Elementos Para El Desarrollo De Una Estrategia Informática En Las

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E I R S E 72 estudios estadísticos y prospectivos E lementos para el desarrollo de una estrategia informática en las oficinas responsables de compilar las cuentas nacionales Mariam Cover División de Estadística y Proyecciones Económicas Santiago de Chile, agosto de 2010 Este documento fue preparado por Mariam Cover, Consultora de la Unidad de Cuentas Nacionales y Estadísticas del Sector Externo de la División de Estadística y Proyecciones Económicas de la CEPAL y fue presentado y analizado en el Seminario Anual de Cuentas Nacionales de los países de América Latina y el Caribe, organizado conjuntamente por CEPAL y el Banco Central de Uruguay, en la ciudad de Montevideo, entre el 18 y el 21 de octubre de 2009. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 16080-8770 ISBN: 978-92-1-323415-0 LC/L.3237-P N° de venta: S.10.II.G.40 Copyright © Naciones Unidas, agosto de 2010. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Índice Resumen .................................................................................................... 5 1. Importancia de implementar sistemas de información en la compilación de las cuentas nacionales ................................... 7 2. Factores críticos de éxito y riesgos de la implementación de sistemas de información para las cuentas nacionales ............... 9 2.1 Factores asociados a los procesos y estructura organizacional ........................................................................ 10 2.1.1 Existencia de un mapa de proceso y un manual de procedimiento ........................................................ 10 2.1.2 Adecuada integración y estandarización de los procesos en la estructura organizacional .................... 14 2.1.3 Disponibilidad de datos básicos ................................. 14 2.2 Factores asociados a la cultura institucional: comunicaciones transparentes ................................................ 16 2.3 Factores asociados con la estrategia y la gestión: calidad de la gestión ............................................................... 17 2.3.1 Carencia de planeación estratégica en la organización....................................................... 17 2.3.2 Planificación estratégica deficiente ............................ 18 2.3.3 Falta de apoyo y compromiso gerencial ..................... 18 2.3.4 Sistema de información no vinculado a la estrategia institucional ......................................... 18 2.3.5 Deficiente gestión del proceso de implementación de los SI ...................................................................... 18 3 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. 2.4 Factores asociados al recurso humano: involucramiento del usuario ................................. 20 2.5 Consideraciones finales sobre factores críticos de éxito y riesgos..................................... 21 3. Elementos de una estrategia informática en las oficinas encargadas de compilar las cuentas nacionales ..................................................................................................................... 22 3.1 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información............................................... 22 3.1.1 Planeación y planes estratégicos............................................................................. 22 3.1.2 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información .................................. 23 3.1.3 Vinculación entre la planeación estratégica y los planes y proyectos estratégicos de sistema de información .................................................................. 25 3.2 Elementos de una estrategia de sistemas de información para cuentas nacionales ............. 25 3.2.1 Misión y visión de la oficina compiladora de cuentas nacionales y objetivo general del proceso de compilación de esas estadísticas ....................... 26 3.2.2 Objetivos estratégicos y planes de acción derivados de la visión .......................... 27 3.2.3 Objetivo general, objetivo específico y alcance del proyecto estratégico de sistemas de información .................................................................. 28 3.3 Otros elementos estratégicos de la implementación del sistema de información para cuentas nacionales ............................................................................. 30 3.3.1 Identificación de estrategias de solución y su factibilidad ..................................... 30 3.3.2 Aseguramiento de recursos..................................................................................... 32 3.3.3 Calendario de modernización de los sistemas informáticos utilizados en la compilación de las cuentas nacionales........................................................... 33 4. Conclusiones............................................................................................................................... 35 Bibliografía.............................................................................................................................................. 37 Anexos...................................................................................................................................................... 39 Consultas sobre la infraestructura y principales prácticas de gestión informática en la compilación de las cuentas nacionales en América Latina.................................................................. 40 Serie: estudios estadísticos y prospectivos ............................................................................................ 43 Índice de cuadros CUADRO 1 DIMENSIONES DE LA CALIDAD QUE SE POTENCIAN CON LA INCORPORACIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN ...............................................11 Índice de diagrama DIAGRAMA 1 PRESENTACIÓN ESQUEMÁTICA DE LAS COMPILACIONES DE LAS CUENTAS NACIONALES.....................................................................................................................15 4 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Resumen En las últimas tres décadas se ha experimentado un gran avance en materia de tecnologías de información y comunicación. La evolución de estas tecnologías ha pasado por diversas etapas, desde la adopción de las microcomputadoras como herramienta de trabajo en prácticamente todas las actividades humanas y el advenimiento de los microprocesadores insertos en todo tipo de productos, hasta el arribo de Internet y los enlaces de comunicación vía satélite. El progreso de las tecnologías de información y comunicación ha sido incorporado a todos los procesos de las organizaciones, a través de una amplia gama de herramientas para la administración de bases de datos, infraestructura para el intercambio electrónico de información y aplicaciones de software que facilitan tanto el acceso como el procesamiento y comunicación de la información. Las oficinas compiladoras de cuentas nacionales en América Latina no se han mantenido al margen de esta evolución. Más aún, desde los años ochenta la demanda por sistemas de información y los componentes tecnológicos asociados ha ido significativamente en aumento. Por su parte, la arquitectura1 misma del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) favorece la implementación de sistemas de información computadorizados en la compilación de estas estadísticas, particularmente a partir de la publicación del SCN 1993. En este sentido, para la compilación del marco central del Sistema, se ha propuesto el desarrollo integrado de las cuentas de los sectores institucionales con las de las industrias, con miras a aprovechar de mejor manera las bases de datos disponibles sobre las unidades y 1 La arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) se compone de la secuencia de cuentas institucionales (CI), el cuadro de oferta y utilización (COU), el cuadro de clasificación cruzada de industrias y sectores institucionales (CCISI) y las cuentas económicas integradas (CEI). 5 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. sectores institucionales. Además, se ha hecho énfasis en el proceso de compilación de dichas cuentas considerando la secuencia que va desde la edición y agregación de los micro datos para la generación de los datos intermedios de industrias y sectores institucionales, hasta la fase final de reconciliación de toda la información generada en el proceso en las cuentas económicas integradas2. No obstante los avances observados tanto en el desarrollo de tecnologías de información y comunicaciones como en la arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales y su marco de compilación, en algunos países la incorporación de sistemas de información computadorizados ha ocurrido al margen de una visión estratégica integral. Frecuentemente los desarrollos informáticos se han limitado al diseño de sistemas individuales, no articulados, que brindan soluciones parciales y satisfacen metas de corto plazo o solucionan problemas inmediatos. La falta de una visión estratégica en el desarrollo de sistemas de información, a pesar de no ser un fenómeno exclusivo de las oficinas encargadas de compilar las cuentas nacionales, ha provocado que existan numerosas soluciones informáticas dispersas en diversas áreas funcionales. Como resultado, la falta de integración de los sistemas de información actuales hace que frecuentemente su gestión resulte onerosa y poco transparente. Entre las razones que explican estos resultados frecuentemente se cita la falta de destrezas complementarias para potenciar el uso y racionalizar la inversión en sistemas de información. Estudios recientes realizados por la OECD señalan que las organizaciones que han tenido éxito en la incorporación de sistemas de información a sus procesos generalmente complementan su implementación con inversiones, por ejemplo, en el desarrollo de destrezas apropiadas del personal y en cambios organizacionales, tales como la definición de nuevas estrategias, el rediseño de procesos y la reestructuración de sus estructuras organizacionales. Estas prácticas habitualmente conllevan mayores responsabilidades para los funcionarios, relativas al alcance y organización de su trabajo y, en alguna medida, a un mayor acercamiento entre la gerencia y los equipos técnicos de trabajo (por ejemplo, estructuras gerenciales más planas). Adicionalmente, pueden implicar la subcontratación de servicios especializados de manera que las organizaciones puedan enfocarse más a potenciar sus fortalezas internas3. En esta evolución hacia un mayor uso de la informática en los procesos operativos de las organizaciones, parece haber faltado un marco estratégico que permita ordenar los esfuerzos de incorporación de sistemas de información, orientándolos al logro de resultados que contribuyan a alcanzar la visión y objetivos estratégicos que guían la gestión de la organización. El presente documento brinda elementos para incorporar de manera más exitosa el uso de sistemas de información en la compilación de las cuentas nacionales, siguiendo un enfoque de planificación estratégica. El documento será utilizado como base para las discusiones que sobre el tema surjan en ocasión del Seminario Latinoamericano de Cuentas Nacionales 2009. Posteriormente, será enriquecido con los comentarios que aporten los participantes en dicho Seminario, con el propósito de incorporarlo como insumo en el diseño de un taller de capacitación sobre el “Uso de Sistemas de Información en la Compilación de Cuentas Nacionales”, previsto para realizarse en el transcurso del año 2010, con el auspicio de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, dentro del marco de las actividades destinadas a apoyar el fortalecimiento de los sistemas estadísticos nacionales en América Latina y el Caribe. El documento está estructurado de la siguiente forma: la sección 2 desarrolla la importancia de la gestión informática en la compilación y divulgación de las cuentas nacionales. El apartado 3 incursiona en el tema de los factores críticos para el éxito de proyectos de implementación de sistemas de información en las oficinas compiladoras de cuentas nacionales. La sección 4 trata el tema de planeación estratégica y los proyectos de sistemas de información con una visión aplicada a la producción y divulgación de las cuentas nacionales. Finalmente, el apartado 5 presenta algunas conclusiones. 2 3 Statistical Division, Department for Economic and Social Affairs “A Systems Approach to National Accounts Compilation A Technical Report”, Series F, No.77. United Nations, New York, 1999 OECD. Meeting of the OECD Council at Ministerial Level 2003 “Seizing the Benefits of ICT in a Digital Economy”, París, 2003. 6 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. 1. Importancia de implementar sistemas de información en la compilación de las Cuentas Nacionales La misión de las dependencias compiladoras de cuentas nacionales es: “Proveer al usuario estadísticas de cuentas nacionales, asentadas en las mejores prácticas y recomendaciones internacionales, que le permitan fundamentar de mejor manera procesos de producción de información y toma de decisiones” Las estadísticas oficiales, en especial las cuentas nacionales, han evolucionado significativamente en las últimas décadas. El Sistema de Cuentas Nacionales es un conjunto de conceptos, definiciones, clasificaciones y reglas contables mutuamente consistentes para medir la actividad productiva y otros fenómenos económicos, incluidas las dimensiones regional y ambiental, entre otras, que lo convierten en el marco de referencia por antonomasia de las estadísticas orientadas a medir los resultados económicos de los países. La arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales ha devenido en una mayor complejidad a través de los años, conforme se han incorporado nuevos conceptos y fenómenos. Estos cambios en el alcance y la estructura del SCN están fuertemente correlacionados con el desarrollo de los sistemas y políticas económicos, los cuales, al evolucionar han requerido nueva y más completa información del sistema. En este sentido, puede afirmarse que dichos cambios, en última instancia, han estado orientados a satisfacer la demanda de los usuarios. Esa demanda es muy variada y puede delimitarse dentro de un cierto número de dimensiones de la calidad, las que finalmente establecen el marco de calidad dentro del cual se espera se produzcan estas estadísticas. 7 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Los sistemas de información constituyen una herramienta facilitadora para proveer estadísticas de buena calidad. Vale señalar que en el contexto de este documento se entiende por sistema de información (SI) para la compilación de las cuentas nacionales la confluencia, en un todo consistente e integrado, de los datos fuente, los procesos de producción estadística (acopio, validación, agregación, transformación, determinación de discrepancias, almacenamiento y divulgación de datos), las tecnologías de información y comunicación (software y hardware) y las personas que están a cargo de la ejecución de esos procesos en su carácter de productores, así como aquellos que procesan esas cifras en su rol de usuarios de estadísticas. Desde hace varios años, el Fondo Monetario Internacional estableció un marco para evaluar la calidad de algunas estadísticas oficiales, entre ellas las cuentas nacionales, basado en las mejores prácticas observadas internacionalmente y en la satisfacción de las necesidades de los usuarios. Con este fin se establecieron referencias claras de las diferentes dimensiones de la calidad, algunas de las cuales se pueden ver favorecidas mediante la incorporación de sistemas de información. Sin pretender ser exhaustivos, el Cuadro No.1 presenta algunas de las dimensiones de la calidad cuyo logro se potencia con la incorporación de sistemas de información. Más allá de los beneficios contemplados en el Cuadro No. 1, es importante señalar que la implementación de sistemas de información automatizados en la compilación de las cuentas nacionales conlleva beneficios en las siguientes áreas, entre otras: • Incrementa la eficiencia en los procesos de compilación al mejorar el acceso a las fuentes de datos, reducir los tiempos de validación de los datos básicos e intermedios y de procesamiento de éstos y al facilitar el acceso oportuno a la información por parte de los usuarios internos y externos. • Mejora la transparencia del proceso de compilación y de la información resultante, toda vez que, mediante protocolos específicos es posible visualizar los metadatos, los algoritmos, ajustes y otras intervenciones realizadas en la agregación de microdatos y validación de datos intermedios, así como en la generación de los datos macroeconómicos. • Posibilita la liberación de recursos humanos, tecnológicos y financieros, debido a las ganancias de eficiencia, generando oportunidades de ampliar el alcance del sistema de cuentas nacionales que compila el país. • Permite atender de mejor manera la creciente complejidad del sistema de cuentas nacionales al simplificar los procesos de producción de estas estadísticas, desde el acopio y validación de los microdatos hasta la divulgación de los productos finales. • Abre nuevos canales de divulgación de los productos estadísticos y modalidades de acceso de los usuarios a las cifras de cuentas nacionales para una mejor satisfacción de sus demandas. • Evita la duplicación y las inconsistencias de la información estadística al integrar las bases de datos que intervienen en las diferentes etapas del proceso de compilación y diseminación, por ejemplo mediante la creación de un almacén de datos único. • Favorece el establecimiento de puntos de control en la validación de los datos y generación de registros históricos que permite estudiar la naturaleza de los cambios en los datos y con ello realizar estudios profundos de análisis de errores, que finalmente permitan mejorar la confiabilidad de este tipo de estadísticas aplicando métodos diversos. 