 0 1 0 4 2005 191.660.654,74 629.971.269,27 1 0 1 0 2 2 1 1 3 3 2005 2007 124.951.812,53 5.040.608.573,96 17 52 129 38 169 Fuente: Elaboración propia sobre la base de los informes de auditoría sobre la Cuenta de Inversión (2003-2012) 79 Una década al cuidado de los fondos públicos 4 CONCLUSIONES La Constitución Nacional argentina y las leyes que regulan el proceso presupuestario buscan transparentar los actos de gobierno y asegurar el equilibrio de poderes en la administración de los recursos públicos. Además, el Congreso debe desarrollar capacidades de análisis ex ante para lo cual –en consonancia con propuestas legislativas– sería deseable crear una Oficina Permanente de Presupuesto del Congreso de la Nación (OPPCN), integrada por especialistas técnicos, que se ocupe de analizar la Ley de Presupuesto y de monitorear su ejecución periódicamente luego de aprobada. Este es un espacio en el que la AGN no tiene actuación –o al menos interviene de manera muy esporádica– ya que su función está centrada en el análisis ex post, luego de ejecutado el Presupuesto cuando examina la Cuenta de Inversión. La OPPCN debería tener, entre otras atribuciones, la capacidad de analizar cada proyecto legislativo que implique un costo o beneficio fiscal (la gran mayoría) de modo de establecer el nivel de modificación presupuestaria que su sanción exigiría. Eso es lo que dicta la teoría, sobre la base de principios republicanos. Pero no es esto lo que hemos observado en la práctica, puesto que el proceso está siendo controlado de manera creciente por el Poder Ejecutivo, tanto en las fases iniciales de programación y ejecución de las acciones del gobierno como en las finales, cuando se evalúa el resultado, lo que abre paso a altos niveles de discrecionalidad. Al analizar la Cuenta de Inversión año tras año desde la perspectiva de Auditoría se encuentran variados rastros de las malas prácticas. Es ahí cuando quedan a la vista las previsiones iniciales sin sustento, la magnitud de los cambios sobre la marcha y las múltiples formas en que se esquivan los controles, con las consecuencias que se han descripto en las páginas previas de esta publicación. 2) Limitar las modificaciones presupuestarias que puede realizar el Poder Ejecutivo Con o sin la existencia de una oficina como la descripta, es imperativo que se limite el margen para la reformulación del presupuesto fuera del Congreso. Las prácticas malsanas derivadas de un falso estado permanente de emergencia deben ser abandonadas, desde los decretos que bajo pretexto de urgencia eluden el debate parlamentario hasta la cesión abierta y manifiesta de atribuciones parlamentarias al Poder Ejecutivo en márgenes abusivos. A la luz de esta situación, cabe plantearse qué mejoras podrían impulsarse para mejorar la potencialidad de la rendición de cuentas estatal, tanto en lo que concierne a la Auditoría General de la Nación como a otras áreas de los poderes Ejecutivo y Legislativo involucradas directamente en el proceso presupuestario. Es natural que exista un cierto grado de modificaciones presupuestarias sobre la marcha, pero pasado cierto umbral, éstas deben ser llevadas al Congreso como si se tratara de la propia Ley de Presupuesto. En tal sentido, se recomienda derogar la “Ley de Superpoderes” y volver así a la redacción original del Artículo 37 de la Ley de Administración Financiera, que restringía los cambios que podía hacer el Jefe de Gabinete dentro del total de gastos aprobados. 1) Diseñar mecanismos para que el Congreso de la Nación recupere su rol central en el proceso presupuestario El ejercicio de la democracia republicana exige una mayor participación del Congreso en todas las instancias del proceso presupuestario, con un real ejercicio de su poder de aprobación y rechazo. En primer lugar, debe existir un debate sobre la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo que esté caracterizado por diálogos y consensos en lugar del actual método de imposición de mayorías sobre minorías. 3) Debatir anualmente de modo amplio y abarcativo la Cuenta de Inversión sin eludir la responsabilidad que compete a cada área que ejecuta el Presupuesto 80 Una década al cuidado de los fondos públicos El último paso necesario para reconstruir el rol parlamentario es el efectivo ejercicio del control de cuentas, primero potenciando a la AGN, que es lo que buscamos con la difusión de esta publicación y las propuestas aquí contenidas. En segundo lugar, creando el espacio para un debate amplio y detallado sobre la ejecución de las cuentas públicas y, finalmente, convocando a los organismos del gobierno, cuando corresponda, a explicar sus actuaciones, y comprometer las correcciones que fueran menester. En suma, se debería adoptar una versión moderna del “juicio de residencia” restableciendo la figura de Juicios de Responsabilidad y Rendición de Cuentas, toda vez que una determinada conducta sólo puede ser considerada jurídicamente ordenada cuando corresponde sanción por un comportamiento contrario. La responsabilidad, que incluso puede ser patrimonial, es un concepto que tiene un capítulo propio (Artículos 130 y 131) en la sección sobre control externo de la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control Público del Sector Público Nacional, tal es su importancia. control que se previó en la última reforma constitucional. La revisión de la ley debería revertir la situación actual de modo tal que el organismo a cargo de controlar la gestión y las cuentas del Estado esté mayoritaria y efectivamente conducido por la oposición. 