1 Actores Externos En La Mediación Dilemas Y Opciones Para

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Febrero de 2010 Actores externos en la mediación Dilemas y opciones para mediadores Mediación. Serie práctica Teresa Whitfield 1 Contenidos Prólogo - 3 1. Introducción - 3 2. ¿La mediación de quién? - 4 • Naciones Unidas • Organizaciones regionales • Estados individuales • Mediadores privados 3. Identificación de los retos y las oportunidades - 6 • Actores regionales en conflictos complejos • Vecinos importantes • Socios distantes • Otros mediadores 4. Opciones - 9 • Grupos de amigos • Inclusión de la región • Grupos de contactos • Preferencia de apoyo flexible • El mediador independiente 5. Sugerencias para mediadores - 12 • Desarrollar cierta comprensión de la interacción compleja entre partes en conflictos y actores regionales u otros actores externos • Invertir tiempo en crear y mantener apoyo internacional • Estar alerta del riesgo de parcialidad o de su apariencia Bibliografía adicional - 13 El Centro para el diálogo humanitario (HD Centre) es una organización de mediación independiente dedicada a ayudar a mejorar la respuesta global a conflictos armados. Pretende lograrlo mediando entre partes en guerra y ofreciendo apoyo a la comunidad de mediación más amplia. © Copyright Henry Dunant, Centro para el Diálogo Humanitario, 2010 La reproducción total o parcial de esta publicación sólo se autorizará mediante consentimiento por escrito y reconocimiento de la fuente. La Serie Práctica de MEdiación es un proyecto del Centro para el Diálogo Humanitario (Centro HD). Valoramos los comentarios de los practicantes de mediación y los investigadores sobre el formato y los contenidos de esta publicación. Si tiene cualquier sugerencia de mejora, escriba a [email protected]. Actores externos en la mediación 2 Prólogo comentarios en las primeras versiones de esta publicación: Chester Crocker, Sherwin Das, Malik Dechambenoit, Kristian Herbolzheimer, Cynthia Petrigh y Francesc Vendrell. Actores externos en la mediación La Mediación Descripción general de la Serie Práctica Introducción La Serie Práctica de Mediación (MPS) se inició en 2008 como parte del esfuerzo del Centro HD para apoyar a la amplia comunidad de mediación. Esta serie se inspira en los comentarios de los mediadores que nos cuentan cómo ellos y sus equipos cuentan con redes y medidas ad hoc para agrupar recursos para apoyar a procesos cada vez más complejos. Trabajan sobre la base de su propia experiencia, pero les falta la percepción de otros procesos de paz. Su personal, tanto sobre el terreno como en las sedes centrales, también se encuentra sin material de referencia adecuado, lo que dificulta la mejora de la práctica de la mediación. Basándose en la opinión compartida de que los mediadores a menudo se enfrentan aparecidos dilemas, aunque la mediación difiere ampliamente según los procesos de paz, el centro HD ha decidido producir una serie de herramientas de toma de decisiones que se inspiran en la experiencia comparativa de los procesos de mediación con representantes gubernamentales. Cada publicación de la serie dará a los lectores una visión general concisa y fácil de utilizar de temas relevantes, dilemas clave y retos a los que se enfrentan los mediadores. También ofrecerán ejemplos de cómo se trataron estos dilemas para ayudar a otros a prepararse para las demandas potenciales de los procesos de mediación. Aunque estas publicaciones no pueden sustituir la experiencia práctica, nuestro deseo es que puedan contribuir a un proceso de aprendizaje más sistemático. Las próximas publicaciones de esta serie estarán disponibles de forma gratuita en el sitio web del centro HD, y se difundirán a través de nuestra red y la de nuestros socios. Cada publicación está sujeta a una rigurosa revisión por parte de practicantes y personal de apoyo con experiencia en los temas relevantes. Actores externos en la mediación es la primera publicación de esta serie. Queremos agradecer a la autora, Teresa Whitfield, así como a las siguientes personas por sus sugerencias y 3 Varios actores externos, entendidos como aquellos que son ajenos al escenario del conflicto, tienen un papel central en el curso y la conclusión de las negociaciones de paz. Los recursos políticos, económicos y de otro tipo que tienen a su disposición tienen el potencial de ofrecer un refuerzo muy necesario a los esfuerzos de los mediadores. Pero también pueden socavar o confundir el proceso. En otras instancias, los actores externos pueden haber estado implicados en la avivación del conflicto, o pueden apoyar a una o más de las partes del conflicto. Otros actores más distantes pueden enmarcar su implicación en términos que reflejen un amplio apoyo de la paz, aunque sus intereses - especialmente si tienen la raíz en temas como el acceso al comercio y los recursos - pueden ser diferentes en relación con cuál debería ser el resultado exacto. En todos los casos, lo más probable es que un acuerdo duradero dependa del hecho de conseguir una implicación externa relativamente unificada junto a una propiedad local por parte de at o tres políticos y sociales relevantes. Este documento explora varios medios por medio de los cuales los mediadores internacionales pueden implicar y relacionarse a otros factores externos en un proceso de paz. El desarrollo de estrategias implica la consideración de: como hacer un mejor uso de las influencias, los activos, el conocimiento y el acceso que otros actores externos pueden tener; como neutralizar o bloquear interferencias externas; y como crear o fomentar una amplia base de apoyo para el acuerdo. Con un énfasis especial en el compromiso de “primera vía” (interacción formal entre líderes), el documento trata el alcance hasta el cual la identidad de un mediador puede modelar las relaciones con actores externos; enfatiza la importancia de una evaluación clara de los retos y las oportunidades que pueden presentar; resalta opciones prácticas de las que disponen los mediadores, a la vez que reconoce las circunstancias particulares de cada mediación; y concluye con algunas sugerencias amplias. ¿La mediación de quién? Los mediadores con más experiencia elogian los beneficios de un liderazgo claro en cualquier intento de mediación. Aún así, la decisión de quien dirige la mediación no suele tomarse mediante un proceso racional, Sino que más bien es un resultado de una combinación de las demandas de las partes en conflicto, la oportunidad, las