8 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. De lo anteriormente expuesto queda claro que implementar una estrategia de sistemas de información que permita automatizar las diversas etapas del proceso de compilación de las cuentas nacionales representa una importante oportunidad de mejora en ese proceso y en consecuencia, en la calidad de las estadísticas que de él derivan. No emprender acciones con esta orientación implicaría no solo desaprovechar el avance en las herramientas tecnológicas y en la arquitectura de cuentas nacionales sino también perpetuar las deficiencias en términos de tiempo de procesamiento, duplicación de esfuerzos, desarticulación de procesos, falta de conectividad de los sistemas automatizados y coherencia de las cifras de cuentas nacionales, inherentes a las soluciones informáticas no integradas en un sistema de información. 2. Factores críticos de éxito y riesgos de la implementación de sistemas de información para las cuentas nacionales Un sistema de información automatizado exitoso que efectivamente redunde en ganancias de eficiencia y productividad en los procesos de compilación de las cuentas nacionales, así como en un incremento en la calidad de estas estadísticas, es un anhelo retador debido a la existencia de riesgos de mucha relevancia que deben tenerse presentes y ser debidamente administrados. De hecho, un elevado porcentaje de los SI fracasa o exhibe resultados que discrepan de lo inicialmente estimado, tales como costos mayores en términos financieros y de otros recursos aplicados, retrasos con respecto al tiempo previsto para su conclusión, y funcionalidad inferior a las expectativas iniciales. Los sistemas de información que fracasan suelen presentar problemas en las siguientes áreas: • Diseño del sistema: Deficiencias debidas a incompatibilidades con los procesos, la estructura, la cultura y las metas de la organización. • Operaciones: Fallas en el procesamiento que impiden que la información se proporcione en forma oportuna y eficiente. • Datos: Omisiones, ambigüedades y errores en la información, así como desgloses inadecuados en la codificación de ésta. • Costos: Utilización excesiva de recursos en relación con el valor que proporciona el sistema a la organización. No sorprende que los factores críticos de éxito en la implementación de sistemas de información se asocien principalmente con los componentes fundamentales de toda organización, es decir: los procesos y la forma en que éstos se insertan en la estructura organizacional, la gestión, el recurso humano, la infraestructura (en particular la tecnológica) y los datos fuente, si bien, también existen factores relativos al entorno institucional en que se producen las cuentas nacionales, que podrían afectar el resultado propuesto. Adicionalmente, un factor clave para el logro de una implementación exitosa de un sistema de información es, precisamente, la gestión de los riesgos asociados a ésta, lo cual requiere la identificación de riesgos potenciales desde la etapa misma de planeamiento del sistema, su detección y análisis oportuno durante la fase implementación y la toma de acciones concretas para mitigarlos o administrarlos tan pronto como se presenten. A continuación se mencionan algunos de los factores críticos de éxito más frecuentes en los proyectos de implementación de sistemas de información en las cuentas nacionales. 9 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. 2.1 Factores asociados a los procesos y estructura organizacional En esta sección se parte de la premisa que los sistemas de información constituyen un instrumento innovador, por tanto, no pretenden, en principio, la introducción de tecnologías de información y comunicación que simplemente replican los procesos tradicionales de producción de las cuentas nacionales. Por el contrario, la inversión en tecnología requiere ser complementada con inversiones adicionales destinadas a evaluar la idoneidad de los procesos, los procedimientos y la estructura organizacional para modificarlos de manera pertinente con el propósito de lograr una implementación exitosa. Los factores de éxito asociados a los procesos generalmente se refieren a su grado de articulación, su adecuada integración y estandarización, así como la existencia de documentación suficiente. Es decir, dichos factores están relacionados con el conocimiento del alcance y de las interrelaciones entre los procesos. La materialización de riesgos en esta área deriva en pérdidas de eficiencia, dispersión de los recursos humanos e informáticos y duplicaciones innecesarias en el acceso y manipulación de la información. 2.1.1 Existencia de un mapa de procesos y un manual de procedimientos En este sentido, un primer factor crítico identificable es la existencia de un mapa detallado de los procesos y de un manual de los procedimientos específicos que se utilizan para generar las cuentas nacionales. Un mapa de los procesos de compilación permite discernir el flujo de la información: los procesos que suministran los datos básicos, los que los transforman, agregan, concilian y divulgan, así como las unidades administrativas encargadas de éstos. El manual de procedimientos detalla la forma particular en que se realizan las diferentes actividades de cada proceso. Sucede a menudo, por ejemplo, que los procesos de acopio de información están atomizados y dispersos en diferentes áreas de la oficina compiladora. Una ilustración de este caso podría ser el proceso de generación de cifras de comercio exterior de bienes para su utilización en las cuentas nacionales. Sobre todo cuando la dependencia se organiza siguiendo un criterio funcional, con unidades específicas responsables de las cuentas de la agricultura, la manufactura, el comercio, etc., suele pasar que los datos de comercio exterior son acopiados, transformados e incorporados en las cuentas nacionales de manera fragmentada, duplicando procedimientos según la necesidad específica de cada una de las unidades administrativas involucradas, con una consecuente pérdida de eficiencia. Un mapa detallado de los procesos y un manual de procedimientos permiten visualizar todas las entradas, los flujos intermedios—incluidos los puntos de control—y las salidas de un mismo tipo de información e identificar oportunidades para racionalizar y mejorar los procesos de generación de cifras. Siguiendo con el ejemplo de comercio exterior, un mapa de procesos y un manual de procedimientos pueden contribuir a diseñar un proceso nuevo que: a) integre todos los requerimientos de información (por ejemplo, valores a precios constantes calculados a partir de la deflación de los valores corrientes), b) resulte más susceptible a la automatización debido a una mejor especificación y estandarización de los componentes esenciales del proceso y, c) ofrezca mayores puntos de control en beneficio de la calidad de los datos y de la conciliación con otras estadísticas de síntesis, tales como la balanza de pagos, en el caso en que la entidad sea responsable de ésta y de las cuentas nacionales4. 4 Aún en caso de que la entidad no sea responsable directa de otras estadísticas de síntesis, un mapa de procesos ayuda a coordinar y conciliar mejor las estadísticas producidas por todo el sistema estadístico nacional. 10 Dimensión Elementos Elementos legales e institucionales Indicadores Temas específicos y puntos clave La información suministrada par los informantes debe ser confidencial y utilizada solo para propósitos estadísticos Se resguarda la confidencialidad de la información durante el almacenamiento y los procesos de destrucción de registros Existen procesos para prevenirla divulgación de información de los informantes Se de información toman medidas para asegurarla producción de la entidad y sus sistemas de cómputo previenen el acceso no autorizado a la información individual En general, se asignan recursos suficientes y se realiza el mejor esfuerzo para utiIizar eI potencial completo de Ias tecnologías de información para la compilación y divulgación de las series estadísticas 11 Prerrequisitos para la calidad Si los sistemas de información han sido desarrollados dentro de marcos de planeación estratégica, es posible garantizar que toda su potencialidad podrá ser aplicada a los diferentes procesos de las cuentas nacionales Los recursos informáticos para la compilación de las estadísticas se adecuan a los trabajos El software utilizado para compilación y el análisis de las series estadísticas es efectivo, se actualiza periódicamente y está bien adaptado para realizar los trabajos actuales y los que puedan surgir. El hardware se distribuye adecuadamente para facilitar el acopio y procesamiento adecuado de los datos y la gestión de las bases de datos Se provee protección adecuada a los recursos informáticos, incluida la provisión de sistemas de respaldo de las serie estadísticas y actualizaciones en el caso de de sastres naturales, accidentes y otros eventos inusuales. Se implementan medidas para Asegurar el uso eficiente de los recursos Los sistemas de información poseen protocolos de seguridad, que registran o previenen el acceso no autorizado a la información individual, lo que facilita el control del uso de la información Los planes estratégicos de sistemas de información requieren la incorporación de análisis detallados de la situación actual de los procesos de trabajos y la asignación de recursos informáticos, así como de las seguridades necesarias para garantizar la integridad de la información producida. Se busca eficiencia a través de la revisión periódica de los procesos de trabajo, por ejemplo, en busca de la eficiencia en el diseño de encuestas en relación con los objetivos y promoviendo la consistencia de los conceptos, clasificaciones y otras metodologías en las bases de datos (continúa) Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Recursos El personal, las facilidades, los recursos informáticos y el financiamiento son adecuados para el desarrollo de los programas estadísticos Efecto potencial de los sistemas de información CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 CUADRO 1 DIMENSIONES DE LA CALIDAD QUE SE POTENCIAN CON LA INCORPORACION DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Indicadores Temas específicos y puntos clave Dimensión Prerrequisitos para la calidad Relevancia (las estadísticas cubren información relevante sabre la materia) Si bien los sistemas de información no pueden evaluar Ia relevancia de la información que se produce por su intermedio, es posible incorporar elementos que permitan Ia Medición del número de consultas de los diferente bloques de información, entre otros, que podrían ser indicativos de la relevancia que los usuarios le asignan a la temática específica, así coma de su opinión respecto al grado en que la información satisface sus necesidades, particularmente incorporados en los módulos de divulgación de datos para los clientes internos y externos. Otros elementos de gestión la calidad Los sistemas de información pueden ser adaptados por brindar información relevante sabre la calidad del proceso. Se han establecido procesos enfocados a la calidad Existe reconocimiento en la organización de que la calidad genera confianza y por tanto es un pilar del trabajo estadístico. 12 Se han establecido procesos enfocados a monitorear la calidad del programa estadístico Efecto potencial de los sistemas de información La organización provee una infraestructura orientada a la calidad mediante el reconocimiento de trade-off, economías de escala e interacciones entre las bases de datos Existen métricas para el monitoreo y revisión de la calidad Consistencia metodológica Alcance (el alcance está referido a los estándares, orientaciones y buenas prácticas) Al mejorar Ia eficiencia de los procesos, los sistemas de información, en conjunto con la disponibilidad de estadística básica, favorecen la ampliación del alcance de las cuentas nacionales. Exactitud y confiabilidad (los datos fuente y las técnicas estadísticas son adecuadas y la producción estadística reflejo la realidad) Información básica (la información básica provee una base adecuada para la compilación de las estadísticas) Los sistemas de información pueden contemplar algoritmos específicos para la adecuada validación de los datos fuente. Adicionalmente, al hacer más eficiente el proceso, facilitan el procesamiento de mayores volúmenes de información con un nivel de detalle mayor. Técnicas estadísticas Validación de los datos fuente Los procedimientos de edición identifican outliers y otras diferencias atípicas en las respuestas periódicas de las unidades que responden las encuestas. Los valores extremos se confirman con los informantes y se mantienen registros sobre la confirmación. Los procedimientos de compilación de los datos son adecuados Los procedimientos de compilación minimizan los errores de procesamiento tal coma los de codificación, edición y tabulación. (continúa) Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Existen procesos que informan a los gerentes sobre la calidad de las actividades estadísticas actuales (por ejemplo, tasas de respuesta, tasas de ajuste, revisiones históricas, evaluaciones de puntualidad.) CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 CUADRO 1 (CONTINUACIÓN) Elementos Dimensión Exactitud y confiabilidad (los datos fuente y los técnicas estadísticas son adecuadas y la producción de estadística refleja Ia realidad) Elementos Indicadores Temas específicos y puntos clave Otros procedimientos estadísticos (por ejemplo, ajustes a los datos y transformaciones y análisis estadístico) emplean técnicas estadísticas adecuadas Procedimientos del enfoque de la producción (por ejemplo, las estimaciones de la producción y otras variables relacionadas se compilan con un grado suficiente de detalle a nivel industrial) Evaluación y validación de datos intermedios y de productos estadísticos Los resultados intermedios y los productos estadísticos se evalúan y validan con regularidad Las estadísticas son internamente consistentes Serviciabilidad (las estadísticas tienen una periodicidad y oportunidad adecuadas, son consistentes y siguen políticos previsibles de revisión) Consistencia Las estadísticas son consistentes o se pueden reconciliar con otras obtenidas a través de otras fuentes y/o otros marcos estadísticos. Las cuentas nacionales son altamente consistentes con la balanza de pagos, las estadísticas de las finanzas públicas y otros marcos estadísticos relevantes. Efecto potencial de los sistemas de información Los sistemas de información pueden contemplar algoritmos específicos para Ia adecuada validación de los datos fuente. Adicionalmente, al hacer más eficiente el proceso, facilitan el procesamiento de mayores volúmenes de información con un nivel de detalle mayor 13 Los sistemas de información facilitan el logro de la consistencia interna del SCN, mediante la agilización de los procesos y algoritmos para determinar discrepancias estadísticas. Adicionalmente, en los entidades que tienen Ia responsabilidad de compilar las cuentas nacionales, así como la balanza de pagos, las estadísticas monetarias y financieras, etc., posibilitan la utilización de una única fuente de datos que genera los productos estadísticos de todos esos marcos de compilación simultáneamente, reduciendo la posibilidad de inconsistencias entre estos. Acceso a los productos estadísticos (el acceso a los datos y a los metadatos es fácil y la asistencia a los usuarios es adecuada) Los medios de divulgación y los formatos son adecuados La información más comprensiva a más detallada también se divulga en papel o mediante formatos electrónicos. Las estadísticas recientes y las series de largo plaza pueden ser accesadas a través de bases de datos electrónicas, mantenidas por o con el auspicio de la entidad productora. Fuente: Elaboración propia Evidentemente los sistemas de información tienen un enorme potencial en la divulgación de los datos estadísticos, facilitan ese proceso y reducen la carga informativa dirigida a las dependencias que compilan las cuentas nacionales. Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Las estadísticas se divulgan en formas que facilitan la divulgación ulterior por parte de los medios (por ejemplo, reportes informativos) CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 CUADRO 1 (CONTINUACIÓN) CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Como corolario de lo anterior, si la oficina de cuentas nacionales no cuenta con un mapa de procesos y un manual de los procedimientos aplicados, resulta prácticamente imposible hacer una propuesta de sistema de información. Por lo tanto, la administración de este riesgo implicaría el diseño de una estrategia para documentar los procesos y procedimientos con el suficiente detalle y en formatos estandarizados que faciliten la visualización por vía electrónica de las interrelaciones entre los procesos. Esta estrategia podría implicar la necesidad de implementar sistemas de información gerenciales que permitan organizar y analizar toda la información disponible sobre procesos y procedimientos. Contar con el mapa de procesos y el manual de procedimientos es relevante tanto en el caso en que la oficina compiladora desarrolle el sistema de información, como cuando lo contrata o adquiere una aplicación en el mercado; en este último caso resulta indispensable conocer los procesos y procedimientos con el fin de adecuar el flujo de información existente a la solución informática que se adquirirá. 2.1.2 Adecuada integración y estandarización de los procesos en la estructura organizacional La presencia de procesos no integrados, con limitada estandarización y ubicados en unidades administrativas diversas significa un riesgo para el desarrollo de sistemas de información, pues incrementa su complejidad y costo, además de que dificulta su gestión y propicia estructuras administrativas rígidas e ineficientes. Por lo tanto, la adecuada integración y estandarización de los procesos es uno de los fundamentos esenciales para el diseño de una estructura organizacional lógica, flexible y eficiente, que permita aprovechar al máximo las oportunidades de automatización del sistema de cuentas nacionales. A la par con la arquitectura del Sistema de Cuentas Nacionales, la División de Estadísticas de Naciones Unidas (DENU) ha promovido un enfoque para la compilación de dichas cuentas siguiendo un esquema de cadena de valor (ver Diagrama 1). En este tipo de esquema las estructuras administrativas reflejan la forma en que fluye y se agrega valor a la información en el proceso.5 De la información que brinda el Diagrama 1, queda claro que los esfuerzos orientados a integrar procesos afines dentro de una misma unidad administrativa, fundamentados en los conceptos de especialización y estandarización, mitigan el riesgo enunciado más arriba. Por ejemplo, la integración de procesos destinados a la edición y agregación de datos básicos o a generar los datos intermedios en el formato de cuentas nacionales permite desarrollar y utilizar con mayor eficiencia herramientas especializadas de validación y agregación, favorece la estandarización de los procesos y, en consecuencia, reduce el costo de los componentes del sistema de información (desarrollo, operación y mantenimiento). Asimismo, dicha integración potencia la conectividad, es decir, la capacidad de enlazar diferentes sistemas y trabajos a través de redes, al tiempo que se facilita la gestión y la mejora continua de los procesos. 2.1.3 Disponibilidad de datos básicos La carencia de información básica adecuada es probablemente el principal problema que enfrentan las oficinas compiladoras de cuentas nacionales. Con frecuencia, la falta de un acervo adecuado de datos fuente se debe a que la información básica utilizable por la dependencia compiladora: a) es pobre o demasiado agregada; b) no está disponible en un formato de base de datos estandarizado; c) es incompatible o carece de integridad, en ocasiones, como resultado de la falta de integración de los procesos a nivel de toda la organización. Este riesgo se acentúa cuando existen diversos sistemas de información dentro de una misma organización que no son compatibles entre sí ni permiten una comunicación o intercambio fluido de datos (es decir, carecen conectividad). Este problema también se presenta cuando se requiere acceder a información de otras entidades proveedoras de datos. 5 Ibid, página 51 14 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. DIAGRAMA 1 PRESENTACIÓN ESQUEMÁTICA DE LA COMPILACIÓN DE LAS CUENTAS NACIONALES Información de Cuentas Reconciliada Reconciliación mediante ajustes adicionales de los datos intermedios en el formato de Cuentas Nacionales Información de Sectores e Industrias en el Formato de Cuentas Nacionales Ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de Cuentas Nacionales Datos intermedios luego de su edición y agregación Encuestas económicas y censos, incluidas encuestas a pequeñas industrias y a instituciones sin fines de lucro Encuestas y censos agropecuarios Encuestas de ingresos y gastos de los hogares Encuestas de empleo Encuestas demográficas y censos de población Estadísticas de entidades financieras incluido seguros preparadas por el Banco Central, entidades de seguros y otras instituciones supervisoras del sistema financiero Estados financieros individuales de sociedades privadas no financieras, estados consolidados de instituciones supervisoras, registros de impuestos, encuestas a empresas Registros presupuestarios del gobierno y estados financieros de sociedades públicas y entidades públicas descentralizadas, incluidas las estadísticas de las finanzas públicas. Estados financieros individuales de instituciones privadas sin fines de lucro, encuestas a instituciones privadas sin fines de lucro Estadísticas de balanza de pagos, basadas en registros cambiarios del Banco Central Estadísticas de comercio exterior basadas en registros de aduanas. Ajuste y agregación de información básica Microdatos obtenidos de encuestas, censos y registro administrativos Fuente: Elaboración propia Si la información disponible es pobre o muy agregada, poco se podrá hacer para resolver el problema en el corto plazo. Será necesario diseñar planes tácticos y estrategias específicas de mediano y largo plazo, que mitiguen este riesgo y favorezcan una mejora en esta área. En este sentido podrían diseñarse estrategias encaminadas a: i. Fortalecer la relevancia de las cuentas nacionales como sistema de información para la toma de decisiones a nivel del Estado. Las acciones en esta área deben enfocarse a divulgar el alcance de las cuentas nacionales y promocionar su uso en entidades gubernamentales y organismos públicos de control. Asimismo, los esfuerzos de promoción deben enfatizar los elementos del sistema de cuentas nacionales que pueden contribuir al logro de los objetivos 15 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. de esas instituciones. Este tipo de estrategias facilita la incorporación de los requerimientos de datos básicos para la elaboración de las cuentas nacionales en las diversas iniciativas impulsadas en diferentes niveles del Estado, tales como proyectos de gobierno digital. ii. Ampliar las competencias jurídicas de la oficina compiladora en materia de acceso a registros administrativos. La inclusión de los requerimientos de cuentas nacionales pueden integrase a proyectos de ley o mediante convenios específicos con instituciones públicas. Como ejemplo se cita el caso de Costa Rica, en que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, que norma, entre otros aspectos, el tipo de información contable y presupuestaria que deben producir las entidades públicas, contempla una normativa específica que obliga a que esa información sea útil para la compilación de las cuentas nacionales. Como resultado de ello, los equipos de funcionarios públicos que han diseñado los sistemas de información generados en atención a las disposiciones de esta ley, han incluido representantes de la oficina de cuentas nacionales. Este tipo de tácticas requiere acuciosidad por parte de los contables nacionales en la búsqueda de oportunidades de acceso a más y mejores volúmenes de datos básicos, así como acciones para lograr apoyo político suficiente que logre posicionar mejor las cuentas nacionales dentro de la institucionalidad del país. Si bien la insuficiente disponibilidad de estadísticas básicas limita el alcance de los sistemas de información en el corto o mediano plazo, esto no obsta para el logro de objetivos encauzados a insertar tecnologías de información en la ejecución de los procesos propios de compilación de las cuentas nacionales o en su divulgación. Estas funcionalidades del sistema deberán contemplar las mejoras paulatinas que se logren en materia de acopio de datos básicos. La debilidad del aparato estadístico no debe ser un condicionante para el desarrollo de los sistemas de información para cuentas nacionales—aunque sí podrían determinar su alcance—pues cuanto más se avance en la implementación del SCN, será más factible romper el círculo vicioso que muestran algunos países donde la inadecuada disponibilidad de datos básicos y otros recursos debilita la calidad de las estadísticas, lo que a su vez provoca una menor demanda de éstas por parte de los usuarios y finalmente mina las posibilidades de acceso a mayores volúmenes de datos y fuentes de información, recursos financieros, humanos y tecnológicos. Las situaciones b) y c) mencionadas anteriormente y relativas a la poca disponibilidad de información en formato de base de datos y la reducida conectividad de los sistemas de información dentro y fuera de la institución compiladora de las cuentas nacionales, suponen un riesgo importante, que debe ser administrado adecuadamente mediante planes de corto y mediano plazo, orientados a invertir en la integración de sistemas y coordinar, con los proveedores de datos más importantes, alianzas estratégicas que permitan acceder de la mejor forma a la información requerida. 2.2 Factores asociados a la cultura institucional: comunicaciones transparentes Debido a que los SI condicionan en gran medida la forma en que el personal realiza sus actividades en la organización, su implementación genera riesgos relacionados con la cultura institucional. El ejemplo mencionado anteriormente, relativo a la reorganización de la estructura de la oficina compiladora en atención al flujo de información del proceso general de producción de las cuentas nacionales, permite ilustrar el caso. El tipo de organización acorde con el esquema de compilación propuesto por la División de Estadística de Naciones Unidas (Diagrama 1) requeriría un cambio de mentalidad de los compiladores de cuentas nacionales. Hasta ahora, es común que la cultura de los funcionarios de cuentas nacionales esté vinculada con estructuras organizacionales en las que cada una de las unidades funcionales realiza la mayoría de las etapas de compilación que presenta el Diagrama 1. Así, por ejemplo, la unidad encargada de generar las cuentas y balances de la industria manufacturera o la agricultura, realiza procesos que parten desde el acopio y validación de microdatos, hasta su transformación y agregación en los formatos de cuentas nacionales requeridos en el COU. 16 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. La implementación de un sistema de información que siga de manera estricta el esquema de cadena de valor del Diagrama 1 podría implicar un cambio en esa cultura, ya que requeriría una estructura organizacional, cuya especialidad no es ya temática sino basada en el flujo de la información, es decir, con unidades administrativas enfocadas unas al acopio, validación, agregación y transformación de microdatos, otras, que agregan valor al producto de las anteriores, mediante procesos de ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de Cuentas Nacionales y otras más, especializadas en la reconciliación general de toda la información compilada en los cuadros de síntesis macroeconómica6. Esta especialización basada en los procesos, así como el cambio de mentalidad requerido, frecuentemente plantea un riesgo de resistencia por parte de los funcionarios involucrados, ya que pueden generar un sentimiento de desvinculación del personal respecto al objetivo final de la compilación: la generación de las cuentas de las industrias y los sectores institucionales, así como la compilación de matrices, etc., que, en última instancia, podría ser visto por ellos como una pérdida de la relevancia de su participación en el proceso. Este tipo de riesgo es importante y debe administrarse o mitigarse. Una forma de lidiar con la resistencia al cambio es desarrollando una estrategia que asegure, entre otros elementos, comunicaciones transparentes que permitan a los funcionarios valorar el alcance de su participación en el proceso global de compilación de las cuentas nacionales 2.3 Factores asociados con la estrategia y la gestión: calidad de la gestión Asociados a la calidad de la gestión destacan los siguientes riesgos perceptibles: 2.3.1 Carencia de planeación estratégica en la organización La ausencia de planificación estratégica en la organización implica que la entidad no tiene una visión definida, por lo que resulta imposible conocer si los SI agregarán valor a la entidad en el largo plazo. En esta circunstancia tampoco existiría un plan estratégico de sistemas de información vinculado a una visión de futuro, ni metodologías institucionales de medición de logros. En consecuencia, el apoyo financiero al desarrollo de sistemas de información, la disponibilidad de recursos de otra índole, así como la prioridad que tiene la modernización de los sistemas de información para la administración resultan inciertos. No obstante, aún en aquellos casos en que la institución a la que pertenece la dependencia encargada de compilar las cuentas nacionales no haya desarrollado una planificación estratégica, es posible que dicha dependencia sí cuente con una visión y objetivos estratégicos propios que le permitan orientar su actividad en el largo plazo. En esta situación, si bien existe el riesgo de desarticulación a nivel institucional, es posible mitigarlo buscando el apoyo y el compromiso gerencial para obtener una cantidad razonable de recursos. No obstante, debe tenerse presente que la ausencia de una visión y estrategia institucional constituye un riesgo latente que podría generar gran estrés para los proyectos de desarrollo de sistemas de información en el área de cuentas nacionales, ya que posiblemente el resto de las dependencias de la institución no orientarán sus actividades y proyectos al logro de objetivos comunes. La implementación de SI en el área de cuentas nacionales se vería comprometida, por ejemplo, si esa desarticulación alcanzara áreas estratégicas como la generación de estadísticas básicas para las cuentas nacionales o la innovación en tecnologías de información. 6 La especialización de las unidades funcionales según las etapas del Diagrama 1 requiere que los funcionarios conozcan a profundidad la arquitectura del SCN de forma que pongan ese conocimiento a disposición de cada proceso para asegurar su calidad, también es necesario que adquieran nuevos conocimientos especializados en función de la etapa de compilación en que están inmersos, por ejemplo, técnicas de validación de datos, identificación de outliers en los micro datos y datos intermedios, etc. 17 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. 2.3.2 Planificación estratégica deficiente La planificación estratégica deficiente se refleja, principalmente, en la carencia o débil concordancia entre lo que planifica la organización y la planificación a nivel de informática; se presenta, por lo general, debido al limitado conocimiento que sobre la materia técnica tiene la alta gerencia en la institución; lo que impide visualizar la orientación tecnológica de su organización y establecer directrices claras para la gestión de las tecnologías de información. Esta situación se agrava cuando quien está a cargo de la gestión informática tampoco tiene un conocimiento razonable sobre el negocio que le permita comunicarse en forma efectiva con la alta gerencia. En el caso específico de SI para la compilación de cuentas nacionales, el riesgo puede materializarse con graves consecuencias, dando lugar a sistemas de información demasiado complejos y difíciles de operar, debido a que los encargados de la compilación de estas estadísticas no logran comunicar claramente el alcance de los procesos y el producto que se desea alcanzar o no se logra comprender hasta dónde la inserción de tecnologías de información puede resolver la problemática que enfrenta la oficina compiladora. Una forma de mitigar este tipo de riesgo es adoptar una metodología clara para el desarrollo de sistemas de información complementada con técnicas de administración de proyectos, las cuales permiten acercar las visiones de compiladores e informáticos. 2.3.3 Falta de apoyo y compromiso gerencial Si no se cuenta con un patrocinador a nivel gerencial, que esté lo suficientemente comprometido para invertir el tiempo y el esfuerzo necesarios para guiar la implementación de sistemas de información, y que a la vez entienda los alcances y las limitantes de éstos, es posible que el desarrollo de SI estará destinado al fracaso, pues resultarían inciertos el apoyo financiero, la disponibilidad de recursos de otra índole, así como la prioridad que significa para la alta gerencia. 