5) Ejercer el examen de la Cuenta de Inversión obedeciendo los principios de las auditorías integrales y exigir información completa y adecuada La AGN tiene como responsabilidad “el control externo posterior de la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial, legal, así como el dictamen sobre los estados contables financieros…”. Es decir que sus funciones exceden el mero control contable y abarcan los marcos de legalidad, de respeto al orden jurídico, y de gestión, en lo concerniente a la economía, eficacia y eficiencia del desempeño de todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos. Por tanto, el informe sobre la Cuenta de Inversión elaborado por la AGN debería ser el producto de una auditoría integral, que abarque todos los aspectos arriba mencionados. Haciendo una revisión autocrítica, es cierto que cediendo a restricciones, en la práctica hemos abierto una rendija para que algunas de estas funciones no sean ejercidas en plenitud. Tal es el caso cuando emitimos dictámenes basados en normativas más laxas que aquellas que surgirían de estándares profesionales (tema que se analiza en el siguiente punto), o cuando admitimos limitaciones presupuestarias que restringen el espectro a recorrer de la administración, o cuando cedemos frente a la tensión entre celeridad y profundidad frente a la insuficiente provisión de información por parte de los organismos auditados. 4) Honrar el mandato constitucional de una AGN que equilibre el poder político La Constitución Nacional determina que la persona que presida la AGN debe ser “designada por el partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”. El fundamento detrás de este mandato es el de crear mayores incentivos al control. Sin embargo, la Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control Público no se adaptó aún al espíritu y letra de la reforma constitucional de 1994, sino que mantuvo la composición en espejo de mayorías y minorías en ambas cámaras del Congreso. En la actualidad, por ejemplo, cuatro auditores fueron nombrados por el partido gobernante, mientras que la oposición nombró al Presidente y dos auditores. Desde este lugar, los organismos auditados –y en particular, lo órganos rectores (la Oficina Nacional de Presupuesto, la Contaduría General de la Nación, la Tesorería General de la Nación y la Oficina Nacional de Crédito Público)– deben también mejorar el ámbito de control y la calidad de la información que presentan. De lo contrario, aun las tareas de mínima se dificultan al realizar las auditorías. Algunos im- En efecto, desde hace ya muchos años que en la Argentina el partido gobernante tiene mayoría propia en el Congreso y, por consecuencia, en el Colegio de Auditores de la AGN, situación que atenta contra el equilibrio de poderes en pos del mayor 81 Una década al cuidado de los fondos públicos pedimentos se resolverían si se implementaran las siguientes recomendaciones: 6) Aplicar en todos los casos los estándares nacionales e internacionales más exigentes en la preparación y evaluación de los Estados Contables • Información útil para el control. La información de los organismos del sector público debe ser presentada de manera uniforme, homogénea, compatible en el tiempo, universal e integral, con el grado de detalle necesario para que puedan efectuarse distintos análisis. Esto facilitaría su evaluación por parte de los diversos sectores interesados en la Cuenta de Inversión, no solo el Parlamento sino también el ámbito académico, la prensa y la opinión pública. Además la Contaduría General de la Nación debería realizar análisis cuantitativos y cualitativos con mayor nivel de profundidad. Como organismo técnico, la AGN cuenta con una planta de agentes de larga trayectoria, desde abogados y profesionales de las ciencias económicas hasta especialistas en las diversas áreas del Estado, que realizan su trabajo con rigor e independencia, y se capacitan en forma permanente para ampliar sus técnicas y profundizar sus conocimientos. La institución debe brindar un marco normativo adecuado para que los agentes puedan desempeñarse con criterios claros orientados a evaluar objetivamente las acciones y omisiones del Estado. • Establecimiento de metas y objetivos. Esta es una función elemental de cualquier proceso de planificación. La AGN recomendó en varias oportunidades que la Oficina Nacional de Presupuesto instrumente procedimientos que permitan relacionar la ejecución física de las metas con la ejecución financiera del Presupuesto. La ONP ha respondido parcialmente a este pedido en una circular acotada a un único ejercicio que debería extenderse a todas las Cuentas de Inversión futuras. Uno de los aspectos clave desde esta perspectiva es la vara según la cual se analizan los Estados Contables de la Administración Nacional. El examen de la Cuenta de Inversión, tal como lo señala todos los años el Informe del Auditor, se realiza de conformidad con las normas de Auditoría Externa de la AGN aprobadas por Resolución Nº 145/93, dictadas en virtud de las facultades conferidas por el Artículo 119 de la ley 24.156, las que son compatibles con las aprobadas por la Federación Argentina de Consejos