capacidades y los recursos de los mediadores potenciales de desarrollar y mantener un papel en un conflicto concreto y su credibilidad con otros miembros de la comunidad internacional. A lo largo de los últimos años se ha visto tanto un enorme crecimiento en la mediación como una diversidad sin precedentes de mediadores internacionales (diferentes de los mediadores nacionales, o “internos”, cuyo trabajo en relación con actores externos va más allá del alcance de este documento). Se pueden discernir tres cambios distintos. Uno es un alejamiento de las mediaciones dirigidas exclusivamente por las Naciones Unidas hacia los estados y las organizaciones regionales; el segundo es la emergencia de una amplia gama de nuevos acuerdos para la pacificación y su apoyo, especialmente mini-coaliciones de estados conocidos como “Amigos” o “Grupos de contactos”; el tercero es un aumento de la implicación de los mediadores internacionales idependientes, entre los que se incluyen organizaciones privadas (como el centro HD o la Comunidad de San Egidio) y personas prestigiosas, a veces encabezando sus propias organizaciones (el antiguo Presidente de Finlandia, Martti Ahtisaari, jefe de la Iniciativa para la Gestión de Conflictos; el antiguo presidente Jimmy Carter del Carter Center, el antiguo Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan y su Fundación). Estos cambios enfatizan la importancia de la secuenciación en varios papeles diferentes, puesto que en un proceso de paz concreto pueden verse implicados varios mediadores a lo largo de varios años. Estos cambios también explican una mayor prevalencia de las negociaciones híbridas, que implican tanto órganos oficiales como las NU y la Unión Africana (AU) como en Darfur, o acuerdos más flexibles, como se ha visto en Kenia, donde Kofi Annan dirigió un Panel de Personalidades Eminentes Africanas encargado por la AU pero trabajó con el apoyo de otros. Una estrategia relacionada es la implicación de las NU de una figura regional caudal - como se reflejó en la asignación del antiguo Presidente Olusegun Obasanjo de Nigeria como Enviado Especial de las NU para la Región de los Grandes Lagos - en su nombre. Los mediadores de via uno se implican en la base de diferentes niveles de visibilidad y legitimidad. Con ellos llevan varias capacidades para implicarse con las partes en conflicto, especialmente los actores armados no estatales que pueden ser etiquetados como “terroristas” por estados individuales y/o organismos multilaterales. Sus diferentes identidades determinan también diferentes niveles de influencia, además de relaciones distintas con otros actores externos con intereses, o influencias, en un conflicto concreto. • Naciones Unidas: el Secretario General de las Naciones Unidas y sus representantes trabajan con las ventajas de legitimidad de la organización global y la amplitud operativa. Estas características pueden hacer que la implicación de las Naciones Unidas sea especialmente atractiva - en particular para actores no estatales entusiasmados por la legitimidad quieren que les confiere - o bien que sea una posibilidad a evitar (por estados sensibles a los temas de soberanía y/o precedentes). El apoyo explícito y tácito de los estados miembros de las NU es un elemento de gran importancia de la eficacia de la organización como mediador, en especial porque, sin él, la influencia y los recursos de Secretario General se verían limitados. Sin embargo, él y su personal también están sujetos a presiones por parte de estados miembros individuales en varios temas, Por ejemplo cuando los estados miembros son partes de un conflicto, o bien actores externos con opiniones muy fuertes sobre cómo se debería enfocar el conflicto (como los Estados Unidos en el Oriente Medio). En situaciones en las que la mediación de las NU tiene un amplio apoyo, sus representantes se encuentran una buena posición para convenir y crear apoyo de actores externos relevantes, así como 4 para ceder su puesto a las operaciones de paz de las NU preparadas para contribuir en la implementación. Cuando la mediación de las NU tiene un amplio apoyo, sus representantes se encuentran una buena posición para convenir y crear apoyo de actores externos relevantes Kenia Mediación híbrida en acción La crisis que se desarrolló en quien ya a principios del 2008, después del anuncio de los resultados rebatidos de las elecciones presidenciales, fue un shock para la comunidad internacional. Tuvo escalada rápida y violenta dio lugar a un conjunto de llamamientos para la resolución por parte de actores regionales y e internacionales. El reconocimiento de la necesidad de un esfuerzo unificado contribuyó al establecimiento, por parte de la UA, de un Panel de Personalidades Eminentes Africanas, compuesta por el antiguo Secretario General de las NU Kofi Annan como mediador en jefe, el antiguo presidente Benjamin Mkapa de Tanzania y la Señora Graça Machel, antigua primera dama tanto de Mozambique como de Sudáfrica. La mediación dirigida por Annan, quien llegó a Kenia el 22 de enero de 2008 y permaneció completamente comprometido al esfuerzo hasta que se alcanzó un acuerdo el 28 de febrero del 2008, acudió a un consistente apoyo de actores externos. Ello se vio facilitado por la fama excepcional de Annan, pero también reflejó un esfuerzo determinado por su parte. Se tomó el tiempo necesario para comunicar a todos (incluidos los Estados Unidos) de su opción era la vía central para resolver la crisis y pidió que nadie más no llevara a término ninguna acción si ello no contribuía en su proceso. La cohesión interna se consiguió gracias a la dotación de personal de su equipo, con funcionarios de la UA y las NU, así como del centro HD; el respeto que compartían por Annan contribuyó a una importante ausencia de rivalidades institucionales encontradas en otros esfuerzos híbridos. En algún momento, las reuniones aparentemente conflictivas por la IGAD y la Comunidad del África Oriental llevaron a un elemento de tensión regional. Sin embargo, la urgencia de la crisis fomentó la unidad hacia el objetivo y contribuyó en el apoyo robusto de Annan desde la región, desde la Unión Africana y desde otros actores internacionales, incluidos la Unión Europea, el Reino Unido y los Estados Unidos. • Organizaciones regionales: las organizaciones y los estados regionales y subregionales median con las ventajas de una mayor proximidad al conflicto, conocimiento de y a menudo influencias sobre las partes. Sin