2.3.4 Sistema de información no vinculado a la estrategia institucional Otro riesgo importante es que los SI pierdan relevancia en relación con el logro de la visión y los objetivos estratégicos de la organización. Debe existir un enlace claro y compartido por la gerencia, la oficina compiladora de las cuentas nacionales y el área de tecnologías de información, entre los objetivos de la entidad y los beneficios del sistema de información. Es decir, es necesario responder en forma contundente a la pregunta: “¿Cómo contribuye el SI propuesto al logro de la visión y los objetivos estratégicos de la entidad?” Lo anterior es indispensable para no perder el apoyo gerencial al proyecto. 2.3.5 Deficiente gestión del proceso de implementación de los SI En algunos casos, este riesgo se concreta debido a la ausencia o deficiencia de una metodología para la implementación de sistemas. Normalmente, la implementación de un sistema de información está enmarcada en una estructura metodológica que implica el desarrollo de las siguientes fases: i. Planificación; que incluye definición de requerimientos, estudios de factibilidad, diseño conceptual y detallado, análisis de riesgos, definición de aspectos de seguridad y vinculación del proyecto con la metodología de administración de proyectos. ii. Desarrollo; que consiste en la construcción de la solución, para lo cual es necesario que el desarrollador cuente con la experticia necesaria, sea este interno o externo. iii. Ejecución de pruebas; las cuales se diseñan desde la etapa en que se definen los requerimientos y en cuya ejecución participa personal clave. 18 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. iv. Implementación; cuando se pone en operación el sistema y se aplican prácticas como simulaciones, paralelos, etc., que le permitan a la organización tener garantía de la calidad del sistema. v. Post-Implementación; etapa posterior y final que constituye un seguimiento para determinar si el sistema satisface los requerimientos de la organización. La inadecuada gestión de cualquiera de las fases, prácticas y técnicas mencionadas anteriormente, puede derivar en el fracaso del proyecto. Algunas de las causas más frecuentes de deficiencias en la gestión se desarrollan un poco más seguidamente: • Requerimientos mal definidos, principalmente debido a una débil o tardía participación de los usuarios o porque éstos no conocen de manera suficiente los procesos de la compilación de cuentas nacionales vinculados al sistema por implementar. Esta última circunstancia es particularmente importante. En algunas ocasiones se solicita a las unidades compiladoras de cuentas nacionales manifestar sus requerimientos de sistemas de información, sin que se realice un planteamiento conjunto de las necesidades de toda la oficina compiladora, de forma tal que el requerimiento resulta en una réplica de la manera en que los procesos se realizan en la actualidad en cada unidad administrativa. En razón de lo anterior, es imprescindible que el equipo encargado de elaborar los requerimientos tenga no sólo conocimiento de los procesos de compilación que desarrolla su área administrativa sino que posea además una visión del conjunto de procesos, a fin de que pueda identificar oportunidades de mejora en la implementación del SI. En un plano más específico, los requerimientos mal definidos o no suficientemente detallados en el diseño del sistema de información podrían poner en riesgo elementos sutiles, pero indispensables para la calidad de las cuentas nacionales, como son: i) la necesidad de coherencia transversal y temporal de las series, ii) la existencia, en un mismo momento, de varias series para cada variable, ello como consecuencia del procedimiento de revisiones de los datos que realiza la oficina compiladora y, iii) el proceso de ajuste de los datos para lograr la conciliación de las cuentas. De no considerar este tipo de aspectos en el diseño del sistema, se estará enfrentando una de las causas más comunes de fracaso de sistemas de información, como es la obtención de información ambigua, errónea, desglosada indebidamente o incompleta. • Mal manejo del proyecto como tal. No se aplican las técnicas de administración de proyectos por lo que no se logra cumplir con la tríada de proyectos (tiempo, costo, alcance). Muchas entidades públicas han incorporado ese tipo de técnicas para el aseguramiento de la calidad de sus proyectos estratégicos, pero en algunos casos esto no ha sido suficiente para evitar fracasos. La metodología debe complementarse con el compromiso y la concientización de todos los involucrados de que el proyecto representa una verdadera oportunidad para lograr mejoras de amplio espectro. Fallas en este sentido denotan también una pobre gestión del proyecto. En razón de lo anterior, los contables nacionales que se designen como responsables directos de la implementación de SI, no sólo deben tener un amplio conocimiento de cuentas nacionales, sino también exhibir destrezas administrativas que les permitan gestionar proyectos con un alto grado de complejidad. • Errores en el proceso de contratación, cuando se acuerda que un tercero se encargue de la implementación. Este tipo de problema se ve acompañado, con frecuencia, de la designación de una contraparte de la organización que no cuenta con las competencias necesarias (ni técnicas, ni organizacionales, ni jurídicas) para enfrentar al proveedor, proporcionarle los elementos necesarios para realizar su trabajo, y requerirle satisfacer sus obligaciones. 19 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. • Captura de la organización por parte del proveedor. No es raro ver acuerdos con proveedores que, prácticamente, obligan a la organización a incorporar términos contractuales poco favorables para el sistema de información, en virtud de que, de no hacerlo, la alternativa es no contratar algo que no puede desarrollar la entidad con recursos internos, en un tiempo y costo razonables. Esta captura, muchas veces, se ve reflejada también en las etapas de post-implementación en las cuales la organización se ve obligada a contratar el mantenimiento de la solución adoptada. 2.4 Factores asociados al recurso humano: involucramiento del usuario Los factores críticos de éxito en esta área, cuando no son considerados adecuadamente en la estrategia, derivan en riesgos que reducen la productividad y tienen consecuencias directas sobre el alcance, el tiempo y el costo de los SI. Para mitigar y administrar este tipo de riesgos es conveniente tomar las siguientes previsiones: • Conformar un equipo interdisciplinario responsable del proyecto de sistema de información el tamaño del equipo debe estar en función de la complejidad del proyecto. En el caso de cuentas nacionales, dada la complejidad del SCN, es probable que el número de personas involucradas sea relativamente grande. No obstante, el tamaño también depende del bagaje de conocimiento experto tanto de los funcionarios de cuentas nacionales como de los informáticos. El conocimiento en el caso de los funcionarios de cuentas nacionales está relacionado con su experiencia en el proceso de compilación y la arquitectura del SCN, así como en las fuentes y procesos que se aplican en la compilación de estas estadísticas. Es imprescindible que para este tipo de proyecto se asignen los mejores recursos humanos de que disponga la entidad compiladora. Asimismo, habrá que tomar previsiones respecto a la forma en que se atenderán las funciones cotidianas en ausencia parcial o total de esos funcionarios, a fin de reducir el estrés que esta circunstancia podría acarrear a la producción de las cuentas nacionales. En el caso de los informáticos, el conocimiento se refiere al dominio del analista sobre las herramientas de programación, plataforma operativa, motor de bases de datos, esquema de seguridad y cualquier otro aspecto que sea requerido para la implementación del sistema. Significa que se cuenta con los conocimientos suficientes para desarrollar la solución a lo interno de la entidad, para evaluar las propuestas que surjan de su contratación a terceros o para valorar el alcance de aplicaciones de software disponibles en el mercado. Ambos grupos de funcionarios deberán desarrollar conocimientos en el campo técnico del otro, de manera que se facilite el proceso de comunicación y retroalimentación. En este sentido es importante que los funcionarios de cuentas nacionales adscritos al proyecto de implementación del SI, conozcan herramientas de administración de proyectos informáticos y elementos sobre las tecnologías que se utilizarán. En igual sentido, los informáticos deberán tener un conocimiento suficiente de los conceptos, definiciones y arquitectura del SCN. • No añadir personal a un proyecto ya empezado. Agregar personal a una implementación en marcha, implica que será necesario distraer tiempo del proyecto para que los nuevos integrantes reciban formación y aprendizaje. Esta etapa podría resultar de larga duración, debido a la complejidad del sistema de información para cuentas nacionales y podría redundar en un encarecimiento importante del sistema. 20 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. 2.5 Consideraciones finales sobre factores críticos de éxito y riesgos Como se mencionó en un apartado anterior, los riesgos deben ser identificados y analizados durante todo el proceso de implementación del SI. A la par de estas acciones, es imprescindible priorizar la importancia de cada uno de los riesgos reconocidos en función de la afectación potencial del resultado esperado, para luego diseñar y establecer estrategias tendentes a mitigar y administrar esos riesgos, según la prioridad establecida. Estas estrategias deben concretarse en acciones específicas y medibles, que permitan mantener el control del proyecto de implementación del SI en todo momento. La complejidad de un sistema de información se determina por la confluencia de tres dimensiones de riesgo: el tamaño del SI, su grado de estructuración y la experiencia en tecnología de los encargados del proyecto. El tamaño de un sistema de información en general se mide por el número de personal y de unidades administrativas involucrados, el tiempo que se debe destinar a su implementación, el costo y las complejidades tecnológicas que requiere. En este sentido, se puede afirmar que los proyectos de sistema de información de cuentas nacionales son proyectos muy grandes. Por otra parte, se dice que un proyecto está estructurado cuando los usuarios saben exactamente lo que quieren y lo que debe hacer el sistema. No obstante que la arquitectura del SCN contiene una serie de elementos que garantizan el cierre contable de todos sus componentes, la compilación del marco central de cuentas nacionales implica establecer mecanismos adicionales que avalen la razonabilidad del cierre contable en sus dimensiones estructural y temporal, el manejo de valores múltiples para cada variable, así como dispositivos de validación, contraste y balance de micro datos y datos intermedios más sutiles que interrelacionen variables a niveles muy detallados, como aquellos requeridos para la compilación del COU, por ejemplo. Los requerimientos deben dejar muy claro cuántos de estos elementos deben estar incorporados en el SI, y de qué manera se logrará el arbitraje de los datos. En virtud de lo anterior, puede concluirse que el SI de cuentas nacionales exige un alto grado de estructuración. Finalmente, la experiencia en el manejo de tecnología se refiere al grado de familiarización del equipo de proyecto con el software, hardware y aplicaciones que requiere el sistema; involucra además, acceso adecuado a capacitación y soporte en esas herramientas. Esta dimensión de riesgo del proyecto está en alguna medida relacionada con la especificación de requerimientos. En función de éstos, podría implicar la implementación de una solución compleja, que demande conectividad con sistemas de información dentro y fuera de la entidad, herramientas para el envío y transmisión de datos vía Internet, manejo de ajuste, gestión de metadatos, etc. De todo lo anterior podría concluirse que la implantación de sistemas de información para cuentas nacionales es compleja, por lo que este tipo de proyectos podrían ser clasificados de alto riesgo. Esta es una apreciación que debe ser valorada adecuadamente en cada caso con instrumentos específicos. Sin pretender profundizar sobre el tema, a manera de ilustración, es importante señalar que la literatura cita metodologías de evaluación de riesgos, que permiten integrar diversos tipos de riesgos para obtener métricas adecuadas del grado de exposición del sistema de información al momento de diseñar una estrategia para su implementación. El método se basa en la percepción de los miembros del equipo responsable de la implementación del SI. Un primer subconjunto de riesgos se resume en el grado de estructuración del proceso, en el cual se evalúa la exposición inherente a la información disponible sobre procesos (alcance, documentación, etc.) con el dominio que tiene el usuario (en este caso el compilador de cuentas nacionales), sobre los procesos de compilación. La valoración se ubica en las categorías, bueno, aceptable, regular, deficiente y malo. Un grado de estructuración del proceso deficiente o malo tendrá consecuencias importantes para la implementación del sistema de información, ya que evidenciaría posiblemente la combinación de una elevada dificultad del proceso con un escaso dominio del usuario. 21 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Un segundo subconjunto de riesgos se integra en el nivel de complejidad, el cual relaciona la experiencia con tecnología con el grado de estructuración. Evidentemente un sistema de información con una experiencia con tecnología y un grado de estructuración bueno, tendrá un nivel de complejidad bajo. Un tercer elemento de valoración del riesgo se denomina tamaño, este relaciona la cantidad de procesos con el grado de complejidad. La calificación que brinda el equipo a cada subconjunto se integra en un indicador general de riesgo, que resulta relevante para la toma de decisiones sobre el proyecto. La apreciación de complejidad de los SI para cuentas nacionales implica que, eventualmente, en el proceso de implantación podrían verse afectados el tiempo destinado a su desarrollo, el alcance propio del sistema o el costo previsto. En razón de lo anterior, es conveniente llevar a cabo una planificación cuidadosa, que permita tomar previsiones sobre los riesgos potenciales y a la vez apoyarse en las fortalezas de la dependencia para administrar adecuadamente ese riesgo potencial. 3. Elementos de una estrategia informática en las oficinas encargadas de compilar las cuentas nacionales La presente sección analiza los principales elementos que debería incorporar un plan estratégico de sistemas de información en la compilación de las cuentas nacionales. Preferiblemente, este tipo de plan debería estar vinculado a un plan estratégico general de la institución a la que pertenece la oficina compiladora, con el fin de que la orientación de la estrategia de SI esté totalmente integrada con la visión y objetivos estratégicos que hayan sido definidos para la organización como un todo, es decir, para que sea posible conocer el grado en que el SI contribuye al logro de los resultados de largo plazo deseados por la institución. Sin embargo, aun cuando la institución no cuente con una planificación estratégica, siempre es posible elaborar elementos de esta herramienta gerencial para aplicarlos a la situación de la oficina compiladora de las cuentas nacionales. 3.1 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información Antes de profundizar en el tema, es conveniente repasar brevemente algunos tópicos relativos a la planeación estratégica con el fin de ubicar los planes y proyectos estratégicos de sistemas información en la planificación estratégica de la organización. La presentación del tema en esta sección es de carácter conceptual, mientras que el apartado 4.2 se enfoca en el caso específico de las oficinas compiladoras de cuentas nacionales y los proyectos de SI que éstas podrían implementar. 