Profesionales de Ciencias Económicas (FACPCE) y con la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI). • Detalles sobre los proyectos de inversión. Si bien el Estado ha implementado robustos sistemas informáticos para realizar el seguimiento de proyectos de inversión, la carga de datos es incompleta. Por lo tanto, siguiendo su propia normativa y las buenas prácticas de la profesión, la AGN debe evaluar los Estados Contables provistos por el Poder Ejecutivo siguiendo los principios contables generalmente aceptados tanto a nivel local como internacional, y no sólo las normas que la Contaduría General de la Nación exige, que en ciertos casos se conforma con estándares muy inferiores. Vale la pena aclarar que la Contaduría General de la Nación es el emisor del Balance y es el Órgano Rector en materia de normas de registración y valuación; sin embargo sus normas de valuación y exposición no respetan cabalmente las normas del derecho interno y las normas internacionales vigentes, que resultan vinculantes para la AGN en virtud de la suscripción de convenios internacionales. • Inventario de bienes de uso. Debe encararse la tarea de completar el proceso de valuación de la totalidad de los bienes del Estado, a través de establecer criterios de valuación homogéneos y un cronograma para su implementación, siendo necesario un control rigurosos de los objetivos trazados en este tema. • Actualización de partidas sin revisar en muchos años. La información desactualizada en los Estados Contables, en particular sobre créditos de muy larga data, debe ser purgada. 82 Una década al cuidado de los fondos públicos Para mayor claridad, cabe reparar en el ejemplo de la ANSES, que es además el organismo de mayor significatividad dentro del total del presupuesto público. Mientras que el Consejo Profesional de Ciencias Económicas, en concordancia con las normas internacionales, exige que la contabilidad exponga las previsiones que surgen de las obligaciones futuras con los aportantes, la ANSES expone sus Estados Contables según las normas de la Contaduría General de la Nación que no lo exigen. En otras palabras, la ANSES no registra su deuda con los jubilados futuros, situación que crea la ilusión de un excedente de recursos en el organismo. autoimposición de firmar esas auditorías con responsabilidad profesional de un contador público matriculado, con “tomo y folio”, tal como corresponde en cualquier auditoría contable externa. 7) Asegurar la sustentabilidad de las cuentas públicas mediante la regularización de la situación de la ANSES La historia argentina ha demostrado a las claras qué pasa cuando se lleva a un país por un sendero insostenible en las cuentas públicas. El resultado deficitario creciente, incluso algo velado por la inapropiada contabilización de algunas inversiones, así como por el financiamiento intra sector público, debería ser analizado detalladamente. Tampoco exhibe todos sus pasivos contingentes por juicios previsionales sino solo una porción. Otro ejemplo lo encontramos en la propia Contaduría cuando consolida activos y pasivos: ciertos activos del Fondo de Garantía de Sustentabilidad están valuados a valor de mercado, mientras que su contrapartida en bonos de deuda pública (el correspondiente pasivo) se registra a valor nominal. La consecuencia es una distorsión en el patrimonio neto del Estado. Bajo esta lupa deben estar especialmente las cuentas de ANSES. En primer lugar, es imprescindible que la ANSES comience por liquidar correctamente a los nuevos jubilados y así terminar con el semillero de juicios por mal cálculo del haber inicial. Otra prioridad es ponerse al día con las deudas por juicios con sentencia firme Y es primordial que se calcule la sostenibilidad de las cuentas de ANSES. Por ello, la deuda de ANSES (con los futuros jubilados), que ni siquiera está contabilizada, debería centrar la atención ya que es un rubro clave que por su magnitud puede llevar nuevamente al Estado a escenarios complejos para el cumplimiento de sus obligaciones legales, no solo con los tenedores de deuda, sino con quienes tienen derecho a cobrar una jubilación. Un ejemplo reciente de malas prácticas contables es la ausencia de notas aclaratorias en los estados contables de la Cuenta de Inversión con respecto a contingencias derivadas de eventuales acciones de los acreedores que no se acogieran a los canjes de deuda ofrecidos y el efecto dominó que esto podría producir (sobre todo luego de que un fallo de junio de 2014 en una corte distrital de Nueva York diera mayor riesgo de ocurrencia a un escenario negativo para la Argentina). Esta contingencia es ampliamente aceptada por el Poder Ejecutivo Nacional pero ignorada en sus estados contables. Las propuestas aquí esbozadas surgen de la práctica de realizar el examen de la Cuenta de Inversión y encontrar limitaciones importantes en la tarea de auditoría, descriptas a lo largo de este trabajo. Es menester destacar de cualquier forma que el proceso presupuestario mejoró sustancialmente desde la implementación de la Ley de Administración Financiera y con la última reforma constitucional, que le otorgó rango constitucional a esta instancia. Pero aún hay que cubrir vacíos legales y ajustar mecanismos para dotar a la rendición de cuentas la importancia que se merece, desde el Poder Ejecutivo, el Congreso, y también desde esta institución