embargo, esta fuerza también puede ser la mayor debilidad de las organizaciones regionales. Al igual que las organizaciones multilaterales, las organizaciones regionales y subregionales están abiertas a presiones por parte de los estados miembro o, como mínimo, son vulnerables a las diferencias entre ellos. Esto es más obvio en regiones altamente conflictivas como el Cuerno de África, pero también sucede en Asia, donde la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) no ha sido capaz de desarrollar una función eficaz en Myanmar y la unión europea (EU), donde una falta de cohesión interna ha creado un impacto negativo en la explicación de la EU en conflictos tan variados como Georgia y Mindanao. La mediación dirigida por organizaciones regionales ha vivido notables éxitos, de los que dan fe el largo registro de la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (ECOWAS) en gestión de conflictos en el África occidental, la mediación regional vista en Burundi, o el proceso de paz dirigido por la Autoridad Intergubernamental sobre el Desarrollo (IGAD) en el Sudán Meridional. Sin embargo, también son susceptibles a la dominación por parte del poder regional con claros objetivos políticos o militares propios (evidente en algunas de las participaciones de Nigeria en África occidental a través de ECOWAS, o el papel de Siria en el Líbano a través de la Liga Árabe). • Estados individuales Muchos estados individuales median desde posiciones de poder relativo e influencían a las partes en conflicto (los Estados Unidos en Dayton o el Oriente Medio, Nigeria, Sudáfrica, Libia, Egipto, la India y Malasia en sus respectivas regiones). Cuando están completamente implicados, estos mediadores tienen un acceso considerable, e influencias sobre, las partes implicadas. Su reputación dentro de la comunidad internacional puede fomentar el apoyo de otros actores externos que serán necesarios para reforzar los esfuerzos en un momento adecuado. Sin embargo, su 5 propio interés en el resultado de un conflicto puede resultar problemático para algunos. Los nuevos mediadores, como Turquía, Qatar, Arabia Saudí, Indonesia y Brasil, comparten cierta proximidad a las partes en conflicto con negociadores regionales más tradicionales. Algunos también cuentan con la ventaja de las relaciones creíbles tanto con los Estados Unidos, como con el mundo islámico. A diferencia de Noruega y Suiza - facilitadores consolidados que han ubicado la pacificación en el centro de su política exterior basándose en su imparcialidad en los conflictos en los que se implican -, a veces sus actividades pueden resultar difíciles de distinguir de la diplomacia bilateral rutinaria. • Mediadores privados: Como mediadores débiles, los mediadores privados deben apropiarse de la influencia de otros. Tanto si se trata de organizaciones privadas como de personas destacadas, los mediadores privados tienen la ventaja poder implicarse temprano y con discreción con las partes en conflicto que pueden ser reticentes a implicarse con actores oficiales, o que identifican como parias (como demuestra la función del Centro HD en Aceh, Nepal y Darfur). También pueden mantener canales abiertos cuando los canales oficiales se quedan inmovilizados, o bien explorar nuevas opciones con discreción. Los estados vecinos y los poderes más distantes pueden sospechar de las iniciativas no gubernamentales y, por lo tanto, ponerse en contacto con actores externos puede ser un tema delicado. Mientras tanto, aunque las primeras etapas de una mediación privada puede proseguir con cierto grado de confidencialidad, el apoyo y la cooperación de los actores oficiales serán necesarios para alcanzar y mantener un acuerdo duradero. Por lo tanto, la capacidad de los mediadores privados de unir fuerzas con el poder y los recursos del mundo oficial se convierte en un elemento de gran importancia de su trabajo. Identificación de los retos y oportunidades Sea cual sea su perfil institucional, el análisis inicial de un mediador del escenario del conflicto mostrará una variedad de actores externos. Quienes fueron parte del problema también deberán ser parte de la solución, o como mínimo deberán aceptarla. A otros se les deberá introducir para garantizar el apoyo político, práctico y financiero necesario para la implementación de cualquier acuerdo. En cada conflicto, los actores externos aportan una variedad de intereses, influencias potenciales, logística y otros recursos en juego. Generalmente éstos serán positivos, y en tal caso coordinar las ofertas por el interés de una estrategia coherente pasa a ser la prioridad. También pueden intentar complicar, o incluso estropear deliberadamente el esfuerzo de mediación, haciendo que la contención sea imperativa. Un mediador puede elegir entre diferentes medios para favorecer la coordinación Tal como se deriva de las opciones que se encontrarán más abajo, un tema central es si ello se consigue mejor con una estructura de grupo o no. También pueden intentar buscar la contención, normalmente reuniendo apoyos de otras sedes internacionales suficientes para deslegitimizar y debilitar los esfuerzos de los obstruccionistas. La única certeza es que no se pueden ignorar los actores externos. “Tenía que construir una telaraña para mantenerlos dentro pero también fuera.” – Lazaro Sumbeiywo, De los actores externos implicados en las negociaciones del Sudán meridional Serie práctica de mediación Los mediadores serán conscientes de que la capacidad y la disposición de las partes en conflictos para implicarse con los actores externos varía. En un sistema internacional centrado en el estado, la mayoría de mediaciones se producen en circunstancias de una propensión al estado manifiesta. Algunas partes estatales en el conflicto pueden impedir la internacionalización de los esfuerzos a través de la implicación de actores externos (como el recelo de Indonesia sobre Aceh, Tailandia en el conflicto del sur y España con el País Vasco). En estos casos, y en otros, los actores no estatales con un sentido claramente articulado de la rivalidad suelen están más abiertos a la implicación internacional porque lo ven como la legitimación de su lucha (el Ejército de Liberación del Pueblo del Sudán (SPLA) en el Sudán Meridional desarrolló estrategias sofisticadas para implicarse con actores externos, quienes ofrecieron un importante apoyo para las negociaciones, tal como se describe a continuación). Los grupos armados no estatales con una coherencia 6 ideológica