3.1.1 Planeación y planes estratégicos La planeación estratégica es un proceso orientado hacia el futuro en el que se evalúan y establecen objetivos y estrategias concretas de largo plazo con el fin de definir una senda explícita entre el presente y la visión de futuro. Este proceso se fundamenta en la consideración cuidadosa de las capacidades de la organización y de su entorno, y conduce a la toma de decisiones sobre reasignación de recursos. Se trata de un esfuerzo disciplinado dirigido a producir decisiones y acciones fundamentales que guíen el quehacer cotidiano de la organización en el largo plazo. En términos sencillos la planificación estratégica responde cuatro preguntas básicas: “¿Dónde estamos?”, “¿dónde queremos estar?”, “¿cómo llegamos ahí?” y “¿cómo medimos nuestro progreso?” La planeación estratégica está integrada con conceptos de calidad, por lo que es un vehículo para el logro de objetivos dentro de un esquema de mejoramiento continuo. Es un enfoque sistemático para identificar problemas y oportunidades e incluye elementos fundamentales como: producción de servicios o bienes orientados al usuario, énfasis en el compromiso de los empleados y en el trabajo en equipo; empleo de métricas para evaluar el avance; enfoque en resultados; acopio y análisis de información; apoyo a la gestión basada en hechos; y gestión y asignación de recursos eficientes y efectivas. Un plan estratégico es la guía práctica en la que se materializa la planeación estratégica. Está orientado a la acción, y se fundamenta en el examen de factores internos y externos a la organización. Establece los lineamientos que guían el establecimiento de objetivos y la reasignación de recursos, 22 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. orientándolos al logro de resultados relevantes a través del tiempo. En él se establece claramente la misión y visión de la organización, se identifica un conjunto de objetivos y metas y se formulan estrategias clave para atender los factores esenciales del éxito de la organización. Las estrategias clave indican además las acciones más importantes por realizar y que permitirán que la organización logre su visión y reposicionamiento. El plan estratégico debe contemplar la reingeniería de los procesos de la organización, la cual comprende la búsqueda e implementación de cambios radicales en los procesos, que resulten en cambios dramáticos en la eficiencia e incrementos en la oportunidad y en general, en la calidad del servicio o producto ofrecido a los usuarios. El proceso de planificación estratégica sigue los siguientes pasos: Respecto a la pregunta ¿Dónde estamos ahora? • Diagnóstico del entorno mediante la determinación de oportunidades y amenazas • Diagnóstico de factores internos relativos a los componentes de toda organización (procesos, estructura, recurso humano, tecnología, gestión, información básica) para detectar fortalezas y debilidades. • Establecimiento de la misión y principios. Respecto a la pregunta ¿dónde queremos estar? • Establecimiento de la visión y de los objetivos y metas estratégicos. Respecto a la pregunta ¿cómo llegamos ahí? • Planes estratégicos para el logro de los objetivos de largo plazo y metas en diversas áreas (incluyendo sistemas de información). • Planes detallados de trabajo. Respecto a la pregunta ¿cómo se mide el progreso? • Métricas y metodologías para medir los resultados. • Sistemas de monitoreo y control para brindar información sobre la gestión y le ejecución de planes estratégicos y planes detallados de trabajo. 3.1.2 Planes y proyectos estratégicos de sistemas de información Un plan estratégico de sistemas de información tiene como objetivo definir un marco de referencia para el desarrollo de sistemas de información que responda a los objetivos estratégicos de la organización. Este marco de referencia consta de: • Una descripción de la situación actual, que constituye el punto de partida del plan de sistemas de información. Dicha descripción incluye un análisis técnico de puntos fuertes y riesgos, así como el análisis de impacto en el logro de los objetivos de la organización. • Un conjunto de modelos que constituya la arquitectura de información. • Una propuesta de proyectos por desarrollar en los próximos años, así como la prioridad de realización de cada proyecto. • Una propuesta de calendario para la ejecución de dichos proyectos. • La evaluación de los recursos necesarios para los proyectos por desarrollar en el lapso de un año, con el objetivo de tenerlos en cuenta en los presupuestos. • Un plan de seguimiento y cumplimiento de todo lo propuesto mediante mecanismos de evaluación adecuados. La siguiente etapa a partir de la constitución del plan estratégico de sistemas de información es el establecimiento de proyectos estratégicos de sistemas de información, dentro de los que se puede 23 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. catalogar los planes específicos para cuentas nacionales. Estos proyectos concretan las estrategias generales de la organización en materia de incorporación de tecnologías de información a los procesos. Un proyecto estratégico de sistema de información en general cumple con los siguientes objetivos: a) automatizar los procesos operativos; b) proporcionar información de apoyo a la toma de decisiones y c) lograr ventajas competitivas a través de su implantación y uso, mediante el incremento en la eficiencia. Este tipo de proyecto actúa sobre las cuatro actividades básicas de un sistema de información, a saber: i) acceso a la información de entrada (datos fuente), es decir, el proceso mediante el que el sistema toma los datos que requiere procesar, los cuales ingresan mediante interfaces de acceso a bases de datos, por medios manuales, etc.; ii) almacenamiento de información, mediante la cual el sistema resguarda información procesada para su utilización en etapas posteriores; iii) procesamiento de la información, que permite la transformación de los datos fuente en información que puede ser utilizada para su integración en otros procesos o para la toma de decisiones y, iv) divulgación de la información que es la capacidad de un SI de generar la información procesada o los datos de entrada. La implementación de sistemas de información, que incluye tanto su desarrollo interno como su contratación a un tercero o la adquisición en el mercado de una solución informática, debe seguir una metodología estándar, aplicable a todos los proyectos propuestos en el plan estratégico de sistemas de información. Esta metodología contiene elementos para garantizar las mejores prácticas en la definición de objetivos, alcance, soluciones tecnológicas, control y seguimiento del proyecto. La metodología debe estar alineada con la estrategia definida por la organización en materia de SI y, en general, consta de los siguientes pasos: • Informe de diagnóstico: Especifica los resultados de la valoración efectuada sobre la solicitud de desarrollo de un proyecto de sistema de información. Este documento debe contener: - Un análisis de la situación actual donde se describa la forma como el proceso se está realizando; ya sea con alguna herramienta tecnológica existente o de forma totalmente manual. En este análisis se debe hacer énfasis en la búsqueda de oportunidades para mejorar los procesos actuales, procurando que la adopción de nuevas tecnologías permita la realización de actividades de forma más eficiente y efectiva. - La definición del alcance del proyecto, donde se establece de manera clara hasta dónde llegará el proyecto de SI. Esta definición incluye las expectativas comunes de todos los interesados y participantes del proyecto, las cuales constituyen una referencia obligada para el equipo responsable de ejecutar el proyecto con el fin de mantenerlo enfocado. Si se determina que no es factible lograr alguna de las expectativas, se deben realizar las modificaciones pertinentes a la definición del alcance del proyecto, sin descartar la posibilidad de cancelarlo, en caso de que fuese inviable lograr los alcances esperados. - La definición de los objetivos generales y específicos esperados con el sistema o la solución tecnológica propuesta. Este apartado se refiere al nivel de desempeño que se debe lograr para satisfacer una necesidad determinada. - Un análisis de los riesgos asociados con el proyecto, incluyendo: (1) que el proyecto no esté alineado con la Estrategia Institucional; (2) que el proyecto no cuente con un patrocinador comprometido; (3) que no se tenga el recurso humano necesario y calificado para el desarrollo del proyecto; (4) que el recurso humano asignado al proyecto no disponga del tiempo requerido para el mismo; (5) que no se tenga el presupuesto necesario para la ejecución del proyecto; (6) que no se cuente con la infraestructura tecnológica (interna y externa) apropiada para la puesta en operación de la solución tecnológica; (7) que el personal no tenga la suficiente capacitación para utilizar las herramientas tecnológicas contempladas en el proyecto; (8) que los objetivos y alcances del proyecto puedan ser modificados; (9) que no se tenga la estructura administrativa (interna y externa) adecuada para soportar la operación de la solución tecnológica. 24 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. • Identificación de estrategias de solución y su factibilidad. En este paso es necesario determinar y explicar las diferentes estrategias de solución para la construcción de la solución tecnológica posibles identificadas en función del alcance definido del proyecto y de un análisis de factibilidad económica, operativa y técnica. Cuando existen dos o más estrategias de solución es necesario un estudio comparativo de las ventajas y desventajas de las soluciones alternativas. Los elementos por incluir en el estudio se refieren al costo/beneficio, la factibilidad operativa, técnica, económica y legal, los riesgos asociados y la complejidad técnica en el desarrollo y en la implementación. • Recomendación y selección de una estrategia de solución. Esto incluye la selección de una de las opciones recomendadas, la posposición del proyecto o su cancelación. • Planeación. Este paso tiene por objetivo especificar en detalle las diferentes actividades por realizar y reflejarlas en un plan de trabajo. Incluye el análisis de los objetivos y los alcances del proyecto, la identificación de los recursos requeridos y el establecimiento de un cronograma de proyecto. • Ejecución. En esta etapa se desarrolla el plan elaborado en la etapa anterior. • Control. El control no es una etapa separada, es una acción que siempre está presente durante el desarrollo del proyecto. Su fin primordial es detectar desviaciones del plan de ejecución en forma oportuna, de manera que permita tomar acciones correctivas y preventivas • Conclusión. En ella se debe revisar el cumplimiento de las metas iniciales a efectos de realizar el cierre del proyecto, incluye actividades como: enterar a los patrocinadores sobre los resultados del proyecto; entrega de productos con su respectiva aprobación; liberar los recursos que aún estén asignados al proyecto; documentar los procesos finales. 3.1.3 Vinculación entre la planeación estratégica y los planes y proyectos estratégicos de sistemas de información El Diagrama 2 muestra la forma en que se relaciona la planeación estratégica institucional con los planes y proyectos estratégicos de sistemas de información. El proceso de planeación estratégica y la elaboración de planes y proyectos estratégicos de sistemas de información tienen en común el diagnóstico de la situación actual, que en la planeación estratégica se fundamenta en el análisis FODA (fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas) y en los planes y proyectos se transforma en un diagnóstico de la situación actual, el cual se circunscribe a los elementos del entorno que afectan específicamente al proyecto en cuestión y a los elementos internos, entre ellos los procesos y unidades administrativas que se verán afectados por el plan o proyecto estratégico de SI. Por su parte, los planes estratégicos de SI enuncian una visión en términos de la situación deseada en el mediano o largo plazo, mientras que los proyectos estratégicos la sustituyen por el establecimiento del objetivo, el alcance y las limitaciones de ese alcance. Finalmente, estas tres dimensiones de la estrategia incluyen métricas y sistemas de seguimiento y cumplimiento de los objetivos propuestos. 3.2 Elementos de una estrategia de sistemas de información para cuentas nacionales En este apartado se identifican y desarrollan algunos componentes que debe contemplar toda estrategia de sistemas de información de las dependencias encargadas de compilar las cuentas nacionales. Se tiene conciencia de que las oficinas compiladoras de dichas cuentas no constituyen entidades independientes de las instituciones en las que están insertas y por lo tanto no enuncian una visión en sentido estricto (ya que ello corresponde a la organización). Sin embargo, con el propósito de brindar lo que podría constituir un marco estratégico más integrado para estas oficinas, en adelante se las considerará como entidades independientes y por tanto se obviarán las relaciones jerárquicas y orden del proceso de planeación que presenta el Diagrama 2. 25 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 3.2.1 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Misión y visión de la oficina compiladora de cuentas nacionales y objetivo general del proceso de compilación de esas estadísticas Como se mencionó en la sección 2, un enunciado de la misión de las dependencias compiladoras de cuentas nacionales podría ser el siguiente: “Proveer al usuario estadísticas de cuentas nacionales, asentadas en las mejores prácticas y recomendaciones internacionales, que le permitan fundamentar de mejor manera procesos de producción de información y toma de decisiones.” La argumentación del enunciado de la misión fue fundamentada en dicha sección. Aparejado a la misión se encuentra el objetivo general del proceso de compilación de cuentas nacionales, el cual podría expresarse en los siguientes términos: “Compilar las cuentas nacionales siguiendo las recomendaciones y definiciones del SCN y divulgar los resultados de esa compilación entre los usuarios.” La enunciación del objetivo general del proceso es importante como punto de partida para el diagnóstico de la situación actual dentro de la metodología para la implementación de un plan estratégico de sistemas de información para la compilación y diseminación de cuentas nacionales. Dicha enunciación constituye el marco en el que debe estar contenido el alcance de los proyectos específicos para desarrollar sistemas de información en las oficinas encargadas de compilar las cuentas nacionales. La alusión al manual del SCN establece el marco conceptual y normativo aplicable al proceso, que tiene relevancia en el establecimiento de los requerimientos del sistema. Por su parte, una visión razonable de las oficinas compiladoras podría expresarse de la siguiente forma: “Compilar y divulgar el marco central completo del Sistema de Cuentas Nacionales utilizando para ello sistemas de información que garanticen el empleo de las mejores prácticas en la materia, la máxima eficacia y eficiencia en su proceso de producción y diseminación, y la satisfacción plena de los diferentes grupos de usuarios.” La visión debe ser una enunciación retadora, de carácter conceptual, del futuro deseado. En este sentido, la visión propuesta consta de cuatro elementos retadores: la compilación completa del marco central del SCN; el empleo de las mejores prácticas (de acuerdo con las dimensiones de calidad establecidas para las cuentas nacionales), el logro de la máxima eficiencia y eficacia en el proceso de producción y diseminación, y la satisfacción plena de los usuarios. El establecimiento de la visión no puede obviar la demanda de los usuarios. En el modelo de visión que aquí se propone, se parte del hecho de que la evolución de las cuentas nacionales en las últimas décadas ha sido guiada por el lado de la demanda. Por lo tanto, la arquitectura actual del marco central del SCN refleja los requerimientos de los usuarios, tanto en términos de integridad y consistencia de la información, como en lo que se refiere a su periodicidad y su estructura. El marco central se encuentra sujeto en forma permanente a la valoración por parte de la comunidad estadística internacional, la cual a su vez actúa en función de consideraciones de relevancia de las cuentas nacionales para los usuarios. Una argumentación similar es aplicable a la inclusión de las dimensiones de calidad en la visión, pues su origen se encuentra precisamente en los atributos deseables que ha expresado la comunidad internacional en relación con las cuentas nacionales. Por otra parte, está claro que el alcance de la visión no puede considerar únicamente las necesidades de los usuarios expresadas a nivel internacional, pues también son relevantes los requerimientos específicos que reciben las oficinas compiladoras de cuentas nacionales en cada país. Por ejemplo, en los países en que las cuentas nacionales son responsabilidad del banco central (el cual funge como productor y usuario a la vez) la demanda que enfrentan los compiladores frecuentemente incluye el diseño de modelos de pronóstico de las principales variables del sistema, así como la consistencia entre las estadísticas de cuentas nacionales, de balanza de pagos y las estadísticas monetarias y financieras. Sin embargo, es igualmente posible que en estos casos exista un relativo desinterés por otras dimensiones del SCN relacionadas con el empleo y las cuentas de los hogares, por citar sólo algunas. Situaciones similares pueden enfrentar los compiladores de las cuentas en los institutos nacionales de estadística, y estas circunstancias deben ser tomadas en consideración en el momento de enunciar la visión de la oficina encargada de compilar las cuentas nacionales de un país. 26 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. No obstante lo anterior, el hecho que en ocasiones se privilegien unas partes del marco central más que otras también puede ser consecuencia de un relativo desconocimiento por parte de los usuarios de la forma en que se construye la coherencia de las cuentas nacionales. En particular, es frecuente que algunos usuarios desconozcan la manera en que la ampliación de la cobertura de las cuentas nacionales a través de la elaboración de más elementos del SCN permite afianzar la consistencia estructural y temporal de las cifras que derivan del marco central. Por esta razón, lo recomendable no es reducir el alcance de la visión, sino incluir en el plan estratégico medidas que fomenten el uso pleno de las estadísticas de cuentas nacionales en diferentes tipos de análisis. Por su parte, la búsqueda de eficiencia y eficacia en el proceso de compilación de las cuentas nacionales, es también un deseo retador debido a las dificultades y costos que esto conlleva, como ha sido esbozado en el apartado 3 de este documento. Finalmente, la introducción explícita de la satisfacción de los usuarios en la visión, refuerza el compromiso con la calidad implícita en la aplicación de las mejores prácticas. Dicho compromiso implica que la oficina compiladora de cuentas nacionales emprenderá acciones que tiendan, en primer lugar, a monitorear el grado en que las estadísticas de cuentas nacionales satisfacen las necesidades de los diferentes grupos de usuarios. En segundo término, se enfatizarán todas las dimensiones del marco para la evaluación de la calidad de las cuentas nacionales que estén directamente relacionadas con los usuarios, tales como relevancia y formato de presentación, entre otras. 