en su rol de organismo de control y de asistencia técnica en el examen de la Cuenta de Inversión. En síntesis: con independencia de las normas contables que adopten los órganos rectores en función de ciertas atribuciones legales, por ejemplo, la Contaduría General para el balance del Sector Público, el Banco Central para el sistema bancario o la Superintendencia Nacional de Seguros para las aseguradoras, la AGN en todos los casos debe adoptar los estándares más exigentes de la profesión, tal como dictan la normativa interna y las buenas prácticas nacionales e internacionales. Esto implica también la 83 Una década al cuidado de los fondos públicos 5 LISTADO DE AUDITORÍAS SOBRE CUENTA DE INVERSIÓN 2003-2012 Este es un listado de las auditorías más relevantes de la década en la Cuenta de Inversión. Resolución AGN 38/2011 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2009 – Estados Contables. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2011_038info.pdf CUENTA DE INVERSIÓN Resolución AGN 47/2012 – Addenda de la Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2009 – Ejecución Presupuestaria – Jefatura de Gabinete de Ministros. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_047info.pdf Resolución AGN 90/2013 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2011 – Ejecución Presupuestaria. Informes: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090.1info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090.2info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090.3info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090.4info.pdf ttp://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_090.5info.pdf Resolución AGN 190/2010 - Addenda de la Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2009 – Ejecución Presupuestaria – ANSES, AFIP e Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI). Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_190info.pdf. Resolución AGN 89/2013 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2011 – Estados Contables. Informes: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_089info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_089.1info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_089.2info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_089.3info.pdf http://www.agn.gov.ar/files/informes/2013_089.4info.pdf Resolución AGN 22/2010 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2008 – Ejecución Presupuestaria. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_022info.pdf. Resolución AGN 21/2010 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2008 – Estados Contables. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_021info.pdf. Resolución AGN 134/2012 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2010 – Ejecución Presupuestaria. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_134info.pdf Resolución AGN 189/2010 – Addenda de la Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2008 – Estados Contables – AFIP. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_189info.pdf. Resolución AGN 135/2012 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2010 – Estados Contables. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2012_135info.pdf Resolución AGN 35/2009 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2007. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2009_035info.pdf. Resolución AGN 39/2011 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2009 – Ejecución Presupuestaria. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2011_039info.pdf. 84 Una década al cuidado de los fondos públicos Resolución AGN 157/2009 – Addenda de la Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2007 – Prefectura Naval Argentina (PNA). Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2009_157info.pdf Resolución AGN 193/2006 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2004. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2006_193info.pdf Resolución AGN 121/2006 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2003. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2006_121info.pdf Resolución AGN 230/2010 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2007 – Corte Suprema de Justicia de la Nación. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_230info.pdf Resolución AGN 51/2008 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2006. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_051info.pdf Resolución AGN 109/2010 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2006 – Corte Suprema de Justicia de la Nación. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2010_109info.pdf Resolución AGN 68/2008 – Addenda de la Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2006 – AFIP y ANSES. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_068info.pdf Resolución AGN 159/2007 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2005. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2007_159info.pdf Resolución AGN 78/2008 – Cuenta de Inversión del ejercicio fiscal 2005 – Corte Suprema de Justicia de la Nación. Informe: http://www.agn.gov.ar/files/informes/2008_078info.pdf 85 Una década al cuidado de los fondos públicos 86 Presidencia Auditoría General de la Nación Av. Rivadavia 1745, 1er piso (1033AAH) Ciudad de Buenos Aires Argentina (5411) 4124-3700 [email protected] www.agn.gov.ar