inferior y/o con acceso a sus propios recursos (las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia o el Ejército de Resistencia del Señor en el norte de Uganda, por ejemplo) suelen presentar mayores retos para los actores externos. Ello se debe al hecho de que seguramente creen que no pueden obtener nada de ellos. En estas circunstancias, los mediadores pueden tener que luchar para encontrar medios eficaces para mantener el compromiso. Cuatro conjuntos distintos de actores externos ofrecen cuatro tipos diferentes de retos y oportunidades, cada uno de los cuales variará de acuerdo con las circunstancias específicas de una mediación concreta: • Actores regionales en conflictos complejos: Los estados contiguos o bien implicados de alguna forma en conflictos regionales complejos como los centrados en la República Democrática del Congo, Sudán, Afganistán o en Oriente Medio presentan serios retos para cualquier mediación. Pueden ofrecer armas y apoyo político a los grupos rebeldes o a gobiernos represivos o impopulares, alojarlos en su territorio, extraer recursos para su propio beneficio o intentar socavar deliberadamente un esfuerzo de paz utilizando otros medios. Crear una paz regional duradera - como demuestran los esfuerzos en los Grandes Lagos de África, en Sudán y en Somalia, o la complejidad del Oriente Medio - será lento13 y complicado, pero no se puede llevar a término sin trabajar hacia un marco completo para el acuerdo en conflictos entrelazados o para garantizar una interfaz coherente con otros procesos de negociación en la región. Sudán y Darfur Mediación en medio de rivalidades y complejidades regionales Las negociaciones sobre el Sudán Meridional se vieron frustradas durante largo tiempo por cambios de alianzas entre el gobierno y el Ejército de Liberación del Pueblo del Sudán (SPLA), con los estados regionales profundamente divididos sobre los temas fundamentales de la religión y la autodeterminación del sur. Varias iniciativas de paz regionales opuestas - una de ellas dirigida por la IGAD en general favorable al sur, y la otra, una iniciativa conjunta de Egipto y Libia que apoyaba la unidad del Sudán - luchaban para avanzar. Los progresos empezaron puesto que el apoyo del proceso de la IGAD, dirigido por le General Lazaro Sumbeiywo de Kenia, ayudaba a contener los esfuerzos rivales. Un elemento de gran importancia fue la emergencia de una “Troika” informal de Noruega, el Reino Unido y los Estados Unidos, desarrollada por personas con un gran conocimiento del Sudán. Con los Estados Unidos ejerciendo una especial presión en las partes, la Troika trabajó para reforzar el proceso de la IGAD y mantuvo otros mediadores potenciales acorralados. Algunos representantes de la UA, las NU e Italia se unieron como “observadores” formales del proceso a medida que avanzaba hacia el Acuerdo General de Paz (CPA) firmado a principios de 2005. La eficacia del apoyo externo para el CPA contrastaba con la incoherencia del último esfuerzo en Darfur y, en particular, con las negociaciones dirigidas por la Unión Africana que tuvieron lugar en Abuja en 2006. En ellas asistieron representantes de las NU y la UE, Nigeria, el Chad, Libia y Eritrea (los tres últimos con intereses propios en juego) además de, en momentos diferentes, de Canadá, Francia, los Países Bajos, Noruega, el Reino Unido y los EE.UU. La mediación de la UA no pudo afirmarse y establecer una unidad de esfuerzo entre los actores externos. Los niveles opuestos de interés y compromiso llevaron a una mezcla de mensajes y contribuyeron a la intransigencia de las partes. Aunque algunos actores ayudaron a forzar un acuerdo, pronto fracasó. Los esfuerzos conjuntos de la UA y las NU, y más tarde de Qatar, se han visto complicadas desde entonces por la fragmentación de las partes de Darfur, la mayor implicación del Chad, Eritrea, Libia y diferencias persistentes entre los actores externos, incluso en temas como el despliegue de los pacificadores de las NU y el procesamiento del Presidente Omar al-Bashir por parte del Tribunal Penal Internacional (TPI). • Vecinos importantes: Los vecinos importantes de estados con conflictos internos presentan diferentes retos, pero también oportunidades. Tanto si el estado en cuestión es Rusia, Méjico, India como Etiopía, no es probable que se encuentre una solución duradera para los conflictos en el Cáucaso, América Central, Nepal y Sri Lanka o Somania que no sea aceptable como mínimo para ellos. En caso de que estos vecinos den la bienvenida 7 - o toleren - la mediación o la facilitación por parte de otros, la relación con ellos debe ser una alta prioridad (tal como reconoció Noruega en su mediación del conflicto en Sri Lanka). Cuando el momento se han oportuno, el apoyo de estos vecinos respaldará el resultado de un proceso de paz: México se encontraba entre los socios más cercanos a las Naciones Unidas en su mediación de los conflictos en América Central; el proceso de paz de Nepal no habría avanzado como lo hizo después de que el rei llegara al poder del 2005 sin el respaldo de la India. • Socios distantes: Un mediador también tendrá en cuenta las contribuciones que realicen los socios distantes, tanto si se trata de estados que se encuentran en el Consejo de Seguridad de las NU, de donantes o de otros con intereses e influencias en un conflicto, como instituciones financieras internacionales o compañías multinacionales. A veces, estos actores pueden tener posiciones firmes propias que impiden que se progrese hacia el acuerdo (el firme apoyo de Francia a Marruecos en el conflicto del Sáhara Occidental, por ejemplo). Pero su implicación puede tomarse con mayor frecuencia par un uso positivo. El modo y el momento de implicarlos se equilibrará según temas de confidencialidad, pero también según el sentido del mediador de la progresión del proceso que se está tratando. Cuando sea posible, un informe temprano pero frecuente de los socios potencials puede ayudar a construir un apoyo internacional para el esfuerzo. Entre algunos ejemplos se incluyen la temprana interacción del Secretariado de las NU con miembros del Consejo de Seguridad sobre el Tema de Timor Oriental, que ayudó a prepararse para responder con rapidez a la crisis de seguridad que surgió en 1999, así como el trabajo preliminar de la Troika en el Sudán Meridional, que ayudó a facilitar la reunión del Consejo de Seguridad a finales de 2004 para apoyar al esfuerzo de paz liderado por la IGAD. En los casos en los que los donantes