3.2.2 Objetivos estratégicos y planes de acción derivados de la visión Los objetivos estratégicos y los planes de acción para las cuentas nacionales deben estar fundamentados en un diagnóstico efectuado mediante el análisis de las fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas (FODA) que enfrenta la oficina compiladora. Algunas de estas fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas fueron analizadas en la sección 3 como factores críticos de éxito de los sistemas de información para estas estadísticas. Los factores relacionados con las competencias del recurso humano, la idoneidad de la estructura administrativa, la dotación de infraestructura tecnológica apropiada (interna y externa), la disponibilidad de información básica, la calidad de la gestión y la disponibilidad de recursos financieros podrían constituirse en objetivos estratégicos de la dependencia responsable de compilar las cuentas nacionales. Adicionalmente, es necesario contar con planes de acción específicos no vinculados a los proyectos estratégicos de sistemas de información, pero sí alineados con la estrategia general de la oficina compiladora en pro del logro de su visión. En materia de recurso humano, por ejemplo, los objetivos estratégicos podrían orientarse a alcanzar mejoras en la clasificación y remuneración del personal, de forma que se pueda incrementar el acervo de capital humano con formación en áreas específicas tales como informática, estadística y economía. De igual forma, podrían incorporar planes para mejorar las capacidades en materia de gestión de proyectos. El análisis del entorno también proporciona información relevante que podría implicar el establecimiento de objetivos estratégicos y el desarrollo de planes tácticos que atiendan las amenazas y que sustenten el aprovechamiento de oportunidades. Entre otros factores relevantes del entorno se pueden citar los siguientes: • La imagen de la oficina de cuentas nacionales y de sus productos entre los usuarios. Contar con una buena imagen es una oportunidad que incide positivamente en el poder de negociación de los contables nacionales para allegar recursos y apoyo a sus iniciativas. • La legislación que norma el funcionamiento del sistema estadístico nacional. La carencia de un marco legal adecuado podría ser una amenaza importante, por ejemplo si las competencias de las entidades que conforman el sistema y los mecanismos disponibles para establecer convenios entre ellas no están claramente definidos. • La cultura estadística en el país. Este es un elemento que podría potenciar o disminuir las posibilidades de crecimiento de las cuentas nacionales, ya que afecta la percepción de 27 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. relevancia del producto estadístico, el apoyo de los informantes a los procesos de acopio de datos y la emisión de señales que guíen las inversiones y los planes de mejora de las oficinas compiladora. • El nivel de desarrollo de los marcos de compilación y de evaluación de la calidad de las cuentas nacionales. La existencia de marcos revisados y coherentes, así como el uso de criterios de evaluación de la calidad de las estadísticas a nivel internacional constituye una oportunidad que favorece el logro de la visión. Dichos marcos se constituyen en guías claras para evaluar el alcance y la calidad de las cuentas que se desea compilar. 3.2.3 Objetivo general, objetivos específicos y alcance del proyecto estratégico de sistemas de información En términos sencillos el objetivo general de un plan estratégico de sistemas de información para cuentas nacionales podría tener el siguiente enunciado: “Identificar e implementar una solución tecnológica de flujo de información basada en un enfoque de compilación de cuentas nacionales que maximice la eficiencia del proceso de producción y divulgación de estas estadísticas y facilite a los usuarios el acceso a los datos.” Este enunciado se compone de cuatro elementos que requieren análisis y valoración previos a emprender proyectos específicos como parte del plan estratégico, pues implican cambios drásticos en la forma de generar las cuentas nacionales—lo que a su vez introduce riesgos adicionales en el proceso. El primero de ellos es el compromiso de analizar y evaluar soluciones tecnológicas diversas, como pueden ser herramientas desarrolladas internamente, herramientas contratadas a un tercero, o herramientas genéricas adquiridas en el mercado. Esto es importante, pues la entidad compiladora debe estar abierta a analizar las posibilidades a su disposición y emplear mecanismos para toma de decisiones, en el momento de comparar esas opciones. El tema se tratará con mayor profundidad más adelante. El segundo elemento del objetivo general del plan estratégico de sistemas de información que se propone arriba es más complejo e implica la adopción del enfoque de compilación de las cuentas nacionales propuesto en el Diagrama 1. Este se enmarca en un esquema de cadena de valor, previa evaluación de su factibilidad técnica y administrativa, en función de los cambios que dicho enfoque implicaría en la estructura organizacional y en la cultura de la entidad. El tercer elemento sugiere el deseo de la administración de introducir tecnologías de información, al menos en la mayor parte de las actividades del proceso de compilación y divulgación de las cuentas nacionales. Este elemento implica que el sistema de información tendrá un alto grado de complejidad, lo que introduce riesgos adicionales que es necesario evaluar y mitigar. Finalmente, el enunciado plantea el interés de satisfacer a los usuarios, por lo que la solución tecnológica tendrá que ser amigable y ofrecer oportunidades de fácil acceso a los diferentes grupos de usuarios. El objetivo general del plan estratégico debe complementarse con otros objetivos específicos que detallen el alcance de los elementos anteriores e introduzcan otras líneas de acción deseables. A continuación se presentan algunos ejemplos de objetivos específicos para acompañar al plan estratégico de sistemas de información de la oficina responsable de compilar las cuentas nacionales: • Mejorar la conciliación de las cuentas nacionales con otras estadísticas. • Propiciar la conectividad de los sistemas de información de cuentas nacionales con otros sistemas disponibles, tanto a nivel interno como en otras entidades públicas. • Promover la eficacia y eficiencia en el proceso de compilación y divulgación de las cuentas nacionales (énfasis en el segundo elemento del objetivo estratégico). • Favorecer el desarrollo de un almacén de datos único y la adopción de tecnología de punta que facilite a los diferentes usuarios el acceso a la de información (énfasis en el cuarto elemento del objetivo estratégico) 28 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. • Reducir progresivamente los tiempos de respuesta y los costos asociados al proceso de compilación de las cuentas nacionales. • Aumentar de manera progresiva la calidad del producto cuentas nacionales. • Promover la innovación en los procedimientos de trabajo. Cada uno de estos objetivos específicos requiere planes de acción, por lo que deben ser valorados cuidadosamente a fin de mantener un balance entre lo deseable y lo factible, entre lo que se puede lograr en el corto, mediano y largo plazo y entre el costo y el beneficio que deriva la entidad de la iniciativa. Adicionalmente, se deben incorporar mecanismos necesarios para medir el avance en los resultados. Este documento no pretende profundizar en los detalles inherentes a cada uno de los objetivos específicos, ya sea porque la temática que involucran ha sido tratada en otras secciones o porque únicamente se busca visualizar posibilidades de acción; sí interesa sin embargo hacer referencia específica a los primeros dos objetivos planteados. La mejor conciliación de las cuentas nacionales con otras estadísticas oficiales podría incluir la balanza de pagos, las estadísticas monetarias y financieras, las estadísticas fiscales, las de precios y las de comercio exterior. El logro de este objetivo requerirá no solo el diseño de estrategias de coordinación con los productores internos o externos de esas estadísticas, sino además el desarrollo de herramientas que faciliten el acceso por medios tecnológicos a los datos que ellos producen. En este sentido, existen oportunidades de coordinación en diversos campos, por ejemplo, si bien en los nuevos manuales de estadísticas de síntesis se ha logrado conciliar los conceptos, clasificaciones y otros elementos de compilación, lo que en principio supondría que la conciliación está dada en la medida en que todos los productores aplican adecuadamente las recomendaciones de los manuales, en la práctica, los esfuerzos de conciliación requieren el acuerdo mutuo en cuanto al tratamiento de transacciones muy detalladas (por ejemplo, a nivel de seis y más dígitos de un plan contable). Propiciar la conectividad de los sistemas de información interna y externamente es también un objetivo deseable, ya que facilita el trasiego de datos por medios electrónicos reduciendo con ello los costos de producción de las estadísticas. No obstante, esto implica costos en términos del análisis de los diversos sistemas involucrados con el fin de determinar soluciones factibles, e incluso podría requerirse realizar inversiones adicionales importantes para estandarizar las diferentes plataformas. Por su magnitud, los dos objetivos específicos comentados anteriormente podrían plantearse para ser logrados en el mediano o largo plazo, debido a la complejidad que implican. Sin embargo, deben tenerse presentes desde un principio, pues crean oportunidades de mejora de amplio alcance que favorecen no sólo la compilación de las cuentas nacionales sino también al sistema estadístico del país como un todo, ya que sientan las bases para una mejor distribución del trabajo estadístico entre entidades y eliminan duplicidades en los procesos de producción. Por citar ejemplo, el éxito en la conciliación de las cuentas nacionales con las estadísticas monetarias y financieras podría implicar que los compiladores de las primeras no tengan que efectuar actividades de generación de datos de las sociedades financieras, pues podrían obtenerlas directamente del banco central. Otro componente importante de los proyectos de implementación de sistemas de información es la definición de su alcance y sus limitaciones. El alcance establece de manera clara hasta dónde llegará el proyecto de SI. A manera de ilustración se incluye lo que podría ser el alcance del proyecto vinculado al objetivo general establecido anteriormente: “Se busca implementar un sistema de información para el proceso de compilación de las cuentas nacionales, el cual debe abarcar el flujo de trabajo de dicho proceso a partir del registro de los microdatos, su validación y agregación, el ajuste de datos intermedios y su conversión al formato de cuentas nacionales, la reconciliación mediante ajustes adicionales y la divulgación de los productos obtenidos en el proceso. El sistema de información, deberá contar con dispositivos que permitan registrar y administrar los metadatos así como documentar los diferentes ajustes realizados sobre los datos originales. El alcance incluye el desarrollo de métodos para realizar los ajustes manuales y 29 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. automáticos de los microdatos originales en casos específicos, preservando siempre los valores iniciales para fines de documentación.” La inclusión de todas las etapas del proceso de compilación le da fortaleza al alcance, pero la oficina compiladora deberá valorar si las fases se incorporan al sistema de información en forma modular y por etapas, ya sea en el corto, mediano o largo plazo, en atención de las posibilidades reales de desarrollo. Ello estará en función, por ejemplo, de la disponibilidad de estadísticas de base y de la urgencia con que se requiera información de tipo gerencial, entre otras consideraciones. 3.3 Otros elementos estratégicos de la implementación del sistema de información para cuentas nacionales 3.3.1 Identificación de estrategias de solución y su factibilidad Como se mencionó anteriormente, la implementación de sistemas de información para cuentas nacionales puede realizarse mediante tres modalidades diferentes: el desarrollo soluciones por parte de los usuarios, la contratación de una empresa externa o la adquisición de herramientas disponibles en el mercado. En la actualidad existen en el mercado varias aplicaciones para elaborar las cuentas nacionales. Cuando se plantean dos o más estrategias de solución es necesario realizar un análisis comparativo de sus ventajas y desventajas. Dentro de esta evaluación y en la medida de lo posible, es necesario incluir un análisis de costo/beneficio de las estrategias propuestas para determinar su factibilidad económica, definida en términos de costos y ahorros, la cual debe considerar tanto los costos de implementación de la solución como aquellos asociados a su sostenibilidad durante su operación. El nivel de detalle de esta evaluación dependerá directamente de la complejidad del proyecto y de los recursos disponibles para la elaboración del estudio. En cualquier caso deberá contemplar las variables básicas que determinen la viabilidad del proyecto y su permanencia en el tiempo, como son: • Ventajas y desventajas (costo/beneficio) • Factibilidad operativa, técnica, económica y legal • Riesgos asociados • Complejidad técnica en el desarrollo y en la implementación En particular, en relación con la tecnología utilizada por los distintos tipos de solución, es importante tomar en cuenta factores tales como: la experiencia del personal en el uso de la tecnología propuesta, el grado de conectividad con otros sistemas en producción en la entidad, la seguridad e integridad de los datos que ofrece la solución, los requerimientos de capacitación en el uso de las herramientas y la capacidad de la infraestructura tecnológica de la entidad para soportar el SI. En cuanto a las funcionalidades de la solución, es de suma importancia realizar una comparación entre éstas y los requerimientos detallados por los usuarios. Esta comparación debe realizarse independientemente del tipo de solución de que se trate, pero tiene particular importancia en el caso de aplicaciones adquiridas en el mercado, ya que es necesario determinar el grado en que las funcionalidades ofrecidas exceden o se encuentran por debajo de los requerimientos establecidos por los diferentes grupos de usuarios. En todos los casos es indispensable contar con un equipo de expertos en cuentas nacionales que plantee, clara y detalladamente, los requerimientos del sistema de información. Debido a la complejidad del sistema, es necesario que este equipo tenga una disponibilidad adecuada de tiempo, por lo que conviene tomar previsiones que lo libere temporalmente de otras responsabilidades. El costo de elaboración de los requerimientos debe ser adicionado al resto de costos imputable a cada tipo de solución. En el caso de un desarrollo interno, es preciso tener en cuenta los costos administrativos, operativos, laborales, tecnológicos, y otros para establecer una valoración adecuada de su costo total. Asimismo se deben considerar los beneficios tangibles e intangibles que se obtienen con el sistema, por 30 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. ejemplo: reducción del tiempo requerido para actualizar o concluir el proceso de compilación de cuentas nacionales, disponibilidad de personal que conoce los detalles del sistema, pues participó en la construcción de la solución y puede dar soporte, aprovechamiento total de las funcionalidades del sistema, ya que fue desarrollado a la medida, aprovechamiento de equipo y herramientas existentes, independencia para la evolución de la solución debido a que no se depende de un proveedor. Asociado a las soluciones de desarrollo interno es importante considerar su complejidad técnica, tanto en la etapa de desarrollo como en la de implementación y operación. En particular, los siguientes tipos de riesgo afectan de manera directa el alcance, el costo y la duración de los proyectos de sistemas de información desarrollados internamente: • Rotación de personal • Incapacidades del personal • Reducción o falta del respaldo de la alta gerencia • Disminución del recurso humano asignado al proyecto • Sobrecarga y falta de tiempo del personal asignado al proyecto (sobre todo en etapa de determinación de requerimientos y pruebas) • Cambio de prioridades institucionales • Cambios en la metodología de compilación • Incumplimiento de cronograma • Presupuesto insuficiente o no asignado • No disponibilidad de la infraestructura tecnológica requerida En el caso de aplicaciones disponibles en el mercado es imprescindible conocer con suficiente certeza el costo de adquisición, capacitación y mantenimiento, así como contar con las evaluaciones de otros clientes que las hayan adquirido. El análisis de costo-beneficio podría incluir elementos como: • Costo de la solución en los términos arriba mencionados. • Costo de oportunidad. Por ejemplo, en el caso de que, en función del menor tiempo para la implementación, se genere un aprovechamiento del personal técnico y experto en otros proyectos tecnológicos y de cuentas nacionales. • Oportunidad en la implementación de la solución. • Uso de mejores prácticas consolidadas en herramientas del mercado • Aprovechamiento de otros módulos que las herramientas poseen. 