implicados financian un proceso de paz (como en las conversaciones de Abuja sobre Darfur), un mediador puede enfrentarse a cierta presión inoportuna para priorizar un acuerdo rápido por encima de un proceso más largo que pueda ofrecer mayores posibilidades de un acuerdo duradero. Georgia/Abkhazia Mediación y el poder a la puerta de al lado La mediación del conflicto entre Georgia y la república secesionista de Abkhazia hace tiempo que se ve complicada por su contexto regional. El Secretario General de las NU tuvo un papel pacificador desde el principio, junto con un papel formal de Rusia como “facilitador”. La facilitación rusa se vio socavada por el hecho de que las fuerzas de Abkhazia habían encontrado el refuerzo militar de “soldados irregulares” rusos, que no tenían ningún deseo de ver una derrota abkhaza, así como por una amplia reticencia en Rusia de permitir una pérdida de influencia en su “extranjero cercano”. Sin embargo, Rusia asumió un papel de pacificador al frente de una fuerza nominalmente de la Comunidad de Estados Independientes, aunque su claro apoyo para Abkhazia representaba un contrapeso para un esfuerzo de mediación ampliamente torcido a favor de Georgia. Por debajo de un conflicto aparentemente congelado, las corrientes de la hostilidad son profundas. En 1993, algunos estados (Francia, Alemania, el Reino Unido y los Estados Unidos, además de Rusia) crearon un Grupo de Amigos de Georgia con posturas claramente opuestas sobre el conflicto, además de diferentes liveles de interés en su resultado. Una sucesión de mediadores de las NU trabajó con un grupo renombrado en 1997 como Amigos del “Secretario General de las NU”, pero nunca pudieron superar dos defectos fundamentales. El primero fue la importancia duradera de Georgia para Rusia y la importancia de Abkhazia en las relaciones entre las dos. El segundo fue que las diferencias entre los actores externos principales se ensancharon. Para la frustración evidente de Rusia, los “Amigos occidentales” (durante mucho tiempo percibidos como parciales por Abkhazia por su robusta defensa de la soberanía territorial de Georgia) animaron a Georgia en sus aspiraciones, que incluían llegar algun día a formar parte de la OTAN. No se pudo crear confianza en ninguna solución negociada y una compleja espiral de acontecimientos llevó hacia el conflicto abierto entre Georgia y Rusia en agosto de 2008. • Otros mediadores: La pacificación competitiva, o la apariencia de pacificación 8 competitiva, es una realidad desagradable en el abarrotado campo de la mediación actual. Desde Darfur hasta Nepal y Zimbabwe, los mediadores se han encontrado actuando en paralelo o a contracorriente de otros actores estatales, no estatales y multilaterales luchando por la participación en el esfuerzo de pacificación. Con un liderazgo claramente identificado frecuentemente elusivo, los mediadores y los aspirantes a mediadores repiten el mantra de la coordinación, pero lo han puesto en práctica con varios grados de credibilidad. Además de la duplicación innecesaria de recursos, entre las consecuencias negativas se incluyen el fomento de una tendencia de compra de foros entre las partes en conflicto. El problema es especialmente agudo en el período previo a que tengan lugar las conversaciones formales, cuando puede parecer que varios aspirantes a mediadores pretenden implicarse en un proceso de paz. La creación de la impresión de que la resolución de conflictos está impulsado por la oferta -y no por la demanda- no hace ningún beneficio a los mismos mediadores, las partes en conflicto o, lo que es más lamentable, a las víctimas del conflicto. Opciones Los mediadores buscan fomentar una unidad de esfuerzo, maximizar la influencia y la asistencia a las partes en conflicto y crear un apoyo que se mantenga a lo largo de la implementación y la pacificación que sigue cualquier acuerdo negociado. La mayoría evita la idea de la mediación colectiva, pero buscan actores externos preparados para seguir su liderazgo, abiertos a la posibilidad de desarrollar iniciativas complementarias y/o preparadas para realizar una contribución sustancial al esfuerzo de pacificación. Lo que esto implica variará de acuerdo con las capacidades y los recursos de los actores externos, así como de las características y los requisitos de la mediación específica. Pero es probable que incluya alguna combinación de apoyo logístico, sustantivo y financiero para la propia mediación, asistencia a, estímulo de y/o presión de una o más de las partes en conflicto, apoyo público del proceso y cualquier acuerdo que resulte de él par construir credibilidad y mejorar la legitimidad y las garantías económicas y quizás incluso de seguridad para el proceso de implementación. Los mediadores disponen de varias estrategias cuando se implican con actores externos. Los últimos años, la creación de algún tipo de estructura de grupo se ha convertido en una práctica cada vez más común. Existen ventajas y desventajas de este enfoque. Los beneficios potenciales de agrupar los actores externos de algún modo - incluyendo la mejora de las influencias del mediador, elevando la visibilidad del proceso de paz, adelantándose a las iniciativas de mediación rivales y preparándose por un apoyo sostenido de implementación pueden resultar atractivos. Sin embargo, los grupos también tienen desventajas, ya sea por auto-selección o por creación del mediador, no deberían iniciarse si no es después de considerarlo cuidadosamente. La cuestión de la composición será sensible, puesto que los grupos pequeños, aunque sin duda son más efectivos, tienen el riesgo de la exclusión y, por lo tanto, de la ofensa de socios potenciales significativos. Si los miembros de un grupo no tienen de ideas afines en el enfoque de un conflicto, las dinámicas de grupo pueden convertirse en negociaciones complejas por sí mismas. Entretanto, un grupo fuerte y cohesionado puede abrumar al mediador y la mediación si no está satisfecho con la dirección tomada. Un sentido claro de lo que cada actor externo puede ofrecer a toda la estrategia de mediación debería informar de su implicación desde el principio. Un grupo fuerte y cohesionado puede abrumar al mediador y la mediación si no está satisfecho con la dirección tomada. • Grupos de amigos Cuando los mediadores tienen una dirección reconocida del proceso, a veces han considerado útil contar con un pequeño grupo de estados reunidos como “Amigos”. Muchos de los beneficios específicos que un grupo puede aportar se hicieron evidentes en el primero de estos mecanismos, los Amigos del Secretario General de las NU para El Salvador. Ello aportó influencias, información y ayuda práctica al mediador (el Representante Personal del Secretario General Alvaro de Soto), legitimidad e influencia a los estados del grupo (Colombia, México, España y Venezuela), cierto nivel de equilibio así como asistencia técnica y de otros tipos a las partes del conflicto (el gobierno de El Salvador y las Guerrillas del Frente Farabundo Martí 9 de Liberación Nacional, FMLN) y atención, recursos y coordinación estratégica al proceso de paz como un todo. En algunos casos, los amigos o grupos relacionados han sido formados por el mediador (como en El Salvador, o el grupo central de las NU en Timor Oriental), mientras que en otras instancias (incluidos los Grupos de Amigos de Georgia y del Sáhara Occidental creados a principios de los 90, además de los Amigos del Proceso de Paz Guatemalteco y grupos posteriores como la Troika en el Sudán Meridional o el Grupo Central en Uganda), se ha tratado de mediadores líderes en auto-selección para adaptar sus estrategias de acorde. En algunos de estos casos, los miembros de los grupos tienen ideas afines en su enfoque del conflicto y los mediadores han logrado crear asociaciones eficaces con ellos. En otros, las diferencias fundamentales dentro de los grupos (destacan Georgia y el Sáhara Occidental) reflejan la dificultad subyacente del conflicto. A veces los mediadores pueden trabajar con eficacia con el grupo para prevenir la deterioración del conflicto o tratar otras crisis que puedan surgir. Sin embargo, es improbable que puedan alterar sus dinámicas subyacentes. “Los amigos del mediador pueden resultar un dispositivo útil, pero ello debe estar precedido de una clarificación de la regla primordial, que es un compromiso de trabajar sólo - o como mínimo principalmente - a petición de quien sea responsable del esfuerzo de mediación.” –Alvaro de Soto • Inclusión de la región: Los mediadores regionales en África, Asia y América Latina (donde los conflictos tienden a manifestarse como crisis políticas internas, como las observadas en Bolivia en 2008 y en Honduras en 2009) obtienen legitimidad y apoyo del respaldo de las organizaciones regionales o subregionales relevantes. A veces, los agrupamientos específicos de mediación como la gama de estructuras desarrolladas en ECOWAS, la Troika de la UA en Comoros o los Amigos de Bolivia de la Organización de los Estados Americanos (OEA) - han ofrecido un mayor refuerzo al esfuerzo de mediación. Con menos frecuencia, se han formado estructuras de mediación como el Equipo de Mediación Conjunta en Madagascar (de la UA, Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC), las NU y la Organización Internacional de la Francofonía). Sin embargo, la relativa debilidad de algunas estructuras subregionales (iniciativas rivales entre la IGAD y Egipto/Libia en las negociaciones de Sudán, o la posterior implicación del Chad, Eritrea y Libia en Darfur, el eterno problema que plantea Somalia a la IGAD o la ineficacia del SADC en Zimbawe) han expuesto la vulnerabilidad a los intereses de algunos de los estados implicados. Los mediadores más lejanos no tienen más opción que la de intentar complementar sus esfuerzos con los esos actores regionales vitales, pero trabajar con la base de que su capacidad para hacerlo puede verse limitada. • Grupos de contactos: Como vehículos para la diplomacia de directa de poderes mayores, los Grupos de Contactos pueden tener sus pros y sus contras. Generalmente, alcanzar un acuerdo en ellos supondrá un requisito previo para avanzar hacia una solución del conflicto en cuestión, pero es improbable ajustarse a las competencias de un mediador externo. El primer Grupo de Contactos apareció en Namibia, y redactó el plan que se convirtió en la base para el acuerdo namibio. El Grupo de Contactos de la antigua Iugoslavia fue creado en 1994, en parte para evitar las Naciones Unidas, y ha permanecido como un medio para que los estados con intereses obvios en la estabilidad regional (Francia, Alemania, Italia, Rusia, el Reino Unido y los Estados Unidos) negocien sus diferencias no sin esfuerzos. Las prolongadas discusiones sobre el estado final de Kosovo manifestaron las posibilidades abiertas para un mediador experimentado (el antiguo Presidente Ahtisaari) al implicarse en un Grupo de Contactos, pero también sus límites. Se reunió regularmente tanto con las partes en conflicto como con el Grupo de contactos y, basándose en ello, desarrolló un plan para el acuerdo del estatus de Kosovo. Sin embargo, no fue aceptado por Servia ni, dentro del Grupo de Contactos, por Rusia, punto en el que fracasó su esfuerzo. El caso contrasta con el de Liberia, donde el Grupo de Contactos dirigido por el ECOWAS/UE descrito a continuación ofreció un refuerzo esencial para el esfuerzo de mediación. Liberia Apoyo regional e internacional, por fin Los analistas no se ponen de acuerdo en si el Acuerdo General de Paz firmado en Ghana el 2003 era el decimocuarto o el decimoquinto 10 acuerdo de paz para Liberia desde que empezara la guerra en 1989. Los anteriores acuerdos, alcanzados entre 1989 y 1995, se habían realizado principalmente bajo el liderazgo de la organización subregional ECOWAS y habían tenido lugar en paralelo con el sucesivo despliegue de las tropas del ECOWAS con el fuerte respaldo de Nigeria. Un acuerdo alcanzado por varias partes en 1995 llevó a las elecciones de 1997 que ganó Charles Taylor. Su represión de los opositores políticos en la patria y la continua desestabilización de la vecina Sierra Leone exacerbaron la inestabilidad en la región. Durante el 2002, la presión para llevar a término conversaciones de paz provino de la sociedad civil cada vez más activa de Liberia y también cada vez más del exterior. A finales de año se estableció un Grupo de Contactos Internacional sobre Liberia (ICGL), dirigido conjuntamente por el ECOWAS y la UE. Sirvió para demostrar la existencia de un medio eficaz para aumentar la concienciación de la crisis en Liberia, ejercer presión a Taylor y aprovechar el apoyo regional e internacional para el cambio. La elección del General Abdulsalami Abubakar, el antiguo presidente de Nigeria, como mediador jefe surgió de las discusiones entre el presidente de ECOWAS y el propio Taylor. El rango de Abubakar contribuyó en las conversaciones que tuvieron lugar bajo una intensa presión internacional. Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea/ Comisión Europea ofrecieron un refuerzo activo de sus esfuerzos. A veces, ello se manifestaba por su expresión de frustración por el lento ritmo de progreso por motivos políticos y financieros, pero también se incluía la presión ejercida a las partes, la redacción de algunos elementos del acuerdo (el cual no fue aceptado por completo por el ECOWAS) y el compromiso de recursos para su implementación. Las conversaciones concluyeron con éxito en un Acuerdo General de Paz en agosto de 2003, y la paz que ha reinado en Liberia desde entonces, lo cual representa un ejemplo notable de coherencia en los esfuerzos locales, regionales e internacionales para lograr una paz que había esquivado durante demasiado tiempo la población de Liberia y su sufrimiento. • Preferencia de apoyo flexible: Algunos mediadores prefieren tener más flexibilidad en su interacción con actores externos y evitan deliberadamente las estructuras formales (ya sea por motivos de tiempo y conveniencia, como en el caso de Kenia, o como consecuencia de temas relacionados con la composición, como en Sri Lanka). Tanto la negociación de Lakhdar Brahimi de los acuerdos de Bonn sobre Afganistán, por ejemplo, como los varios esfuerzos de mediación de las NU de Chipre desde 1999 (dirigidos por Alvaro de Soto hasta 2004 y por Alexander Downer desde 2008), dependieron de la implicación direta de los vecinos con intereses personales y cercanas asociaciones con otros varios actores externos. En cada caso, la creación de una estructura de grupo habría implicado decisiones complicadas en relación con qué estados incluir y cuáles no. La función de los Estados Unidos en Afganistán tras los ataques del septiembre de 2001 fue determinante, aunque estuvo suplementada necesariamente por otros actores prominentes (incluidos Rusia, Alemania e Italia, así como actores regionales). Eb Chipre, las NU trabajaron muy de cerca con los Estados Unidos y el Reino Unido, así como con la Unión Europea, además de Grecia y Turquía, a la vez que se implicaron con otros estados interesados. • El mediador independiente: El campo de la mediación privada ha crecido, al igual que la comprensión de que su éxito dependerá de una capacidad de llegar hasta los actores oficiales e implicarlos. Esto se demostró ábilmente en la implicación de la Comunidad de San Egidio de estados interesados (Francia, Portugal, el Reino Unido y los Estados Unidos) y, luego, las Naciones Unidas, en su negociación para un acuerdo para Mozambique, primero informalmente y luego como “observadores” de las conversaciones de Roma que codirigió con Italia. Estos cinco estados Interesados y Alemania formaron más adelante un Grupo Central para apoyar la implementación del acuerdo bajo los auspicios de las Naciones Unidas. Esos mediadores independientes que son prominentes en su propio derecho tienen ciertas ventajas al alinearse con actores oficiales. Sin embargo, a partir de su implicación en Aceh, la trayectoria del Centro HD también ha ilustrado una creciente capacidad para crear redes (incluso a través de su celebración anual, en Noruega, del Foro de Mediadores de Oslo) y comprometerse 11 con actores externos relevantes en fases tempranas. La presidencia de HD del comité preparatorio para el diálogo interno en la República Centroafricana, por ejemplo, se llevó a término bajo la solicitud de las NU. Implicó negociar de cerca con Francia, así como con actores regionales como el difunto Presidente Omar Bongo de Gabón. Sugerencias para mediadores La mediación es un arte delicado, así como un esfuerzo profesional cada vez mayor. Su complejidad está arraigada a la multitud de factores que impactarán en el resultado de un proceso. Esto dificulta el establecimiento de una relación causal directa entre elementos particulares de una mediación y su éxito o fracaso, pero no debería impedir el desarrollo de un órganismo de conocimiento derivado de las experiencias y las buenas prácticas. La mayoría de mediadores son conscientes de la importancia de los actores externos para el resultado de sus esfuerzos. Aún así son múltiples las demandas de su tiempo y capacidades, y normalmente son complicadas por el rápido e impredecible desarrollo de los eventos. Cuando los mediadores enfoquen esta desfiante área de su trabajo, deberían priorizar un enfoque a las influencias externas imaginativo, flexible y específico según el caso en lugar de basarse en un enfoque formulario. Se pueden identificar tres sugerencias específicas: Indonesia/Aceh Los pacificadores privados tienden la mano El deseo de Indonesia de no “internacionalizar” el conflicto precipitado por la lucha independentista en Aceh le llevó a buscar mediadores no-gubernamentales. El primer paquete de negociaciones, mediadas por el Centro HD entre 2000 y 2003, fracasó cinco meses después de la firma de un Acuerdo de Ceses de las Hostilidades (COHA) en diciembre de 2002. El segundo recibió el ímpetu de las primeras elecciones presidenciales directas de Indonesia en 2004 y el devastador tsunami que golpeó en diciembre de aquél año. Mediadas por el antiguo Presidente Martti Ahtisaari y su Iniciativa de Gestión de Crisis, con la que habían entrado en contacto ambas partes antes del tsunami, las conversaciones llevadas a término en Helsinki concluyeron con un acuerdo en agosto de 2005. Consciente de su falta de influencia en Aceh, el Centro HD había consultado de cerca a actores externos interesados, especialmente los Estados Unidos. A medida que crecía la confianza de las partes en la implicación del HD, fue posible ampliar la función de los actores internacionales, buscando apoyo por sus esfuerzos desde un grupo informal de antiguos hombres de estado de varios países (los “Sabios”) y desde donantes influyentes (la Unión Europea, Japón, los Estados Unidos y el Banco Mundial) unidos en un “Grupo de Cuatro”. Los sabios asistieron a las conversaciones y viajaron a Jakarta y Aceh en nombre del HD. Los donantes usaron las influencias que podían traer a Indonesia y ofrecieron varios apoyos logísticos y políticos. El rango de Ahtisaari como antiguo jefe de estado fue un elemento claro de su atractivo para las partes de Aceh e Indonesia. Cuando las conversaciones reanudaron bajo sus auspicios a principios de 2005, todo avanzó con rapidez. La UE asumió un papel de respaldo desde el principio; de hecho, un red de especialistas de la UE ayudó a recopilar ideas que reflejaran opiniones sobre el terreno en