31 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Entre los riesgos de adquirir una herramienta de mercado se encuentran los siguientes: • Imposibilidad de adaptar la herramienta a los requerimientos específicos, presentes y futuros, de la oficina compiladora de las cuentas nacionales. • Dependencia del proveedor externo para el mantenimiento del sistema7. • Falta de integración con los sistemas actuales y futuros de la dependencia. • Tiempos inadecuados de respuesta y alto costo para atender los requerimientos de soporte. • Conflictos relacionados con los derechos de propiedad intelectual. 3.3.2 Aseguramiento de recursos El tema de aseguramiento de los recursos financieros y humanos para la implementación del sistema de información ha sido tratado sólo de manera tangencial en este documento. No obstante, éste es tal vez el factor crítico de éxito más importante de un proyecto de SI. En este apartado se hace referencia específica a temas estratégicos para la administración del riesgo potencial que supone la escasez de los recursos necesarios para el desarrollo del SI. El aseguramiento de recursos debe partir de una clara y detallada estimación de los costos del proyecto. En la sección anterior, el tema de los requerimientos de recursos y su costo ha sido abordado como mecanismo para evaluar la factibilidad económica de diferentes modalidades de solución tecnológica, pero los elementos para determinar los costos de esas soluciones constituyen también el punto de partida para presupuestar el costo del proyecto y diseñar una estrategia efectiva de aseguramiento de recursos. La incorporación de tecnologías de información a los procesos de la organización es una decisión de alto costo, que debe ser planificada con sumo cuidado y detalle, ya que una deficiente presupuestación podría redundar en un retiro del apoyo institucional. Una cuidadosa planificación de todas las actividades del proyecto hace posible la elaboración de un presupuesto suficientemente detallado de todos los costos previsibles, incluidos los requerimientos de recurso humano, ya sea para el desarrollo interno de la solución, la contratación del sistema o la adquisición de una aplicación en el mercado. Más allá de la determinación del costo del proyecto, el aseguramiento de recursos depende fundamentalmente de la gestión que desarrolle el responsable de la oficina compiladora de cuentas nacionales, labor que debe enfocarse a destacar el impacto del proyecto en el logro de la visión y objetivos estratégicos institucionales. En este sentido debe tenerse presente que el proyecto de SI de cuentas nacionales, durante su desarrollo, probablemente esté compitiendo por recursos con otros proyectos estratégicos de la organización. Lo anterior obliga a que la oficina de cuentas nacionales conozca a profundidad la estrategia institucional y explique en forma clara la forma en que las estadísticas resultantes del SI propuesto proveerán insumos relevantes para el logro de los objetivos estratégicos y la visión de la entidad. Es preciso tomar en cuenta que las estadísticas no necesariamente constituyen un fin en sí mismas, y en ocasiones las autoridades requieren del conocimiento experto en la materia para aprehender el alcance de un proyecto de SI y los beneficios que conlleva en el contexto de la visión que haya sido planteada y en contraste con otros proyectos de SI. El liderazgo del proyecto por parte del responsable de la dependencia de cuentas nacionales es primordial para que el proyecto de SI cuente, en todo momento, con los recursos necesarios para su implementación. Esto requiere estar pendiente de que los avances y resultados del proyecto se mantengan dentro de la programación, costo y alcance establecidos inicialmente, con el fin de mantener la credibilidad del proyecto y, con ello, el respaldo financiero de la institución. La gestión del responsable de la oficina compiladora de cuentas nacionales en materia de aseguramiento de recursos no se limita al ámbito interno de la organización. El respaldo financiero debe 7 En el largo plazo el personal técnico interno puede carecer de conocimientos adecuado sobre de las funcionalidades del sistema, especialmente si su participación en el proceso de adquisición e implementación del software ha sido limitada. 32 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. ser negociado en todas las instancias viables si la entidad a la que pertenece la unidad de cuentas nacionales no cuenta con los recursos para financiar el proyecto y en atención al principio de eficiencia que debe privar en la producción de estadísticas dentro del sistema estadístico nacional. En esta línea es importante analizar y dar a conocer el impacto que los resultados del proyecto, es decir las cifras de cuentas nacionales, podrían significar para otras entidades (bancos centrales, ministerios de hacienda y economía, organismos de control y supervisión estatales, etc.). Estas entidades podrían aportar recursos al financiamiento del SI dentro de las factibilidades jurídicas pertinentes o facilitar condiciones propicias para su desarrollo y buen funcionamiento, como aquellas orientadas al suministro de datos básicos, que redunden en una reducción de los costos que supone el proyecto, por eso la importancia de identificar desde el principio todas estas oportunidades. En referencia específica a los recursos humanos, es necesario acotar que el desarrollo de un SI para cuentas nacionales en los términos planteados en este documento no es viable sin el concurso de personal ampliamente experimentado en la arquitectura y compilación del SCN. Se supone que el SI será un medio para potenciar dichas cuentas. Si la entidad no cuenta con ese recurso, será necesario diseñar primero una estrategia para incrementar las capacidades. Una forma de lograr avances en la materia es el benchmarking con otras oficinas compiladoras o mediante el apoyo de consultorías externas orientadas al enfoque “aprender haciendo”, que faciliten el desarrollo profesional y de destrezas de los contadores nacionales. 3.3.3 Calendario de modernización de los sistemas informáticos utilizados en la compilación de las cuentas nacionales Otro tema estratégico relevante es la definición del momento más adecuado para implementar el sistema de información. La determinación del momento propicio depende de la situación particular de cada oficina compiladora. No obstante, es posible ensayar una serie de consideraciones generales que puedan orientar la decisión. En primera instancia, este momento está generalmente vinculado con la proximidad en el mediano plazo de un proyecto de cambio de año base de las cuentas nacionales. Un elemento por considerar es el estadio de desarrollo de las cuentas nacionales del país. En algunos países, es factible que la entidad compiladora haya alcanzado un nivel de desarrollo de sus cuentas nacionales tal que el cambio de año base no afecte de forma sustancial el alcance del marco central, las metodologías, las fuentes de información básica ni la forma en que en el momento se realizan y estructuran los procesos en la entidad; en esta circunstancia es posible que un SI implementado previamente al cambio de año base soporte, con moderadas adecuaciones, las innovaciones que implica el cambio de base. En otros casos, sin embargo, el cambio de año base podría implicar una modificación importante tanto en las fuentes de datos básicos, las metodologías empleadas y en el alcance del marco central del SCN, como en los procesos de producción. Esta situación podría involucrar una modificación sustancial en los requerimientos que fundamentan el sistema de información, lo cual, a su vez, supondría un riesgo de obsolescencia prematura del SI si éste se implementa con anterioridad al cambio de año base. Este riesgo debe ser cuidadosamente valorado a la luz de las modificaciones que esos cambios impliquen en las funcionalidades del sistema de información. En razón de lo anterior, si la oficina compiladora pretende desarrollar un proyecto de cambio de año base en el mediano plazo y se percibe que dicho proyecto llevará a cambios sustanciales en dichas funcionalidades, posiblemente lo más prudente es integrar el proyecto de SI al de cambio de año base. Sin embargo, esta decisión también debe ser evaluada cuidadosamente. El cambio de año base y la implementación de un sistema de información son proyectos de alto riesgo debido a su complejidad en los términos comentados en este documento. El desarrollo conjunto de ambos proyectos implica no sólo oportunidades de sinergia sino también la acumulación de los riesgos respectivos. No obstante lo anterior, parece indefectible obviar el desarrollo conjunto de ambos proyectos. Una posible estrategia para mitigar los riesgos asociados a la implementación conjunta de los proyectos es la elaboración vinculada de los requerimientos de ambos proyectos en su etapa de planificación, mediante la aplicación estricta de la metodología para el desarrollo de proyectos. 33 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. En principio, ampliar el alcance de las tecnologías de información en la compilación de las cuentas nacionales como parte del cambio de año base, debe ser visto como una oportunidad, pues llevaría aparejado el cambio en las metodologías de compilación, en el alcance del SCN, etc., lo cual posibilitaría una vida útil más larga del sistema de información. En este sentido, vinculado a cada requerimiento o actividad del cambio de año base, es posible planificar la necesidad específica de solución tecnología requerida. En atención a la metodología de administración de proyectos, el de cambio de año base debe especificar, por ejemplo, los requerimientos de estadística básica. De esta forma, para cada encuesta o registro administrativo nuevo o existente, se debe conocer el alcance, la cobertura y las variables que se utilizarán, entre otros aspectos. Asimismo, es necesario definir el medio en que se dispondrá de la información, y si la estimación de las estadísticas básicas requeridas se ha elaborado cuidadosamente, la forma en que éstas podrán ser procesadas electrónicamente. Lo anterior posibilitará el diseño de los requerimientos de tecnología y el alcance de los procesos tecnológicos en cada caso, los cuales deben considerar el empleo de tecnologías abiertas, sobre todo en el caso de contrataciones y adquisición de aplicaciones en el mercado, para asegurar la conectividad de los subsistemas. Un proceder similar puede aplicarse en el ajuste y conversión de datos intermedios a los formatos de cuentas nacionales y a la compilación de los cuadros finales de las cuentas. El factor crítico de éxito de este proceder está en el grado de detalle y el cuidado que se tenga en la definición de los datos fuente y las metodologías de procesamiento que se aplicarán. De igual forma, para las restantes etapas del proceso de compilación, deberá tenerse mucha claridad en cuanto a lo que se desea obtener e incorporar esta visión tanto en los requerimientos del proyecto de cambio de año base como en los del SI. En el contexto de esta estrategia, por tanto, el proyecto de cambio de año base fungiría como la instancia que define qué se desea obtener, mientras que el proyecto de desarrollo de SI especifica cómo se puede lograr el resultado esperado. Es posible que pese al cuidado y acuciosidad que se empeñen en la planeación de los requerimientos, en el proceso de implementación algunas de las previsiones fallen, pero no es de esperar que sea una alta proporción. Esta estrategia, que enfatiza en la elaboración conjunta de los requerimientos de ambos proyectos, podría generar un sistema de información piloto que posteriormente podría ser necesario ajustar, pero que habrá sido útil para compilar los datos del cambio de año base y garantizar su calidad. Esto es así, debido a que quizás resulte demasiado complejo y estresante incorporar en ese momento cambios en la estructura organizacional, por ejemplo, los cuales habría que retomar en una etapa posterior. La alternativa a este proceder es adquirir alguna aplicación de las que ofrece el mercado para compilar el año base y asegurar su calidad, aunque dicha aplicación no cumpla con todos los requisitos previstos para el sistema de información. En este caso será necesario planificar la forma en que la información que se levante y procese para el año base se adecuará a la herramienta, esto antes de inicio del proceso de cambio de año base. En este caso, la solución sería provisional, pues luego sería necesario completar el sistema, sobre todo si la solución adquirida no contempla todas las funcionalidades especificadas o si los requisitos del SI incluyen modificaciones en los procesos de producción de las cuentas nacionales y en la estructura organizacional de la oficina compiladora. La factibilidad de la opción dependerá de su costo. Finalmente, debe tenerse presente que las dos estrategias esbozadas requieren personal experto en cuentas nacionales, tanto para la compilación del año base, como para atender la implementación del sistema de información, lo que puede introducir un grado importante de estrés a ambos procesos. 34 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 4 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Conclusiones La implementación de un sistema de información automatizado para cuentas nacionales es un proyecto complejo. Conlleva grandes beneficios para los usuarios, en términos de acceso oportuno a información de calidad y, para la oficina compiladora, por las ganancias de eficiencia que potencian su capacidad productiva y el mejoramiento continuo de estas estadísticas, pero a la vez está sujeto a riesgos importantes. La planificación estratégica y las metodologías de administración y desarrollo de proyectos de sistemas de información constituyen herramientas guía de gran capacidad para identificar, mitigar y administrar los riesgos asociados al SI y gestionarlo en todas sus etapas. No obstante, la contribución de estas herramientas se desvanece sin la garantía de éxito que imprimen la buena gestión del proyecto y la capacidad y compromiso que demuestren los responsables de llevarlo a cabo. La gestión exitosa de la complejidad del proyecto estriba en el manejo adecuado del balance entre lo deseable y lo factible y entre lo que se puede lograr en el corto, mediano y largo plazo sin permitir en ningún momento cabida a la improvisación. 35 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Bibliografía Calzaroni, M. y Puggioni, A. 