Aceh. Creyendo que las ONG no deberían supervisar los acuerdos de paz, Ahtisaari se dirigió a la UE y a ASEAN (un contrapeso regional importante a la UE) para garantizar el acuerdo de lanzar una misión conjunta de supervisión para controlar la implementación del acuerdo de agosto de 2005. • Desarrollar cierta comprensión de la interacción compleja entre partes en conflictos y actores regionales u otros actores externos. Los mediadores pueden beneficiarse de la consulta, en una oportunidad temprana y a lo largo de la mediación, a aquellos con conocimientos detallados del conflicto y de sus dinámicas regionales e internacionales. Además de las fuentes de información públicas (como la que ofrece el Grupo de Crisis Internacional), los mediadores se beneficiarán del cultivo de varias fuentes (académicos, periodistas, diplomáticos locales, ONG locales e internacionales, redes informales) ubicadas dentro o cerca del escenario del conflicto y lejos de él. Aunque los temas de confidencialidad pueden resultar una 12 preocupación, se puede aprender mucho de dichas fuentes sin divulgar detalles delicados de la propia mediación, cuyos interlocutores comprenderán - o deberían comprender - que permanezcan en la esfera del mediador. • Invertir tiempo en crear y mantener apoyo internacional . La paciencia es uno de los principales requisitos de cualquier mediador. Como virtud, probablemente deberá ponerse a prueba tanto en las interacciones de un mediador con sus socios e interlocutores internacionales como en las relaciones con las partes del conflicto. La creación y el mantenimiento de apoyo sólo se pueden lograr en la base de una atención cuidadosa y repetida a los actores regionales e internacionales, incluidos, cuando procede, los miembros del Consejo de Seguridad. En estas interacciones, los mediadores no deberían subestimar la necesidad de informar a varios representantes de un solo estado u organización (en el campo, en capitales o en las Naciones Unidas), puesto que la coherencia en el enfoque de un actor nacional o institucional puede ser difícil de conseguir. “Un negociador honesto puede ser también un negociador irrelevante si no gestiona con cuidado sus relaciones con los miembros relevantes de la comunidad internacional.” – Lakhdar Brahimi y Salman Ahmed, “The Seven Deadly Sins of Mediation” • Estar alerta del riesgo de parcialidad o de su apariencia. Los mediadores pueden estar sujetos a niveles de presión extraordinarios por parte de actores externos que pretenden influenciar en el proceso de acuerdo con sus propios intereses en el resultado. Teniendo en cuenta que la utilidad de su función como pacificador se mantendrá o caerá según el mantenimiento de la credibilidad con las partes del conflicto, los mediadores deberían ir con cuidado de no cortar demasiado corto, o de parecerlo, en posturas o acciones que se puedan identificar rápidamente con un actor externo, o un grupo de actores externos, que socaven su imparcialidad y causen un impacto negativo en el proceso. Claramente, establecer un equilibrio entre la construcción de apoyos coherentes para sus esfuerzos entre los socios internacionales, y mantenerse independiente respecto a ellos a ojos de las partes del conflicto es una empresa complicada. Kofi Annan and Martin Griffiths, The Prisoner of peace, an interview with Kofi Annan (Ginebra, Centro para el Diálogo Humanitario y Fundación Kofi Annan, 2009) Lakhdar Brahimi y Salman Ahmed, “In Pursuit of Sustainable Peace : The Seven Deadly Sins of Mediation”, en Annual Review of Global Peace Operations 2008, Un proyecto del Centro Internacional de Cooperación (Boulder y Londres: Lynne Rienner Publishers, 2008) Chester A. Crocker, “Peacemaking and Mediation: Dynamics of a Changing Field”, Coping with Crisis Working Paper Series (Nueva York: International Peace Academy, 2007) Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson y Pamela Aall, Taming Intractable Conflict: Mediation in the Hardest Cases (Washington DC: United States Institute of Peace Press, 2004) Vicenç Fisas, 2009 Yearbook on Peace Processes (Barcelona: Icaria Editorial, Escola de Cultura de Pau, 2009) Aaron Griffiths con Catherine Barnes, Eds., “Powers of persuasion : Incentives, sanctions and conditionalities in peacemaking”, Accord, Issue 19 (Conciliation Resources, Londres, 2008) Bibliografía adicional Martin Griffiths, “Talking Peace in a Time of Terror : United Nations, Mediation and Collective Security” (Centro para el Diálogo Humanitario, Ginebra, 2005) Priscilla Hayner, Negotiating peace in Liberia : Preserving the possibility for Justice (Ginebra, Centro para el Diálogo Humanitario y Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2007 ) Naciones Unidas, Report of the SecretaryGeneral on Enhancing Mediation and its Support Activities, 8 de abril de 2009, S/2009/189 Instituto Internacional pro Paz, “Mediation and Peace Processes”, IPI Blue Paper No. 8, Task Forces on Strengthening Multilateral Security, Nueva York, 2009 Teresa Whitfield, Friends Indeed ? The United Nations, Groups of Friends, and the Resolution of Conflict (Washington DC: United States Institute of Peace Press, 2007) Teresa Whitfield, “Working with Groups of Friends”, Peacemaker’s Toolkit (Washington DC: United States Institute of Peace Press, de próxima publicación el 2010) 13 Teresa Whitfield Asesora del Centro HD y coordinación de las Naciones Unidas en Nueva York; Colaboradora principal y Asesora de Estrategia de las NU en el Centro de Cooperación Internacional (CIC), Universidad de Nueva York; Miembro del Consejo de Patronato, Recursos de conciliación; Miembro del Comité Consultivo, Foro para la Prevención de Conflictos y para la Paz; Directora del Foro para la Prevención de Conflictos y para la Paz, Consejo de investigación en ciencias sociales, ayudando a los funcionarios de las NU a acceder a conocimientos sobre países en conflicto o en crisis, 2005-2008; Departamento de asuntos políticos de las NU, 1995-2000. La Sra. Whitfield ha publicado ampliamente sobre pacificación y mediación. Su libro más reciente es Friends Indeed ? The United Nations, Groups of Friends and the Resolution of Conflict, United States Institute of Peace Press, 2007. Contacto 114, rue de lausanne CH – 1202 Ginebra, Suiza Teléfono +41 ( 0 )22 908 11 30 Fax +41 ( 0 )22 908 11 40 [email protected] “Es inherente a la buena mediación que debería haber un agente indiscutiblemente e inequívocamente encargado.” –Alvaro de Soto Serie práctica de mediación 14