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Anexo 1 Consulta sobre la infraestructura y principales prácticas de gestión informática en la compilación de las cuentas nacionales en América Latina Con el fin de elaborar un diagnóstico preliminar de la situación de los países de América Latina en relación con la planeación estratégica de sistemas de información y su interrelación con los procesos de compilación y difusión de cuentas nacionales, se envió a los países un cuestionario acerca de los siguientes cuatro aspectos fundamentales: • El marco estratégico • La infraestructura tecnológica • La organización de los procesos de compilación y diseminación • El recurso humano. Las siguientes conclusiones han sido obtenidas a partir del análisis de las respuestas enviadas por 10 países de toda la región, así como de las contribuciones de los delegados nacionales y expertos que participaron en una sesión especial sobre sistemas de información del Seminario de Cuentas Nacionales de América Latina y el Caribe, el cual fue organizado por la CEPAL y tuvo lugar del 19 al 21 de octubre de 2009 en la ciudad de Montevideo, Uruguay. Marco estratégico • Se ha podido constatar que prácticamente todas las instituciones encargadas de elaborar las cuentas nacionales en la región poseen algún documento donde se define formalmente un plan estratégico global, y que en el la gran mayoría de los casos (90% de los países sobre los que se tiene información) dichos planes estratégicos incorporan en forma integral la definición de una estrategia para el desarrollo de sistemas de información. Más aún, estas estrategias de sistemas de información típicamente incluyen planes y proyectos para la elaboración y diseminación de las cuentas nacionales como uno de sus principales ámbitos de acción. • A pesar de que las diferentes instituciones compiladores de cuentas nacionales en la región tienen visiones diversas sobre los objetivos de largo plazo en relación con el desarrollo de sus sistemas de información, es posible identificar la existencia de metas comunes tales como: − Mayor oportunidad en la disponibilidad de las cuentas nacionales a través del incremento en la eficiencia y la productividad de las personas que participan en los procesos de elaboración y diseminación. − Mayor confiabilidad de las cuentas nacionales mediante la reducción de los riesgos operativos que implican la realización de operaciones manuales y el almacenamiento de datos a través de hojas de cálculo poco estructuradas. − Mejor documentación y trazabilidad del proceso de elaboración de las cuentas nacionales. − Mejor integración de los procesos de elaboración y diseminación de las cuentas nacionales con las demás áreas que constituyen el sistema estadístico nacional de cada país. • Para el logro de los objetivos que forman parte de esta visión compartida, los lineamientos estratégicos propuestos por la mayoría de los países incluyen: − Búsqueda continua de una mayor automatización de las diferentes tareas involucradas en la compilación de las cuentas nacionales. 40 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. − Integración cada vez mayor de los diferentes procesos y bases de datos que participan en la elaboración de las cuentas nacionales y otras estadísticas oficiales. − Incorporación de sistemas mejor estructurados para la gestión de metadatos. − Migración hacia sistemas sustentados en bases de datos relacionales, pero asegurando conectividad a través de herramientas de trabajo flexibles, tales como hojas de cálculo. − Desarrollo y ampliación de los sistemas de información siguiendo un enfoque modular que permita introducir innovaciones en forma gradual. • Los países que tienen marcos de gestión estratégica de sistemas de información mejor desarrollados cuentan con mecanismos de control que permiten evaluar el logro de las metas y los cronogramas propuestos sin exceder los recursos inicialmente comprometidos. Estos mecanismos de control van desde informes periódicos sobre los avances de cada proyecto (generalmente mensuales o trimestrales y anuales) hasta la evaluación por parte de comités constituidos por usuarios y especialistas en informática. • A pesar de que en la mayoría las oficinas encargadas de elaborar y diseminar las cuentas nacionales se tienen recursos presupuestarios destinados específicamente a la implementación de sus estrategias en materia de sistemas de información, varios países han indicado que estos recursos frecuentemente son insuficientes en relación con las necesidades reales de desarrollo informático. • Entre los principales riesgos que enfrenta el proceso de planeación estratégica de sistemas de información, frecuentemente se mencionan los siguientes aspectos: − Falta de recursos humanos especializados en cuentas nacionales que puedan dedicar tiempo suficiente a interactuar con técnicos en informática en la etapa de identificación y análisis de requerimientos. − Deficiencias de comunicación entre los diversos actores involucrados en el desarrollo y la implementación de estrategias de sistemas de información (especialmente entre especialistas en cuentas nacionales y técnicos informáticos). − Alto grado de incertidumbre acerca del tiempo que realmente se requiere para llevar a cabo un proyecto de informática, aunado a estrictos calendarios de trabajo en el área de cuentas nacionales. − Alta rotación y/o dificultad para retener personal capacitado en el área de informática. − Deficiencias en la documentación de los sistemas, lo que conduce a una gran dependencia hacia los técnicos que han participado directamente en su desarrollo. Infraestructura tecnológica • Con respecto al nivel de automatización de los procesos de elaboración de las cuentas nacionales en la región, el panorama es sumamente diverso, ya que mientras algunos países han logrado automatizar muchos de sus procesos, otros se encuentran en una fase todavía incipiente. Esto subraya el hecho de que todo plan estratégico de sistemas de información debe adaptarse a la situación específica y a las prioridades fijadas en cada país, y que las soluciones que han sido exitosas en uno no necesariamente lo serán en otro. • La Internet se ha convertido en un medio de difusión de las cuentas nacionales de enorme relevancia para todos los países de la región. Hasta el momento, la gran mayoría posee herramientas que permiten diseminar las estadísticas de cuentas nacionales en medio electrónico (por ejemplo, en formato .xls o .pdf). Sin embargo, es necesario contar con información más detallada que permita valorar las áreas de oportunidad en este tema. 41 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. • Las plataformas tecnológicas y los enfoques de desarrollo informático empleados por diferentes países de América Latina son muy variados. En particular, mientras algunos países utilizan aplicaciones para compilación de cuentas nacionales desarrolladas por terceros (en particular, ERETES y SNAPC), otros han optado por el desarrollo de sistemas propios con muy diversos grados de complejidad, encomendando esta tarea ya sea a sus equipos informáticos o a empresas externas subcontratadas para proveer servicios de desarrollo y análisis de sistemas “a la medida”. • Entre los países que han avanzado en la implementación de bases de datos relacionales, las plataformas que se encuentran con más frecuencia son Oracle y SQL Server; por otro lado el uso de paquetes estadísticos tales como SPSS, E-Views, R, SAS, etc. es usual en la mayoría de los casos. • Salvo algunas pocas excepciones, todas las personas involucradas en el proceso de elaboración de las cuentas nacionales en los países consultados para este reporte tienen a su disposición un computador personal en sus estaciones de trabajo. En forma similar, a pesar de que el acceso a Internet no es todavía universal, es de esperarse que cada vez más analistas estén en condiciones de intercambiar datos y trabajar en aplicaciones vía Web. Procesos y estructura organizacional • La mayoría de los países que respondieron a la consulta señalaron que más del 75% de la información básica obtenida por los compiladores de las cuentas nacionales requiere ser reprocesada para adaptar su cobertura, clasificaciones, conceptos, etc. a los requerimientos del SCN, y en la gran parte este procesamiento se realiza mediante algún tipo de herramienta de automatización (macros, procedimientos almacenados, etc.). • No obstante lo anterior, sólo un país dijo contar con mapas de sus procesos, y apenas un 40% consideró que sus procesos están documentados y estandarizados. • En cuanto a la estructura organizativa de la dependencia compiladora de las cuentas nacionales, la mayoría de los países trabaja con un esquema funcional / por área temática (unidades encargadas de la compilación de las cuentas por actividad económica, otras responsables de las cuentas por sector institucional). Existen sin embargo algunos casos mixtos, en los que la estructura funcional se combina con un planteamiento según cadenas de valor/etapas del proceso de compilación (recopilación, validación y agregación de microdatos; ajuste de datos intermedios y conversión al formato de cuentas nacionales; reconciliación en los cuadros usuales de las cuentas nacionales). Recurso humano • Los países consultados en la mayor parte de los casos tienen a su disposición mecanismos institucionales para definir los perfiles de los diversos puestos de trabajo involucrados en la elaboración de las cuentas nacionales. Asimismo, en muchos casos existen procedimientos de selección que examinan formalmente las capacidades técnicas de los candidatos postulantes. • Mientras que las necesidades de capacitación en el área informática para los diferentes técnicos de cuentas nacionales son valoradas con un alto grado de heterogeneidad entre los diferentes países, la mayor parte coincide en la necesidad de que los técnicos de informática posean un conocimiento sólido sobre los conceptos, las clasificaciones y los procedimientos involucrados en la compilación de las cuentas nacionales. Este punto es considerado esencial para facilitar la buena comunicación entre quienes son responsables de la elaboración de las cuentas y quienes llevan la responsabilidad técnica de los sistemas informáticos de apoyo. 42 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Serie estudios estadísticos y prospectivos Números publicados Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en www.cepal.org/publicaciones 72. 71. 70. 69. 68. 67. 66. 65. 64. 63. 62. 61. 60. 59. 58. 57. 56. 55. 54. 53. 52. Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las oficinas responsables de compilar las cuentas nacionales, Mariam Cover, LC/L.3237-P, N° de venta S.10.II.G.40, (US$ 10.10), agosto de 2010. Crecimiento económico, pobreza y desigualdad: fundamentos teóricos y evidencia empírica para América Latina 19972007, LC/L3159-P, N° de venta S.09.II.G.132, (US$ 10.00), febrero de 2010. Vacíos y discrepancias estadísticas en los indicadores ODM: hacia una estrategia regional de conciliación estadística para América Latina y el Caribe, Rayén Quiroga, Pauline Stockins, Irene Azócar, LC/L.3176-P, N° de venta S.09.II.G.150, (US$ 10.00), abril, 2010. Quantitative assessment of a free trade agreement between MERCOSUR and the European Union, Ivan Boyer, Andrés Schuschny, LC/L.3158-P, N° de venta S.09.II.G.131, (US$ 10.00), abril, 2010. Estimación de servicios de capital y productividad para América Latina, Claudio Aravena, José Jofré, Francisco Villarreal LC/L.3157-P, N° de venta S.09.II.G.130, (US$ 10.00), noviembre, 2009 Estado de situación de las estadísticas ambientales en América Latina y el Caribe al 2008: avances, desafíos y perspectivas, Kristina Taboulchanas y Franco Fernández LC/L.3003-P, N° de venta S.09.II.G.11, (US$ 10.00), febrero, 2009 Política comercial de Chile y los TLC con Asia: evaluación de los efectos de los TLC con Japón y China, Andrés R. Schuschny, José E. Durán, Carlos J. de Miguel (LC/L.2951-P), N° de venta S.08.II.G.X, (US$ 10.00), julio, 2008. Ejercicios de política económica y sistemas de cuentas de los sectores institucionales, Martín Puchet Anyul (LC/L.2920-P), N° de venta S.08.II.G.55, (US$ 10.00), julio, 2008. Encuestas de opinión empresarial del sector industrial en América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L.2917-P), N° de venta S.08.II.G.51, (US$ 10.00), julio, 2008. Descomposición del coeficiente de Gini por fuentes de ingreso: Evidencia empírica para América Latina 19992005, Fernando Medina y Marco Galván (LC/L.2911-P), N° de venta S.08.II.G.45, (US$ 10.00), junio, 2008. Propuesta de ampliación del segundo objetivo de desarrollo del Milenio: un estado de avance, Pablo Villatoro (LC/L.2856-P), N° de venta S.07.II.G.179, (US$ 10.00), diciembre, 2007. Retirada. La medición del ingreso para los estudios de pobreza en América Latina: aspectos conceptuales y empíricos, Luis Beccaria (LC/L. 2802-P), N° de venta S.07.II.G.135, (US$ 10.00), diciembre, 2007. Descomponiendo la desigualdad salarial en América Latina: ¿Una década de cambios?, Dante Contreras y Sebastián Gallegos ((LC/L. 2789-P), N° de venta S.07.II.G.127, (US$ 10.00), noviembre, 2007. Pobreza en dimensiones distintas al ingreso, Osvaldo Larrañaga (LC/L.2785-P), N° de venta S.07.II.G.118, (US$ 10.00), octubre, 2007. El séptimo objetivo del Milenio en América Latina y el Caribe: avances al 2007, Rayén Quiroga (LC/L.2782-P), N° de venta S.07.II.G.116, (US$ 10.00), octubre, 2007. Principios y aplicación de las nuevas necesidades de energía según el Comité de Expertos FAO/OMS 2004, Erik Díaz Bustos (LC/L.2780-P), N° de venta S.07.II.G.114, (US$ 10.00), agosto, 2007. La cohesión social en los países desarrollados: conceptos e indicadores, sin autor (LC/L.2781-P), N° de venta S.07.II.G.115, (US$ 10.00), agosto, 2007. Imputación de datos: teoría y práctica, Fernando Medina y Marco Galván (LC/L.2772-P), N° de venta S.07.II.G.109, (US$ 10.00), julio, 2007. Indicadores de los objetivos de desarrollo del Milenio en América Latina y el Caribe: una comparación entre datos nacionales e internacionales, Simone Cecchini e Irene Azócar (LC/L.2767-P), N° de venta S.07.II.G.103, (US$ 10.00), julio, 2007. Transversalizando la perspectiva de género en los objetivos de desarrollo del milenio, Daniela Zapata (LC/L.2764P), N° de venta S.07.II.G.100, (US$ 10.00), junio 2007. 43 CEPAL - Serie estudios estadísticos y prospectivos No 72 51. 50. 49. 48. 47. 46. 45. 44. 43. 42. 42. 41. 40. 39. 38. 37. 36. 35. 34. • Elementos para el desarrollo de una estrategia informática en las.. Un sistema de indicadores líderes compuestos para la región de América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L. 2728-P), N° de venta S.07.II.G.66, (US$ 10.00), mayo, 2007. Propuesta regional de indicadores complementarios al Objetivo de Desarrollo del Milenio 7: “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”, Rayén Quiroga Martínez, (LC/L.2746-P), N° de venta S.07.II.G.84, (US$ 10.00), mayo, 2007. Indicadores líderes compuestos. Resumen de metodologías de referencia para construir un indicador regional en América Latina, Mauricio Gallardo y Michael Pedersen (LC/L.2707-P), N° de venta S.07.II.G.55, (US$ 10.00), abril, 2007. The millennium development goals: opportunities and challenges for national statistical systems in Latina America and the Caribbean, (LC/L.2673-P), N° de venta E.07.II.G.40, (US$ 10.00), March, 2007. El consumo aparente de energía fósil en los países latinoamericanos hacia 1925: una propuesta metodológica a partir de las estadísticas de comercio exterior, Mauricio Folchi y María del Mar Rubio (LC/L.2658-P), N° de venta S.07.II.G.9, (US$ 10.00), enero, 2007 El método DEA y su aplicación al estudio del sector energético y las emisiones de CO2 en América Latina y el Caribe, Andrés Schuschny (LC/L.2657-P), N° de venta S.07.II.G.8, (US$ 10.00), enero, 2007. Can Latin America Fly? Revising its engines of growth, Hubert Escaith (LC/L.2605-P), N° de venta E.06.II.G.125, (US$ 10.00), September, 2006. Importaciones y modernización económica en América Latina durante la primera mitad del siglo XX. Las claves de un programa de investigación, Albert Carreras, Mauricio Folchi, André Hofman, Mar Rubio, Xavier Tafunell y César Yáñez (LC/L.2583-P), N° de venta S.06.II.G.113, (US$ 10.00), septiembre, 2006. La medición de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en las áreas urbanas de América Latina, Simone Cecchini, Jorge Rodríguez y Daniela Simioni (LC/L.2537-P), N° de venta S.06.II.G.64, (US$ 10.00), junio, 2006. Latin America and the Caribbean. Projections 2006-2007. Economic Projections Centre, (LC/L.2528-P), Sales No. E.06.II.G.55, (US$ 10.00), June, 2006. América Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Centro de Proyecciones Económicas (LC/L.2528-P), N° de venta S.06.II.G.55, (US$ 10.00), abril, 2006. Propuesta para un compendio Latinoamericano de indicadores sociales, Unidad de Estadísticas Sociales, (LC/L.2471-P), N° de venta S.06.II.G.15, (US$ 10.00), diciembre 2005. Oportunidades digitales, equidad y pobreza en América Latina: ¿Qué podemos aprender de la evidencia empírica? Simone Cecchini, (LC/L.2459-P), N° de venta S.05.II.G.206, (US$ 10.00), diciembre 2005. El seguimiento de los objetivos de desarrollo del milenio: oportunidades y retos para los Sistemas Nacionales de Estadística, José L. Cervera Ferri, (LC/L.2458-P), N° de venta S.05.II.G.204, (US$ 10.00), diciembre, 2005 Elementos teóricos del ajuste estacional de series económicas utilizando X-12-ARIMA y TRAMO-SEATS, Francisco G. Villarreal (LC/L.2457-P), N° de venta S.05.II.G.203, (US$ 10.00), diciembre 2005. Tópicos sobre el Modelo de Insumo-Producto: teoría y aplicaciones, Andrés Ricardo Schuschny, (LC/L.2444-P), N° de venta S.05.II.G.191, (US$ 10.00), diciembre 2005. Demanda de exportaciones e importaciones de bienes y servicios para Argentina y Chile, Claudio Aravena, (LC/L.2434-P), N° de venta S.05.II.G.180, (US$ 10.00), diciembre de 2005. Propuesta metodológica para el desarrollo y la elaboración de estadísticas ambientales en países de América Latina y el Caribe, Dharmo Rojas, (LC/L.2398-P), N° de venta S.05.II.G.143, (US$ 10.00), octubre, 2005. Indicadores sociales en América Latina y el Caribe, Simone Cecchini, (LC/L.2383-P), N° de venta S.05.II.G.127, (US$ 10.00), septiembre, 2005. El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: [email protected]. Nombre: ................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Dirección: ................................................................................................................................ Código postal, ciudad, país:..................................................................................................... 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